Уставни суд, Велико веће, у саставу: председник Суда Снежана Марковић, председник Већа и судије Весна Илић Прелић, др Драгана Коларић, др Тамаш Корхец ( Korhecz Tamás), Гордана Ајншпилер Поповић, др Владан Петров, др Милан Шкулић и Татјана Ђуркић, чланови Већа, у поступку по уставној жалби удружења „Д.“ Београд, на основу члана 167. став 4. у вези са чланом 170. Устава Републике Србије, на седници Већа одржаној 7. марта 2024 . године, донео је
О Д Л У К У
1. Усваја се уставна жалба удружења „Д.“ Београд и утврђује да је решењем Министарства унутрашњих послова – Дирекција полиције – Пол ицијска управа за град Београд – Полицијска станица Савски венац 03/16/21 број 212-66/18 од 26. фебруара 2018. године, решењем Министарства унутрашњих послова – Дирекција полиције – Управа полиције 03/4 број 214-415/18-2 од 28. фебруара 2018. године и пресудом Управног суда У. 3638/18 од 1. новембра 2019. године подносиоцу уставне жалбе повређена слобода окупљања, зајемчена чланом 54. Устава Републике Србије .
2. Утврђује се право удружења „Д.“ Београд на накнаду нематеријалне штете у износу од 1.500 евра, у динарској противвредности по средњем курсу Народне банке Србије на дан исплате. Накнада се исплаћује на терет буџетских средстава – раздео Министарства правде , у року од четири месеца од дана достављања ове одлуке Министарству.
О б р а з л о ж е њ е
1. Удружење „Д .“ Београд поднело је Уставном суду, 25. децембра 2019. године, преко пуномоћника К. п . за људска права, уставну жалбу против решења Министарства унутрашњих послова – Дирекција полиције – Полицијска управа за град Београд – Полицијска станица Савски венац 03/16/21 број 212-66/18 од 26. фебруара 2018. године, решења Министарства унутрашњих послова – Дирекција полиције – Управа полиције 03/4 број 214-415/18-2 од 28. фебруара 2018. године и пресуде Управног суда У. 3683/18 од 1. новембра 2019. године, због повреде слободе окупљања, зајемчене чланом 54. Устава Републике Србије.
У уставној жалби је наведено: да је јавно окупљање, чији је организатор подносилац уставне жалбе , забрањено због тога што постоји могућност да дође до сукоба са држављанима НР К. (у даљем тексту: К .) у Србији, који су супротних ставова у односу на присталице подносиоца , а који би се окупили на истом простору; да управни органи нису указали на чињенице и околности које говоре о постојању опасности од избијања сукоба, нити на то ко би у конкретном случају изазвао насиљ е; да није било довољно навести апстрактно постојање опасности; да је подносилац јасно изразио намеру да одржи мирно јавно окупљање, а према општепознатим чињеницама, мало је вероватно да би држављани К. у Србиј и организовали противскупове ради физичког насиља са политичким неистомишљеницима; да до сада нису забележени случајеви истовремених скупова ове две групе који су резултирали насиљем, а у случају да их је и било, то не оправдава њихову забрану, већ ствара додатне обавезе за првостепени орган да омогући истовремено одржавање скупова супротстављених група, тако што ће обавити разговоре и комуницирати са супротстављеним странама и обезбедити додатне полицијске снаге уколико процени да је то неопходно; да није јасно да ли је првостепени орган уопште вршио процену безбедности и да ли се у списима предмета налази документ под тим или неким другим насловом; да је од 2014. године до подношења уставне жалбе забрањено више од десет скупова подносиоца са истим или сличним оправдањем, које се своди на то да ће се можда окупити и већи број држављана К, али се то ниједном није догодило; да је надлежни орган пропустио да покаже да забрана јавног окупљања тежи постизању легитимног циља, а и када би се поставило питање сразмерности ограничења, било би неопходно утврдити да ли је надлежни орган уложио напоре да смањи могућност од избијања сукоба.
Подносилац је предложио је да Уставни суд усвоји уставну жалбу, утврди да је оспореним актима повређена његова слобода окупљања, утврди право на накнаду нематеријалне штете у износу од 2.000 евра у динарској противвредности на дан исплате и одлуку објави у „Службеном гласнику Републике Србије“.
2. Сагласно одредби члана 170. Устава Републике Србије, којом је уставна жалба установљена као посебно и изузетно правно средство за заштиту Уставом зајемчених људских и мањинских права, Уставни суд је у поступку по уставној жалби надлежан искључиво да испитује постојање повреде или ускраћивања зајемчених права и слобода, те стога и наводи уставне жалбе морају, са становишта Уставом утврђене садржине означеног права или слободе, очигледно указивати на његову повреду или ускраћивање.
У поступку пружања уставносудске заштите, поводом испитивања основаности уставне жалбе у границама истакнутог захтева, Уставни суд утврђује да ли је у поступку одлучивања о правима и обавезама подносиоца уставне жалбе повређено или ускраћено његово Уставом зајемчено право или слобода.
3. Уставни суд је, у спроведеном поступку, из списа предмета и обавештења Министарства унутрашњих послова – Полицијска управа за град Београд – Полицијска станица Савски венац 03/16/21 број 212-66/18, обавештења Министарства унутрашњих послова – Дирекција полиције – Управа полиције 03.4 број 214-2558/22-5 од 5. децембра 2022. године и списа предмета Управног суда У. 3683/18, утврдио следеће чињенице и околности од значаја за одлучивање у овој уставносудској ствари:
3.1. Организатор јавног окупљања Д. М, председник удружења „Д .“ Београд , овде подносиоца уставне жалбе, је 23. фебруара 2018. године непосредно Министарству унутрашњих послова – Дирекција полиције – Полицијска управа за град Београд - Полицијска станица Савски венац (у даљем тексту: првостепени орган) поднео пријаву за одржавање јавног окупљања под називом „5 до 12 за људска права у К.“, за 3. март 2018. године, у времену од 11.00 до 13.00 часова, у улици У. број …, испред амбасаде К. У пријави је наведено: да скуп има за циљ да се упути порука к . власти тј. Комунистичкој партији К . да је крајње време да се прекине прогон „Ф.“ у К; да ће се скуп састојати од мирних медитационих вежби „Ф. Д .“ уз њихову музику и да ће представник подносиоца на пријавници амбасаде предати писмо за амбасадора К . у Србији, у коме се позива на прекид прогона „Ф.“; да ће скуп обезбеђивати један редар, односно сам организатор; да је очекивани број учесника од пет до 25.
Приликом предаје пријаве сачињена је службена белешка, у којој је наведено: да је организатор прецизирао да ће такође бити истакнути транспаренти на енглеском јези ку везани за тематику окупљања; да је изјавио да ће поштовати забрану јавног окупљања заказаног за 24. фебруар 2018. године зб ог прославе к. Нове г одине; да је упознат са законским одредбама које регулишу јавно окупљање.
Оспореним решењем првостепеног органа 03/16/21 број 212-66/18 од 26. фебруара 2018. године, у тачки 1. диспозитива, одређено је да се не дозвољава одржавање јавног окупљања по наведеној пријави, а у тачки 2. диспозитива је одређено да, на основу одредбе члана 15. став 4. Закона о јавном окупљању, жалба не одлаже извршење решења. У образложењу првостепеног решења је наведено: да је у спроведеном поступку утврђено да су се стекли разлози из одредбе члана 8. тачка 1) Закона о јавном окупљању; да због могућности окупљања на истом простору већег броја држављана К. који бораве у Србији, а који имају супротне ставове у односу на подносиоца уставне жалбе, постоји опасност да дође до међусобног сукоба, чиме би се угрозила безбедност људи и имовине на наведеном простору.
Оспореним решењем Министарства унутрашњих послова – Дирекција полиције – Управа полиције (у даљем тексту: другостепени орган) 03/4 број 214-415/18-2 од 28. фебруара 2018. године одбијена је као неоснована жалба подносиоца. У образложењу другостепеног решења је наведено да је правилно првостепени орган утврдио да су се у конкретном случају стекли услови да се не дозволи одржавање јавног окупљања из члана 8. став 1. Закона о јавном окупљању. Другостепени орган је, при томе, навео да је првостепени орган проценио да постоји опасност од нарушавања јавног реда и мира и угрожавања безбедности грађана и оштећења имовине.
У тужби против наведеног другостепеног решења, подносилац уставне жалбе је поновио наводе које је претходно изнео у жалби против првостепеног решења, који се своде на следеће: да вероватноћа од избијања сукоба и насиља мора бити довољно висока да би се јавно окупљање могло прогласити скупом високог ризика и забранити; да, са једне стране, држављани К. који бораве у нашој земљи нису познати у домаћој јавности по томе да се насилно сукобљавају на улици са политичким неистомишљеницима, док, са друге стране, подносилац уставне жалбе у свом раду промовише медитацију, ненасиље, толеранцију и људска права; да се скупови „Ф. Д .“ („Ф .“) редовно одржавају широм Европе, без избијања сукоба и насиља и без забрана и прекида, често у непосредној близини скупова држављана К . и скупова присталица независности Т; да надлежни орган није учинио вероватним избијање сукоба између наведених група, те самим тим ни постојање легитимног циља забране окупљања; да су у свим претходним одлукама о забрани скупова подносиоца уставне жалбе из 2016. и 2018. године навођени догађаји због којих је надлежни орган очекивао спонтано окупљање већег броја држављана К . на месту и у време забрањеног скупа, попут дочека председника К . или прославе Нове године по к. календару; да овде, међутим, није реч о окупљању подносиоца поводом неког другог догађаја, па ни могуће окупљање к . држављана не би било спонтано; да је надлежни орган ставио у повољнији положај држављане К . за које се претпоставља да ће организовати противскуп без претходне пријаве, дакле, супротно одредбама Закона о јавном окупљању, у односу на подносиоца који је у законском року и уз поштовање свих прописаних услова пријавио скуп; да је дужност првостепеног органа, поред процене безбедносног ризика окупљања, да предузме све расположиве мере како би се умањила могућност избијања сукоба и насиља и омогућило одржавање пријављених јавних окупљања.
Другостепени орган је у одговору на тужбу навео да су следеће чињенице „општепознате“ и да их не треба доказивати, у складу са одредбом члана 116. став 3. Закона о општем управном поступку , а које је утврдио из пријава јавних окупљања подносиоца, службених евиденција и средстава јавног обавештавања: да се преко пута амбасаде К. налази резиденција амбасадора С, као и већи број резиденцијалних објеката других држава које имају своје дипломатско-конзуларне представнике у Србији; да су п рактиканти организације „Ф.“ („Ф. Д .“) распрострањени у преко 80 земаља света (70-100 милиона практиканата); да је организатор окупљања предузео мере за одржавање реда на јавном окупљању за само 25 учесника, а не у односу на број могућих учесника, имајући у виду у пријави исказан укупан број практиканата (70-100 милиона); да у Србији, према подацима Републичког завода за статистику од 2011. године, борави 1.373 К-за, а да је њихов број, по проценама медија, око 10.000, при чему није познат број практиканата „Ф.“ и евентуално њихових противника; да је организатор окупљања у претходном периоду пријављивао више јавних скупова са истим циљем, на простору на коме је, према сазнањима туженог органа, постојала могућност окупљања већег броја како присталица, тако и противника „Ф.“, а који су забрањени применом одредаба тада важећег Закона о окупљању грађана; да је са организатором окупљања на наведене и друге околности, обављен разговор у просторијама првостепеног органа, којом приликом је упознат са обавезама организатора прописаних Законом. По оцени другостепеног органа, наведене чињенице, а посебно масовни карактер организације и то што је организатор окупљања предузео минималне мере за одржавање реда из члана 11. Закона о јавном окупљању, указују да може доћи до окупљања знатно већег броја учесника од пријављеног, како присталица, тако и противника „Ф.“, а тиме и до опасности од угрожавања безбедности људи и имовине.
Оспореном пресудом Управног суда У. 3638/18 од 1. новембра 2019. године одбијена је тужба подносиоца. По оцени Управног суда, тужени орган је правилно одбио жалбу подносиоца, дајући у образложењу свог решења детаљне и на закону засноване разлоге, које је у свему као правилне прихватио и тај суд. При томе, Управни суд није изложио додатне наводе туженог органа први пут изнете у одговору на тужбу, нити се на њих позвао у својој оцени о законитости побијаног решења, коју је искључиво засновао на разлозима датим у образложењу тог решења, а ни подносиоца уставне жалбе није упознао са новим тврдњама туженог органа.
Првостепени орган је дописом од 17. новембра 2022. године обавестио Уставни суд: да за 3. март 2018. године нису била пријављена друга јавна окупљања у улици У . број … испред амбасаде К, као ни у близини објекта; да истог дана није било окупљања држављана К . и Србије испред к . амбасаде, као ни у њеној непосредној близини.
Другостепени орган је дописом од 5. децембра 2022. године обавестио Уставни суд да није сачињена безбедносна процена пријављеног окупљања , али да је начелник ПС Савски венац, након сагледавања целокупне ситуације, у свом изјашњењу на првостепено решење оценио да је постојала могућност окупљања већег броја држављана К. који бораве у Србији и који су супротних ставова од присталица подносиоца уставне жалбе, те да је постојала опасност од међусобног сукоба. У допису су поновљени наводи које је другостепени орган изн ео у одговору на тужбу Управном суду.
3.2. С обзиром на то да подносилац у уставној жалби наводи да је од 2014. године забрањено више од десет јавних скупова које је пријавио, Уставни суд констатује да је поводом забране одржавања пет јавних скупова пријављених за период од 15. до 18. децембра 2014. године, чији сазивач је био подносилац, донета Одлука Уж-3048/2015 од 26. октобра 2017. године, којом је усвојена уставна жалба подносиоца и утврђено да му је тамо оспореним актима управних органа и Управног суда повређено право на правно средство из члана 36. став 2. Устава Републике Србије, у вези са слободом окупљања из члана 54. Устава. Ово из разлога што је о забрани тих јавних скупова одлучено применом Закона о окупљању грађана („Службени гласник РС“, бр. 51/92, 53/93, 67/93, 17/99, 33/99 и 48/94, „Службени лист СРЈ“, број 21/01-Одлука СУС и „Службени гласник РС“, бр. 29/01 и 101/05), за који је Одлуком Уставног суда IУз-204/2013 од 9. априла 2015. године утврђено да у целини није у сагласности са Уставом, чиме је Закон који је доводио до повреда зајемчених права и слободе укло њен из правног поретка. Наведени јавни скупови су били пријављени поводом одржавања Самита К. и земаља централне и источне Европе 16. и 17. децембра 2014. године у Београду. У тим уставним жалбама, које су спојене ради јединственог одлучивања, наведено је да су „Ф.“ практиканти (и пре него што је основано удружење, овде подносилац уставне жалбе) годинама уназад били сазивач и бројних мирних скупова исте садржине у Београду, Но вом Саду, Нишу, Суботици и другим местима и да на тим скуповима није било инциден ата, нити су били забрањивани (наведено на 6. страни уставне жалбе Уж-3048/2015), а да су на некима од њих присуствовала и лица из иностранства. Уз наведене уставне жалбе достављене су пријаве за одржавање јавних скупова у периоду од 2008. до 2012. године, који нису забрањени, међу којима је и јавни скуп у улици Ужичка број 25, испред амбасаде К, пријављен за 21. јул 2011. године.
Другостепени орган је у наведеним предметима доставио одговоре на тужбе подносиоца уставне жалбе у којима је, као и у одговору на тужбу у конкретном предмету, навео да у Србији, према подацима Републичког завода за статистику од 2011. године, борави 1.373 К-за, а да је њихов број, по проценама медија, око 10.000, при чему није познат број практиканата „Ф.“ и евентуално њихових противника, као и да је сазивач скупа предузео мере за одржавање реда на јавном скупу за 20 учесника, а не у односу на број могућих учесника .
4. Одредбама Устава, које су од значаја за решавање у овој уставносудској ствари, је утврђено: да се одредбе о људским и мањинским правима тумаче у корист унапређења вредности демократског друштва, сагласно важећим међународним стандaрдима људских и мањинских права, као и пракси међународних институција којe надзиру њихово спровођење (члан 18. став 3.); да људска и мањинска права зајемчена Уставом могу законом бити ограничена ако ограничење допушта Устав, у сврхе ради којих га Устав допушта, у обиму неопходном да се уставна сврха ограничења задовољи у демократском друштву и без задирања у суштину зајемченог права (члан 20. став 1.); да је мирно окупљање грађана слободно (члан 54. став 1.); да окупљање у затвореном простору не подлеже одобрењу, ни пријављивању (став 2.); да се зборови, демонстрације и друга окупљања грађана на отвореном простору пријављују државном органу, у складу са законом (став 3.) и да се слобода окупљања може законом ограничити само ако је то неопходно ради заштите јавног здравља, морала, права других или безбедности Републике Србије (став 4.).
Одредбама Закона о јавном окупљању („Службени гласник РС“, брoj 6/16) је прописано: да окупљање није дозвољено када постоји угрожавање безбедности људи и имовине, јавног здравља, морала, права других ил и безбедности Републике Србије (члан 8. став 1. тачка 1) ); да послове заштите безбедности људи и имовине, безбедности Републике Србије, заштите јавног здравља, морала, заштите права других и друге послове који се односе на одржавање окупљања обавља Министарство унутрашњих послова и други надлежни органи (члан 9. став 1.); да ако надлежни орган утврди постојање разлога из члана 8. овог закона, доноси се решење којим се не дозвољава одржавање окупљања (члан 15. став 1.); да је против решења из става 1. овог члана дозвољена жалба (члан 15. став 3.); да се против решења о жалби може покренути управни спор пред надлежним судом (члан 16. став 3.); да ће се ако овим законом није другачије одређено применити правила општег управног поступка (члан 23.).
Одредбама Закона о општем управном поступку („Службени гласник РС“, бр. 18/16, 95/18 – аутентично тумачење и 2/23 – Одлука УС) је прописано: да када је законом овлашћен да одлучује по слободној оцени, орган одлучује у границама законом датог овлашћења и сагласно циљу због кога је овлашћење дато (члан 3. став 2.); да се чињенице које су од значаја за поступање у управној ствари утврђују доказима (члан 116. став 1.); да доказивање почиње када орган установи које су то чињенице и које су од њих спорне (члан 116. став 2.); да се не доказују општепознате чињенице (члан 116. став 3.); да о управној ствари може да се одлучи на основу чињеница које нису потпуно утврђене или које се доказима само посредно утврђују (чињенице које су учињене вероватним), ако је то законом одређено (члан 116. став 5.); да се на извођење доказа којима се чињенице чине вероватним не примењују одредбе овог закона о извођењу доказа (члан 116. став 6.).
Одредбама Закона о управним споровима („Службени гласник РС“, број 111/09) је прописано: да се управни спор покреће тужбом (члан 17.); да се тужба подноси у року од 30 дана од дана достављања управног акта странци која је подноси или у законом прописаном краћем року (члан 18. став 1.).
5. Подносилац уставне жалбе сматра да му је повређена слобода окупљања из члана 54. Устава јер му надлежни државни орган из неоправданих разлога није дозволио одржавање пријављеног мирног јавног окупљања на отвор еном простору.
Уставни суд констатује да је у поступку по уставној жалби надлежан само да утврђује да ли је појединачним актом или радњом државног органа или организације којој је поверено јавно овлашћење дошло до повреде или ускраћивања људских или мањинских права и слобода зајемчених Уставом. При томе, Суд није надлежан да испитује законитост одлука управних органа и судова, тако што ће вршити оцену утврђених чињеница и начина на који су изведени докази у поступку који је претходио подношењу уставне жалбе, а на којима се заснива оспорена судска одлука, осим у мери у којој су тиме повређена Уставом зајемчена права и слободе.
Уставни суд је у оцени навода уставне жалбе пошао од тога да је слобода окупљања правило, а забрана изузетак. Слобода окупљања је једно од основних права у демократском друштву и попут слободе изражавања један је од темеља тог друштва. Стога се слобода окупљања не сме уско тумачити (пресуда Европског суда за људска права Kudrevičius и остали против Литваније , број представке 37553/05, од 15. октобра 2015. године, став 91.).
Уставни суд указује на то да слобода окупљања на отвореном простору није апсолутна, већ се остварује на Уставом утврђени начин и подлеже Уставом утврђеним ограничењима. Такође, слобода окупљања се не остварује непосредно, већ се њено остваривање уређује законом. Када је реч о начину остваривања ове слободе, уставотворац је утврдио обавезу пријављивања јавног скупа надлежном државном органу, у складу са законом, а када је реч о ограничењу ове слободе, уставне норме, као прво, не пружају заштиту јавном окупљању које није мирно, а друго, предвиђају четири основа због којих је могуће не дозволити (забранити) одржавање јавног скупа: 1) ако је то неопходно ради заштите јавног здравља, 2) ако је неопходно ради заштите морала, 3) ако је неопходно ради заштите права других, или 4) ако је ограничење неопходно ради заштите безбедности Републике Србије (видети Одлуку Уставног суда IУз-204/2013 од 9. априла 2015. године).
Полазећи од наведеног, Уставни суд констатује да је подносилац уставне жалбе поднео благовремену и потпуну пријаву за одржавање јавног окупљања под називом „5 до 12 за људска права у К .“, предвиђеног за 3. март 2018. године, испред амбасаде К. у Београду , ради изражавања и промовисања политичких уверења и циљева, приказивањем мирних медитационих вежби уз музику , истицањем транспарената и предајом писма за амбасадора К . Приликом предаје пријаве обављен је разговор са организатором, о чему је сачињена службена белешка, у којој је наведено да је он усмено обавестио првостепени орган о садржини пријаве и да је службено лице упознало организатора са законским одредбама које регулишу јавно окупљање. Непосредно пре подношења те пријаве, подносиоцу није дозвољено да одржи окупљање пријављено за 24. фебруар 2018. године, због тога што је у току била прослава Нове године по к. календару, коју забрану је поштовао.
Уставни суд је оценио да није била спорна намера подносиоца да одржи мирно окупљање, која је произлазила из његових навода о циљу и програму пријављеног окупљања и о томе да су се ранији скупови сличне садржине које је сазивао одржавали без инцидената. Окупљање не губи обележје мирног и не престаје да ужива заштиту из члана 54. став 1. Устава и у случају када постоји стварни ризик од насиља због догађаја који су изван контроле организатора. При томе се подразумева да свако окупљање на јавном месту може да изазове ремећење редовног живота и да наиђе на противљење, али је важно да јавне власти покажу одређени степен толеранције према мирним окупљањима како наведена слобода не би била лишена своје суштине.
Испитујући да ли је било мешања у остваривање слободе мирног окупљања подносиоца уставне жалбе, Уставни суд је оценио да је оспореним првостепеним решењем, којим није дозвољено одржавање пријављеног јавног окупљања, као мером предузетом пре планираног скупа, подносиоцу ограничена наведена слобода. Иста оцена се односи и на оспорено другостепено решење и оспорену пресуду Управног суда који су донети у истој управној ствари.
Приликом оцене да ли је ограничење слободе окупљања било оправдано, испитује се да ли је оно било прописано законом, тежило постизању једног или више легитимних циљева и неопходно у демократском друштву за постизање тих циљева.
а) да ли је мешање прописано законом
У образложењу оспореног првостепеног решења је наведено да јавно окупљање није дозвољено због угрожавања безбедности људи и имовине на простору на коме је планирано, што је разлог прописан одредбом члана 8. тачка 1) Закона о јавном окупљању, чије постојање је, у складу са одредбом члана 15. став 1. истог закона, био овлашћен да утврди првостепени орган. Подносилац је против одлука управних органа којима је ограничена његова слобода остварио правну заштиту прописану цитираним одредбама Закона о јавном окупљању, Закона о општем управном поступку и Закона о управним споровима, не оспоравајући делотворност правних средстава које је користио. Уставни суд је оценио да постојање угрожавања безбедности људи и имовине представља довољан и јасан правни основ за ограничење слободе окупљања подносиоца . Наиме, наведени Законом прописани разлог за забрану јавног окупљања, у околностима конкретног случаја, представља ближе уређење Уставом допуштених основа ограничења слободе окупљања – неопходност заштите права других и безбедности Републике Србије . Стога је ограничење слободе окупљања подносиоца уставне жалбе било прописано законом у сврхе ради којих га Устав допушта, у смислу одредбе члана 54. став 4. Устава. Овај суд додатно констатује да првостепени орган није проценио да постоји и опасност од нарушавања јавног реда и мира, како је то погрешно констатовао другостепени орган у свом решењу, па наведени разлог за забрану јавног окупљања овде није узет у разматрање.
б) да ли наведено мешање тежило легитимном циљу
Уставни суд је констатовао да је забрана јавног окупљања имала за циљ, како је претходно наведено, заштиту безбедности људи и имовине на простору на коме је планиран скуп, који су могли бити угрожени његовим одржавањем. Под тим се подразумева како заштита безбедности учесника пријављеног окупљања и могућег противскупа, тако и заштита безбедности и имовине других (не-учесника окупљања) који живе, раде и обављају друге послове на месту на коме је окупљање планирано , укључујући и заштиту дипломатско-конзуларних представништ ава и њиховог особља , у погледу којих постоји међународноправна (дипломатска) обавеза Републике Србије да обезбеди заштиту и несметани боравак на својој територији. Дакле, мера на коју се подносилац жали је била усмерена на остваривање легитимних циљева који су утврђен и Уставом и ближе уређен и Законом.
в) да ли наведено мешање било неопходно у демократском друштву
Уставни суд је затим оцењивао да ли је не дозвољавање одржавања јавног окупљања подносиоцу, у околностима конкретног случаја, било неопходно у демократском друштву ради заштите безбедности људи и имовине, односно права других и безбедности Републике Србије, у смислу члана 54. став 4. Устава. Овај суд је пошао од тога да је у образложењима оспорених аката као једини конкретан разлог да се не дозволи одржавање пријављеног окупљања наведено постојање опасности од сукоба између присталица подносиоца уставне жалбе и већег броја држављана К. супротних ставова са боравком у Србији, а који су се могли окупити у исто време и на истом простору, чиме би се угрозила безбедност људи и имовине.
С тим у вези, Уставни суд сматра да је потребно указати на ставове Европског суда за људска права (у даљем тексту: ЕСЉП) , који се сагласно одредби члана 18. став 3. Устава, уважавају у поступку одлучивања о уставној жалби, а који се односе на позитивне обавезе државе да омогући и заштити право на слободу мирног окупљања у случају када постоји могућност да се истовремено одрже окупљања учесника супротстављених ставова и опасност од њиховог међусобног сукоба.
Мирно јавно окупљање, укључујући и јавни протест, може да узнемири или увреди лица која се противе идејама или тврдњама које то окупљање заступа. Међутим, учесници морају бити у могућности да, уз помоћ државе, одрже окупљање без страха да ће бити изложени физичком насиљу од стране својих противника. Стога су државе уговорнице дужне да предузму разумне и одговарајуће мере како би омогућиле мирно одржавање законитих окупљања . У питању је обавеза која се тиче мера које ће бити предузете, а не резултата који ће бити постигнути (пресуда ЕСЉП, Платформа „Доктори за живот“ против Аустрије, број представке 10126/82, од 21. јуна 1988. године, ст. 32. и 34.).
Власти по правилу имају обавезу да заштите права на слободу окупљања обе групе које желе да демонстрирају у исто време и морају да пронађу најмање рестриктивне мере које омогућавају да се окупљања одрже (пресуда ЕСЉП, Fáber против Мађарске , број представке 40721/08, од 24. јула 2012, став 44.). Уколико постоји озбиљна опасност од избијања насилних контрадемонстрација, националне власти имају широка дискрециона овлашћења у избору средстава која би омогућила да се скупови одрже без ометања. Међутим, само постојање опасности није довољно за забрану скупа: власти морају изнети конкретне процене могућег степена нереда како би могле оценити који су им ресурси потребни за неутралисање опасности од насилних сукоба (пресуда ЕСЉП, Баранкевич против Русије , број представке 10519/03, од 26. јула 2007, став 33).
Свака одлука која ограничава остваривање слободе окупљања мора бити заснована на прихватљивој процени релевантних чињеница (пресуда ЕСЉП, Хришћанска демократска народна странка против Молдавије, број представке, 28793/02, од 14. фебруара 2006. године, став 70.).
Уставни суд наглашава да забрана скупа који може довести до насиља, чак и ако организатори и учесници немају насилничке намере, не доводи сама по себи до повреде права на слободу окупљања, уколико је таква забрана оправдана (Одлука Уставног суда Уж-4078/2010 од 29. фебруара 2012. године). Забрана скупа је оправдана уколико постоји висок степен ризика од угрожавања вредности заштићених Уставом и законом, који надлежни органи ни предузимањем свих неопходних мера не би могли ублажити до прихватљивог нивоа.
Уставни суд констатује да пре доношења оспореног првостепеног решења о забрани јавног окупљања није сачињена безбедносна процена у којој би била наведена сазнања до којих је надлежни орган дошао оперативним путем, а која би била од значаја за безбедност како учесника пријављеног скупа подносиоца уставне жалбе и учесника могућег противскупа, тако и других лица и имовине на простору предвиђеном за одржавање скупа. Уместо тога, узете су обзир, како сам другостепени орган наводи, „општепознате чињенице“, исте оне као и приликом доношења решења о забрани скупова које је подносилац пријавио за децембар 2014. године. Наиме, другостепени орган се поново, тек у одговору на тужбу, позвао на званични и процењени броја К -за који бораве у Србији, на непознат број практиканата „Ф.“ и њихових евентуалних противника у Србији, као и на масовност наведене организације у свету. При томе, Управни суд није навео садржину одговора на тужбу у образложењу оспорене пресуде, нити је са њом упознао подносиоца, из чега се закључује да је није сматрао битном за доношење одлуке о тужби.
За Уставни суд је од значаја да у овом предмету није извршена адекватна процена опасности коју би пријављено окупљање подносиоца могло изазвати по наводно угрожене вредности, коју је требало дати на основу релевантних и конкретних чињеница и података који су постојали у периоду који је претходио доношењу одлуке о његовој забрани, а не искључиво на основу недовољно прецизних података коришћених приликом одлучивања пре више година. Без такве процене нису се могле размотрити ни неопходне мере које би требало предузети како би се обезбедило да сва окупљања протекну мирно, у складу са Уставом и законом.
Приликом процене опасности од насилног сукобљавања између две групе окупљених, власти треба да, као релевантно, узму у обзир насиље на сличним догађајима у прошлости и утицај контрадемонстрација на циљане демонстрације ( претходно цитирана пресуда ЕСЉП, Fáber против Мађарске , став 44.). С тим у вези, овај суд констатује да је подносилац уставне жалбе навео да је, у складу са одредбама важећих закона, редовно пријављивао јавне скупове које је планирао да одржи. Истицао је да када их је одржавао није било никаквих инцидената и истовремених окупљања на истом простору супротстављених група, а када их је надлежни орган забрањивао, поштовао је такве одлуке и није одржавао пријављене скупове. Надлежни органи нису довели у питање наведене тврдње подносиоца.
Поред тога, за разлику од других забрањених јавних скупова подносиоца, конкретни скуп није био у вези са неким другим догађајем, као што је у раније наведеним случајевима била посета к. званичника Србији или обележавање к . националних празника. Такође, није утврђено да је било изражених противљења скупу који је подносилац планирао да одржи, a надлежном органу није пријављен, у јавности није најављен, нити је одржан скуп неистомишљеника, у време и на месту односно непосредној близини забрањеног скупа подносиоца уставне жалбе. Уз то, подносилац је пријавио скуп малог обима, без најаве учешћа лица из иностранства, а није утврђено да је на раније одржаним скуповима број учесника превазилазио очекивани број наведен у пријавама. При свему томе, не види се да је извршена процена о томе о којим појединцима, групи или групама супротних ставова је реч, колико су бројни и организовани , као и да ли је постојала намера да организују окупљање и предузму насиље односно подстичу на њега у случају одржавања скупа подносиоца уставне жалбе. Наведене чињенице и подаци су били од утицаја на процену вероватноће да се у исто време и на истом месту (спонтано) окупе лица супротних ставова, на процену масовности пријављеног скупа подносиоца и потенцијалног скупа његових противника, као и на процену степена опасности од избијања насиља.
Полазећи од свега изложеног, Уставни суд је нашао да управни органи и Управни суд нису извршили уставноправно прихватљиву оцену свих чињеница и околности које су биле релевантне за одлучивање у конкретном случају и нису се упустили у оцену постојања правичне равнотеже између ограничења слободе мирног окупљања подносиоца уставне жалбе и неопходности заштите безбедности људи и имовине, односно права других и безбедности Републике Србије , као циљева који су се тим ограничењем желели постићи. У том смислу, не може се закључити да је примена наведене мере била заиста неопходна у демократск ом друштву и сразмерна легитимним циљ евима ко јима је тежила. Стога је Уставни суд утврдио да је оспореним решењима управних органа и оспореном пресудом Управног суда подносиоцу уставне жалбе повређена слобода окупљања, зајемчена чланом 54. Устава, те је усвојио уставну жалбу, сагласно одредби члана 89. став 1. Закона о Уставном суду („Службени гласник РС“, бр. 109/07, 99/11, 18/13 – Одлука УС, 40/15 – др. закон, 103/15, 10/23 и 92/23), одлучујући као у тачки 1. изреке.
6. На основу одредбе члана 89. став 2 . Закона о Уставном суду, Уставни суд је у тачки 2. изреке одлучио да се правично задовољење подносиоца уставне жалбе због констатоване повреде слободе окупљања оствари утврђењем права на накнаду нематеријалне штете у износу од 1.500 евра, у динарској противвредности по средњем курсу Народне банке Србије на дан исплате , а да се накнада исплати на терет буџетских средстава – раздео Министарства правде, у року од четири месеца од дана достављања ове одлуке Министарству.
Уставни суд је узео у обзир да је Одлуком Уж-3048/2015 од 26. октобра 2017. године подносиоцу због забране одржавања јавних скупова сазваних 2014. године већ утврђена повреда права на правно средство у вези са слободом окупљања, као последица начина на који је остваривање те слободе било уређено Законом о окупљању грађана из 1992. године, који је престао да важи 23. октобра 2015. године. Тада је одлуч ено да је усвајање уставне жалбе и утврђење повреде наведеног права, у вези са наведеном слободом, довољан вид правичног задо вољења подносиоца уставне жалбе, будући да је наведени закон који је доводио до повреда уклоњен из правног поретка. Међутим, Уставни суд је у овом предмету утврдио да је подносиоцу поново повређена слобода окупљања овог пута из разлога што није дато уставноправно прихватљиво оправдање за њено ограничење. Имајући у виду наведено, као и праксу овог суда, Уставни суд налази да има основа да се подносиоцу уставне жалбе утврди право на накнаду нематеријалне штете у износу који је примерен сврси ове накнаде као специфичног вида упозо рења на поновљену повреду права.
7. С обзиром на све изнето, Уставни суд је, на основу одредаба члана 42б став 1. тачка 1) и члана 45. тачка 9) Закона о Уставном суду, донео Одлуку као у изреци.
ПРЕДСЕДНИК ВЕЋА
Снежана Марковић, с.р.