Уставни суд у саставу: председник др Драгиша Б. Слијепчевић и судије др Оливера Вучић, др Марија Драшкић, Братислав Ђокић, Весна Илић Прелић, др Горан Илић, др Агнеш Картаг Одри, Катарина Манојловић Андрић, мр Милан Марковић, др Боса Ненадић, Милан Станић, др Драган Стојановић, мр Томислав Стојковић, Сабахудин Тахировић и Предраг Ћетковић, на основу члана 167. став 1. тачка 1. Устава Републике Србије, на седници одржаној 13. јуна 2013. године, донео је
Р Е Ш Е Њ Е
1. Покреће се поступак за утврђивање неуставности одредбе члана 20ж став 1. Закона о приватизацији („Службени гласник РС“, бр. 38/01, 18/03, 45/05, 123/07, 123/07-др. закон, 30/10-др. закон, 93/12 и 119/12).
2. Решење доставити Народној скупштини ради давања одговора.
3. Рок за давање одговора је 60 дана од дана пријема Решења.
О б р а з л о ж е њ е
У поступку одлучивања о уставним жалбама поднетим због повреде права на суђење у разумном року и права на имовину, зајемчених одредбама чл. 32. и 58. Устава Републике Србије, у извршном поступку ради наплате правноснажно досуђених потраживања према субјектима у реструктурирању, Уставни суд је утврдио да постоје одређена спорна питања у вези са одредбом члана 1. став 1. Закона о измени и допуни Закона о приватизацији („Службени гласник РС“, број 119/12), којом је допуњен члан 20ж став 1. Закона о приватизацији („Службени гласник РС“, бр. 38/01, 18/03, 45/05, 123/07, 123/07-др. закон, 30/10-др. закон и 93/12), те је стога на седници одржаној 7. марта 2013. године закључио да, у складу са одредбом члана 168. став 1. Устава, као и чланом 82. став 2. Пословника о раду Уставног суда („Службени гласник РС“, бр. 24/08, 27/08 и 76/11), прихвати сопствену иницијативу за покретање поступка за утврђивање неуставности одредбе члана 1. став 1. наведеног Закона о измени и допуни Закона о приватизацији.
У претходном поступку, Уставни суд је утврдио следеће:
Закон о приватизацији донела је Народна скупштина 29. јуна 2001. године. Закон је објављен у „Службеном гласнику Републике Србије“, број 38/01, а ступио је на снагу 7. јула 2001. године. Основни текст Закона је више пута мењан и допуњаван, а последње измене и допуне извршене су 2012. године доношењем Закона о измени и допуни Закона о приватизацији („Службени гласник РС“, број 119/12), којим је допуњен члан 20ж став 1. Закона.
Одредбом члана 20ж став 1. Закона о приватизацији („Службени гласник РС“, бр. 38/01, 18/03, 45/05, 123/07, 123/07-др. закон, 30/10-др. закон и 93/12) је, пре допуне овог члана Законом из 2012. године, било прописано да се од дана доношења одлуке о реструктурирању до дана доношења одлуке о окончању реструктурирања, не може против субјекта приватизације, односно над његовом имовином, одредити или спровести принудно извршење нити било која мера поступка извршења ради намирења потраживања.
Уставност одредаба наведеног члана 20ж Закона о приватизацији Уставни суд је разматрао у предмету IУз-98/2009, када је на седници одржаној 23. јуна 2011. године донео Решење којим, у тачки 1. изреке, није прихватио иницијативе за покретање поступка за утврђивање неуставности одредаба члана 20ж Закона о приватизацији („Службени гласник РС“, бр. 31/01, 18/03, 45/05 и 123/07). У образложењу Решења Уставни суд је, између осталог, истакао следеће: да реструктурирање у поступку приватизације, у смислу овог закона, представља поступак одговарајућих статусних и других промена које се односе на субјекат приватизације и његова зависна предузећа, које омогућавају продају његовог капитала или имовине (члан 19.) и да из наведених одредаба Закона, по оцени Суда, следи да је реструктурирање једна од законом предвиђених мера у циљу стварања претпоставки за претварање друштвеног и државног капитала у приватни; да се прописивањем немогућности одређивања или спровођења принудног извршења над имовином субјекта приватизације, за који је донета (или ће бити донета) одлука о реструктурирању, не доводе у питање права ималаца извршних исправа на потраживање према субјекту приватизације, нити је циљ ове мере ограничавање права поверилаца, већ се постојање и остваривање ових права везује за остваривање општег интереса израженог кроз приватизацију тих субјеката; да се тиме само привремено суспендује могућност принудног извршења, али се не задире у имовинска права појединаца утврђена правноснажном судском одлуком; да је овакво ограничење имовинских права опредељено Законом утврђеним општим интересом претварања друштвене својине у приватну, што оспорену одредбу не чини несагласном Уставу (члан 58. став 2.) и одредбама члана 1. Протокола 1 уз Европску конвенцију за заштиту људских права и основних слобода (Закон о потврђивању ове конвенције објављен је у „Службеном листу СЦГ-Међународни уговори“, бр. 9/03, 5/05 и 7/05); да је Суд при томе имао у виду да је Законом о приватизацији прописано да, по окончању реструктурирања, односно после продаје јавним тендером или јавном аукцијом, Агенција обавештава судове и органе из става 4. оспореног члана 20ж Закона о уплати продајне цене и о повериоцима који своје потраживање намирују из те цене. Уставни суд је такође истакао да иако оспореним одредбама члана 20ж Закона о приватизацији није изричито прописан рок у коме се мора окончати поступак реструктурирања, нити рок у коме се одлаже спровођење принудног извршења потраживања, из саме дефиниције појма реструктурирања и циља због кога се оно спроводи произлази да је овај поступак требало окончати у што краћем („разумном“) року, јер он представља меру ограниченог трајања, која претходи продаји капитала или имовине субјекта приватизације, а која је морала бити окончана пре 31. децембра 2008. године, који је чланом 14. Закона означен као крајњи рок у коме се мора објавити јавни позив за учешће на јавном тендеру, односно јавној аукцији за продају неприватизованог друштвеног капитала, те је Суд указао да се одредба члана 20ж Закона нужно мора тумачити у вези са одредбом члана 14. Закона, која изричито одређује крајњи рок (31. децембар 2008. године) у коме је, у поступку приватизације неприватизованог друштвеног капитала јавни позив за учешће на јавном тендеру, односно јавној аукцији морао бити објављен, а у супротном, Агенција је била дужна да донесе решење о покретању принудне ликвидације субјекта приватизације.
Значи, наведеним решењем Уставни суд се изјаснио да су одредбом члана 20ж став 1. Закона о приватизацији недвосмислено ограничена имовинска права појединаца утврђена правноснажном судском одлуком, али да је ово ограничење било легитимно, јер је било опредељено Законом утврђеним општим интересом претварања друштвене својине у приватну, где је „реструктурирање једна од законом предвиђених мера у циљу стварања претпоставки за претварање друштвеног и државног капитала у приватни“. Наведено органичење је, по схватању Суда, било привремено, односно ограниченог трајања, с обзиром на то да је, у смислу одредбе члана 14. Закона, поступке реструктурирања требало окончати до 31. децембра 2008. године.
Међутим, након доношења наведеног решења Уставног суда, односно 25. децембра 2012. године, ступио је на снагу Закон о измени и допуни Закона о приватизацији („Службени гласник РС“, број 119/12). Одредбом члана 1. став 1. наведеног закона допуњен је члан 20ж став 1. Закона о приватизацији („Службени гласник РС“, бр. 38/01, 18/03, 45/05, 123/07, 123/07-др. закон, 30/10-др. закон и 93/12), тако да гласи: „Од дана доношења одлуке о реструктурирању до дана доношења одлуке о окончању реструктурирања, а најкасније до 30. јуна 2014. године, не може се против субјекта приватизације, односно над његовом имовином, одредити или спровести принудно извршење нити било која мера поступка извршења ради намирења потраживања.“ То значи да је овим законским решењем продужен првобитно одређен рок у коме је поступак реструктурирања најкасније морао да буде окончан (а то је био 31. децембар 2008. године), што за последицу има да се сада најкасније до 30. јуна 2014. године не могу против субјеката приватизације у реструктурирању, као извршних дужника, покренути поступци за наплату правноснажно досуђених и доспелих потраживања, односно да се поступци принудног извршења, који су у току, морају прекинути. Наведено продужење рока за окончање поступка реструктурирања до 30. јуна 2014. године законодавац је образложио циљем да се „орочавањем забране принудног извршења према субјектима приватизације у реструктурирању омогући наставак пословања субјеката приватизације који су у реструктурирању, са једне стране и створе услови за њихове повериоце да могу да планирају своје пословне активности, укључујући и обезбеђење финансирања са већим степеном извесности, имајући у виду одређен рок до кога ће субјекти приватизације бити заштићени од принудног извршења.“
Полазећи од наведеног, Уставни суд је нашао да се може поставити питање уставне заснованости одредбе члана 1. став 1. Закона о измени и допуни Закона о приватизацији, имајући у виду следеће одредбе Устава Републике Србије, којима се утврђује: да људска и мањинска права зајемчена Уставом могу законом бити ограничена ако ограничење допушта Устав, у сврхе ради којих га Устав допушта, у обиму неопходном да се уставна сврха ограничења задовољи у демократском друштву и без задирања у суштину зајемченог права, као и да су при ограничавању људских и мањинских права, сви државни органи, а нарочито судови, дужни да воде рачуна о суштини права које се ограничава, важности сврхе ограничења, природи и обиму ограничења, односу ограничења са сврхом ограничења и о томе да ли постоји начин да се сврха ограничења постигне мањим ограничењем права (члан 20. ст. 1. и 3.); да свако има право да независан, непристрасан и законом већ установљен суд, правично и у разумном року, јавно расправи и одлучи о његовим правима и обавезама, основаности сумње која је била разлог за покретање поступка, као и о оптужбама против њега (члан 32. став 1.). Одредбама члана 58. Устава јемчи се мирно уживање својине и других имовинских права стечених на основу закона (став 1.) и утврђује да право својине може бити одузето или ограничено само у јавном интересу утврђеном на основу закона, уз накнаду која не може бити нижа од тржишне (став 2.), као и да се законом може ограничити начин коришћења имовине (став 3.). Одредбама члана 86. Устава утврђено је да се јемче приватна, задружна и јавна својина, а да је јавна својина - државна својина, својина аутономне покрајине и својина јединице локалне самоуправе, као и да сви облици својине имају једнаку правну заштиту (став 1.), да се постојећа друштвена својина претвара у приватну својину под условима, на начин и у роковима предвиђеним законом (став 2.) и да се средства из јавне својине отуђују на начин и под условима утврђеним законом (став 3.). Сагласно одредбама члана 97. тач. 7. и 17. Устава, Република Србија уређује и обезбеђује својинске и облигационе односе и заштиту свих облика својине, као и друге односе од интереса за Републику Србију, у складу са Уставом. Одредбама члана 145. Устава утврђено је, поред осталог, да се судске одлуке заснивају на Уставу, закону, потврђеном међународном уговору и пропису донетом на основу закона (став 2.), да су судске одлуке обавезне за све и не могу бити предмет вансудске контроле (став 3.) и да судску одлуку може преиспитивати само надлежни суд, у законом прописаном поступку (став 4.).
Из одредаба члана 20. Устава произлази да је Уставом допуштено ограничење људских и мањинских права могуће, под следећим условима: 1) да је такво ограничење прописано законом; 2) да ограничење служи сврси коју Устав допушта; 3) да је таква врста ограничења неопходна и потребна у демократском друштву; 4) да се ограничењем не задире у суштину зајемченог права. Истим чланом Устава је утврђена и обавеза свих државних органа, нарочито судова, да у случају постојања ограничења Уставом гарантованих права посебно воде рачуна о потреби успостављања правичне равнотеже између средства које се користи (ограничено уставно право) и циља који се жели постићи (заштита права других или заштита вредности демократског друштва). У контексту конкретне уставноправне ствари, ово пре свега подразумева обавезу законодавца да када прописује одређену норму има у виду суштину права које се нормом ограничава, важност сврхе ограничења, природу и обим ограничења, однос ограничења са сврхом ограничења, као и да ли постоји начин да се сврха ограничења постигне мањим ограничењем права.
Када је у питању право на имовину, Суд констатује да Устав гарантује мирно уживање својине и других имовинских права стечених на основу закона, али да ово право није апсолутно, будући да Устав у члану 58. ст. 2. и 3. предвиђа могућност дозвољеног ограничења права својине и начина коришћења имовине, односно права на мирно уживање имовине. Имајући у виду одредбе члана 20. Устава, Уставни суд налази да до Уставом допуштеног ограничења права на мирно уживање имовине, односно ограничења које не представља повреду права из члана 58. Устава, може доћи под следећим, кумулативно испуњеним условима: 1) да је такво ограничење изричито прописано законом; 2) да ограничење служи сврси коју Устав допушта; 3) да постоји правична равнотежа између захтева од јавног интереса и захтева за заштиту права на имовину појединца, имајући у виду суштину права које се ограничава, важност сврхе ограничења, природу и обим ограничења, однос ограничења са сврхом ограничења, као и да ли постоји начин да се сврха ограничења постигне мањим ограничењем права.
Полазећи од наведеног Уставни суд сматра да се у овој правној ствари основано могу поставити, као спорна, следећа уставноправна питања:
- да ли се продужењем рока у коме се поступак реструктурирања најкасније мора окончати (30. јун 2014. године) мења циљ и смисао института реструктурирања имајући у виду да, сагласно ставу Уставног суда заузетом у Решењу IУз-98/2009, „из саме дефиниције појма реструктурирања и циља због кога се оно спроводи произлази да је овај поступак требало окончати у што краћем („разумном“) року, јер он представља меру ограниченог трајања, која претходи продаји капитала или имовине субјекта приватизације“, те да ли се, последично, и даље може сматрати да су ограничења имовинских права поверилаца субјеката приватизације у реструктурирању легитимна, односно да „служе“ остварењу Законом утврђеног јавног интереса претварања друштвене својине у приватну;
- да ли је продужењем рока у коме се против субјекта приватизације не може одредити или спровести принудно извршење, тј. продужењем рока у коме се поступак реструктурирања најкасније мора окончати, ускраћено право имаоцима правноснажно досуђених потраживања према субјекту у реструктурирању на суђење у разумном року, зајемчено одредбом члана 32. став 1. Устава;
- да ли је продужењем рока за окончање поступака реструктурирања законодавац повредио начело о обавезности судских одлука из члана 145. став 3. Устава, с обзиром на то да сада имаоци правноснажно досуђених новчаних потраживања према субјектима приватизације у реструктурирању не могу, и то најкасније до 30. јуна 2014. године, против субјеката приватизације у реструктурирању, као извршних дужника, покренути извршне поступке за наплату правноснажно досуђених и доспелих потраживања, односно да се поступци принудног извршења који су у току, морају прекинути.
Имајући у виду да се спорна питања тичу уставноправне заснованости целокупне одредбе става 1. члана 20ж Закона о приватизацији, Уставни суд је, на основу одредаба члана 175. став 2. Устава и члана 50. став 2. Закона о Уставном суду („Службени гласник РС“, бр. 109/07, 99/11 и 18/13 - Одлука УС), самостално, то јест по сопственој иницијативи, покренуо поступак за оцену уставности одредбе члана 20ж став 1. Закона о приватизацији наведеног у изреци.
Истовремено, Суд је одлучио да ово решење о покретању поступка достави Народној скупштини на одговор, сагласно одредби члана 107. став 1. Закона о Уставном суду.
На основу изложеног и одредаба члана 42а став 1. тачка 3), члана 46. тачка 1) и члана 107. став 1. Закона о Уставном суду, Уставни суд је донео Решење као у изреци.
ПРЕДСЕДНИК
УСТАВНОГ СУДА
др Драгиша Б. Слијепчевић