Уставни суд, Велико веће, у саставу: председник Суда др Драгиша Б. Слијепчевић, председник Већа и судије Весна Илић Прелић, др Оливера Вучић, др Агнеш Картаг Одри, др Горан Илић, Сабахудин Тахировић, др Драган Стојановић и мр Милан Марковић, чланови Већа, на основу члана 167. став 1. тачка 1. Устава Републике Србије на седници одржаној 19. децембра 2013. године, донео је
Р Е Ш Е Њ Е
1. Покреће се поступак за утврђивање неуставности одредаба члана 86б. Закона о Народној банци Србије ("Службени гласник РС", бр. 72/03, 55/04 и 44/10).
2. Ово решење доставити Народној скупштини ради давања одговора.
3. Рок за давање одговора је 60 дана од дана пријема Решења.
4. Одбацује се иницијатива за покретање поступка за утврђивање неуставности одредбе члана 86в. став 2. Закона из тачке 1.
5. Одбацује се захтев за обуставу извршења појединачних аката и радњи донетих на основу одредбе члана 86в. став 2. Закона из тачке 1.
О б р а з л о ж е њ е
Уставном суду је поднета иницијатива за покретање поступка за утврђивање неуставности одредаба чл. 86б. и 86в. Закона из тачке 1. изреке. Иницијатор оспорава уставност наведених одредаба Закона са становишта одредаба чл. 4, 35. и 145. Устава Републике Србије којима су прокламанована начела јединства правног поретка у Републици Србији, поделе власти и објективне одговорности државних органа, као и обавезности судских одлука. Иницијатор сматра да се оспореном одредбом члана 86б. Закона о Народној банци искључује објективна одговорност Народне банке Србије, њених органа и радника и уводи принцип субјективне одговорности, чиме се онемогућује оштећеним лицима да траже накнаду за незаконите радње Народне банке, њених органа и радника. Истиче да се овом одредбом Закона оштећена лица обавезују да доказују намеру или крајњу непажњу за настанак штете, при одлучивању у Народној банци Србије, што је противно принципу успостављеном у члану 35. Устава. Такође, иницијатор оспорава и уставност одредбе члана 86в. став 2. Закона о Народној банци Србије којом је предвиђено да Суд не може решити управну ствар за чије је решење овим законом утврђена надлежност Народне банке Србије, сматрајући да се на овај начин Народна банка Србије ставља изван јединственог правног поретка Републике Србије, јер се онемогућава да сви који су незадовољни актима Народне банке Србије потраже решење на суду, а онемогућава се и надзор над радом Народне банке Србије. Иницијатор предлаже да Уставни суд, до доношења коначне одлуке, обустави извршење појединачних аката Народне банке Србије донетих на основу оспорених одредаба чл. 86б. и 86в. Закона о Народној банци Србије.
У спроведеном претходном поступку, Уставни суд је утврдио да се оспорене одредбе налазе у оквиру Одељка X. Закона о Народној банци Србије којим је уређена организација рада и статус запослених у Народној банци Србије. Суд је констатовао да су обе оспорене одредбе унете у интегрални текст Закона о Народној банци Србије чланом 90. Закона о изменама и допунама Закона о Народној банци Србије („Службени гласник РС“, број 44/10).
Оспореним чланом 86б. Закона о Народној банци Србије прописано је: да Народна банка Србије, гувернер, вицегувернери и други запослени не одговарају за штету која настане у обављању послова Народне банке Србије, осим ако се докаже да је та штета проузрокована намерно или крајњом непажњом (став 1.); да за штету из става 1. овог члана запослени из тог става не могу одговарати ни након престанка радног односа у Народној банци Србије, односно престанка вршења функције (став 2.); да ће Народна банка Србије надокнадити трошкове заступања у судским и управним поступцима који се против запослених из става 1. овог члана покрену у вези с пословима из тог става.
Законом о Народној банци Србије ("Службени гласник РС", бр. 72/03, 55/04, 44/10, 76/12 и 106/12) уређени су положај, организација, овлашћења и функције Народне банке Србије и одређено је да је она централна банка Републике Србије која обавља функције утврђене овим и другим законом, да је самостална и независна у обављању ових функција, да подлеже надзору Народне скупштине којој је одговорна за свој рад, да државни органи и организације као ни друга лица не могу угрожавати самосталност и независност Народне банке Србије, нити могу вршити утицај на Народну банку Србије, органе Народне банке и чланове ових органа у обављању њихових функција (чл. 1. и 2.). Овим законом је даље прописано да је Народна банка правно лице и да њоме руководи гувернер Народне банке који је заступа и представља (члан 5. став 1. и члан 9. ст. 1. и 2.); да се на права, обавезе и одговорности из радног односа запослених примењује закон којим се уређују радни односи, ако овим законом није друкчије одређено (члан 83.).
Уставом Републике Србије утврђено је: да је правни поредак Републике Србије јединствен (члан 4. став 1.); да свако има право на накнаду материјалне и нематеријалне штете коју му незаконитим или неправилним радом проузрокује државни орган, ималац јавног овлашћења, орган аутономне покрајине или орган јединице локалне самоуправе, а да закон одређује услове под којима оштећени има право да захтева накнаду штете непосредно од лица које је штету проузроковало (члан 35. ст. 2. и 3.); да је Народна банка Србије централна банка Републике Србије, самостална је и подлеже надзору Народне скупштине којој и одговара, да Народном банком Србије руководи гувернер кога бира Народна скупштина и да се о Народној банци Србије доноси закон (члан 95.); да Република Србија уређује и обезбеђује, поред осталог, монетарни, банкарски и девизни систем, као и организацију, надлежност и рад републичких органа (члан 97. тач. 6. и 16.).
Разматрајући уставност оспорених одредаба члана 86б. Закона којима се искључује одговорност Народне банке Србије и њених органа (гувернера и вицегувернера), односно запослених у банци, а полазећи од принципа јединства правног поретка израженог у члану 4. став 1. Устава, Суд је имао у виду и релевантне одредбе и општа начела који су садржани у Закону о облигационим односима ("Службени лист СФРЈ", бр. 29/78, 39/85, 45/89, 57/89, "Службени лист СРЈ", бр. 31/93, 22/99, 23/99, 35/99 и 44/99), којима су уређени односи који настају из проузроковања штете и одговорност правних лица према трећем по истом основу. У том контексту, овим законом је прописано да: ко другоме проузрокује штету дужан је накнадити, уколико не докаже да је штета настала без његове кривице, а за штету без обзира на кривицу може се одговарати и у другим случајевима предвиђеним законом (члан 154. ст. 1. и 3.); штета је дефинисана као умањење нечије имовине (обична штета) и спречавање њеног повећања (измакла корист), као и наношење другоме физичког или психичког бола или страха (нематеријална штета) - (члан 155.); кривица постоји када је штетник проузроковао штету намерно или непажњом (члан 158.); правно лице одговара за штету коју његов орган проузрокује трећем лицу у вршењу или у вези са вршењем својих функција, ако за одређени случај није што друго у закону одређено, а правно лице има право на накнаду од лица које је штету скривило намерно или крајњом непажњом и то право застарева у року од шест месеци од дана исплаћене накнаде штете (члан 172.).
Полазећи од садржине навода иницијатора, а имајући у виду посебно одредбе члана 35. ст. 2. и 3. Устава којима је утврђено да свако има право на накнаду материјалне или нематеријалне штете коју му незаконитим или неправилним радом проузрокује државни орган, односно ималац јавног овлашћења, те да се законом одређују услови под којима оштећени има право да захтева накнаду штете непосредно од лица које је штету проузроковало, у поступку пред Уставним судом оцењено је да се као уставноправно спорна постављају следећа питања:
- да ли се оспореним прописивањем у члану 86б став 1. Закона о Народној банци Србије искључује одговорност Народне банке Србије као државног органа за штету која настане у обављању послова Народне банке, супротно одредби члана 35. став 2. Устава,
- да ли се везивањем одговорности Народне банке за причињену штету за доказивање услова прописаних оспореним чланом 86б став 1. Закона о Народној банци Србије (доказивање постојања намере, односно крајње непажње за проузроковану штету) одговорност Народне банке Србије као правног лица уређује на исти начин као и питање одговорности запослених у Народној банци, чиме се доводи у питање сагласност наведене одредбе Закона са одредбама члана 35. ст. 2. и 3. Устава,
- да ли се прописивањем одговорности запослених у Народној банци за накнаду штете која настане у обављању послова Народне банке Србије под условима утврђеним одредбом члана 86б став 1. наведеног Закона може сасвим искључити одговорност Народне банке Србије као државног органа за причињену штету у обављању послова Народне банке, у смислу одредбе члана 35. став 2. Устава,
- да ли се оспореном одредбом члана 86б. став 1. Закона сасвим искључује одговорност Народне банке Србије за штету у ситуацијама када поједини орган Народне банке или запослени није проузроковао штету намерно или крајњом непажњом, те да ли је такво прописивање супротно општим начелима и релевантним одредбама Закона о облигационим односима којима су уређени односи који настају из проузроковања штете и одговорност правних лица према трећем по истом основу.
Имајући у виду изложено, Уставни суд је оценио да се може поставити питање уставне утемељености оспорене одредбе члана 86б. став 1. Закона о Народној банци, а због садржине и правно - логичке повезаности одредаба ст. 2. и 3. истог члана Закона са одредбом става 1. овог члана, Уставни суд је решио да покрене поступак за оцену уставности члана 86б. у целини, сагласно одредби члана 53. став 1. Закона о Уставом суду ("Службени гласник РС", бр. 109/07, 99/11 и 18/13 - Одлука УС), остављајући Народној скупштини рок од 60 дана да достави одговор поводом покренутих уставноправних питања, као у тач. 1. до 3. изреке.
Оцењујући уставност оспореног члана 86в. став 2. Закона о Народној банци, Уставни суд је констатовао да је овим чланом прописано: да против управног акта Народне банке Србије донетог у обављању њених функција може се водити управни спор, али тужба против овог акта не може спречити ни одложити његово извршење (став 1.); да у управном спору против акта из става 1. овог члана суд не може решити управну ствар за чије је решавање овим законом утврђена надлежност Народне банке Србије (став 2.).
Уставни суд оцењује да је смисао оспорене одредбе члана 86в. став 2. Закона, којом је прописано да у управном спору против акта Народне банке донетог у обављању њених функција се може водити управни спор, у томе да Суд не може решити управну ствар за чије је решавање овим законом утврђена надлежност Народне банке Србије у спору пуне јурисдикције. Другим речима, ово значи да Суд не доноси решење у управном спору којим би заменио решавање управне ствари од стране Народне банке Србије у правним стварима за које је утврђена надлежност Народне банке Србије. Уставни суд указује да је одредбом члана 43. став 1. Закона о управним споровима ("Службени гласник РС", број 111/09) прописано да ће Суд, када нађе да оспорени управни акт треба поништити, пресудом решити управну ствар, ако природа ствари то дозвољава и ако утврђено чињенично стање пружа поуздан основ за то и да таква пресуда у свему замењује поништени акт (спор пуне јурисдикције), док је одредбом става 3. наведеног члана Закона прописано да изузетно, у појединим материјама, спор пуне јурисдикције може да буде изричито искључен посебним законом. Уставни суд оцењује да, због специфичности материје која се појављује као предмет управног спора у управним стварима које се односе на послове из надлежности Народне банке Србије, било је логично да се Законом о Народној банци Србије, као посебним законом, изричито искључи спор пуне јурисдикције, будући да Управни суд није у могућности да квалитетно пресуђује у таквим управним стварима у спору пуне јурисдикције. Наиме, имајући у виду да су те управне ствари најчешће везане за давање дозвола за рад банкама и друге сличне ствари, Уставни суд налази да је у случају оспорене одредбе члана 86в. став 2. Закона о Народној банци Србије управо искоришћена законска могућност да се посебним законом изричито искључи одлучивање у спору пуне јурисдикције. Стога, Уставни суд је оценио да је неприхватиљив навод иницијатора да се оспореном одредбом члана 86в. став 2. Закона "ставља Народна банка Србије изван јединственог правног поретка" и да се грађанима онемогућава решавање управних ствари на суду, те онемогућава надзор над радом Народне банке Србије. Како је Уставни суд нашао да изнетим разлозима у иницијативи није поткрепљена тврдња да има основа за покретање поступка за оцену уставности оспорене одредбе члана 86в. став 2. Закона о Народној банци Србије, сагласно одредби члана 53. став 2. Закона о Уставном суду, решио је да поднету иницијативу у овом делу одбаци, као у тачки 4. изреке.
Будући да је коначно одлучио поводом оцене уставности оспорене одредбе члана 86в. став 2. Закона о Народној банци Србије, Уставни суд је одбацио захтев за обуставу извршења аката, односно радњи предузетих на основу наведене одредбе Закона, као у тачки 5. изреке.
С обзиром на претходно изнето, Уставни суд је, на основу одредаба члана 426 став 1. тачка 2) и члана 46. тач. 1), 3) и 5) Закона о Уставном суду, решио као у изреци.
ПРЕДСЕДНИК ВЕЋА
др Драгиша Б. Слијепчевић