Преглед документа IУз-316/2015 Word документ

Уставни суд у саставу: председник Снежана Марковић и судије Гордана Ајншпилер Поповић, Лидија Ђукић, Татјана Ђуркић, Весна Илић Прелић, др Драгана Коларић, др Тамаш Корхец (Korhecz Tamás), Мирослав Николић, др Владан Петров, др Наташа Плавшић, др Јован Ћирић, др Милан Шкулић и др Тијана Шурлан, на основу члана 167. став 1. тачка 1. Устава Републике Србије, на седници одржаној 5. марта 2020. године, донео је 

1. Утврђује се да одредба члана 10. став 7. Закона о озакоњењу објеката („Службени гласник РС“ , број 96/15) није у сагласности са Уставом. 

2. Одбијају се предлози за утврђивање неуставности и одбацују иницијативе за покретање поступка за оцену уставности одредаба члана 2, члана 10. став 2. и члана 33. Закона из тачке 1 . и за утврђивање неуставности, односно за покретање поступка за оцену уставности Закона из тачке 1. у целини. 

3. Одбацују се предлози за утврђивање неуставности и иницијат иве за покретање поступка за оцену уставности одредаба члана 4. став 2, члана 5. став 1. тачка 4) и ст . 3 . и 5, члана 8, члана 10. ст. 4. и 16, члана 11. став 1. и члана 12. став 1. и одбацује се иницијатива за покретање поступка за оцену уставности и сагласности са потврђеним међународним уговором одредбе члана 10. став 4. Закона из тачке 1. 

4. Одбацује се иницијатива за покретање поступка за оцену уставности одредаба Закона из тачке 1. 

5. Одбацује се захтев за оцену сагласности члана 10. став 3. тачка 5) Закона из тачке 1. са одредбама Закона о стамбеном обезбеђивању у Ј угословенској народној армији („Службени лист СФРЈ“, број 84/90), Закона о одржавању стамбених зграда („ Службени гласник РС“, број 44/95), Закона о посебним условима за издавање грађевинске, односно употребне дозволе за одређене објекте ( „Службени гласник РС“, број 16/97), Закона о надзиђивању зграда и претварању заједничких просторија у станове („Службени гласник СРС“, број 24/88), Закона о престанку важења Закона о надзиђивању зграда и претварању заједничких просторија у станове („Службени гласник РС“, број 46/94) и Закона о основама својинскоправних односа („Службени лист СФРЈ“, бр. 6/80 и 36/90 , „ Службени лист СРЈ“, број 29/96 и „Службени гласник РС“, број 115/05), захтев за оцену сагласности члана 10. став 16. Закона из тачке 1. са Законом о уређењу судова („Службени гласник РС“, бр. 116/08, 104/09, 101/10, 31/11, 78/11-др. закон, 101/11, 101/13, 40/15-др. закон, 106/15, 13/16, 108/16, 113/17, 65/18-Одлука УС, 87/18 и 88/18-Одлука УС) и захтев за оцену сагласности члана 33. Закона из тачке 1. са одредбама Закона о локалној самоуправи („Службени гласник РС“, бр. 129/07, 83/14-др. закон и 101/16) и Закона о планирању и изградњи („Службени гласник РС“, бр. 72/09, 81/09-исправка, 64/10-Одлука УС, 24/11, 121/12, 42/13-Одлука УС, 50/13-Одлука УС, 98/13-Одлука УС, 132/14, 145/14, 83/18, 31/19 и 37/19). 

6. Одбацују се захтеви за обуставу извршења појединачног акта или радње предузете на основу оспорених одредаба Закона из тачке 1. 

Предлозима председника општине Параћин и председника општине Чајетина покренут је пред Уставним судом поступак за утврђивање неуставности Закона наведеног у тачки 1. изреке и одређених одредаба овог закона , a Суду је поднето и више иницијатива за покретање поступка за оцену уставности овог закона и његових одредаба . За вођење поступка по наведеним предлозима и иницијативама формирани су предмети IУз-316/2015 и IУз-321/2015. Како су у питању предлози и иницијативе којима се оспоравају одредбе ист ог општег правног акт а, Уставни суд је, сагласно одредби члана 43. став 1. Пословника о раду Уставног суда („Службени гласник РС“, број 103/13) , спојио предмет IУз-321/2015 са предметом IУз-316/2015, као раније формираним, ради вођења јединственог поступка и одлучивања. 

Предлогом председника општине Параћин доведена је у питање сагласност члана 33. Закона о озакоњењу објеката , којим су уређене таксе за о закоњење, са одредбама члана 21. Устава Републике Србије јер су наведеном законском одредбом дискриминисани „легални градитељи у погледу начина плаћања обавеза за легалну изградњ у“. Предлагач наводи да члан 33. Закона није у сагласности ни са одредбом члана 190. став 1. тачка 2. Устава , којом је утврђена надлежност општине да уређује и обезбеђује коришћење грађевинског земљишта, ни са одредбом члана 20. тачка 8) Закона о локалној самоуправи којом је била прописана надлежност општине да, поред осталог, уређује и обезбеђује вршење послова уређења грађевинског земљишта и утврђује висину накнаде за уређивање овог земљишта која се користила и за изградњу и одржавање објеката комуналне инфраструктуре . С тим у вези, иницијатор сматра да се увођењем такси за озакоњење објеката умањују приходи локалних самоуправа, а самим тим и средства намењена за обезбеђење и одржавање комуналне инфраструктуре , те да се на тај начин ограничава надлежност локалне самоуправе гарантована Уставом и законом. Полазећи од наведеног, предлогом је затражено да Уставни суд обустави извршење појединачних аката и радњи донетих на основу оспореног члана 33. Закона. 

Предлогом председника општине Чајетина и иницијатив ом идентичне садржине оспорена је сагласност Закон а о озакоњењу објеката у целини са одредбама члана 3, члана 4. став 1, члана 21, члана 58, став 1, члана 143. став 1. и члана 190. став 1. тачка 2. Устава Републике Србије. У предлогу и иницијативи се наводи да су у Одлуци Уставног суда IУз-295/2009 од 6. децембра 2012. године („Службени гласник РС“ , број 50/13), којом је утврђена неуставност одредаба чл. 185. до 200. Закона о планирању и изградњи („Службени гласник РС“, бр. 72/09, 81/09-исправка, 64/10 -Одлука УС и 24/11) које су регулисале легализацију објеката, „дати јасни разлози због којих н е могу у правном поретку да егзистирају два паралелна система заснивања права на грађевинским објектима добијањем грађевинских дозвола или других управних аката који представљају сурогат грађевинске дозволе, при чему систем који се односи на легализацију објеката прописује низ повољности у односу на добијање грађевинск их дозвола у редовном поступку“. Уместо да поступи по наведеном ставу Суда, законодавац је донео Закон о озакоњењу објеката који м је пропис ан паралелан поступак издавања грађевинских дозвола и посебни техничк и, материјални и финансијск и услов и за остваривање права на бесправно изграђеним објектима који су повољнији од они х које Закон о планирању и изградњи прописује за изградњу објеката, па је као такав у целини у супротности са начелом владавине права и начелом једнакости грађана пред Уставом и законом који су утврђени одредбама чл. 3. и 21. Устава. 

Предлагач и иницијатор такође сматрају да су и поједине одредбе Закона о озакоњењу објеката супротне Уставу јер пропис ују услов е за озакоњење објеката који су повољнији од редовних услова за добијање грађевинске и употребне дозволе , наводећи као пример одредбу члана 5. став 3. Закона према којој се „може озаконити и објекат изграђен у првом и другом степену заштите природног добра, док у редовном поступку изградња објеката на овим локацијама није могућа“ или се може озаконити и „објекат изграђен на јавној површини, ако управљач јавне површине за то да сагласност, што није могуће у редовном поступку“, као и одредбе члана 8. Закона којима је прописан „минимум урбанистичких услова за озакоњење“. У предлогу и иницијативи се наводи: да је одредб ом члана 5. став 5. Закона, којом су прописани услови за озакоњењ е објекта када је захтев за његову легализацију правноснажно одбијен, повређено начело јединства правног поретка из члана 4. став 1. Устава , јер је чланом 116. Закона о општем управном поступку, као системск ог закон а, прописано да у управним стварима у којима је по закону или по природи ствари за покретање и вођење поступка потребан захтев странке, орган може покренути и водити поступак само ако постоји такав захтев, а „овде у тренутку решавања о озакоњењу објекта не постоји захтев странке за озакоњење објекта “; да је одредбом члана 10. став 2. Закона као одговарајуће право на грађевинском земљишту за озакоњење објеката одређено право коришћења овог земљишта, иако право коришћења грађевинског земљишта није, према одредби члана 135. став 2. Закона о планирању и изградњи , одговарајуће право на земљишту по основу кога се може добити грађевин ска дозвола за изградњу објекта, као и да је за озакоњење објекта потребно доставити само упрошћену техничку документацију – извештај о затеченом стању објекта (члан 11. став 1.), што је знатно једноставније у односу на техничку документацију која се прилаже уз захтев за издавање грађевинске дозволе. Из изложених разлога, предлагач и иницијатор сматрају да су наведеним одредбама чл. 5, 8, 10. и 11. Закона бесправни градитељи „значајно привилеговани у поступку озакоњења у односу на градитеље легалних објеката, па су и наведене појединачне одредбе Закона у супротности са начелом владавине права и начелом једнакости грађана пред Уставом и законом, који су прописани чланом 3. и 21. Устава “. 

Оспоравајући уставност одредбе члана 10. став 7. Закона, према којој ће се сматрати да је сувласник грађевинског земљишта дао сагласност за озакоњење, ако је знао или је могао знати за изградњу објекта, односно извођење радова који су предмет озакоњења, али се у време изградње томе није противио, предлагач и иницијатор су се позвали на Одлуку Уставног суда IУз-295/2009 од 6. децембра 2012. године и истакли: да имовинско право сусвојине на грађевинском земљишту „не може бити одузето дејством законске претпоставке, односно фикције, да се неисказивањем противљења титулар права одрекао исто г у корист бесправног градитеља“; да члан 58. став 2. Устава, који допушта одузимање или ограничење имовинских права у јавном интересу али уз правничну накнаду, „не допушта наведени основ стицања права на земљишту“; да законско успостављање основа за лишавање имовине трећих лица ради стварања услова за стицање права од стране несавесног актера бесправне градње, превазилази уставно допуштен оквир тумачења правног интереса, а чињеница да за овај вид одузимања имовинских права других лица Закон не предвиђа ни обавезу стицаоца на плаћање правичне накнаде, чини одредбу члана 10. став 7. Закона несагласном са одредбама члана 58. ст. 1. и 2. Устава. У предлогу и иницијативи се такође наводи: да је одредбом члана 10. став 16. Закона прописано да орган управе надлежан за имовинско-правне односе доноси решење којим утврђује престанак права коришћења грађевинског земљишта дотадашњег корисника и утврђује право коришћења у корист подносиоца захтева, на основу уговора о преносу права коришћења који није судски оверен; да је одредбом члана 143. став 1. Устава прописано да судска власт у Републици припада судовима опште и посебне надлежности, а да је чланом 22. став 2. Закона о уређењу судова одређено да основни суд у првом степену суди у грађанскоправним споровима; да је утврђивање права коришћења грађевинског земљишта и престанак овог права на основу уговора к оји није оверен у суду, а „посебно када су чињенице везане за ова права спорне између странака“, грађанскоправни спор и за њега је искључиво надлежан суд, а не орган управе, те је стога одредба члана 10. став 16. Закона у супротности са одредбом члана 143. став 1. Устава и одредбом члана 22. став 2. Закона о уређењу судова. 

Предлогом и иницијативом је такође оспорена и уставност члана 33. Закона , уз следеће наводе: да за озакоњење објекта бесправни градитељ није дужан да плати допринос за уређење грађевинског земљишта, већ само минималну таксу за озакоњење, иако овај допринос мора да плати сваки инвеститор у редовном поступку, чиме су бесправни градитељи значано привилеговани у односу на градитеље легалних објеката; да је одредбама члана 190. став 1. тачка 2. Устава и одредбом члана 20. тачка 8) Закона о локалној самоуправи уређена надлежност општине у вези са уређивањем грађевинског земљишта и утврђивањем висине накнаде за уређивање грађевинског земљишта; да је одредбама чл. 96. и 97. Закона о планирању и изградњи прописано да инвеститор плаћа допринос за уређивање грађевинског земљишта јединици локалне самоуправе на чијој територији је планирана изградња објекта, али да је чланом 33. Закона о озакоњењу објеката прописано да се за издавање решења о озакоњењу плаћа само тзв. такса за озакоњење „чији део од 70% наводно припада локалним самоуправама које га користе за уређивање грађевинског земљишта“; „да се на изложени начин овај изворни приход локалних самоуправа који је гарантован одредбама Устава и системских закона, укида и то на начин који је супротан Уставу, чиме је директно нарушен уставни положај локалних самоуправа“. Из изложених разлога , предлагач и иницијатор сматрају да је члан 33. Закона у супротности са одредбама члана 3, члана 4. став 1, члана 21. и члана 190. став 1. тачка 2. Устава, одредбом члана 20. тачка 8) Закона о локалној самоуправи и одредбама чл. 96. и 97. Закона о планирању и изградњи . На крају, предлагач и иницијатор су затражили да Уставни суд обустави од извршења све појединаче акте и радње предузете на основу оспорених одредаба Закона до доношења коначне одлуке. 

Када су у питању остале иницијативе поднете Уставном суду , Суд је утврдио да је првоподнетом иницијативом доведена у питање уставност Закона о озакоњењу објеката у целини. Наводећи посебно одредбе чл. 2, 5, 8, 10, 11, 18, 19. и 27. Закона, иницијатор изражава своје незадовољство доношењем овог закона „јер се на изградњу објеката сада истовремено примењују два различита закона (Закон о планирању и изградњи и Закон о озакоњењу објеката)“. Иницијатор се не слаже ни са законским решењем према коме је озакоњење јавни интерес за Републику Србију истичући да се Закон „односи на власнике једне трећине објеката у Србији који су мимо закона изградили објекте, а јавни интерес би морао да буде једино интерес свих грађана“, те да овим законом нелегални градитељи, који за разлику од легалних градитеља нису платили све трошкове у вези изградње својих објеката (нпр. накнаду за уређење грађевинског земљишта), стичу право да користе „туђу“ инфраструктуру, што значи да се Законом крши одредба члана 21. Устава којом је утврђено да су сви једнаки пред Уставом и законом. Подносилац иницијативе је указао на различитост прописаних услова за озакоњење објеката (чл. 5, 8, 11, 18. и 19. Закона) у односу на решења из Закона о планирању и изградњи, чиме се грађани доводе у неједнаки положај, сматрајући да одређене оспорене законске одредбе „није могуће у пракси применити“, као и да су „нестручне“ и непотпуне (чл. 18, 19. и 27. Закона). На крају, иницијатор наводи да се одредбом члана 10. став 7. Закона (према којој се сматра да постоји сагласност сувласника за озакоњење, уколико је знао или могао знати за изградњу објекта, односно извођење радова који су предмет озакоњења, али се у време изградње томе није противио) крше одредбе члана 58. ст. 1. и 2. Устава „јер се не јемчи мирно уживање својине сувласника на земљишту на коме је дивљи градитељ без сагласности сувласника изградио нелегални објекат“. Накнадним поднеском иницијатор је допунио иницијативу за оцену уставности Закона о озакоњењу објеката цитирајући, у целини или делимично, одредбе чл. 1, 2, 3, 21, 97, 98, 166. и 168. Устава понављајући наводе из иницијативе о непостојању јавног интереса за озакоњење објеката, с обзиром на то да је Закон донет искључиво у интересу једне трећине грађана који су нелегално градили и који су у повлашћеном положају, у односу на већину грађана који су градили у складу са законом. 

Испитујући испуњеност претпоставки за поступање по наведеној иницијативи Уставни суд је утврдио да је иницијатива непотпуна и не садржи податке неопходне за вођење поступка, будући да је иницијатор изричито навео да оспорава Закон у целини, издвајајући при томе само одредбе чл. 2, 5, 8, 10, 11, 18, 19. и 27. Закона, као и да оспоравајући уставност наведених одредаба Закона није навео разлоге оспоравања уставноправне природе, односно није образложио у чему је уставноправна веза између садржине уставних норми у односу на које је тражио интервенцију Уставног суда и оспорених законских одредаба, већ заправо изражава своје незадовољство доношењем оспореног Закона. Полазећи од наведеног, Уставни суд је, дописом од 18. фебруара 2019. године наложио подносиоцу иницијативе да, сагласно одредбама члана 51. став 1. Закона о Уставном суду („Службени гласник РС“, бр. 109/07, 99/11, 18/13-Одлука УС, 40/15-др. закон и 103/15) и члана 45. Пословника о раду Уставног суда („Службени гласник РС“, број 103/13), у остављеном року уреди иницијативу, уз упозорење на последице пропуштања да поступи по налогу Суда. Међутим, увидом у „потврду о достављању писмена“ (доставница) од 19. фебруара 2019. године утврђено је да допис Уставног суда није уручен иницијатору, јер је иницијатор преминуо. 

Како из наведеног разлога нису отклоњени недостаци који онемогућавају поступање по наведеној иницијативи, Уставни суд је, у тачки 4. изреке ове одлуке, првоподнету иницијативу одбацио , сагласно одредби члана 36. став 1. тачка 7) Закона о Уставном суду, јер нису испуњене претпоставке за вођење поступка. 

Преосталим иницијативама неки од иницијатора су оспорили сагласност Закона о озакоњењу објеката у целини са одредбама чл. 3, 18, 19, 20, 21, 22, 36, 58. и 197 . Устава, уз наводе: да је цео концепт озакоњења објеката, нарочито у случају грађења на туђем земљишту, неуставан јер се заснива на Уставом недопуштеним привилегијама у корист прекршилаца закона; да су Законом нарушена уставна начела владавине права и правне једнакости и сигурности у том смислу да ће се онима који су радили мимо закона на једноставнији, лакши и јефтинији начин омогућити озакоњење у односу на оне грађане који су приликом изградње својих објеката поступили у свему према закону; да је „неодрживо опште позивање на јавни интерес читавог закона у једном његовом члану, а онда се поново опрашта дуг нелегалних градитеља по основу накнаде за уређење грађевинског земљишта, бројне таксе и друга плаћања, која су уредно извршавали легални градитељи“; да не може бити јавни интерес за озакоњење објеката ослобађање „ накнадним законом од свих претходних прекршаја које су нелегални градитељи извршили до 2003. године и накнадно ослобађање од законом прописане кривичне одговорности нелегалн их градитеља после 2003. године“; да је јавни интерес налагао да нелегално грађено „не буде бар олако ослобођено дуга држави и њеним органима, те да су тако нелегални градитељи награђени у односу на легалне“; да се онемогућавају власници земљишта на којем су изграђени нелегални објекти да заштите своја права путем жалбе, с обзиром на то да Закон не предвиђа обавезу надлежног органа да примерак решења о озакоњењу објекта достави и власнику земљишта на којем је бесправно грађено, са правом жалбе на ово решење; да је чланом 197. Устава утврђено да закони не могу имати повратно дејство, „а да је читав Закон о озакоњењу објеката са повратним дејством озаконио све оно што је у прошлости незаконито грађено “. 

Поред одредбе члана 2. Закона, којом је одређено да озакоњење представља јавни интерес за Републику Србију, иницијативама је посебно оспорена уставност и следећих законских одредаба уз наводе: да се чланом 58. Устава јемчи мирно уживање својине и других имовинских права стечених на основу закона, а да је одредбом члана 4. став 2. Закона уређено добијање употребне дозволе и упис права својине на објектима за које је издата привремена грађевинска дозвола „на штету оних који имају право на земљишту на коме су грађени привремени објекти, јер су ови објекти већином грађени на туђем земљишту“; да је одредбама члана 5. став 1. тач. 3) и 4) Закона прописано да не могу да буду предмет озакоњења објекти на површинама јавне намене, у подручју заштите природног добра, осим викендица, чиме су „викендице добиле предност над стамбеним објектима, што је дискриминација и несоцијална мера супротна одредбама Устава“ ; да је неуставна ставом 3. члана 5. Закона прописана могућност да нек оме изузетно буде озакоњен нелегални објекат одлуком управљача у надлежном органу, јер се „тиме поништава једнакост појединаца, с обзиром на то да ће такве изузетке моћи да искористе само лица на већим друштвеним положајима која су повезана са надлежним органима“. 

У вези са одредбама члана 10. Закона, у иницијативама се наводи: да је одредба члана 10. став 3. тачка 5) Закона, којом се као одговарајуће право на грађевинском земљишту или објекту по основу кога се може извршити озакоњење објекта, сматра и акт министарства надлежн ог за послове одбране о додели „нужног смештаја“, у супротности са одредбама Закона о стамбеном обезбеђењу у ЈНА, Закона о одржавању стамбених зграда, Закона о посебним условима за издавање грађевинске, односно употребне дозволе за грађење објеката, Закона о основама својинскоправних односа, с обзиром на то да оспореном законском одредбом, за разлику од одредаба Закона о надзиђивању зграда и претварању заједничких просторија у станове и Закона о престанку важења овог закона, нису прописани услови за претварање ових заједничких просторија у станове услед чега су власници посебних делова зграде „потпуно искључени из поступка озакоњења њихових заједничких просторија “; да одредба члана 10. став 4. Закона није у сагласности са одредбама члана 58. Устава и одредб ама члана 1. став 1. Протокола 1 уз Европску конвенцију за заштиту људских права и основних слобода јер омогућава да се одлуком већине власника посебних делова зграде о начину коришћења заједничких делова зграде (надзиђивањем, претварањем заједничких просторија зграде у стан или пословни простор или припајањем заједничких просторија суседном стану) остали етажни власници, против своје воље, лише својине на заједничким деловима зграде у корист трећих лица, а не у општем интересу свих заједничара . 

Подносиоци иницијатива такође сматрају: да је одредбом члана 12. став 1. Закона дато овлашћење органима извршне власти (министарст ву, надлежном органу покрајине и јединице локалне самоуправе) да доносе појединачне акте о озакоњењу незаконито изграђених објеката, а да при томе „ нису довољно Законом прецизирани услови за доношење тих решења, те да је изостанак наведених услова пренео на извршне органе и нека законодавна овлашћења чиме је Закон одступио од начела владавине права и пореметио поделу власти на законодавну, извршну и судску“; да одредбе члана 33. Закона нису у сагласности са чланом 84. Устава „који даје свима једнак правни положај на тржишту“, јер је бесправним градитељима „објеката за тржиште“ озакоњењем опроштена „накнада, такса и друго коштање око 10% укупних трошкова градње“, чиме су они доведени „у знатно повољнији положај код продаје озакоњених станова, односно објеката, у односу на друге који су поштовали закон“, а прекршен је и члан 91. Устава „који одређује да је обавеза плаћања пореза и других дажбина општа и заснива се на економској моћи обезника“, јер се оспореним Законом сви нелегални градитељи ослобађају дажбина, независно од своје економске моћи. 

Уставни суд је дописима од 31. децембра 2015. и 4. октобра 2016. године доставио предлоге и иницијативе Народној скупштини на мишљење. Како Народна скупштина није у остављеном року, ни накнадно, доставила мишљење, Уставни суд је, сагласно одредби члана 34. став 3. Закона о Уставном суду, наставио поступак. 

Уставни суд је констатовао да је оспорени Закон о озакоњењу објеката донела, 20. новембра 2015. године, Народна скупштина. Закон је објављен у „Службеном гласнику Републике Србије“ , број 96/15, а ступио је на снагу 27. новембра 2015. године. 

Оспореним Законом уређују се услови, поступак и начин озакоњења објеката, односно делова објекта изграђених без грађевинске дозволе, односно одобрења за изградњу (у даљем тексту: незаконито изграђени објекти), услови, начин и поступак издавања решења о озакоњењу, правне последице озакоњења, као и друга питања од значаја за озакоњење објеката (члан 1. став 1.). 

Према оспореном члану 2. Закона озакоњење, у смислу овог закона, представља јавни инте рес за Републику Србију. Оспореном одредб ом члана 4. став 2. Закона прописано је да се овај закон не примењује на објекте за које је, у складу са раније важећим прописима, издата привремена грађевинска дозвола и одређено је да власник таквог објекта стиче право на упис права својине прибављањем решења о употребној дозволи, које је дужан да изда орган надлежан за издавање употребне дозволе . Издата употребна дозвола је исправа подобна за упис у смислу закона којим се уређује државни премер и катастар. 

Одредбама Главе II. оспореног Закона (чл. 5. до 11.) прописани су услови за озакоњење објеката. Одредбама члана 5. став 1. тач. 1) до 5) Закона одређени су објекти који не могу бити предмет озакоњења. Тако је одредбом члана 5. став 1. тачка 3) Закона прописано да предмет озакоњења не може бити објекат изграђен на површинама јавне намене , односно на земљишту планираном за уређење или изградњу објеката јавне намене за које се, у складу са одредбама посебног закона, утврђује јавни интерес и који су у обавезној јавној својини у складу са одредбама других посебних закона. Одредбом члана 5. став 1. тачка 4) Закона, у делу у коме је оспорена њена уставност, прописано је да предмет озакоњења не може бити објекат изграђен у првом и другом степену заштите природног добра (осим викендица и других породичних објеката за одмор у другом степену заштите природног добра). Преосталим оспореним одредбама члана 5. Закона одређено је : да ће изузетно од одредаба става 1. тач. 3) и 4) овог члана Закона надлежни орган издати решење о озакоњењу, ако у поступку буде прибављена сагласност управљача јавног добра, односно сагласност организације надлежне за заштиту природних, односно културних добара (став 3.) ; да изузетно од одредбе из става 1. овог члана, ако је по правноснажности решења којим се одбија захтев за легализацију, промењен плански документ или је захтев одбијен из разлога који су овим законом другачије прописани, а повољнији су за власника незаконито изграђеног објекта, надлежни орган констатује ову чињеницу и наставља поступак озакоњења у складу са овим законом (став 5.) . 

Одредбама члана 6. Закона било је, поред осталог, прописано да је предмет озакоњења објекат за који је поднет захтев за легализацију у складу са раније важећим законом којим је била уређена легализација објеката, до 29. јануара 2014. године (став 1.), као и објекат за који није поднет захтев за легализацију у складу са раниј е важећим законом којим је била уређена легализација објеката, а који је видљив на сателитском снимку територије Републике Србије из 2015. године, под условима прописаним овим законом (став 4.), а попис и евиденцију незаконито изграђених објеката из става 4. овог члана спроводи јединица локалне самоуправе (став 6.). Одредбама члана 7. Закона било је одређено: да по завршетку пописа незаконито изграђених објеката из једне зоне, односно целине, надлежни грађевински инспектор доноси појединачна решења о рушењу објекта, за све незаконито изграђене објекте који су на попису (став 6.) , а по добијању решења о рушењу објекта надлежни орган по службеној дужности покреће поступак озакоњења у складу са овим законом (став 9. ); да објекти за које буде утврђено да не постоје, односно нису видљиви на сателитском снимку из члана 6. став 4. овог закона, нису предмет озакоњења и надлежни грађевински инспектор за те објекте доноси решење о рушењу, које је извршно даном доношења, у складу са Законом о планирању и изградњи (став 10.). 

Оспореним чланом 8. Закона одређено је да предмет озакоњења може бити објекат који се може ускладити са важећим планским документом у погледу намене и спратности објекта, као и објекат за који се, поред намене утврђене пл анским документом, утврди да је намене која је у оквиру планом дефинисаних компатибилности (ст. 1. и 2.). Такође су одређени услов и за озакоњење објекта када је у питању његова спратност и прописана је обавеза јединице локалне самоуправе да у року од 30 дана од дана ступања на снагу Закона донесе општи акт којим ће бити прописана спратност по урбанистичким зонама, целинама или блоковима (ст. 3. и 4.) . 

Одредбом члана 10. став 1. Закона прописано је да предмет озакоњења може бити објекат за који власник достави доказ о одговарајућем праву на грађевинском земљишту или објекту, зависно од тога која врста радова, односно врста објекта је предмет озакоњења. 

Оспореним одредбама члана 10. Закона одређено је: да се као одговарајуће право сматра право својине на објекту, односно право својине, право коришћења или право закупа на грађевинском земљишту у јавној својини, као и друга права прописана Законом о планирању и изградњи, као одговарајућа права на грађевинском земљишту (став 2.); да се као одговарајуће право, у смислу овог закона, сматра и акт министарства надлежн ог за послове одбране о додели „нужног смештаја“ (став 3. тачка 5)); да када ј е предмет озакоњења надзиђивање, претварање заједничких просторија зграде у стан или пословни простор или припајање заједничких просторија суседном стану, као доказ о одговарајућем праву доставља се извод из листа непокретности за зграду и све посебне делове зграде и доказ прописан одредбама закона којим се уређује одржавање стамбених зграда о регулисању међусобних односа између власника незаконито изграђеног објекта и органа зграде, а ако органи зграде нису формирани, као доказ се доставља сагласност већине власника на посебним деловима зграде (став 4.). 

Према одредби члана 10. став 6. Закона, када је предмет озакоњења објекат изграђен на грађевинском земљишту на коме постоји право сусвојине, као доказ о одговарајућем праву доставља се и писмена сагласност свих сувласника. Оспореном одредбом става 7. наведеног члана Закона прописано је да уколико је сувласник знао или могао знати за изградњу објекта, односно извођење радова који су предмет озакоњења, али се у време изградње томе није противио, сматраће се да постоји сагласност за озакоњење, те се у том случају не доставља доказ прописан ставом 6. овог члана. Сагласно оспореној одредби члана 10. став 16. Закона, ако се као одговарајуће право на земљишту прилаже уговор о преносу права коришћења који је закључен између тадашњег корисника земљишта и подносиоца захтева који није судски оверен, по захтеву подносиоца захтева, орган надлежан за имовинско-правне послове на чијој територији се налази предметно земљиште, спроводи поступак и доноси решење о престанку права коришћења дотадашњег корисника и утврђује право коришћења у корист подносиоца захтева, а по правноснажности тог решења, орган надлежан за озакоњење објеката га прихвата као доказ о одговарајућем праву на земљишту. 

Оспореном одредбом члана 11. став 1. Закона одређено је да се у циљу утврђивања могућности озакоњења у складу са одредбама овог закона, у поступку озакоњења прибавља извештај о затеченом стању објекта чији саставни део је и елаборат геодетских радова за незаконито изграђени објекат . 

Према оспореној одредби члана 12. став 1. Закона, који је систематизован у Глави III. Закона (чл. 12. до 21.) којим су уређени начин и поступак озакоњења, решење о озакоњењу објекта издаје министарство надлежно за послове грађевинарства, односно надлежни орган аутономне покрајине, односно јединице локалне самоуправе (у даљем тексту: надлежни орган), по спроведеном поступку, када утврди да незаконито изграђени објекат испуњава прописане услове за коришћење и друге услове прописане овим законом. 

Одредбама Главе IV. Закона (чл. 22. до 35.), у којем је систематизован оспорени чл ан 33. Закона, уређен је поступак озакоњења објеката. Оспореним чланом 33. Закона прописано је да се за све објекте у поступку озакоњења плаћа такса за озакоњење, пре издавања решења о озакоњењу (став 1.) и да се ова такса уплаћује у износу од 70% у корист јединице локалне самоуправе на чијој територији се налази незаконито изграђени објекат и у износу од 30% у корист буџета Републике Србије, односно у корист буџета Републике Србије у износу од 15% и у корист буџета аутономне покрајине у износу од 15%, ако се незаконито изграђени објекат налази на територији аутономне покрајине (став 2.); да новчана средства добијена од таксе за озакоњење, јединица локалне самоуправе користи за уређивање (припремање и опремање) грађевинског земљишта, прибављање грађевинског земљишта у јавну својину и изградњу и одржавање објеката јавне намене и комуналне инфраструктуре (став 3.). Према преосталим одредбама оспореног члана 33. Закона, такса за озакоњење се плаћа у износу од 5.000 динара за озакоњење породичног објекта или стана, корисне површине до 100 м2, помоћне и економске објекте, производне и складишне објекте, као и све друге објекте и радове из члана 145. Закона о планирању и изградњи (став 4.); одредбе става 1. овог члана не односе се на власнике незаконито изграђеног објекта који је намењен за становање подносиоца захтева и чланова његовог породичног домаћинства, који је лице са инвалидитетом, самохрани родитељ или корисник социјалне помоћи (став 5.); за породичне стамбене објекте и станове корисне површине од 100 м2 до 200 м2, плаћа се такса за озакоњење у износу од 15.000 динара (став 6.); за породичне стамбене објекте и станове корисне површине од 200 м2 до 300 м2, плаћа се такса за озакоњење у износу од 20.000 динара (став 7.); за породичне стамбене објекте корисне површине преко 300 м2, плаћа се такса за озакоњење у износу од 50.000 динара (став 8.); за стамбене и стамбено пословне објекте намењене тржишту који се састоје од више станова и других посебних делова, корисне површине до 500 м2 и комерцијалне објекте до 500 м2, плаћа се такса за озакоњење у износу од 250.000 динара (став 9.); за стамбене и стамбено пословне објекте намењене тржишту који се састоје од више станова и других посебних делова, корисне површине од 500 м2 до 1000 м2, плаћа се такса за озакоњење у износу од 500.000 динара (став 10.); за стамбене и стамбено пословне објекте намењене тржишту који се састоје од више станова и других посебних делова, корисне површине од 1000 м2 до 1500 м2 и комерцијалне објекте од 1000 м2 до 1500 м2, плаћа се такса за озакоњење у износу од 1.000.000 динара (став 11.); за стамбене и стамбено пословне објекте намењене тржишту који се састоје од више станова и других посебних делова, корисне површине преко 1500 м2 и комерцијалне објекте преко 1500 м2, плаћа се такса за озакоњење у износу од 3.000.000 динара (став 12.). 

Одредбама члана 34. став 7. оспореног Закона прописано је да решење о озакоњењу, поред података прописаних законом, обавезно, поред осталог, садржи и: констатацију да се тим решењем врши озакоњење незаконито изграђеног објекта, дела објекта, односно незаконито изведених радова (тачка 1)); назив, односно име и презиме власника објекта коме се издаје решење о озакоњењу, са назнаком седишта, односно адресе (тачка 2)) и податке о објекту који је предмет озакоњења (тачка 3)). 

Након покретања поступка за утврђивање неуставности Закона о озакоњењу објеката ступио је на снагу , 6. новембра 2018. године, Закон о изменама и допунама Закона о озакоњењу објеката који је објављен у „ Службеном гласнику Републике Србије“, број 83/18. 

Одредбама члана 1. Закона о изменама и допунама Закона о озакоњењу објеката измењен је у целини члан 4. основног Закона тако што је одређено да се оспорени Закон не примењује на објекте изграђене без грађевинске дозволе, односно одобрења за изградњу у складу са прописима по којима у време изградње није била прописана обавеза прибављања наведене дозволе, односно одобрења (став 1.), као и да се не примењује на објекте за које је издата грађевинска дозвола, али се користе без решења о употребној дозволи и прописан и су изузе ци од овог случаја када су одређени објекти предмет озакоњења (ст . 2, 3, 4. и 6.), одређени су услови под којима се оспорени Закон не примењује на изграђене, односно ре конструисане објекте (став 5.), услови под којима подносилац захтева за легализацију објекта може да оствари повраћај средстава која је уплатио јединици локалне самоуправе (став 7.) и прописано је да се Закон не примењује на објекте који се у смислу закона којим се уређује одбрана сматрају војним објектима, односно на објекте који се у смислу закона којим се уређује рударство сматрају рударским објектима, постројењима и уређајима (став 8.). 

Одредбом члана 2. Закона измењен је члан 6. основног Закона и прецизирано је да сви објекти изграђени без издатог решења о грађевинској дозволи или решења о одобрењу извођења радова после 27. новембра 2015. године, нису предмет озакоњења у складу са одредбама овог закона и надлежни грађевински инспектор за те објекте доноси решење о рушењу, које је извршно даном доношења, у складу са Законом о планирању и изградњи. 

Одредбом члана 4. Закона о изменама и допунама Закона о озакоњењу објеката измењена је оспорена одредба члана 10. став 4. основног Закона тако да гласи: „Када је предмет озакоњења надзиђивање, претварање заједничких просторија зграде у стан или пословни простор или припајање заједничких просторија суседном стану, као доказ о одговарајућем праву доставља се извод из листа непокретности за зграду и све посебне делове зграде и доказ прописан одредбама закона којим се уређује одржавање стамбених зграда о регулисању међусобних односа између власника незаконито изграђеног објекта и скупштине стамбене заједнице, осим за просторије из става 3. тачке 5) овог члана.“ 

Одредбама члана 5. Закона о изменама и допунама Закона о озакоњењу објеката измењен је у целини члан 11. основног Закона, али је задржано оспорено решење из члана 11. став 1. основног Закона (став 1.) . 

Чланом 16. Закона о изменама и допунама Закона о озакоњењу објеката брисан је ста в 3. оспореног члана 33. Закона и додат је нови став 12. којим су одређени објекти за које се не плаћа такса за озакоњење. 

Уставом Републике Србије утврђено је : да је владавина права основна претпоставка Устава и почива на неотуђивим људским правима, а да се остварује, поред осталог, уставним јемствима људских и мањинских права и повиновањем власти Уставу и закону (члан 3.); да је правни поредак јединствен (члан 4. став 1.); да су пред Уставом и законом сви једнаки (члан 21. став 1.); да се јемчи мирно уживање својине и других имовинских права стечених на основу закона и да право својине може бити одузето или ограничено само у јавном интересу утврђеном на основу закона, уз накнаду која не може бити нижа од тржишне (члан 58. ст. 1. и 2.); да Република Србија уређује и обезбеђује, поред осталог, економске и социјалне односе од општег интереса, организацију и коришћење простора (члан 97. тач. 8. и 12.); да Уставни суд одлучује, поред осталог, о сагласности закона и других општих аката са Уставом, општеприхваћеним правилима међународног права и потврђеним међународним уговорима (члан 167. став 1. тачка 1.); да општина, преко својих органа, у складу са законом, поред осталог, уређује и обезбеђује коришћење грађевинског земљишта и пословног просто ра (члан 190. став 1. тачка 2.); да закони и сви други општи акти не могу имати повратно дејство и да, изузетно, само поједине одредбе закона могу имати повратно дејство, ако то налаже општи интерес утврђен при доношењу закона (члан 197. ст. 1. и 2.). 

Полазећи од наведеног, Уставни суд је утврдио да се они предлагачи који траже утврђивање неуставности и они иницијатори који траже покретање поступка за оцену уставности Закона о озакоњењу објеката у целини , противе озакоњењу објеката сматрајући да доводи до неједнакости грађана пред законом, јер је озакоњење конципирано тако да привилегује нелегалне гра дитеље у односу на оне који су градили у складу са прописима, те да је стога озакоњење неосновано проглашено јавним интересом за Републику Србију. 

С тим у вези, Уставни суд претходно констатује да ј е Република Србија у више наврата покушавала да реши вишедеценијски проблем бесправне градње доношењем одговарајућих закона, при чему је први у низу ових закона био Закон о посебним условима за издавање грађевинске, односно употребн е дозволе за одређене објекте („Службени гласник РС“, број 16/97), а последњи у низу је био Закон о легализацији објеката („Службени гласник РС“, број 95/13). 

Међутим, како су ефекти наведених закона у погледу броја легализованих објеката били прилично скромни , законодавац се, сагласно свом овлашћењу из члана 97. тач. 8. и 12. Устава да уређује и обезбеђује економске и социјалне односе од општег интереса, организацију и коришћење простора, определио за доношење оспореног Закона о озакоњењу објеката којим је установљен нови правни оквир за решавање свеобухватног проблема незаконите изградње у Републици Србији. Оспореним Законом се уређују услови, поступак и начин озакоњења објеката, односно делова објекта изграђених без грађевинске дозволе, односно одобрења за изградњу , услови, начин и поступак издавања решења о озакоњењу, правне последице озакоњења, као и друга питања од значаја за озакоњење објеката. 

Из садржине оспореног Закона произлази да се у решавању проблема нелегалне градње, с обзиром на њену дуготрајност и масовност, законодавац определио за модел увођења у легалне оквире свих оних нелегално изграђених објеката који испуњавају законске услове за озакоњење, чиме се смањује број ових објеката и стварају услови за рушење само оних нелегалних објеката који не испуњавају услове за озакоњење прописане Законом . Анализирајући ефекте доношења оспореног Закона, законодавац је истакао да, поред увођења у легалне токове што већег броја нелегалних објеката , Законом треба остварити и следеће циљеве: „да се омогући власницима незаконито изграђених објеката да имају легализоване објекте који су уписани у јавну књигу, веће тржишне вредности, уз могућност да се задужују стављањем хипотеке на објекат; да се повећају јавни приходи Републике и јединица локалне самоуправе наплатом таксе за озакоњење и пореза на имовину; да се успостави својинска евиденција на територији Републике као завршна фаза својинске трансформације; да се створе услови за просторно планирање и рационално коришћење грађевинског земљишта; да се попишу и евидентирају сви незаконито изграђени објекти на територији Републике; да се уреди тржиште некретнина и омогући даљи развој грађевинске индустрије и стварање климе за инвестиције“. Остваривање наведених циљева се по стиже уз значајан допринос саме државе (евидентирање свих нелегалних објеката на територији Републике, покретање поступка озакоњења по службеној дужности , прибављање одређене документације по службеној дужности и др.) која је својим „службеним толерисањем“ незаконитог поступања грађана утицала на то да грађани одустану од поштовања прописа у вези са изградњом и ли да их игноришу. С тим у вези, оспореним Законом је такође прописана и минимална техничк а документациј а коју је потребно приложити за озакоњење , поједноставље н је и убрза н поступ ак озакоњења и смање ни су трошков и овог поступка. Поред увођења у легалне токове што већег броја незаконито изграђених објеката, оспорени Закон има за циљ и да спречи даљу изградњу објеката без грађевинске дозволе , те је, у том смислу, искључена могућност накнадног озакоњења после рока одређеног Законом (немогућност озакоњења објеката изграђених после 27. новембра 2015. године) . 

Имајући у виду поменуте циљеве који треба да се остваре озакоњењем, односно укључивањем што већег броја нелегалних објеката у законске оквире, као и позитивне ефекте њиховог остварења за државу и грађане, насупрот масовном рушењу нелегалних објеката као јединој противмери која би за последицу имала значајне економске губитке и несагледиве социјалне проблеме, Уставни суд сматра да циљеви оспореног Закона јесу легитимни и, као такви, од интереса за државу и друштвену заједницу у целини, те је стога законодавац оспореним чланом 2. Закона прописао да озакоњење представља јавни интерес за Републику Србију. Сагласно изнетом, Уставни суд је нашао да , у овом делу, нема основа за утврђивање неуставности Закона о озакоњењу објеката у целини, нити посебно за утврђивање неуставности члана 2. овог закона . 

У вези са преосталим наводима којима се доводи у питање уставност Закона о озакоњењу објеката у целини, Уставни суд је утврдио да су неосновани наводи оних иницијатора који сматрају да се Законом о озакоњењу објеката нелегални градитељи ослобађају прекршајне и кривичне одговорности за нелегалну градњу, имајући у виду да овај закон не уређује прекршајна или кривична дела у материјалноправном смислу, нити правила поступања органа надлежних за прекршајно, односно кривично гоњење починилаца наведених дела. Закон о озакоњењу објеката није закон из подручја кривичног законодавства него закон којим се , како је то већ претходно наведено, уређују услови, поступак и начин озакоњења објеката, издавања решења о озакоњењу, правне последице озакоњења и друга питања о д значаја за озакоњење објеката. 

Поводом мишљењ а једног од иницијатора да је власницима земљишта на којем је изграђен нелегални објекат ускраћено Уставом зајемчено право на жалбу зато што им се не доставља примерак решења о озакоњењу наведеног објекта, Уставни суд указује да из одредаба оспореног Закона произлази да су странке у поступку доношења решења о озакоњењу објекта власник нелегалног објекта и орган надлежан за озакоњење, али не и власник земљишта на коме је изграђен нелегални објекат, који може бити странка само у неком од поступака у којима се решавају имовинско-правни односи на наведеном земљишту за потребе озакоњења објеката који су на њему изграђени. Полазећи од наведеног, Уставни суд сматра да оспореним Законом није повређено право на правно средство утврђено одредбом члана 36. став 2. Устава. 

Разматрајући оспорени Закон са аспекта одредаба члана 197. ст. 1. и 2. Устава, Уставни суд је закључио да се наведеним Законом не доводи у питање уставни принцип забране повратног дејства општих правних аката. Наиме, п рема ставу Уставног суда, пропис има повратно дејство уколико мења односе установљене правноснажним појединачним актима, однос но пуноважним правним пословима донетим , односно закљученим за време важења ранијег прописа, а прописи којима се уводе обавезе, а који имају дејство на правне ситуације у току стварања (facta pendentia), а не и на тзв. свршене чињенице, немају повратно дејство. С тим у вези, оспорени Закон се односи на све оне објекте који на дан његовог ступања на снагу немају грађевинску дозволу, односно одобрење за изградњу, при чему није правно релевантно што су ови објекти изграђени у неком тренутку током дужег временског раздобља који је претходио ступању на снагу оспореног Закона. Такође, решењем о озакоњењу објекта се не одлучује о правима, односно правним односима установљеним правноснажним појединачним актима, однос но пуноважним правним пословима донетим, односно закљученим пре ступања на снагу оспореног Закона, већ ово решење производи правно дејство од дана његове извршности за убудуће. Полазећи од наведеног, Уставни суд сматра да су неосноване тврдње иницијатора да оспорени Закон има повратно дејство. 

Сагласно изнетом, Уставни суд је, у овом делу, одбио предлог, а иницијативе одбацио, у складу са чланом 53. став 2. Закона о Уставном суду , и одлучио као у тачки 2. изреке. 

Када су у питању разлози оспоравања конкретних одредаба Закона о озакоњењу објеката , Уставни суд је у вези са оспореном одредбом члана 4. став 2. Закона , којом је искључена примена Закона на објекте за које је, у складу са раније важећим прописима издата привремена грађевинска дозвола и ближе су уређен и начин и услови за упис прва својине на овим објектима, констатовао да је одредбама члана 1. Закона о изменама и допунама Закона о озакоњењу објеката у целини измењен члан 4. основног Закона на начин да више не садржи оспорено решење које се односи на објекте за које је издата привремена грађевинска дозвола. Полазећи од наведеног, Уставни суд је утврдио да нису испуњене процесне претпоставке за утврђивање неуставности одредбе члана 4. став 2. Закона . 

Уставни суд је утврдио да су р азлози оспоравања уставности одредаба члана 5. став 1. тачка 4) (могућност озакоњења викендица и других породичних објеката за одмор у другом степену заштите природног добра) и став 3 . Закона (изузетна могућност озакоњења објеката изграђених на површинама јавне намене, односно на земљишту планираном за уређење или изградњу објеката јавне намене и објеката изграђених у првом и другом степену заштите природног добра уз сагласност управљача јавног добра, односно организације надлежне за заштиту природних, односно културних добара), члана 8. Закона (услови за озакоњење објеката с обзиром на њихову намену и спратност) и члана 11. став 1. Закона (документација која се прибавља у поступку озакоњења), засновани на субјективној оцени предлагача и иницијатора да су услови за озакоњење објеката прописани овим законским одредбама далеко повољнији од редовних услова за добијање грађевинске и употребне дозволе за објекте . Међутим, како изнети аргумент није по ткрепљен уставноправно релевантним разлозима оспоравања који би били основ за испитивање уставности наведених законских одредаба, Уставни суд је утврдио да нису испуњене процесне претпоставке за утврђивање њихове неуставности. 

Оспореном одредбом члана 5. став 5. Закона прописано је да изузетно, ако је по правноснажности решења којим се одбија захтев за легализацију, промењен плански документ или је захтев одбијен из разлога који су овим законом другачије прописани, а повољнији су за власника незаконито изграђеног објекта, надлежни орган констатује ову чињеницу и наставља поступак озакоњења у складу са овим законом. Предлагачи и иницијатори наводе да је овом законском одредбом повређено начело јединства правног поретка из члана 4. став 1. Устава из разлога што сматрају да решавање надлежног органа о озакоњењу објекта, након што је захтев за његову легализацију правноснажно одбијен, није могуће без захтев а странке, с обзиром на то да је одредбом члана 116. Закона о општем управном поступку („ Службени лист СРЈ“, бр. 33/97 и 31/01 и „Службени гласник РС“, број 30/10) прописано да у управним стварима у којима је по закону или по природи ствари за покретање и вођење поступка потребан захтев странке, орган може покренути и водити поступак само ако постоји такав захтев. Како је Закон о општем управном поступку из 1997. године пр естао да важи ступањем на снагу Закона о општем управном поступку („Службени гласник РС“, бр. 18/16 и 95/18-аутентично тумачење), Уставни суд је ценио уставност оспорене одредбе члана 5. став 5. Закона о озакоњењу објеката у односу на одредбу члана 90. тачка 5. важећег Закона о општем управном поступку, која је битно слична одредби у односу на коју је затражена оцена уставности, и којом је прописано да се управни поступак не може покренути по службеној дужности у управним стварима у којима по закону или природи ствари поступак може да се покрене само захтевом странке. Пошто је оспореном законском одредбом управо прописано да се поступак озакоњења покреће, односно наставља по службеној дужности, Уставни суд констатује да не постоји сукоб између одредбе Закона о општем упр авном поступку, као системског закона и Закона о озакоњењу који би довео до повреде уставног начела јединства правног поретка. 

Једном од иницијатива је тражено и утврђивање неуставности одредбе члана 12. став 1. Закона којом је прописано да решење о озакоњењу објеката издаје министарство надлежно за послове грађевинарства, односно надлежни орган аутономне покрајине, односно јединице локалне самоуправе, по спроведеном поступку, када утврди да незаконито изграђени објекат испуњава прописане услове за коришћење и друге услове прописане овим законом. Разлоге оспоравања сагласности наведене законске одредбе са уставним начелом владавине права иницијатор заснива на мишљењу да Законом нису довољно прецизирани услови за доношење решења о озакоњењу, што је довело до преношења одређених законодавних овлашћења на извршне органе, тј. органе надлежне за озакоњење, чиме је „поремећена обавезна подела власти на законодавну, извршну и судску“. Имајући у виду да се оцена иницијатора о томе да су Законом прописани услови за доношење решења о озакоњењу објеката недовољно прецизни, не може сматрати разлогом оспоравања који се износи са становишта Уставом утврђене садржине члана 3. Устава којим је утврђена владавина права и у односу на који се тражи покретање поступка, Уставни суд је утврдио да нису испуњене процесне претпоставке за утврђивање неуставности одредбе члана 12. став 1. Закона. 

С тим у вези, Уставни суд је, сагласно одредби члана 36. став 1. тачка 7) Закона о Уставном суду, одбацио предлоге за утврђивање неуставности и инцијативе за покретање поступка за оцену уставности одредаба члана 4. став 2, члана 5. став 1. тачка 4) и ст. 3. и 5, члана 8, члана 11. став 1. и члана 12. став 1. Закона и одлучио као у тачки 3. изреке. 

Предлагачи и иницијатори сматрају да су одредбом члана 10. став 2. Закона повређен а уставна начел а владавине права и једнакости грађана пред Уставом и законом, јер је као одговарајуће право на грађевинском земљишту потребно за озакоње ње нелегалног објекта одређено и право коришћења грађевинског земљишта у јавној својини, иако ово право није одредбом члана 135. став 2. Закона о планирању и изградњи прописано као одгов арајуће право на земљишту потребно за издавање грађевинске дозволе, чиме су бесправни градитељи привилеговани у односу на градитеље легалних објеката . 

С тим у вези, Уставни суд сматра да приликом разматрања разлога оспоравања уставности одредбе члана 10. став 2. Закона о озакоњењу објеката треба имати у виду и одредбу става 3. тачка 2) тог закона којом је прописано да се као одговарајуће право, у смислу овог закона, за објекат изграђен на грађевинском земљишту, сматра, поред осталог, и уговор о преносу права коришћења земљишта који је закључен и оверен од стране надлежног суда између тадашњег корисника и подносиоца захтева. 

Полазећи од наведеног, Уставни суд указује да од ступања на снагу Закона о планирању и изградњи („Службени гласник РС“, бр. 72/09, 81/09-исправка, 64/10-Одлука УС, 24/11, 121/12, 42/13-Одлука УС, 50/13-Одл ука УС, 98/13-Одлука УС, 132/14, 145/14, 83/18, 31/19, 37/19 и 9/20 ), тј. од 11. септембра 2009. године, право коришћења на грађевинском земљишту у државној, односно јавној својини, више не представља право по основу кога се инвеститору може издати грађевинска дозвола, већ се као одговарајуће право на земљишту за потребе издавања грађевинске дозволе, сматра право својине, право закупа на грађевинском земљишту у јавној својини, као и друга права прописана овим законом (члан 135. став 2. Закона). Како би се окончао поступ ак својинске трансформације на грађевинском земљишту на коме је постојало право његовог коришћења , Законом о планирању и изградњи је установљен институт претварања права коришћења на грађевинском земљишту у јавној својини у право својине на овом земљишту, које се може остварити без накнаде и уз накнаду. 

Како из наведеног произлази да се оспорена одредба члана 10. став 2. Закона односи на право коришћења грађевинског земљишта у јавној својини које је стечено у складу са раније важећим законима којима је било уређено грађевинско земљиште до 11. септембра 2009. године и које, до ступања на снагу оспореног Закона , није претворено у право својине на земљишту, Уставни суд је као неосноване оценио тврдње предлагача и иницијатора да се оспореним законским решењем, према коме наведено право коришћења на грађевинском земљишту у јавној својини представља одговарајуће право на земљишту за потребе озакоњења објекта, привилегују бесправни градитељи супротно Уставу. Полазећи од наведеног, Уставни суд је , у овом делу, одбио предлог, а иницијативу одбацио , сагласно члану 53. став 2. Закона о Уставном суду , и одлучио као у тачки 2. изреке. 

У вези са наводима једног од иницијатора о несагласности одредбе члана 10. став 3. тачка 5) Закона, којом се као одговарајуће право на објекту по основу кога се може извршити озакоњење објекта, сматра и акт министарства надлежног за послове одбране о додели „нужног смештаја“, са одредбама Закона о стамбеном обезбеђењу у Југословенској народној армији („Службени лист СФРЈ“, број 84/90), Закона о одржавању стамбених зграда („ Службени гласник РС“, број 44/95), Закона о посебним условима за издавање грађевинске, односно употребне дозволе за одређене објект е („Службени гласник РС“ , број 16/97), Закона о надзиђивању зграда и претварању зај едничких просторија у станове („Службени гласник СРС“, број 24/88), Закона о престанку важења овог закона („ Службени гласник РС“, број 46/94) и Закона о основама својинскоправних односа ( „Службени лист СФРЈ“, бр. 6/80 и 36/90 , „Службени лист СРЈ“, број 29/96 и „Службени гласник РС“, број 115/05), Уставни суд указује да оцена међусобне сагласности закона није, у смислу одредаба члана 167. Устава, у надлежности Уставног суда. С обзиром на изнето, Уставни суд је иницијативу одбацио, сагласно одредби члана 36. став 1. тачка 1) Закона о Уставном суду, и одлучио као у тачки 5. изреке. 

Одредба члана 10. став 4. Закона је оспорена уз наводе да није у сагласности са одредбама члана 58. Устава и са одредбом члана 1. став 1. Протокола 1 уз Европску конвенцију за заштиту људских права и основних слобода („Службени лист СЦГ – Међународни уговори“, бр. 9/03, 5/05 и 7/05 „Службени гласник РС – Међународни уговори“, број 12/10) јер омогућава да се одлуком већине власника посебних делова зграде о начину коришћења заједничких делова зграде остали етажни власници, против своје воље, лише својине на заједничким деловима зграде у корист трећих лица, а не у општем интересу свих заједничара . Међутим, оспорена законска одредба не уређује питања у вези са одузимањ ем права својине етажних власника на заједничким деловима зграде, већ одређује шта се доставља као доказ о одговарајућем праву на објекту за потребе озакоњења незаконито изграђеног објекта надзиђивањем, претварањем заједничких просторија зграде у стан или пословни простор или припајањем заједничких просторија суседном стану, тако што, поред осталог, упућује и на одредбе посебног закона (Закон о одржавању стамбених зграда („Службени гласник РС“, бр. 44/95, 46/98, 1/01, 101/05, 27/11, 88/11 и 104/16) ) којим се уређује одржавање стамбених зграда о регулисању међусобни х односа између власника незаконито изграђеног објекта и органа зграде . Полазећи од наведеног, Уставни суд је закључио да нису испуњене процесне претпоставке за оцену сагласности одредбе члана 10. став 4. Закона са одредбама члана 58. Устава и са одредбом члана 1. став 1. Протокола 1 уз Европску конвенцију за заштиту људских права и основних слобода, па је, у складу са чланом 36. став 1. тачка 7) Закона о Уставном суду, одбацио поднету иницијативу у овом делу и одлучио као у тачки 3. изреке. 

Уставни суд напомиње да чињеница да је оспорена одредба члана 10. став 4. Закона у целини измењена одредбом члана 4. Закона о изменама и допунама Закона о озакоњењу објеката не утиче на другачије одлучивање Суда о иницијативи, с обзиром на то да ни ново законско решење не уређује питања у вези са правом својине на заједничким деловима зграде, већ такође одређује шта се доставља као доказ о одговарајућем праву на објекту за потребе његовог озакоњења, тако што, поред осталог, упућује и на одредбе важећег Закона о становању и одржавању зграда („Службени гласник РС“, број 104/16), којим се уређује одржавање стамбених зграда о регулисању међусобних односа између власника незаконито изграђеног објекта и скупштине стамбене заједнице . 

У вези са оспореном одредбом члана 10. став 7. Закона, којом је прописано да ће се сматрати да постоји саг ласност сувласника за озакоњење уколико је знао или могао знати за изградњу објекта, односно извођење радова који су предмет озакоњења, али се у време изградње томе није противио ( те се у том случају не доставља као доказ о одговарајућем праву писмена сагласност свих сувласника), Уставни суд констатује да она представља изузетак од општег правила прописаног ставом 6. овог члана Закона према коме се када је предмет озакоњења објекат изграђен на грађевинском земљишту на коме постоји право сусвојине, као доказ о одговарајућем праву доставља и писмена сагласност свих сувласника. 

Полазећи од наведеног, Уставни суд је утврдио да је уставност законског решења по коме се сматра да постоји сагласност сувласника за озакоњење, уколико је знао или могао знати за изградњу објекта, односно извођење радова који су предмет озакоњења, али се у време изградње томе није противио, била предмет оцене Уставног суда у предмету IУз-295/2009. Наиме, Одлуком Уставног суда IУз-295/2009 од 6. децембра 2012. године („Службени гласник РС“, број 50/13) утврђена је неуставност одредаба чл. 185. до 200. Закона о планирању и изградњи („Службени гласник РС“, бр. 72/09, 81/09 -исправка, 64/10-Одлука УС и 24/11) које су регулисале легализацију објеката, па и одредбе члана 193. став 3. наведеног закона којом је било прописано да када је предмет легализа ције објекат саграђен на грађевинском земљишту које је у сусвојини, односно сукоришћењу више лица, поред доказа о решеном имовинско-правном основу подносиоца захтева, доставља се и писмена сагласност свих сувласника, односно сукорисника на грађевинском земљишту, која је судски оверена и сматраће се да је сувласник, односно сукорисник на предметном земљишту дао сагласност за легализацију, ако је знао или могао знати за изградњу предметног објекта, односно за извођење радова, али се у време изградње томе није противио. 

Уставни суд је у наведеној Одлуци, између осталог, оценио „да Уставом зајемчено право мирног уживања својине и других имовинских права стечених на основу закона, што је у овом случају право сусвојине или сукоришћења, не може у смислу одредаба члана 58. Устава бити одузето дејством законске претпоставке, односно фикције да се неисказивањем противљења титулар права истог одрекао у корист бесправног градитеља. Суд сматра да члан 58. Устава који у ставу 2. допушта одлузимање или ограничавање права својине само у јавном интересу и уз накнаду, не допушта овакав основ стицања права на земљишту, нити таква норма закона, ако се и узме да исказује јавни интерес за легализацијом као разумним циљем, задовољава услов да мера коју прописује за остварење тог циља не сме прећи границе „ правичне равнотеже", то јест не сме да успостави несразмеран терет за лице чија се права одузимају или ограничавају, ради остваривања легализације као јавног интереса. Отуда, по схватању Суда, законско успостављање основа за лишавање имовине трећих лица, ради стварања услова за стицање права од стране несавесног актера бесправне градње, превазилази уставно допуштен оквир тумачења јавног интереса и чини оспорену одредбу несагласну са одредбом члана 58. став 2. Устава. “ 

Полазећи од става који је Уставни суд изнео у наведеној Одлуци и тога да је оспореном одредбом члана 10. став 7. Закона о озакоњењу објеката, као и одредбом члана 193. став 3. Закона о планирању и изградњи, установљен основ за одузимање права својине на земљишту који одредба члана 58. став 2. Устава не допушта, а који се заснива на претпоставци, односно фикцији да се неисказивањем противљења титулар права својине истог одрекао у корист бесправног градитеља, Уставни суд је утврдио да је, из изнетих разлога, оспоренa одредбa члана 10. став 7. Закона о озакоњењу објеката несагласна са зајемченим правом на имовину из члана 58. Устава, те је одлучио као у тачки 1. изреке. 

Одредбу члана 10. став 16. Закона , којом је одређено да ако се као одговарајуће право на земљишту прилаже уговор о преносу права коришћења који је закључен између тадашњег корисника земљишта и подносиоца захтева који није судски оверен, по захтеву подносиоца захтева, орган надлежан за имовинско-правне послове на чијој територији се налази предметно земљиште, спроводи поступак и д оноси решење о престанку права коришћења дотадашњег корисника и утврђује право коришћења у корист подносиоца захтева а по правноснажности тог решења орган надлежан за озакоњење објеката га прих вата као доказ о одговарајућем праву на земљишту, предлагачи и иницијатори су оспорили у односу на одредбу члана 143. став 1. Устава , којом је утврђено да судска власт у Републици Србији припада судовима опште и посебне надлежности, и у односу на одредбу члана 22. ст ав 2. Закона о уређењу судова („Службени гласник РС“, бр. 116/08, 104/09, 101/10, 31/11, 78/11-др. закон, 101/11, 101/13, 40/15-др. закон, 106/15, 13/16, 108/16, 113/17, 65/18-Одлука УС, 87/18 и 88/18-Одлука УС) којом је, поред осталог, прописано да основни суд у првом степену суди у грађанскоправним споровима ако за поједине од њих није надлежан други суд . 

Полазећи од наведеног, Уставни суд констатује да се одредба члана 143. став 1. Устава, која утврђује да судска власт припада судовима, не може довести у везу са оспореном одредбом члана 10. став 16. Закона кој ом је одређено шта представља доказ о одговарајућем праву на земљишту за потребе озакоњења објекта у ситуацији када се као одговарајуће право на земљишту прилаже уговор о преносу права коришћења који није судски оверен. Уставни суд констатује да, за разлику од схватања иницијатора, судска овера уговора не представља вршење судске власти која према члану 143. став 1. Устава припада судовима, па тако одредба Закона која не захтева судску оверу уговора не може да повреди гаранцију садржану у овој одредби Устава. С тим у вези, Уставни суд је оценио да нису испуњене процесне претпоставке за оцену уставности одредбе члана 10. став 16. Закона, па је, сагласно одредби члана 36. став 1. тачка 7) Закона о Уставном суду, одлучио као у тачки 3. изреке. 

Када су у питању тврдње предлагача и иницијатора о несагласности одредбе члана 10. став 16. Закона са одредбом члана 22. став 2. Закона о уређењу судова, Уставни суд указује да оцена међусобне сагласности закона није, у смислу цитиране одредбе члана 167. став 1. тачка 1. Устава, у надлежности Уставног суда . Полазећи од наведеног, Уставни суд је, сагласно члану 36. став 1. тачка 1 ) Закона о Уставном суду, одбацио предлог и иницијативу у овом делу и одлучио као у тачки 5. изреке. 

Уставност одредаба члана 33. Закона о озакоњењу објеката, којима је прописана и ближе уређена обавеза власника нелегалних објеката да, пре издавања решења о озакоњењу, плате таксу за озакоњење, предлагачи и иницијатори оспоравају у односу на одредбе члана 3, члана 4. став 1, члана 21. ст. 1. и 3, члана 190. став 1. тачка 2. Устава, у односу на одредбу члана 20. тачка 8) Закона о локалној самоуправи и одредбе чл. 96. и 97. Закона о планирању и изградњи, уз наводе да су оспореним чланом Закона привилеговани нелегални градитељи јер, за разлику од легалних градитеља, не плаћају допринос за уређивање грађевинског земљишта, већ минималну таксу за озакоњење, чиме се умањују и приходи јединица локалне самоуправе за уређивање грађевинског земљишта и тиме ограничавају њихова уставна и законска овлашћења у вези са уређивањем овог земљиште. 

Полазећи од наведеног, Уставни суд претходно указује да се у примени закона којима је, до ступања на снагу оспореног Закона, било регулисано питање легализације објеката, показало да је у структури укупних трошкова поступка легализације, накнада за уређивање грађевинског земљишта представљала највеће финансијско оптерећење за власнике нелегалних објеката. Наиме, висину накнад е одређивале су јединице локалне самоуправе , и то у различитим износима у зависности од тога на територији које јединице локалне самоуправе се налазио нелегално изграђени објекат, а ови износи су у већини случајева превазилази економску снагу власника нелегалног објекта , што је доводило до непостојања заинтересованости ових лица да поднесу захтев е за легализацију својих објек ата. 

Имајући у виду потпуно нови концепт решавања проблема нелегалне изградње у Републици , који ј е установљен оспореним Законом, да се у легалне оквире уведу сви нелегално изграђени објекти који испуњавају законске услове за озакоњење, законодавац се определио да се, уместо накнаде или доприноса, уведе такса за озакоњење објеката. Oспорена такса је јавни приход и представља, у смислу одредбе члана 17. став 3. Закона о буџетском систему („Службени гласник РС“, бр. 54/09, 73/10, 101/10, 101/11, 93/12, 62/13, 63/13, 108/13, 142/14, 68/15-др. закон, 103/15, 99/16, 113/17 и 95/18), новчани еквивалент за непосредно пружену јавну услугу, односно спроведен поступак или радњу, коју је пружио, односно спровео корисник јавних средстава (орган надлежан за озакоњење) власнику нелегалног објекта у поступку његовог озакоњења. Висина таксе одређена је оспореним Законом, и то на основу објективних критеријума као што су класа, површина, намена об јекта и начин његовог коришћења, у износима које ће моћи да плати највећи број власника нелегалних објеката, а што треба да резултира повећањем јавних прихода и озакоњењем што већег броја објеката који испуњавају услове прописане Законом. Полазећи од наведеног, Уставни суд сматра да је прописивање оспорене таксе за озакоњење објеката у границама овлашћења законодавца из члана 97. тач. 8. и 12. Устава, те да је наведена законска мера уставно-правно прихватљива и у складу је са јавним/општим интересом за спровођење поступка озакоњења објеката, тј. за укључивањ е у легалне оквире највећег броја нелегалних објеката, као легитимног циља. С тим у вези, Уставни суд сматра да су неосновани наводи предлагача и иницијатора да су чланом 33. Закона привилеговани нелегални градитељи супротно Уставу. 

У вези са наводима предлагача и иницијатора да се увођењем таксе за озакоњење објеката ограничава право јединица локалне самоуправе из члана 190. став 1. тачка 2. Устава да уређују грађевинско земљиште, јер се умањују њихови приходи , односно средства намењена за уређивање грађевинског земљишта, Уставни суд указује да наведени члан Устава неспорно јемчи јединицама локалне самоуправе да својим актима уређују коришћење грађевинског земљишта , али да ову надлежност оне врше у складу са законом. Сагласно изнетом, јединице локалне самоуправе су, и након доношења оспореног Закона о озакоњењу објеката којим је ув едена такс а за озакоњење објеката, овлашћен е да регулишу одређена питања у вези са коришћењем , односно уређивањем грађевинског земљишта, али само у границама које су одређене и конкретизоване законом, што укључује и законске одредбе којима се одређује процентуални износ јавних прихода који припада јединици локалне самоуправе на име остваривања њен их уставних надлежности , па и надлежности из члана 190. став 1. тачка 2 . Устава. Тако је одредбом члана 33. став 2. Закона прописано да се такса за озакоњење објеката уплаћује у износу од 70% у корист јединице локалне самоуправе на чијој територији се налази незаконито изграђени објекат и ставом 3. истог члана Закона је било прописано да наведена средства јединица локалне самоуправе користи за уређивање (припремање и опремање) грађевинског земљишта, прибављање грађевинског земљишта у јавну својину и изградњу и одржавање објеката јавне намене и комуналне инфраструктуре. Међутим, одредбом члана 16. став 1. Закона о изменама и допунама Закона о озакоњењу објеката брисан је став 3. члана 33. основног Закона, што значи да је опредељење законодавца да не одређује намену за коју ће се користити средства која , на име уплаћене таксе за озакоњење објеката , припадају јединицама локалне самоуправе. Полазећи од наведеног, Уставни суд је оценио да су неосновани наводи предлагача и иницијатора да је чланом 33. Закона ограничена надлежност јединице локалне самоуправе из члана 190. став 1. тачка 2. Устава. 

Поједини иницијатори сматрају да је чланом 33. Закона повређена и одредба члана 84. став 1. Устава, којом је утврђено да сви имају једнак правни положај на тржишту, јер је бесправним градитељима озакоњењем опроштена накнада за уређивање грађевинског земљишта што их приликом продаје озакоњених станова ставља у повољнији положај у односу на гр адитеље који су поштовали закон, односно да је повређена и одредба члана 91. став 2. Устава, којом је утврђено да је обавеза плаћања пореза и других дажбина општа и заснива се на економској моћи обвезника, зато што су озакоњењем „сви нелегални градитељи ослобођени дажбина, независно од своје економске моћи“. Полазећи од изложених и образложених ставова о томе због чега се законодавац определио да се у поступку озакоњења објеката, уместо доприноса за уређење грађевинског земљишта, плаћа такса за озакоњење објеката, те о правној природи ове таксе и начину како је одређ ена њена висина, Уставни суд сматра неутемељеним и тврдње иницијатора о несагласности члана 33. Закона са наведеним одредбама чл. 84. и 91. Устава. Сагласно изнетом, Уставни суд је предлоге у овом делу одбио, а иницијативе одбацио, сагласно члану 53. став 2. Закона о Уставном суду , и одлучио као у тачки 2. изреке. 

Када су у питању тврдње предлагача и иницијатора о несагласности члана 33. Закона о озакоњењу објеката са одредбом члана 20. став 1. тачка 8 . Закона о локалној самоуправи („ Службени гласник РС“ , бр. 129/07, 83/14-др. закон и 101/16 ) и са одредбама чл. 96. и 97. Закона о планирању и изградњи којима је регулисан допринос за уређивање грађевинског земљишта, Уставни суд указује да оцена међусобне сагласности закона није, у смислу цитиране одредб е члана 167. став 1. тачка 1. Уста ва, у надлежности Уставног суда, па је , сагласно одредби члана 36. став 1. тачка 1) Закона о Уставном суду , одбацио предлоге и иницијативе у овом делу и одлучио као у тачки 5. изреке. 

С обзиром на то да је донео коначну одлуку, Уставни суд је одбацио захтев предлагача за обуставу извршења појединачног акта или радње која је предузета на основу оспорен их одредаба Закона, сагласно одредби члана 56. став 3. Закона о Уставном суду , и решио као у тачки 6. изреке. 

Полазећи од свега изложеног, на основу одредаба члана 42а став 1. тачка 2), члана 45. тач. 1) и 14), члана 46. тач. 3) и 5), члана 47. став 1. тачка 1) и став 2. Закона о Уставном суду и члана 89. Пословника о раду Уставног суда , Уставни суд је донео Одлуку као у изреци. 

На основу члана 168. став 3. Устава, одредба члана 10. став 7. Закона наведеног у тачки 1. изреке престаје да важи даном објављивања Одлуке Уставног суда у „Службеном гласнику Републике Србије“. 

ПРЕДСЕДНИК 

УСТАВНОГ СУДА 

Снежана Марковић