Уставни суд у саставу: председник Весна Илић Прелић и судије Татјана Бабић, Братислав Ђокић, др Горан П. Илић, др Драгана Коларић, др Тамаш Корхец ( Korhecz Tamás), др Милан Марковић, Снежана Марковић, Мирослав Николић, Милан Станић, мр Томислав Стојковић, Сабахудин Тахировић, др Јован Ћирић и др Милан Шкулић, на основу члана 167. став 1. тач. 1. и 3 . Устава Републике Србије, на седници одржаној 12. октобра 2 017. године, донео је
О Д Л У К У
Утврђује се да одредба члана 6. став 1. Правилника о условима и поступку за издавање и одузимање лиценце за рибочувара, начину вођења Регистра издатих лиценци, као и садржини и начину вођења Регистра привредних рибара („Службени гласник РС“, број 2/16) није у сагласности са Уставом и законом.
О б р а з л о ж е њ е
Уставни суд је, поводом поднете иницијативе, Решењем IУо-126/2016 од 13. јула 2017. године, покренуо поступак за утврђивање неуставности и незаконитости одредбе члана 6. став 1. Правилника о условима и поступку за издавање и одузимање лиценце за рибочувара, начину вођења Регистра издатих лиценци, као и садржини и начину вођења Регистра привредних рибара („Службени гласник РС“, број 2/16). Суд је у Решењу констатовао да је оспореном одредбом члана 6. став 1. Правилника прописано да рибочувар против кога је покренут кривични поступак не може обављати послове рибочувара до правноснажног окончања кривичног поступка, а да је одредбом члана 13. став 5. Закона о заштити и одрживом коришћењу рибљег фонда, који је био правни основ за доношење Правилника, министар овлашћен да правилником ближе пропише услове и поступак за издавање и одузимање лиценце, као и начин вођења регистра издатих лиценци. Стога су се за Уставни суд као спорна поставила питања да ли је оспореном одредбом Правилника министар изашао изван предвиђеног законског овлашћења, те да ли је спорна одредба подзаконског акта могла бити донета у извршењу одредаба чл. 165. и 167. Закона о раду, како то у свом одговору наводи доносилац оспореног Правилника, будући да је привремено удаљење са рада правни институт који је уређен законом. Сагласно уставном принципу хијерархије домаћих општих правних аката, последично се поставило и питање сагласности оспорене одредбе става 1. члана 6. Правилника са Уставом Републике Србије .
У одговору Министарства заштите животне средине, који је достављен Уставном суду поводом покренутог поступка, указује се да су Законом о заштити и одрживом коришћењу рибљег фонда прописани посебни услови за лица која чувају риболовне воде (рибочувари), будући да се у свом раду сусрећу са деловањем разних криминалних група па су и сами изложени ризику да учествују у незаконитим радњама. По мишљењу Министарства, оспореном одредбом министар није изашао изван предвиђеног законског овлашћења, да ближе уреди услове и поступак издавања и одузимања лиценце, зато што поступак одузимања лиценце обухвата све кораке од тренутка подношења кривичне пријаве, до тренутка одузимања лиценце и њеног брисања из регистра, што обухвата и превентивно поступање са лицем против кога је поднета кривична пријава и против кога се води кривични поступак. Истиче се и да је чланом 5. Правилника прописано да се лиценца одузима рибочувару који престане да испуњава Законом прописане услове и да одредбом члана 6. став 1. „нису прописана нова кривична дела у односу на она која су предвиђена Законом“, те да оспорена одредба није у супротности са законом и Уставом. Остали наводи одговора односе се на могућности у примени оспорене одредбе.
У спроведеном поступку, Уставни суд је утврдио следеће:
Оспорени Правилник о условима и поступку за издавање и одузимање лиценце за рибочувара, начину вођења Регистра издатих лиценци, као и садржини и начину вођења Регистра привредних рибара („Службени гласник РС“, број 2/16) донео је министар пољопривреде и заштите животне средине, позивајући се на одредбе члана 13. став 5. и члана 34. став 2. Закона о заштити и одрживом коришћењу рибљег фонда („Службени гласник РС“, број 128/14 ). Правилником се прописују ближи услови и поступак за издавање и одузимање лиценце за рибочувара, начин вођења регистра издатих лиценци, као и садржина и начин вођења регистра привредних рибара (члан 1.). Предвиђено је да се лиценца издаје ако је лице положило испит за рибочувара, одређује се рок за подношење захтева за издавање лиценце, садржина захтева и докази који се уз њега прилажу, рок за издавање лиценце ( чл. 2-4. Правилника ) и да се лиценца одузима рибочувару који престане да испуњава Законом прописане услове за обављање послова рибочувара (члан 5. Правилника ). Оспореном одредбом става 1. члана 6. Правилника прописано је да рибочувар против кога је покренут кривични поступак, не може обављати послове рибочувара до правноснажног окончања кривичног поступка.
Законом о заштити и одрживом коришћењу рибљег фонда („Службени гласник РС“, број 128/14) , на основу кога је донет оспорени Правилник, прописано је: да чување рибарског подручја врши лице које је запослено на неодређено време код корисника, које има стечено образовање четвртог степена, положен стручни испит и лиценцу за рибочувара и које није осуђивано за неко од кривичних дела као члан организоване криминалне групе, кривична дела против имовине, кривична дела против привреде, кривична дела против животне средине, кривично дело примања или давања мита и кривично дело преваре (члан 11. став 2 .); да лиценцу за рибочувара издаје министарство лицу које је положило стручни испит за рибочувара (члан 13. став 1.); да министар прописује ближе услове и поступак за издавање и одузимање лиценце, као и начин вођења регистра издатих лиценци (члан 13. став 5 .); да министар ближе прописује садржину и начин вођења Регистра привредних рибара (члан 34. став 2.).
Законом о државној управи („Службени гласник РС“, бр. 79/05, 101/07, 95/10 и 99/14 ) прописано је: да м инистарства и посебне организације доносе правилнике, наредбе и упутства, те да се правилником разрађују поједине одредбе закона или прописа Владе (члан 15. ст. 1. и 2 .); да министарства и посебне организације могу доносити прописе само кад су на то изричито овлашћени законом или прописом Владе, те да ми инистарства и посебне организације не могу прописом одређивати своје или туђе надлежности, нити физичким и правним лицима установљавати права и обавезе које нису већ установљене законом (члан 16. ст. 1. и 2.).
Законом о раду („Службени гласник РС”, бр. 24/05, 61/05, 54/09, 32/13, 75/14 и 13 /17-Одлука УС) прописано је: да се права, обавезе и одговорности из радног односа, односно по основу рада, уређују овим законом и посебним законом, у складу са ратификованим међународним конвенцијама (члан 1. став 1 .); да запослени може да буде привремено удаљен са рада ако је против њега започето кривично гоњење у складу са законом због кривичног дела учињеног на раду или у вези са радом (члан 1 65. тачка 1.), у ком случају удаљење може да траје до правноснажног окончања тог кривичног поступка (члан 167. став 2 .).
Уставни суд констатује да су Законом о заштити и одрживом коришћењу рибљег фонда (у даљем тексту: Закон) утврђени услови које мора да испуњава лице које обавља послове чувања рибарског подручја, између осталог, да има лиценцу за рибочувара и да није осуђивано за одређена кривична дела, док је министар овлашћен да пропише ближе услове и поступак за издавање и одузимање лиценце. Полазећи од Законом утврђених услова за обављање послова рибочувара, оспореним Правилником је прописано да се лиценца одузима рибочувару који у току вршења послова рибочувара престане да испуњава Законом прописане услове (члан 5.), дакле који буде осуђен за неко од кривичних дела одређених Законом. Међутим, оспореном одредбом члана 6. став 1. Правилника уређен је положај рибочувара против кога је покренут кривични поступак (без навођења за која кривична дела), тако што је предвиђено да он до правноснажног окончања тог поступка не може да обавља послове рибочувара.
Како је, по налажењу Уставног суда, питање положаја рибочувара у периоду од покретања кривичног поступка до његовог правноснажног окончања у домену радног права и примене његових института, оно се, по оцени Суда, не може довести у правну везу са ближим уређивањем услова и поступка за издавање и одузимање лиценце за рибочувара. Ово стога што, по оцени Суда, ближе уређивање услова и поступка за одузимање лиценце, за шта је министар овлашћен чланом 13. став 5. Закона, према одредбама члана 15. Закона о државној управи, подразумева само ближу разраду одред аба Закона којима се та питања уређују, дакле детаљније уређивање правних и чињеничних питања од утицаја за одузимање лиценце, као и процесних радњи које се с тим у вези предузимају. Отуда, по налажењу Суда, оспорена одредба члана 6. став 1. Правилника нема упориште у одредби члана 13. став 5. Закона о заштити и одрживом коришћењу рибљег фонда, а тврдња доносиоца оспореног акта да је поступање са лицем против кога је покренут кривични поступак део поступка за одузимање лиценце, није уставноправно утемељена.
Полазећи од тога да се спорно уставноправно питање у поступку испитивања законитости одредбе става 1. члана 6. Правилника односи на овлашћење министра да оспореним актом уређује и питање положаја рибочувара против кога је покренут кривични поступак, Уставни суд је ово питање разматрао и са становишта одредаба Закона о раду. Задатак Уставног суда је да испита да ли је спорна одредба могла бити донета у извршењу одредаба чл. 165. и 167. Закона о раду, које уређују институт удаљења са рада, како то у свом одговору на иницијативу наводи доносилац оспореног Правилника.
Имајући у виду садржину наведених одредаба Закона о раду, Уставни суд налази да је привремено удаљење са рада правни институт којим се запосленом привремено ограничавају права из рада и по основу рада. Стога, сагласно члану 1. Закона о раду, тај правни институт може бити уређен само законом, а не актом ниже правне снаге, као што је то овде случај. Наведену оцену Уставног суда потврђује и одредба члана 16. Закона о државној управи према којој се прописима које доносе органи државне управе, а за чије доношење морају бити изричито овлашћени, физичким и правним лицима не могу установљавати права и обавезе који нису већ установљени законом. Из овога следи да оспорена одредба Правилника није могла бити донета у извршавању одредаба чл. 165. и 167. Закона о раду.
Сагласно изнетом, Уставни суд је оценио да оспорена одредба члана 6. став 1. Правилника није у сагласности са одредбама члана 13. став 5. Закона о заштити и одрживом коришћењу рибљег фонда и члана 1. Закона о раду. Будући да оспорена одредба Правилника није у сагласности са законом, а да према одредби члана 195. став 1. Устава Републике Србије, сви подзаконски општи акти Републике Србије морају бити сагласни закону, Уставни суд је оценио да оспорена одредба није у сагласности ни са Уставом.
С обзиром на наведено, Уставни суд је, на основу одредаба члана 42а став 1. тачка 2) и члана 45. тач. 1) и 4) Закона о Уставном суду („Службени гласник РС”, бр. 109/07, 99/11 и 18/13-Одлука УС, 40/15-др. закон и 103/15), донео Одлуку као у изреци.
На основу члана 168. став 3. Устава, одредба члана 6. став 1. Правилника о условима и поступку за издавање и одузимање лиценце за рибочувара, начину вођења Регистра издатих лиценци, као и садржини и начину вођења Регистра привредних рибара, наведеног у изреци, престаје да важи даном објављивања Одлуке Уставног суда у „Службеном гласнику Републике Србије“.
ПРЕДСЕДНИК
УСТАВНОГ СУДА
Весна Илић Прелић