Уставни суд, Велико веће, у саставу: председник Суда др Драгиша Б. Слијепчевић, председник Већа, и судије Весна Илић Прелић, Катарина Манојловић Андрић, др Агнеш Картаг Одри, Предраг Ћетковић, Сабахудин Тахировић, др Драган Стојановић и мр Милан Марковић, чланови Већа, на основу члана 167. став 1. тачка 1. Устава Републике Србије, на седници Већа одржаној 18. јула 2013. године, донео је
Р Е Ш Е Њ Е
1. Покреће се поступак за утврђивање неуставности одредаба члана 26. став 3. и члана 40. ст. 8, 9. и 11. Закона о Правосудној академији („Службени гласник РС“, број 104/09).
2. Одбацују се иницијативе за покретање поступка за оцену уставности и сагласности са потврђеним међународним уговорима одредаба члана 7. став 2. и члана 26. став 2. Закона из тачке 1.
3. Решење из тачке 1. доставити Народној скупштини ради давања одговора.
4. Рок за давање одговора је 30 дана од дана достављања Решења.
О б р а з л о ж е њ е
I
Уставном суду поднето је више иницијатива за покретање поступка за оцену уставности одредаба Закона о Правосудној академији наведених у тач. 1. и 2. изреке, из разлога што, према мишљењу иницијатора, оспорне одредбе нису у складу са чланом 3. став 2, чл. 4, 6, 20, 21, 77. и 147, чланом 153. став 1, чл. 154, 164, 165. и 197. Устава Републике Србије, чланом 1. Протокола број 12 уз Европску конвенцију за заштиту људских права и основних слобода и чланом 7. став 4. Конвенције Уједињених нација против корупције.
Иницијатори наводе, између осталог, да је оспореним одредбама члана 40. ст. 8. и 9. Закона о Правосудној академији за могућност избора на функцију судије основног или прекршајног суда, односно заменика основног јавног тужиоца, поред општих и посебних законских услова прописан и додатни услов – завршена почетна обука на Правосудној академији. Тек ако не буде кандидата за избор судија и заменика јавних тужилаца који су завршили ту обуку, Високи савет судства и Државно веће тужилаца могу предложити лица која испуњавају само опште услове предвиђене Законом о судијама и Законом о јавном тужилаштву. Дакле, према наводима иницијатора, „практично је немогуће бити изабран на наведене функције без завршене почетне обуке на Правосудној академији“. Иницијатори наводе, између осталог, да оспорене законске одредбе намећу дужност Високом савету судства, односно Државном већу тужилаца да приликом предлагања кандидата на наведене функције, предложе кандидата који је завршио почетну обуку на Академији, а према успеху оствареном на почетној обуци, а да тек уколико међу пријављеним кандидатима нема оних који су завршили почетну обуку на Академији, остаје могућност за Високи савет судства, односно Државно веће тужилаца да предложе кандидате који испуњавају опште услове за избор. Иницијатори наводе и да је одредбама члана 26. ст. 2. и 3. Закона о Правосудној академији прописано да број корисника почетне обуке одређују Високи савет судства, односно Државно веће тужилаца једном годишње, до 1. марта и о томе обавештавају Академију, као и да број корисника почетне обуке из става 2. овог члана Високи савет судства и Државно веће тужилаца утврђују на основу процене броја слободних судијских места у прекршајним и основним судовима, односно места заменика у основном јавном тужилаштву, у години која следи након године у којој корисници завршавају почетну обуку, увећан за 30%. Иницијатори поводом тога закључују и следеће: “Оваквом одредбом, простом математичком рачуницом долазимо до закључка да нико, осим кандидата који су завршили почетну обуку на Академији неће моћи да буде изабран за судију прекршајних и основних судова, односно заменика основног јавног тужиоца“. На овај начин се, према тврдњама иницијатора, крши уставно право грађана да под једнаким условима ступају на јавне функције из члана 53. Устава, као и Уставом утврђена забрана дискриминације и једнакост грађана пред Уставом и законом из члана 21. Устава и угрожавају Уставом утврђени положај и функција Високог савета судства и Државног већа тужилаца из члана 154, односно члана 165. Устава.
Иницијатори сматрају и да између функције државног секретара у министарству надлежном за правосуђе, задуженог за стручно усавршавање запослених у правосуђу, и чланства у Управном одбору Правосудне академије по основу те функције државног секретара постоји сукоб интереса заснован супротно одредби члана 6. Устава, који прописује да нико не може вршити јавну функцију која је у сукобу са његовим другим функцијама и интересима, као и супротно принципу владавине права из члана 3. став 2. Устава (оспорена одредба члан 7. став 2. Закона о Правосудној академији).
Уставни суд је 26. септембра 2012. затражио од Народне скупштине мишљење поводом иницијатива које су до тада поднете Суду. Народна скупштина – Одбор за уставна питања и законодавство је дописом 05 број: 7-3020/12 од 5. децембра 2012. године доставио Суду мишљење у коме се износи став да оспорене одредбе члана 7. став 2. и члана 40. ст. 8, 9. и 11. Закона о Правосудној академији нису несагласне са Уставом, општеприхваћеним правилима међународног права и потврђеним међународним уговорима.
У свом мишљењу Одбор Народне скупштине за уставна питања и законодавство наводи, између осталог, и следеће: „Завршена почетна обука представља један додатни критеријум поред других услова прописаних Законом о судијама и Законом о јавном тужилаштву, за избор носилаца правосудних функција који је прописан у посебном закону, у овом случају у Закону о Правосудној академији“, те да су „сви закони исте правне снаге и да морају бити у сагласности са Уставом, као и да не смеју бити у супротности са потврђеним међународним уговорима“. Такође се наводи да се „оспореним одредбама Закона о Правосудној академији...не одузима надлежност Високом савету судства и Државном већу тужилаца да предлажу кандидате за први избор судије, односно заменика јавног тужиоца, већ само прописују да предност приликом предлагања кандидата за избор имају лица која су завршила почетну обуку на Правосудној академији“, као и да одредбама чл. 147. и 159. Устава који уређују избор судија, јавних тужилаца и заменика јавних тужилаца „нису утврђени услови за избор носилаца правосудних функција, већ се то питање у складу са Уставом уређује законом“. Одбор сматра да је Законом о Правосудној академији створен нормативни оквир за предлагање најквалитетнијих кандидата за први избор за судију прекршајног и основног суда и заменика јавног тужиоца у основном јавном тужилаштву, а у складу са одредбама Устава које утврђују начин избора носилаца правосудних функција, истичући да је Република Србија као чланица Савета Европе преузела и обавезе садржане у документима усвојеним од стране тела ове организације, те се у прилог тога наводи, између осталог, Мишљење број 4. (2003) Консултативног савета европских судија (ССЈЕ) према коме без обзира одакле долазе кандидати за судије, они треба да добију почетну обуку. У погледу самих услова за упис на почетну обуку на Правосудној академији Одбор истиче да је прописаним условима за упис на почетну обуку омогућено свима да под једнаким условима упишу и заврше ту обуку. У односу на евентуално постојање сукоба интереса заснованог на оспореној одредби члана 7. став 2. Закона о Правосудној академији Одбор наводи да та одредба није супротна Уставу, и да треба „имати у виду одредбу члана 28. став 1. Закона о Агенцији за борбу против корупције („Службени гласник РС“, бр. 97/08, 53/10 и 66/11 – Одлука УС) којом је прописано да функционер може да врши само једну јавну функцију, осим ако је законом и другим прописом обавезан да врши више јавних функција“, као и да „оспорену одредбу члана 7. став 2. Закона о Правосудној академији треба сагледати у контексту обављања делатности Правосудне академије, а то је пре свега стручно усавршавање носилаца правосудних функција и судског и тужилачког особља, па је стога неопходно да у Управном одбору буду заступљени представници државних органа који су најодговорнији за стање у области правосуђа“. Поред тога, наводи се и да „према члану 7. Закона о Правосудној академији, Управни одбор те установе има девет чланова, а само је један члан из реда функционера министарства надлежног за послове правосуђа“, и да тај функционер „не може самостално да доноси одлуке из надлежности Управног одбора, нити има претежни утицај на доношење одлука“.
II
Закон о Правосудној академији донела је Народна скупштина на Другој седници Другог редовног заседања у 2009. години, 11. децембра 2009. године, исти је објављен у „Службеном гласнику Републике Србије“, број 104/09 од 16. децембра 2009. године, ступио је на снагу 24. децембра 2009. године и на снази је.
Оспореним одредбама Закона о Правосудној академији прописано је следеће: да су чланови Управног одбора –четири члана које именује Високи савет судства из реда судија, од којих два на предлог удружења судија; два члана које именује Државно веће тужилаца из реда тужилаца, од којих једног именује на предлог удружења тужилаца; и три члана које именује Влада, од којих је један државни секретар у министарству надлежном за правосуђе задужен за стручно усавршавање запослених у правосуђу, а један из реда запослених у Академији (члан 7. став 2.); да број корисника почетне обуке одређују Високи савет судства, односно Државно веће тужилаца једном годишње, до 1. марта и о томе обавештавају Академију (члан 26. став 2.); да број корисника почетне обуке из става 2. овог члана Високи савет судства и Државно веће тужилаца утврђују на основу процене броја слободних судијских места у прекршајним и основним судовима, односно места заменика у основном јавном тужилаштву, у години која следи након године у којој корисници завршавају почетну обуку, увећаном за 30% (члан 26. став 3.); да је Високи савет судства, односно Државно веће тужилаца дужно да приликом предлагања кандидата за избор судије прекршајног или основног суда, односно заменика основног јавног тужиоца, предложи кандидата који је завршио почетну обуку у Академији, а према успеху оствареном на почетној обуци (члан 40. став 8.); да уколико међу пријављеним кандидатима нема кандидата који су завршили почетну обуку, Високи савет судства, односно Државно веће тужилаца може предложити кандидата који испуњава опште услове за избор (члан 40. став 9), као и да ако кандидат који је завршио почетну обуку, у року од три године, рачунајући године у којима је Народна скупштина бирала судије прекршајних или основних судова, односно заменике основних јавних тужилаца, од дана добијања уверења о завршеној почетној обуци, не почне да обавља функцију судије прекршајног или основног суда, односно заменика основног јавног тужиоца, та чињеница ће се узети у обзир приликом предлагања за избор на ове функције (члан 40. став 11.)
III
Уставом Републике Србије утврђено је: да је правни поредак јединствен, да уређење власти почива на подели власти на законодавну, извршну и судску, да се однос три гране власти заснива на равнотежи и међусобној контроли и да је судска власт независна (члан 4.); да су пред Уставом и законом сви једнаки, да је забрањена свака дискриминација, непосредна или посредна, по било ком основу, а нарочито по основу расе, пола, националне припадности, друштвеног порекла, рођења, вероисповести, политичког или другог уверења, имовног стања, културе, језика, старости и психичког или физичког инвалидитета (члан 21. ст. 1. и 3.); да грађани имају право да учествују у управљању јавним пословима и да под једнаким условима ступају у јавне службе и на јавне функције (члан 53.); да Народна скупштина, на предлог Високог савета судства, бира за судију лице које се први пут бира на судијску функцију (члан 147. став 1.); да је Високи савет судства независан и самосталан орган који обезбеђује и гарантује независност и самосталност судова и судија (члан 153. став 1.); да Високи савет судства бира и разрешава судије, у складу са Уставом и законом и предлаже Народној скупштини избор судија приликом првог избора на судијску функцију (члан 154.); да Народна скупштина, на предлог Државног већа тужилаца, бира за заменика јавног тужиоца лице које се први пут бира на ову функцију (члан 159. став 5.); да је Државно веће тужилаца самосталан орган који обезбеђује и гарантује самосталност јавних тужилаца и заменика јавних тужилаца у складу са Уставом (члан 164. став 1.); да Државно веће тужилаца предлаже Народној скупштини кандидате за први избор за заменика јавног тужиоца, бира заменике јавних тужилаца за трајно обављање функције заменика јавног тужиоца, бира заменике јавних тужилаца који су на сталној функцији за заменике јавног тужиоца у другом јавном тужилаштву, одлучује у поступку за престанак функције заменика јавних тужилаца, на начин предвиђен Уставом и законом, те врши и друге послове одређене законом (члан 165.).
Законом о судијама („Службени гласник РС“, бр. 116/08, 58/09, 104/09, 101/10, 8/12, 121/12 и 124/12) је прописано: да за судију може бити изабран држављанин Републике Србије који испуњава опште услове за рад у државним органима, који је завршио правни факултет, положио правосудни испит и који је стручан, оспособљен и достојан судијске функције (члан 43.); да је после положеног правосудног испита потребно радно искуство у правној струци – две године за судију прекршајног суда, три године за судију основног суда (члан 44. алинеја прва и друга); да су остали услови за избор судије – стручност, оспособљеност и достојност, да стручност подразумева поседовање теоријског и практичног знања потребног за обављање судијске функције, да оспособљеност подразумева вештине које омогућавају ефикасну примену специфичних правничких знања у решавању судских предмета, да достојност подразумева моралне особине које судија треба да поседује и понашање у складу са тим особинама, да су моралне особине које судија треба да поседује – поштење, савесност, правичност, достојанственост, истрајност и узорност, а понашање у складу са тим особинама подразумева чување угледа судије и суда у служби и изван ње, свест о друштвеној одговорности, одржавање независности и непристрасности, поузданости и достојанства у служби и изван ње и преузимање одговорности за унутрашњу организацију и позитивну слику о судству у јавности, да критеријуме и мерила за оцену стручности, оспособљености и достојности прописује Високи савет судства, у складу са законом (члан 45.); да је приликом избора и предлагања за избор судије забрањена дискриминација по било ком основу, а да се при избору и предлагању за избор судија води рачуна о националном саставу становништва, одговарајућој заступљености припадника националних мањина и познавању стручне правне терминологије на језику националне мањине, који је у службеној употреби у суду (члан 46.).
Законом о јавном тужилаштву (“Службени гласник РС“, бр. 116/08, 104/09, 101/10, 78/11, 101/11, 38/12 и 121/12) уређено је следеће: да за јавног тужиоца и заменика јавног тужиоца може бити изабран држављанин Републике Србије који испуњава опште услове за рад у државним органима, који је завршио правни факултет, положио правосудни испит и достојан је функције јавног тужиоца (члан 76.); да за јавног тужиоца и заменика јавног тужиоца може бити изабрано лице које, поред општих услова, има радно искуство у правној струци након положеног правосудног испита, и то – четири године за основног јавног тужиоца и три године за заменика основног јавног тужиоца (члан 77. алинеја прва); да при предлагању и избору кандидата за јавнотужилачку функцију Државно веће тужилаца узима у обзир стручност, оспособљеност и достојност кандидата, а према критеријумима и мерилима за оцену стручности, оспособљености и достојности које прописује Државно веће тужилаца, у складу са законом, као и да је приликом избора и предлагања кандидата за јавнотужилачку функцију забрањена дискриминација по било ком основу, да се при избору и предлагању за избор јавних тужилаца и заменика јавних тужилаца води рачуна о националном саставу становништва, одговарајућој заступљености припадника националних мањина и познавању стручне правне терминологије на језику националне мањине који је у службеној употреби у суду и да сваки предлог, односно одлука о избору које доноси Државно веће тужилаца мора бити образложена (члан 82.).
IV
Полазећи од наведеног, Уставни суд налази да се у односу на оспорене одредбе члана 26. став 3. и члана 40. ст. 8, 9. и 11. Закона о Правосудној академији постављају следећа уставноправна питања:
Као прво, да ли прописивање да су Високи савет судства и Државно веће тужилаца дужни да приликом предлагања кандидата за избор судије прекршајног и основног суда, односно заменика основног јавног тужиоца предложе кандидата који је завршио почетну обуку на Правосудној академији, како је то учињено оспореном одредбом члана 40. став 8. Закона, има значење прописивања новог услова за први избор лица на судијску функцију у одређеним врстама судова (прекршајни и основни судови), односно на функцију заменика јавног тужиоца у одређеној врсти тужилаштава (основна јавна тужилаштва), односно да ли се на овај начин установљава посебан услов за вредновање стручне оспособљености кандидата, као једног од општих услова за избор прописаног како Законом о судијама, тако и Законом о јавном тужилаштву. Наиме, за Уставни суд се као спорно поставља питање да ли почетна обука на Правосудној академији може бити пресудан услов за вредновање стручности и оспособљености приликом предлагања кандидата за први избор за судију прекршајног и основног суда и за заменика јавног тужиоца у основном јавном тужилаштву. Штавише, пошто је оспореним одредбама члана 26. став 3. Закона предвиђено да се број полазника („корисника“) почетне обуке на Академији одређује на основу процене слободних судијских места у прекршајним и основим судовима, односно места заменика јавног тужиоца у основним јавним тужилаштвима, а оспореном одредбом члана 40. став 9. Закона да Високи савет судства, односно Државно веће тужилаца за први избор за судију, односно заменика јавног тужиоца у наведеним судовима и тужилаштвима може предложити кандидата који испуњава опште услове за избор само ако међу пријављеним кандидатима нема оних који су завршили почетну обуку на Академији, као спорно се поставља и питање да ли је завршена почетна обука не само пресудна за вредновање стручности и оспособљености као општих услова за избор, већ да ли се претвара у суштински опредељујући услов за доступност судијске, односно јавнотужилачке функције.
Како из наведених законских одредаба следи да је законодавац кандидату који је завршио почетну обуку на Академији дао не само апсолутну предност приликом првог избора у односу на све друге кандидате који испуњавају услове прописане Законом о судијама, односно Законом о јавном тужилаштву, већ и гаранцију да ће бити изабран уколико има слободних места (осим ако на исто место није конкурисао други кандидат који је такође завршио почетну обуку, али је током исте показао боље резултате), а то додатно потврђује оспорена одредба става 11. члана 40. Закона, то Уставни суд оцењује да се основано може поставити питање да ли се оспореним одредбама крши начело једнакости грађана који се налазе у истој правној ситуацији (који испуњавају Законом о судијама или Законом о јавном тужилаштву прописане услове за избор) из члана 21. Устава и повређује Уставом зајемчено право на ступање на јавне функције под једнаким условима из члана 53. Устава.
Друго, полазећи од тога да се према члану 1. Закона о Правосудној академији, оснива Правосудна академија и уређују њен статус, делатност, органи управљања и финансирање, као и почетна и стална обука судија, јавних тужилаца и заменика јавних тужилаца, обука судијских и тужилачких помоћника и приправника и обука судског и тужилачког особља, из чега следи да је са једне стране реч о тзв. организационом закону и са друге стране да је предмет уређивања и стручна обука судија, јавних тужилаца и заменика јавних тужилаца, обука судијских и тужилачких помоћника и приправника и обука судског и тужилачког особља, са становишта начела јединства правног поретка из члана 4. Устава, као спорно се поставља и питање да ли је тим законом уставноправно могуће заправо мењати услове за избор лица која се први пут бирају за судију, односно заменика јавног тужиоца у одређеној врсти суда и јавног тужилаштва.
Треће, да ли се оспореним одредбама ограничава Уставом утврђена надлежност Високог савета судства (члан 154. Устава) и Државног већа тужилаца (члан 165. Устава), а који као самостални и независни државни органи самостално утврђују предлог кандидата за први избор судија и заменика јавних тужилаца. Штавише, пошто је Народна скупштина приликом избора везана предлогом Високог савета судства, односно Државног већа тужилаца, поставља се питање да ли се на овај начин посредно и Народна скупштина ограничава у вршењу једне од својих уставних надлежности.
Четврто, ако је уставна функција Високог савета судства и Државног већа тужилаца да обезбеде и гарантују независност и самосталност судија (члан 153. став 1. Устава) и самосталност јавних тужилаца и њихових заменика (члан 164. став 1. Устава), поставља се питање да ли је остваривање ове уставне функције нарушено тиме што Уставом установљене независне органе обавезује оцена којом је одређен успех кандидата на почетној обуци, а коју даје Правосудна академија, која је образована као установа за обављање одређених делатности везаних за стручно усавршавање њених „корисника“.
Коначно, поставља се и питање у којој мери оспорена решења из члана 40. ст. 8, 9. и 11. Закона о Правосудној академији онемогућавају примену члана 46. став 2. Закона о судијама и члана 82. став 2. Закона о јавном тужилаштву који се односе на одговарајућу заступљеност припадника националних мањина и узимање у обзир националног састава становништва приликом предлагања судија, јавних тужилаца и заменика јавних тужилаца, а самим тим доводе у питање и примену начела јединства правног поретка из члана 4. Устава и одредбе члана 77. Устава која припадницима националних мањина гарантује равноправност у вођењу јавних послова, при чему се одредбом става 2. наведеног члана Устава утврђује да се при запошљавању, између осталог, у државним органима води рачуна о националном саставу становништава и одговарајућој заступљености националних мањина, а ставом 1. наведеног члана Устава гарантује припадницима националних мањина да под једнаким условима ступају на јавне функције.
V
У односу на одредбу члана 7. став 2. Закона о Правосудној академији којом је прописано да је члан Управног одбора Академије, између осталих, и државни секретар у министарству надлежном за правосуђе задужен за стручно усавршавање запослених у правосуђу (члан 7. став 2.), Уставни суд констатује да је начелом утврђеним у члану 6. Устава, изричито предвиђено да се постојање сукоба интереса одређује не само Уставом, већ и законом, а што не мора бити искључиво закон који на системски начин уређује ову област. Пошто сам Закон о Агенцији за борбу против корупције („Службени гласник РС“, бр. 97/08, 53/10 и 66/11) дозвољава одређена одступања заснована на посебним законима (пре свега одредба 28. став 1. тог закона која је у директној вези са оспореном одредбом члана 7. став 2. Закона о Правосудној академији), Уставни суд налази да нема уставноправних разлога за тврдње о несагласности оспорене одредбе са Уставом, тим пре када се има у виду да је Законом о министарствима („Службени гласник РС“, број 71/12) предвиђено да Министарство правде и државне управе обавља послове државне управе који се односе на стручно усавршавање носилаца правосудних функција (члан 10. став 1. Закона), као и да ово министарство врши надзор над законитошћу рада Академије (члан 3. став 6.). Из наведених разлога Уставни суд је иницијативу у односу на оспорени члан 7. став 2. Закона одбацио, сагласно одредби члана 36. став 1. тачка 7) Закона о Уставном суду.
Такође, Уставни суд налази да се у односу на овлашћења Високог савета судства и Државног већа тужилаштва да одређују број корисника почетне обуке на Правосудној академији, како је то прописано оспореном одредбом члана 26. став 2. Закона, не постављају спорна уставноправна питања, те је стога и у овом делу одбацио иницијативу, сходно одредби члана 36. тачка 7) Закона о Уставном суду.
VI
Полазећи од изложеног Уставни суд је, на основу одредаба члана 42б став 1. тачка 2), члана 46. тач. 1) и 3) и члана 107. став 1. Закона о Уставном суду („Службени гласник РС“, бр. 109/07, 99/11 и 18/13 – Одлука УС) и члана 84. Пословника Уставног суда („Службени гласник РС“, бр. 24/08, 27/08 и 76/11), донео Решење као у изреци.
ПРЕДСЕДНИК ВЕЋА
др Драгиша Б. Слијепчевић