Уставни суд, у саставу: председник др Драгиша Б. Слијепчевић и судије др Оливера Вучић, др Марија Драшкић, Братислав Ђокић, др Горан Илић, др Агнеш Картаг Одри, др Боса Ненадић, Милан Станић, др Драган Стојановић, мр Томислав Стојковић, Сабахудин Тахировић и Предраг Ћетковић, на основу члана 167. став 1. тачка 1. Устава Републике Србије, на седници одржаној 31. октобра 2013. године, донео је
Р Е Ш Е Њ Е
1. Покреће се поступак за утврђивање неуставности одредаба Закона о политичким странкама („Службени гласник РС“, број 36/09), и то:
- члана 8. у делу који гласи: „најмање 10.000 пунолетних и пословно способних држављана Републике Србије“;
- члана 9. у делу који гласи: „најмање 1.000 пунолетних и пословно способних држављана Републике Србије“;
- члана 30;
- члана 36;
- члана 45. став 2. у делу који гласи: „као и изјаве чланова политичке странке о чланству у политичкој странци које садрже оверу потписа најмање у броју који је потребан за оснивање политичке странке сагласно чл. 8. и 9. овог закона“ и става 3. истог члана.
2. Решење из тачке 1. доставити Народној скупштини, ради давања одговора.
3. Рок за давање одговора је 60 дана од дана достављања решења.
4. Одбацују се иницијативе за покретање поступка за оцену уставности Закона из тачке 1. у целини, као и иницијативе за покретање поступка за оцену уставности одредаба чл. 4, 10, 11. и 12, члана 14. став 3, члана 24. став 4, члана 38. став 1, члана 42. и члана 45. став 1. Закона из тачке 1.
О б р а з л о ж е њ е
I
Уставном суду поднето је 12 иницијатива за покретање поступка за оцену уставности Закона о политичким странкама („Службени гласник РС“, број 36/09). У иницијативама се наводи да су оспорене одредбе Закона о политичким странкама у супротности са одредбама чл. 1, 2, 5, 18, 19, 20, 21, 23, 25, 47, 52, 55, 76, 77, 192. и 193. и члана 197. ст. 1. до 3. Устава.
Оспореним одредбама Закона, по мишљењу иницијатора, политичке странке националних мањина устројене су по персоналном принципу, док су политичке националне странке устројене по територијалном принципу, укида се слобода удруживања, задире се у стечена права, уводи се принцип ретроактивног деловања закона што је противно принципу легалитета, ограничавају се људска и мањинска права у погледу садржине и начина формирања политичких странака, право на слободан развој личности, сужава се појам политике који психички униформише и физички интегрише грађанина као слободну јединку, неправедно се униформишу припадници националних мањина у односу 1:10 наспрам већине када је у питању формирање политичке странке, чиме се стварају национал-фронтовске организације, доводе се у неравноправан положај мале политичке странке у односу на велике странке (позиционе и опозиционе), при чему велике политичке странке оспореним Законом присвајају бираче малих странака, чини се дискриминација и разлика између самих националних мањина приликом оснивања политичке странке, јер неке националне мањине могу са лакоћом прибавити хиљаду потписа пунолетних пословно способних држављана Србије за оснивање странке док друге не могу, задире се у суштину и достигнути ниво људских и мањинских права, крше се уставноправни принципи и то да нико није дужан да се изјашњава о својој националној припадности и да је слобода политичког, синдикалног и сваког другог удруживања зајемчена Уставом, владавина права, неотуђива људска права, слободно оснивање политичких странака, забрана потчињавања власти политичким странкама, право грађана на покрајинску аутономију и локалну самоуправу, слобода мишљења и изражавања, право сваког пунолетног и пословно способног држављанина да бира и да буде биран, забрана дискриминације по основу имовног стања, поставља се питање да ли странка која има посланике, тј. одборнике на локалном нивоу (општини или граду) мора сваке осме године вршити обнову уписа, врши се посредна дискриминација по основу националне припадности, грубо се вређа принцип „један бирач – један глас“, драстично се смањују стечена права националних мањина, онемогућава се оснивање локалних и регионалних политичких странака, непосредно се дискриминишу политичке странке према имовном стању, јер поједине политичке странке нису способне да прибаве огромна финансијска средства потребна за оснивање, пререгистрацију или обнову уписа, омогућава се доминација великих и моћних политичких странака у Србији и ствара њихов политички монопол.
Исто тако, иницијатори наводе да је фактички немогуће реализовати постављени услов оспорених одредаба чл. 8. и 10. Закона да се политичка странка оснива на оснивачкој скупштини доношењем оснивачког акта, програма, статута и избором лица овлашћеног за заступање, јер у Србији, осим у граду Београду, не постоје тако велике сале које би могле сместити 10.000 пунолетних и пословно способних држављана Србије. Уколико таква сала не постоји у месту седишта новоформиране политичке странке да ли би онда оснивачку скупштину требало организовати на улици и тако блокирати саобраћај у дотичном насељеном месту, постављају питање иницијатори. Следећа питања иницијатора су колико је потребно нотара да би се оверили потписи 10.000 људи, да ли су грађани насељених места, осим великих градова, у равноправном положају да бирају и да буду бирани, да ли је овако прописани начин формирања политичке странке понижавајући и дискриминаторски, и чињеница да је за оверу 10.000 потписа потребно платити судску таксу у износу од 3.000.000 динара. Оспореном одредбом члана 9. Закона предвиђено је 1.000 потписа за оснивање политичке странке националне мањине. Ова одредба је спорна, по мишљењу иницијатора, зато што дискриминише саме националне мањине и не узима у обзир укупан број појединих националних мањина у Србији. Од укупног броја пунолетних и пословно способних држављана Србије, на све националне мањине отпада 15 процената. Примера ради, бројне националне мањине у Србији имају од 10.000 до 300.000 припадника, док неке малобројне националне мањине имају тек 2000 припадника. Дакле, приликом нормирања оспореног члана Закона било је потребно узети на знање укупан број припадника националне мањине у Србији и у складу са тим бројем пропорционално одредити потребан број потписа за формирање политичке странке те националне мањине. Посебан проблем представља оспорена одредба члана 30. Закона којом је прописана обнова уписа у Регистар оне политичке странке која се у року од осам година не избори за место посланика у покрајинској или републичкој народној скупштини. Иницијатори постављају питање да ли се ова одредба односи и на политичке странке националних мањина које имају своје посланике, тј. одборнике само у градској или општинској скупштини, и уколико је одговор позитиван онда су те политичке странке тих националних мањина, или већинске нације, у дискриминисаном положају у односу на оне политичке странке које имају своје посланике или у покрајинском или у републичком парламенту. Такође, оспореним одредбама чл. 8. и 9. Закона крши се уставноправни принцип да су сви једнаки пред Уставом и законом, као и забрана (посредне и непосредне) дискриминације по било ком основу, тј. по основу расе, пола, друштвеног порекла, рођења, вероисповести, политичког или другог уверења, имовног стања, културе, језика, старости, психичког или физичког интегритета, а нарочито по основу националне припадности. У раније важећем Закону о политичким организацијама, у члану 5. став 1, било је прописано да политичку странку може основати најмање 100 пунолетних грађана. Упоређујући наведену одредбу са оспореним одредбама чл. 8. и 9. Закона о политичким странкама драстично се смањују стечена права како припадника националних мањина, тако и припадника већинске нације у Србији. Такође, иницијатори истичу да уколико се признаје правно ретроактивно дејство оспореног Закона, онда треба дозволити ретроактивно дејство и свих осталих важећих закона у Србији (Кривичног законика, Законика о кривичном поступку, Закона о облигационих односима, Закона о управном поступку, Закона о управном спору и други).
Даље се у иницијативама наови да инострано законодавство у поступку формирања политичких странака полази од међународног стандарда који се заснива на релативној сразмери између броја држављана-становника одређене државе и броја пунолетних и пословно способних држављана те државе као потенцијалних оснивача странке. Тако, у Немачкој је за оснивање политичке странке потребно 90.000 потписа пунолетних и пословно способних држављана Немачке, у Великој Британији и Француској по 75.000 потписа, у Пољској 45.000 потписа, у Руској Федерацији 500 потписа и САД 50.000 потписа. Иницијатори истичу да уколико бисмо оспорене одредбе Закона упоредили са сличним или истим важећим законодавством у Европској унији, Руској Федерацији или САД, добили бисмо јасан одговор да је домаћи Закон о политичким странкама диксриминаторски закон.
II
Уставни суд се дописом IУз-116/2009 од 4. септембра 2009. године обратио Републичком заводу за статистику са захтевом за добијање следећих података: број пунолетних и пословно способних држављана Републике Србије, број пунолетних и пословно способних држављана Републике Србије припадника српског народа, број пунолетних и пословно способних држављана Републике Србије припадника мањинских народа и број пунолетних и пословно способних припадника мањинских народа у Србији за сваки народ понаособ. Републички завод за статистику је 11. септембра 2009. године дописом 01 број 035-9-360/09 одговорио да не располаже подацима о пословној способности грађана, а доставио је податке о попису становништва, домаћинстава и станова за 2002. годину којим је обухваћено пунолетно становништво према националној припадности и држављанству.
Уставни суд се дописом IУз-116/2009 од 16. септембра 2009. године обратио Републичкој изборној комисији са захтевом за добијање следећих података: укупан број бирача у Републици Србији, број бирача припадника српског народа, број бирача припадника мањинских народа и број бирача припадника мањинских народа у Србији за сваки народ понаособ. Дописом 02 број 013-462/09 РИК је 23. септембра 2009. године одговорила да сагласно одредбама члана 12. став 1. и члана 15. став 2. Закона о избору народних посланика („Службени гласник РС“, бр. 35/00 и 18/04) не располаже траженим подацима о броју бирача припадника српског народа, броју бирача припадника мањинских народа, нити броју бирача припадника мањинских народа у Србији за сваки народ понаособ. Републичка изборна комисија је доставила податак да у Републици Србији има укупно 6.747.867 бирача.
Уставни суд је, сагласно Закључку са седнице од 1. октобра 2009. године, иницијативе од 20. маја, 3, 19. и 24. јуна, 16. јула и 19. августа 2009. године Народној скупштини доставио на мишљење 14. октобра 2009. године, а Законодавни одбор Народне скупштине доставио је мишљење Уставном суду поводом поднетих иницијатива 3. марта 2010. године. Народна скуштина је у свом одговору навела следеће:
У вези са оспореном одредбом члана 4. став 2. Закона, слобода удруживања и самосталност политичких странака у остваривању својих циљева као једно од општеприхваћених начела удруживања, уграђена су у овај закон. Будући да остваривање ове слободе не може бити на штету грађана и саме државе, полазећи од члана 5. став 3. Устава али и општеприхваћених правила међународног права потврђених међународним уговорима и законима, пре свега члана 11. став 2. Европске конвенције за заштиту људских права и основних слобода и члана 22. став 2. Међународног пакта о грађанским и политичким правима, оспореним чланом 4. став 2. Закона утврђена су неопходна ограничења у погледу деловања политичке странке. Уређење питања садржаног у члану 4. ставу 2. Закона у складу је и са ставовима Европског суда за људска права према којима државе могу слободно, на начин уређен Европском конвенцијом за заштиту људских права и основних слобода, предузимати радње које сматрају неопходним у циљу поштовања владавине права или остваривања уставних права. Исто тако, при уређењу питања садржаног у члану 4. ставу 2. Закона, имали су се у виду и други релевантни међународни акти о ограничењима у погледу политичког удруживања у државама чланицама Савета Европе (нпр. Резолуција 1308 Сталног одбора Парламентарне скупштине Савета Европе од 18. новембра 2002. године, Резолуција 1344 Парламентарне скупштине Савета Европе од 29. септембра 2003. године и друго). Одредба члана 4. став 2. Закона је сагласна са уставним начелима о политичким странкама (члан 5), неповредивости територије Републике Србије (члан 8) и владавини права (члан 3), као и одредбама Устава о ограничењима људских и мањинских права (члан 20), као што је у складу и са правилима међународног права која уређују ово питање.
Поводом оспорене одредбе члана 8. Закона, Уставом се не уређују услови за оснивање било ког удружења, те ни политичке странке, већ се ставом 2. члана 55. Устава прописује да се удружења оснивају без претходног одобрења, уз упис у регистар који води државни орган, у складу са законом, што претпоставља да се услови за оснивање удружења, као и политичке странке (и потребан број оснивача) уређују посебним законом. Иако је Венецијанска комисија размотрила ово питање у Кодексу добре праксе у области политичких странака усвојеном на Пленарној сесији 12. и 13. децембра 2008. године и Објашњењу усвојеном на Пленарној сесији 13. и 14. марта 2009. године (Студија број 414/2006 ЦДЛ-АД (2009) 021 од 3. јуна 2009. године), само је констатован минимални број оснивача политичке странке у државама чланицама Савета Европе, без одређивања који је број оснивача потребан, односно релативно мали или прилично захтеван. Стога су и упоредноправна решења у државама чланицама Савета Европе најразличитија и крећу се од 100 оснивача - Републике Хрватска, Република Словенија, 200 оснивача - Црна Гора, 500 оснивача - Молдавија и Руска Федерација, 1.000 оснивача - Азербејџан, Естонија и Литванија, 5.000 оснивача – Аустрија и Норвешка, 10.000 оснивача – Румунија, до 50.000 оснивача - САД. Приликом уређења овог питања пошло се од тога да је бројем оснивача политичке странке потребно задовољити природу појма политичке странке која, према садржају члана 2. Закона, представља организацију грађана слободно и добровољно удружених са циљем остваривања политичких циљева демократским обликовањем политичке воље грађана и учешћа на изборима, које за крајњи резултат има вршење власти. При том, имала се у виду целина нашег правног система, односно то да политичке странке сагласно изборном законодавству своју легитимност за учешће на изборима доказују бројем бирача који је идентичан броју оснивача политичке странке из члана 2. Закона. Тако се чланом 43. став 1. Закона о избору народних посланика („Службени гласник РС“ бр. 35/2000, 69/02, 57/03-Одлука УС, 72/03-др.закон, 75/03- испр.др.закона, 18/04, 85/05-др.закон, 101/05-др.закон, 109/06, 37/08 и 104/09) прописује да је изборна листа утврђена кад је својим потписима подржи најмање 10.000 бирача, а чланом 10. став 1. Закона о избору председника Републике („Службени гласник РС“ бр. 111/07 и 104/09) да предлог кандидата може бити поднесен ако га својим потписима подржи најмање 10.000 бирача. Оспореном одредбом Закона се не ограничавају права грађана на политичко удруживање, нити се смањује достигнути ниво у његовом остваривању, а не крши се ни принцип једнакости свих пред законом, већ се управо у складу са начелом владавине права и уставним одредбама које се односе на политичке странке и слободу политичког удруживања прописује један од услова неопходних за остваривање Уставом загарантованог права на слободу удруживања.
Оспорена одредба члана 9. Закона не може се посматрати независно од одредбе члана 3. којом се утврђује појам политичке странке националне мањине, као политичке странке чије је деловање, поред обележја из члана 2. овог закона, посебно усмерено на представљање и заступање интереса једне националне мањине, и заштиту и унапређење права припадника те националне мањине у складу са Уставом, законом и међународним стандардима, уређеним оснивачким актом, програмом и статутом политичке странке. Одредбу члана 3. Закона треба посматрати са аспекта унапређења вредности демократског друштва и у контексту позитивних мера државе према припадницима националних мањина, будући да су Уставом Републике Србије загарантована додатна (индивидуална или колективна) права националних мањина на очување посебности. Решење садржано у члану 3. Закона је у складу и са потврђеним међународним уговорима и општеприхваћеним правилима међународног права који су, сходно члану 194. став 4. Устава део правног поретка Републике Србије, пре свега чл. 7. и 15. Оквирне конвенције за заштиту националних мањина, којом су се државе чланице Савета Европе и друге државе потписинице ове конвенције споразумеле да ће обезбедити поштовање права сваког припадника националне мањине на слободу мирног окупљања, слободу удруживања, слободу изражавања и слободу мисли, уверења и вероисповести и створити услове потребне за делотворно учешће припадника националних мањина у културном, друштвеном и економском животу и јавним односима који се на њих односе. Зато, одредбу члана 9. Закона треба ценити као средство којим се остварује стечено право на удруживање ради деловања које је посебно усмерено на представљање и заступање интереса националне мањине и заштиту и унапређење права припадника националне мањине, чиме се постиже пуна равноправност националних мањина са осталим грађанима.
Оспореном одредбом члана 11. Закона искључиво се уређује садржина оснивачког акта политичке странке као основног акта усмереног на њен настанак, без елемената који захтевају изјашњење било ког лица о националној припадности.
Оспоравање одредбе члана 12. Закона произлази из погрешно изведеног закључка подносилаца иницијатива у погледу тога ко може бити оснивач политичке странке националне мањине. Оснивачи политичке странке националне мањине могу бити како припадници те националне мањине, тако и припадници било које националне мањине или грађани који припадају већини, а чак ни посредно се не може на основу изјаве оснивача изводити закључак о њиховој националној припадности.
Законом о политичким странкама, у складу са правом државе да законом ближе уреди начин остваривања зајемченог права на слободу политичког удруживања (члан 55. став 2. Устава), уређују се сва питања значајна за рад и деловање политичких странака. У складу са тим, оспореним чланом 14. став 3. Закона прописује се садржина статута политичке странке, и то у обиму који је неопходан да се обезбеде основни услови за законито функционисање политичке странке и остваривање права и интереса њених чланова. Истовремено, политичкој странци се омогућава да овим актом уреди и друга питања која су од значаја за њен рад и деловање. У Студији број 414/2006 ЦДЛ-АД (2009) 021 од 3. јуна 2009. године, Венецијанска комисија се бавила питањем начина уређења унутрашње организације политичких странака, односно нормативним уређењем, статутом свих важних питања која су неопходна за рад и деловање политичких странака у складу са општим начелима утврђеним Кодексом добре праксе у области политичких странака. У наведеној студији се истиче да статути политичких странака морају бити у складу са уставним и законским прописима и правилима међународног права садржаним у Европској конвенцији за заштиту људских права и основних слобода, а препоруке су да, између осталог, регулишу унутрашњу организацију политичке странке, права и обавезе чланова странке, процедуре за избор органа и њихова права и обавезе, начин доношења одлука, као и њихових измена и допуна, територијалну организацију политичке странке, начин финансирања политичке странке, као и многа друга питања која су са аспекта примене закона који уређује ову област неопходна за законито и правилно остваривање права на слободу политичког удруживања.
У вези са оспореним одредбама члана 30. Закона, протекле две деценије вишестраначја у Србији показале су да је број политичких организација које су основане према раније важећим законима знатно већи у односу на број политичких организација које су активно учествовале у политичком животу кроз изборе или у оквиру политичких институција. Све то доводило је у сумњу суштину остваривања прокламовaне слободе политичког удруживања, основну логику појма политичке странке, али и једно од основних начела на којима би требало да се заснива деловање политичких странака – транспарентност рада. Обнова уписа у регистар, за крајњи резултат треба да успостави механизме на основу којих се може утврдити да ли политичка странка уписана у регистар заиста и делује. Истовремено, обновом уписа политичке странке у регистар омогућава се тачност и поузданост регистра утврђен чланом 32. Закона, а политичкој странци даје легитимност која је сагласно Кодексу добре праксе за политичке странке (Резолуција Парламентарне скупштине Савета Европе бр. 1546 од 17. априла 2007. године) од крајње важности за легитимност и стварање поверења у политички живот уопште. Иако обнова уписа политичке странке у регистар у основи значи да је политичка странка у обавези да истеком сваке осме године од дана уписа у регистар поднесе пријаву за обнову уписа у регистар, уз који подноси изјаве чланова политичке странке о чланству у политичкој странци, које садрже оверу потписа најмање у броју који је потребан за оснивање политичке странке уписане у регистар, Закон прописује и један изузетак од ове обавезе према коме политичка странка не подноси пријаву за обнову уписа у регистар ако су у прописаном року кандидати које је она предложила самостално или у коалицији политичких странака учешћем на изборима за народне посланике у Народној скупштини, односно посланике у скупштини аутономне покрајине, добили најмање један мандат, што јасно говори да је законодавац овим одредбама пре свега имао за циљ да се субјекти на које се Закон односи активирају у погледу остваривања извесних циљева друштвене политике и да као кључна веза између грађана и демократске власти одрже поверење грађана у политички систем у целини.
Оспореним одредбама члана 38. став 1. Закона, које су у складу са одредбама члана 167. став 3. и члана 175. став 3. Устава и чланом 80. став 1. Закона о Уставном суду („Службени гласник РС“, бр. 109/07, 99/11 и 18/13-Одлука УС), утврђени су надлежни државни органи овлашћени за покретање поступка за забрану рада политичке странке, а не установљавање, мењање и укидање надлежности Уставног суда.
Оспорене одредбе члана 42. Закона нити у једној својој одредби не уређују начин оснивања или услове за оснивање политичке странке, те се у том смислу не могу оспоравати са аспекта ограничавања права на слободу политичког удруживања зајемчену чл. 5. и 55. Устава. Одредбама члана 42. Закона искључиво се уређују прекршаји за повреде обавеза прописане чланом 5. и чланом 24. став 3. Закона, при чему су јасно и прецизно одређена одговорна лица и начин извршења прекршаја.
На основу изложеног, Законодавни одбор сматра да су оспорене одредбе члана 4. став 2, чл. 8, 9, 11. и 12, члана 14. став 3, члана 30, члана 38. став 1. и члана 42. Закона о политичким странкама сагласне са Уставом и предлажу Уставном суду, да на основу члана 46. тачка 5) Закона о Уставном суду, решењем одбаци ове иницијативе за покретање поступка за утврђивање неуставности наведених одредаба Закона.
III
У спроведеном поступку Уставни суд је утврдио да је оспорени Закон о политичким странкама („Службени гласник РС“, број 36/09) донела Народна скупштина Републике Србије на Четвртој седници Првог редовног заседања у 2009. години, 12. маја 2009. године, који је објављен у „Службеном гласнику Републике Србије“, број 36/09 од 15. маја 2009. године, а ступио је на снагу 23. маја 2009. године и на снази је, те је почео да се примењује од 23. јула 2009. године.
Оспореним одредбама Закона прописано је: да се политичка странка организује и делује искључиво на територијалном принципу и да деловање политичке странке не може бити усмерено на насилно рушење уставног поретка и нарушавање територијалне целокупности Републике Србије, кршење зајемчених људских или мањинских права или изазивање и подстицање расне, националне или верске мржње, и да политичка странка не може непосредно вршити власт, нити је потчинити себи (члан 4.); да политичку странку могу основати најмање 10.000 пунолетних и пословно способних држављана Републике Србије (члан 8.); да политичку странку националне мањине могу основати најмање 1.000 пунолетних и пословно способних држављана Републике Србије (члан 9.); да оснивачки акт политичке странке садржи назив, седиште и адресу политичке странке, програмске циљеве, лично име, пребивалиште и адресу и јединствени матични број грађана лица овлашћеног за подношење пријаве за упис политичке странке у Регистар и датум доношења оснивачког акта, и да саставни део оснивачког акта чине изјаве оснивача о оснивању политичке странке (члан 11.); да изјава оснивача о оснивању политичке странке садржи лично име, пребивалиште и адресу и јединствени матични број грађана оснивача политичке странке, назив политичке странке, прихватање програма и статута политичке странке, датум потписивања изјаве и потпис оснивача политичке странке, и да изјава из става 1. овог члана мора да садржи потврду о овери потписа у складу са законом (у даљем тексту: овера потписа), и да изглед изјаве из става 1. овог члана ближе уређује министар надлежан за послове управе (у даљем тексту: Министар) (члан 12.); да је статут основни општи акт политичке странке, и да други општи акти, ако их политичка странка доноси, морају бити у сагласности са статутом, и да се статутом обавезно уређује назив и седиште политичке странке; симболи визуелног идентитета, изглед и садржина печата политичке странке и организационих јединица по територијалном принципу, програмски циљеви, услови и начин учлањивања и престанка чланства, права, обавезе и одговорности чланова, организација по територијалном принципу и унутрашња организација, органи, њихова овлашћења, састав, начин избора и опозива, трајање мандата и начин одлучивања, заступање политичке странке, поступак за измене и допуне програма и статута и поступак доношења и измена других општих аката политичке странке, ако их доноси, остваривање јавности рада, начин одлучивања о удруживању политичке странке у шире политичке савезе у земљи и иностранству и спајању политичке странке, начин финансирања политичке странке, начин обављања унутрашње контроле финансијског пословања, лице одговорно за финансијско пословање, подношење извештаја и вођење књига политичке странке и лице овлашћено да контактира са надлежним органом, начин доношења одлуке о престанку рада, начин располагања имовином политичке странке у случају престанка, као и друга питања од значаја за рад и деловање политичке странке (члан 14.); да је политичка странка дужна да истеком сваке осме године од дана уписа у Регистар поднесе пријаву за обнову уписа у Регистар, и да уз пријаву из става 1. овог члана подносе изјаве чланова политичке странке о чланству у политичкој странци, на прописаном обрасцу, које садрже оверу потписа најмање у броју који је потребан за оснивање политичке странке уписане у Регистар, и да садржину и изглед изјаве из става 2. овог члана ближе уређује министар, и да пријаву из става 1. овог члана подноси заступник политичке странке, и да изузетно, политичка странка не подноси пријаву за обнову уписа у Регистар ако су, у року из става 1. овог члана, кандидати које је она предложила самостално или у коалицији политичких странака учешћем на изборима за народне посланике у Народној скупштини, односно посланике у скупштини аутономне покрајине добили најмање један мандат, и да министарство утврђује чињенице и податке из става 5. овог члана по службеној дужности (члан 30.); да политичка странка престаје да постоји и брише се из Регистра ако у року и под условима из члана 30. ст. 1. и 2. овог закона не поднесе пријаву за обнову уписа у Регистар, осим у случају када Министарство утврди чињенице и податке из члана 30. став 5. овог закона, и да министарство покреће поступак из става 1. овог члана за брисање политичке странке из Регистра по службеној дужности (члан 36.); да се поступак за забрану рада политичке странке покреће на предлог Владе, Републичког јавног тужиоца и Министарства, и кад Уставни суд забрани рад политичке странке, та политичка странка се брише из Регистра даном достављања одлуке Уставног суда Министарству (члан 38.); да ће се новчаном казном од 5.000 до 50.000 динара казнити за прекршај лице које делује у име политичке странке која није уписана у Регистар и лице овлашћено за подношење пријаве за упис политичке странке у Регистар ако у прописаном року не поднесе пријаву за упис политичке странке у Регистар (члан 42.); да политичке организације уписане у Регистар политичких организација према Закону о политичким организацијама („Службени гласник СРС“, број 37/90 и „Службени гласник РС“, бр. 30/92, 53/93, 67/93, 48/94 и 101/05), као и оне које су уписане у Регистар удружења, друштвених организација и политичких организација према Закону о удруживању грађана у удружења, друштвене организације и политичке организације који се оснивају за територију Социјалистичке Федеративне Републике Југославије („Службени лист СФРЈ“, број 42/90 и „Службени лист СРЈ“, бр. 16/93, 31/93, 41/93, 50/93, 24/94, 28/96 и 73/2000) настављају са радом ако у року од шест месеци од дана почетка примене овог закона ускладе свој статут и друге опште акте са одредбама овог закона и поднеле су пријаву за упис политичке странке у Регистар, и да су политичке организације из става 1. овог члана дужне да уз пријаву за упис политичке странке у Регистар поднесу по два примерка програма и статута, акт о избору, односно именовању заступника политичке странке и друге акте донете у поступку усклађивања, као и изјаве чланова политичке странке о чланству у политичкој странци које садрже оверу потписа, најмање у броју који је потребан за оснивање политичке странке сагласно чл. 8. и 9. овог закона, а политичке организације које не поступе сагласно ст. 1. и 2. овог члана бришу се из Регистра политичких организација и Регистра удружења, друштвених организација и политичких организација и губе статус правног лица, и да у року из става 1. овог члана у Регистар политичких странака не може бити уписана политичка странка чији је назив идентичан називу политичке организације уписане у Регистар политичких организација и Регистар удружења, друштвених организација и политичких организација (члан 45.).
Одредбама Устава Републике Србије, у односу на које је тражена оцена уставности Закона о политичким странкама, утврђено је: да је Република Србија држава српског народа и свих грађана који у њој живе, заснована на владавини права и социјалној правди, начелима грађанске демократије, људским и мањинским правима и слободама и припадности европским принципима и вредностима (члан 1.); да сувереност потиче од грађана који је врше референдумом, народном иницијативом и преко својих слободно изабраних представника, и да ниједан државни орган, политичка организација, група или појединац не може присвојити сувереност од грађана, нити успоставити власт мимо слободно изражене воље грађана (члан 2.); да је владавина права основна претпоставка Устава и да почива на неотуђивим људским правима, и да се владавина права остварује слободним и непосредним изборима, уставним јемствима људских и мањинских права, поделом власти, независном судском влашћу и повиновањем власти Уставу и закону (члан 3.); да је правни поредак јединствен и да уређење власти почива на подели власти на законодавну, извршну и судску, и да се однос три гране власти заснива на равнотежи и међусобној контроли, и да је судска власт независна (члан 4.); да се јемчи и признаје улога политичких странака у демократском обликовању политичке воље грађана, и да је оснивање политичких странака слободно, и да је недопуштено деловање политичких странака које је усмерено на насилно рушење уставног поретка, кршење зајемчених људских или мањинских права или изазивање расне, националне или верске мржње, и да политичке странке не могу непосредно вршити власт, нити је потчинити себи (члан 5.); да се људска и мањинска права зајемчена Уставом непосредно примењују, и да се Уставом јемче, и као таква, непосредно примењују људска и мањинска права зајемчена општеприхваћеним правилима међународног права, потврђеним међународним уговорима и законима, и да се законом може прописати начин остваривања ових права само ако је то Уставом изричито предвиђено или ако је то неопходно за остварење појединог права због његове природе, при чему закон ни у ком случају не сме да утиче на суштину зајемченог права, и да се одредбе о људским и мањинским правима тумаче у корист унапређења вредности демократског друштва, сагласно важећим међународним стандардима људских и мањинских права, као и пракси међународних институција које надзиру њихово спровођење (члан 18.); да јемства неотуђивих људских и мањинских права у Уставу служе очувању људског достојанства и остварењу пуне слободе и једнакости сваког појединца у праведном, отвореном и демократском друштву, заснованом на начелу владавине права (члан 19.); да људска и мањинска права зајемчена Уставом могу законом бити ограничена ако ограничење допушта Устав, у сврхе ради којих га Устав допушта, у обиму неопходном да се уставна сврха ограничења задовољи у демократском друштву и без задирања у суштину зајемченог права, и да се достигнути ниво људских и мањинских права не може смањивати, и да су при ограничавању људских и мањинских права, сви државни органи, а нарочито судови, дужни да воде рачуна о суштини права које се ограничава, важности сврхе ограничења, природи и обиму ограничења, односу ограничења са сврхом ограничења и о томе да ли постоји начин да се сврха ограничења постигне мањим ограничењем права (члан 20.); да су пред Уставом и законом сви једнаки, и да свако има право на једнаку законску заштиту без дискриминације, и да је забрањена свака дискриминација, непосредна или посредна, по било ком основу, а нарочито по основу расе, пола, националне припадности, друштвеног порекла, рођења, вероисповести, политичког или другог уверења, имовног стања, културе, језика, старости и психичког или физичког инвалидитета, и да се не сматрају дискриминацијом посебне мере које Република Србија може увести ради постизања пуне равноправности лица или групе лица која су суштински у неједнаком положају са осталим грађанима (члан 21.); да је људско достојанство неприкосновено и сви су дужни да га поштују и штите, и да свако има право на слободан развој личности, ако тиме не крши права других зајемчена Уставом (члан 23.); да је изражавање националне припадности слободно, и да нико није дужан да се изјашњава о својој националној припадности (члан 47.); да сваки пунолетан, пословно способан држављанин Републике Србије има право да бира и да буде биран, и да је изборно право опште и једнако, избори су слободни и непосредни, а гласање је тајно и лично, и да изборно право ужива правну заштиту у складу са законом (члан 52.); да се јемчи слобода политичког, синдикалног и сваког другог удруживања и право да се остане изван сваког удружења, и да се удружења оснивају без претходног одобрења, уз упис у регистар који води државни орган, у складу са законом, и да су забрањена тајна и паравојна удружења, и да Уставни суд може забранити само оно удружење чије је деловање усмерено на насилно рушење уставног поретка, кршење зајемчених људских или мањинских права или изазивање расне, националне или верске мржње, и да судије Уставног суда, судије, јавни тужиоци, Заштитник грађана, припадници полиције и припадници војске не могу бити чланови политичких странака (члан 55.); да се припадницима националних мањина јемчи равноправност пред законом и једнака законска заштита, и да је забрањена било каква дискриминација због припадности националној мањини, и да се не сматрају дискриминацијом посебни прописи и привремене мере које Република Србија може увести у економском, социјалном, културном и политичком животу, ради постизања пуне равноправности између припадника националне мањине и грађана који припадају већини, ако су усмерене на уклањање изразито неповољних услова живота који их посебно погађају (члан 76.); да припадници националних мањина имају, под истим условима као остали грађани, право да учествују у управљању јавним пословима и да ступају на јавне функције, и да се при запошљавању у државним органима, јавним службама, органима аутономне покрајине и јединица локалне самоуправе води рачуна о националном саставу становништва и одговарајућој заступљености припадника националних мањина (члан 77.), као и да закони и сви други општи акти не могу имати повратно дејство, и да изузетно, само поједине одредбе закона могу имати повратно дејство, ако то налаже општи интерес утврђен при доношењу закона, и да одредба кривичног закона може имати повратно дејство само ако је блажа за учиниоца кривичног дела (члан 197.).
Одредбом члана 11. Европске конвенције за заштиту људских права и основних слобода у односу на коју је тражена оцена уставности оспорених одредаба Закона о политичким странкама, утврђено је: да свако има право на слободу мирног окупљања и слободу удруживања с другима, укључујући право да оснива синдикат и учлањује се у њега ради заштите својих интереса, и да се за вршење ових права неће постављати никаква ограничења, осим оних која су прописана законом и неопходна у демократском друштву у интересу националне безбедности или јавне безбедности, ради спречавања нереда или криминала, заштите здравља или морала, или ради заштите права и слобода других, и да се овим чланом не спречава законито ограничавање вршења ових права припадницима оружаних снага, полиције или државне управе.
IV
Разматрајући уставност оспорених одредаба Закона о политичким странкама, а полазећи од наведених одредаба Устава и Европске конвенције за заштиту људских права и основних слобода, као и садржине поднетих иницијатива, Уставни суд је оценио да се могу поставити као спорна следећа уставноправна питања:
- да ли се законским ограничењем да политичку странку може основати 10.000 пунолетних и пословно способних држављана Републике Србије (оспорени члан 8. Закона) у одређеном смислу онемогућава остваривање Уставом зајамчене слободе удруживања из члана 55. Устава и онемогућава остваривање Уставом утврђеног права на слободно оснивање политичких странака из члана 5. став 2. Устава и да ли Устав оставља правни простор за законодавца да остваривање ових уставних права и слобода условљава заједничким деловањем 10.000 пунолетних и пословно способних држављана Републике Србије; наиме, иако Устав „оставља“ правну могућност законодавцу да уреди питање броја оснивача политичке странке спорно је са уставноправног становишта да ли утврђени број оснивача политичке странке из члана 8. Закона утиче/задире у суштину зајамчених права из чл. 5. и 55. Устава, и то у смислу чл. 18. и 20. Устава;
- да ли законски услов из оспореног члана 8. Закона да се слобода удруживања из члана 55. Устава и право на слободно оснивање политичких странака из члана 5. став 2. Устава може остварити само заједничким деловањем 10.000 пунолетних и пословно способних држављана Републике Србије посредно доводи и до ограничења остваривања слободе мишљења и изражавања из члана 46. став 1. Устава, мимо услова за ограничење тих права из става 2. наведеног члана Устава, јер је остваривање те слободе условљено заједничким деловањем, тј. у одређеном смислу сагласношћу воља 10.000 оснивача политичке странке;
- да ли се, уважавајући уставно правило из члана 76. став 3. Устава према коме се не сматрају дискриминацијом посебни прописи које Република Србија може увести у политичком животу ради постизања пуне равноправности између припадника националне мањине и грађана који припадају већини и правила из Оквирне конвенције за заштиту националних мањина, иста уставноправна питања могу поставити и када је у питању оспорена одредба члана 9. Закона према којој политичку странку националне мањине могу основати најмање 1.000 пунолетних и пословно способних држављана Републике Србије;
- да ли се, с обзиром на то да се према одредби члана 5. став 1. Устава, јемчи улога политичких странака у демократском обликовању политичке воље грађана, оваквим уставним решењем Уставом остављена могућност да се законом предвиђена обнова уписа у Регистар политичке странке, као и само постојање политичке странке у одређеном смислу, условљава успехом те политичке странке на изборима или поновним испуњавањем услова из оспорених чл. 8. и 9. Закона (оспорени чл. 30. и 36. Закона), те да ли се учешће у демократском обликовању политичке воље грађана може сагласно Уставу у квантитативном смислу мерити као успешно или неуспешно једино/само кроз број освојених мандата у Народној скупштини, односно покрајинској скупштини (не узимајући у обзир друге изборне процесе, као што су избори за председника Републике или локални избори) или се то учешће у уставном смислу може посматрати само као начин остваривања Уставом зајамчених права и слобода чланова политичких странака, без обзира на његову делотворност у политичком животу и на изборима; иста питања се могу са уставноправног становишта поставити mutatis mutandis и када су у питању оспорене одредбе члана 45. ст. 2. и 3. Закона;
- да ли је Уставом у смислу члана 55. став 2. законодавцу створена само обавеза да уреди питање уписа политичких странака у одговарајући регистар (као и питање вођења тог регистра), а све у циљу могуће забране деловања удружења супротно Уставу, или је Устав оставио могућност прописивања услова који морају бити испуњени у погледу броја оснивача политичке странке, тако да тај број оснивача буде одређен на начин из оспорених чл. 8. и 9. Закона;
- да ли је законодавац законским ограничењем у погледу броја оснивача политичке странке из оспорених чл. 8. и 9. Закона угрозио остваривање начела јединства правног поретка из члана 4. Устава и слободу удруживања из члана 55. Устава, када су у питању политичке странке и у знатној мери их ограничио у односу на друге облике удруживања, имајући у виду да је законодавац одредбом члана 10. ст. 1. и 2. Закона о удружењима („Службени гласник РС“, бр. 51/09 и 99/11) прописао да удружење могу основати најмање три оснивача (при чему оснивачи удружења могу бити пословно способна физичка или правна лица).
Полазећи од тога да је претходним законским решењем (члан 5. став 1. Закона о политичким организацијама из 1990. године) било прописано да политичку странку оснива најмање 100 пунолетних грађана, поставља се и питање којим легитимним циљем се руководио законодавац када је определио да број оснивача политичке странке буде одређен на начин из чл. 8. и 9. Закона, с обзиром на то да се као претходно у том смислу поставља питање да ли је легитимна свака законска мера којом се ограничава коришћење Уставом зајамчених права ради смањивања броја регистрованих политичких странака у политичком животу Републике Србије, као и да ли је на овај начин законодавац поступио, имајући у виду претходно важеће законско решење супротно одредби члана 20. став 2. Устава којом је зајемчено да се достигнути ниво људских и мањинских права не може смањивати.
При томе, Уставни суд има у виду да постоје легитимне законске мере које се у оквирима одређене законодавне политике у области изборног законодавства могу предузети да би се утицало на број активних и репрезентативних политичких странака у политичком животу, као што су нпр. установљавање већинског изборног система коришћењем неког од његових различитих модалитета, подизање изборног цензуса у процентуалном износу за коалиције више политичких странка у односу на изборни цензус за политичке странке које самостално излазе на изборе, прописивање посебних услова за финансирање политичких странака из јавних средстава и др.
V
У вези са оспореном одредбом члана 4. став 2. Закона, Уставни суд констатује да је одредбом члана 5. став 3. Устава утврђено да је недопуштено деловање политичких странака које је усмерено на насилно рушење уставног поретка, кршење зајамчених људских или мањинских права или изазивање расне, националне или верске мржње. Поред тога, одредбом члана 55. став 4. Устава предвиђено је да Уставни суд може забранити само оно удружење чије је деловање усмерено на насилно рушење уставног поретка, кршење зајемчених људских или мањинских права или изазивање расне, националне или верске мржње. Одредбом члана 11. став 1. Европске конвенције за заштиту људских права и основних слобода установљено је да свако има право на слободу удруживања са другима, при чему је одредбом става 2. наведеног члана ове конвенције предвиђено да се за вршење овог права неће постављати никаква ограничења, осим оних која су прописана законом и неопходна у демократском друштву у интересу националне безбедности или јавне безбедности, ради спречавања нереда и криминала, заштите здравља и морала, или ради заштите права и слобода других, при чему се не спречава ни законито ограничавање вршења овог права припадницима оружаних снага, полиције или државне управе. Полазећи од садржине уставних одредаба и наведене одредбе Европске конвенције за заштиту људских права и основних слобода, може се сматрати да су постојећа ограничења у погледу деловања политичких странака већ установљена самим Уставом, при чему су у складу и са природом и сврхом ограничења ове слободе установљене наведеном конвенцијом, али и са одредбама члана 8. Устава којима је утврђено да је територија Републике Србије јединствена и недељива (став 1.), а граница Републике Србије неповредива (став 2.). При томе, прописана ограничења су, према оцени Уставног суда, дата у границама које допушта Устав, као и у сврхе које Устав допушта, у обиму неопходном да се сврха ограничења задовољи у демократском друштву и без задирања у суштину зајамченог права, а све у смислу одредбе члана 20. Устава.
У односу на оспорене законске одредбе којима се уређује садржина оснивачког акта (члан 11. Закона) и садржина изјаве оснивача о оснивању политичке странке (члан 12. Закона), Уставни суд стоји на становишту да када је у питању одредба члана 55. Устава којом се јемчи слобода удруживања, па и удруживања у политичку странку, постоји, на основу одредбе става 2. наведеног члана Устава, несумњиво постављена обавеза уписа политичке странке у регистар који води надлежни орган, у складу са законом. Сама обавеза уписа у регистар, који води надлежни орган подразумева обавезу да у формалноправном смислу надлежни орган који води тај регистар поседује релевантне податке о политичкој странци и њеним оснивачима, између осталог, и због тога што самим уписом у одговарајући регистар политичка странка стиче статус правног лица, што значи да у правном промету стиче могућност да буде носилац одређених права, обавеза и одговорности па самим тим у циљу очувања начела уставности и законитости и правне сигурности се може сматрати да су овако прописане обавезе у поступку оснивања политичке странке неспорне са становишта Устава. Исту, наведену сврху, има и оспорена одредба члана 10. Закона која уређује правила за оснивање политичке странке, као и оспорена одредба члана 24. став 3. Закона, која уређује питање аката и документације која се прилаже уз пријаву за упис у регистар. У односу на одредбе члана 47. Устава којима је установљено да је изражавање националне припадности слободно (став 1.) и да нико није дужан да се изјашњава о својој националној припадности (став 2.), Уставни суд констатује да наведене уставне одредбе не познају никакав изузетак у том погледу, дакле, не постоје услови под којима би се законом такво изјашљавање сматрало обавезним, то не би било правно могуће ни када је у питању поступак оснивања политичке странке, па и у случају када се ради о политичкој странци националне мањине. Наиме, како је такво изјашњавање на основу Устава добровољно, оно се ни на који начин не може законом предвидети као обавезно. У том смислу, Уставни суд подсећа да се одредбом члана 43. став 1. Устава јемчи слобода мисли и уверења, право да се при том уверењу остане или да се оно промени према сопственом избору. Дакле, опредељење политичке странке да њено деловање буде усмерено на представљање и заступање интереса једне националне мањине и заштиту и унапређење права припадника те националне мањине у складу са Уставом, законом и међународним уговором, у смислу члана 3. Закона о политичким странкама, не може се никако у одређеном смислу доказивати тиме што би чланови те политичке странке били у обавези да се декларишу као припадници те националне мањине јер би таква обавеза представљала de facto кршење Уставом зајамчених права из чл. 43. и 47. Устава.
У односу на одредбу члана 14. став 3. Закона, Уставни суд констатује да је обавеза законодавца да уреди питање садржине статута политичке странке као основног општег акта политичке странке засновано у правном смислу на већ наведеним обавезама уписа у регистар код надлежног органа, али и на обавези очувања уставности и законитости. Значај деловања политичких странака у свеобухватном друштвеном животу државе налаже да општи акти на којима се заснива деловање, рад и организација одређене политичке странке са једне стране буду јавни, али и да буди подложни контроли уставности и законитости. Уставни суд подсећа да је у том циљу утврђено и одредбом члана 167. тачка 5. да Уставни суд одлучује, између осталог, и о сагласности општих аката политичких странака са Уставом и законом, посредно и ради евентуалне забране странака које делују супротно чл. 5. и 55. Устава. Исти смисао, у погледу прописивања садржине статута, има и то да политичка странка има својство правног лица које са собом по природи ствари носи и одређена права, обавезе и одговорности, али и обавезу законодавца да уреди питања која могу бити од значаја за обезбеђивање уставног и законитог деловања политичких странака.
Уставни суд констатује и да је оспорена одредба члана 38. став 1. Закона, у складу са одредбама члана 167. став 3. и члана 175. став 3. Устава и чланом 80. став 1. Закона о Уставном суду („Службени гласник РС“, бр. 109/07, 99/11 и 18/13-Одлука УС), те да су наведеном оспореном одредбом утврђени надлежни државни органи овлашћени за покретање поступка за забрану рада политичке странке, а не установљавање, мењање и укидање надлежности Уставног суда.
Поред тога, оспореним одредбама члана 42. Закона не уређује се начин оснивања или услови за оснивање политичке странке, те, у том смислу, са становишта овде постављених уставноправних питања, наведене оспорене одредбе не могу бити основано оспораване са становишта њихове усаглашености са одредбама чл. 5. и 55. Устава. Одредбама члана 42. Закона искључиво се уређују прекршаји за повреде обавеза прописане чланом 5. и чланом 24. став 3. Закона, при чему су јасно и прецизно одређена одговорна лица и начин извршења прекршаја. Прописивање прекршаја из члана 42. Закона у директној је правној вези са уставном обавезом уписа у регистар из члана 55. став 2. Устава и у функцији је њеног извршавања.
Имајући у виду оспорену уставноправну природу обнове уписа у регистар политичких странака из члана 30. Закона и правне последице које по том основу могу настати у смислу члана 36. Закона, Уставни суд стоји на становишту да је поновно подношење пријаве за упис и обавеза усклађивања општих аката већ регистрованих политичких странака са новодонетим законом из члана 45. став 1. Закона легитимна мера законодавца заснована на уставној обавези очувања уставности и законитости, а посебно имајући у виду обим и свеобухватност промена у друштвеном и политичком животу у Републици Србији насталих од 1990. године када су донети закони који су пре доношења важећег Закона о политичким странкама из 2009. године уређивали питање оснивања и деловања политичких странака, осим у делу који се односи на већ наведена спорна уставноправна питања везана за члан 45. ст. 2. и 3. Закона и прописивање нових услова применом одредаба чл. 8. и 9. Закона.
VI
На основу свега изложеног, Уставни суд је оценио да се основано поставља питање уставности члана 8. у делу који гласи: „најмање 10.000 пунолетних и пословно способних држављана Републике Србије“, члана 9. у делу који гласи: „најмање 1.000 пунолетних и пословно способних држављана Републике Србије“, чл. 30. и 36, члана 45. став 2. у делу који гласи: „као и изјаве чланова политичке странке о чланству у политичкој странци које садрже оверу потписа најмање у броју који је потребан за оснивање политичке странке сагласно чл. 8. и 9. овог закона“ и става 3. истог члана Закона о политичким странкама, те је, сагласно одредби члана 53. став 1. Закона о Уставном суду, покренуо поступак за утвђивање неуставности наведених одредаба Закона, које се доставља Народној скупштини на одговор, одлучујући као у тач. 1. до 3. изреке.
Полазећи од свега изложеног, Уставни суд је оценио да изнетим разлозима иницијатора није поткрепљена тврдња да има основа за покретање поступка за оцену уставности Закона у целини, као и одредаба чл. 4, 10, 11. и 12, члана 14. став 3, члана 24. став 4, члана 38. став 1, члана 42. и члана 45. став 1. Закона, те је иницијативе у овим деловима одбацио, сагласно одредби члана 53. став 2. Закона о Уставном суду, решавајући као у тачки 4. изреке.
Полазећи од свега изложеног, на основу одредаба члана 42а став 1. тачка 5), члана 46. тач. 1) и 5) и члана 107. став 1. Закона о Уставном суду и члана 82. став 1. тачка 10. и члана 84. Пословника о раду Уставног суда („Службени гласник РС“, бр. 24/08, 27/08 и 76/11), Уставни суд је донео Решење као у изреци.
ПРЕДСЕДНИК
УСТАВНОГ СУДА
др Драгиша Б. Слијепчевић