Уставни суд, Велико веће, у саставу: председник Суда др Драгиша Б. Слијепчевић, председник Већа и судије Весна Илић Прелић, др Марија Драшкић, др Оливера Вучић, др Горан Илић, Милан Станић, Братислав Ђокић и мр Милан Марковић, чланови Већа, на основу члана 167. став 1. тачка 1. Устава Републике Србије, на седници Већа одржаној 14. фебруара 2013. године, донео је
Р Е Ш Е Њ Е
1. Покреће се поступак за утврђивање неуставности одредаба члана 36. ст. 1. до 5. Закона о превозу у друмском саобраћају („Службени гласник РС“, бр. 46/95, 66/01, 61/05, 62/06 и 31/11).
2. Одбацује се иницијатива за покретање поступка за оцену уставности одредаба члана 6а Закона из тачке 1.
3. Решење о покретање поступка за оцену уставности Закона из тачке 1. доставља се Народној скупштини, ради давања одговора.
4. Рок за давање одговора је 30 дана од дана пријема Решења.
О б р а з л о ж е њ е
I
Уставном суду је поднета иницијатива већег броја иницијатора за покретање поступка за оцену уставности одредаба чл. 6. и 27. Закона о изменама и допунама Закона о превозу у друмском саобраћају („Службени гласник РС“, број 31/11). Оспорени члан 6. којим је додат члан 6а Закона, а којим је прописано да се ауто-такси превоз може обављати само на територији јединице локалне самоуправе за коју ауто-такси превозник има издато вежеће одобрење за обављање делатности, а изузетно преко или на територији друге јединице локалне самоуправе ако је ауто-такси превоз започет на територији јединице локалне самоуправе од које превозник има издато важеће одобрење за обављање делатности, по мишљењу подносилаца иницијативе, у супротности је са одредбом чл. 21, 39. и 82. до 84. Устава. Ово из разлога што се, како наводе подносиоци, ограничењем кретања и самим тим обављања делатности које је у конкретном случају ограничено ван случајева изричито предвиђених у чл. 39. и 83. Устава, директно повређује и право на рад, па су стога превозници-таксисти дискриминисани у односу на предузетнике других професија који нису обухваћени истим или сличним ограничењима. Осим тога, оспореним чланом Закона лицима која обављају ову делатност уводе се посебни (и непотребни) трошкови јер им се кад возе путника до друге општине ограничава могућност зараде (у повратку), што такође, како наводи подносилац, представља повреду наведених права таксистима. Одредбе члана 27. Закона којима је предвиђено овлашћење јединице локалне самоуправе да прописује „посебне услове“ за обављање ауто-такси превоза сматрају иницијатори, није у сагласности са одредбом члана 190. тачка 3. Устава, према којој општина преко својих органа уређује и обезбеђује локални превоз. Ово из разлога што се наведеном одредбом Устава утврђено овлашћење јединице локалне самоуправе - „уређење“, по мишљењу подносилаца, не би смело тумачити у смислу да општине имају овлашћење да ван законом прописаних услова одређују ближе, односно посебне услове, јер се тиме, како наводи, обесмишљава концепт законске материје и хијерархије аката у правном систему. Стога Закон „на мала врата“ уводи потпуну дискриминацију јер свака општина својим прописом може утврдити битно различите критеријуме и услове за обављање ауто-такси делатности, што, како наводи подносилац иницијативе, доводи до повреде Устава, посебно чл. 18, 20, 21, 60, 83, 84. и 194.
Иницијатива за оцену уставности оспорених одредаба Закона о изменама и допунама Закона о превозу у друмском саобраћају достављена је на мишљење Народној скупштини 10. октобра 2012. године. Како Народна скупштина у остављеном року од 45 дана, а ни касније, није доставила мишљење, поступак је настављен, у складу са одредбом члана 34. став 3. Закона о Уставном суду („Службени гласник РС“, бр. 109/07 и 99/11).
II
У спроведеном претходном поступку Уставни суд је утврдио да је оспореним одредбама Закона о изменама и допунама Закона о превозу у друмском саобраћају („Службени гласник РС“, број 31/11): чланом 6а прописано - да ауто-такси превоз могу обављати правна лица и предузетници чија је претежна делатност ауто-такси превоз путника, који су за обављање те делатности регистровани у Регистру привредних субјеката, у складу са законом којим се уређује регистрација привредних субјеката и који имају одобрење надлежног органа локалне самоуправе за обављање ауто-такси превоза путника (став 1.), да привредни субјекти из става 1. овог члана не могу било којом својом радњом која се односи на давање на коришћење кровне ознаке са називом "ТАXI", давање докумената са својим пословним именом, давање такси дозволе, давање такси возила и друго да омогуће другим правним или физичким лицима која не испуњавају услове прописане овим законом да обављају ауто-такси превоз путника (став 2.), да се ауто-такси превоз под условима из става 1. овог члана може обављати само на територији општине, града и града Београда за коју ауто-такси превозник има издато важеће одобрење за обављање ауто-такси делатности (став 3.); да изузетно, ауто-такси превозник може обавити ауто-такси превоз преко или на територији општине, града и града Београда, од које нема издато важеће одобрење за обављање ауто-такси делатности, ако је ауто-такси превоз започет на територији општине, града и града Београда од које ауто-превозник има издато важеће одобрење за обављање делатности (став 4.), да је ауто-такси превозник који обави превоз у смислу става 4. овог члана обавезан да одмах по обављеном ауто-такси превозу уклони кровну ознаку и не може да пружа услуге ауто-такси превоза на територији општине, града и града Београда, од које нема издато важеће одобрење за обављање ауто-такси делатности (став 5.), да је у случају превоза из става 4. овог члана, када исти путник има намеру да након искрцавања истим возилом настави превоз, ауто-такси превозник дужан да уклони кровну ознаку у тренутку када путник напусти путнички простор возила, чека на путника без заустављања рада таксиметра, а по повратку тог путника у путнички простор возила ауто-такси превозник је обавезан да на прописан начин поново истакне ауто-такси ознаку (став 6.); чланом 27. (којим је измењен и допуњен члан 36. оспореног Закона) је у интегралном тексту прописано да општина, град и град Београд прописује ближе услове за обављање ауто-такси превоза (став 1.), да општина, град и град Београд, у складу са саобраћајно-техничким условима, доноси програм којим дефинише оптимално организовање ауто-такси превоза (став 2.), да се саобраћајно-технички услови из става 2. овог члана дефинишу у петогодишњем планском периоду, а на основу карактеристика превозних захтева - вожњи, које обављају стручне организације (став 3.), да општина, град и град Београд својом одлуком уређују посебне услове које треба да испуни превозник, карактеристике и обележја такси возила и начин обављања такси превоза који нису дефинисани овим законом и да општина, град и град Београд својом одлуком утврђују и усклађују економски најнижу цену у оквиру такси тарифе по којој се ауто-такси превоз мора обављати на њеној територији (став 4.), да таксиметар мора бити подешен искључиво у складу са одлуком из става 4. овог члана (став 5.) и да општина, град и град Београд води регистар кровних ознака (став 6.).
Одредбама Устава Републике Србије на чију повреду подносилац иницијативе указује утврђено је: да се људска и мањинска права зајемчена Уставом непосредно примењују (члан 18. став 1.); да људска и мањинска права зајемчена Уставом могу законом бити ограничена ако ограничење допушта Устав, у сврхе ради којих га Устав допушта, у обиму неопходном да се уставна сврха ограничења задовољи у демократском друштву и без задирања у суштину зајемченог права (члан 20. став 1.); да су пред Уставом и законом сви једнаки, да свако има право на једнаку законску заштиту без дискриминације, те да је забрањена свака дискриминација, непосредна или посредна по било ком основу (члан 21.); да свако има право да се слободно креће и настањује у Републици Србији, да је напусти и да се у њу врати и да се слобода кретања и настањивања и право да се напусти Република Србија могу ограничити законом, ако је то неопходно ради вођења кривичног поступка, заштите јавног реда и мира, спречавања ширења заразних болести или одбране Републике Србије (члан 39. ст. 1. и 2.); да се јемчи право на рад, у складу са законом, да свако има право на слободан избор рада и да су свима, под једнаким условима, доступна сва радна места (члан 60. ст. 1. до 3.); да економско уређење у Републици Србији почива на тржишној привреди, отвореном и слободном тржишту, слободи предузетништва, самосталности привредних субјеката и равноправности приватне и других облика својине, те да је Република Србија јединствено привредно подручје са јединственим тржиштем роба, рада и капитала (члан 82.); да је предузетништво слободно и да се може ограничити законом ради заштите здравља људи, животне средине и природних богатстава и ради безбедности Републике Србије (члан 83.); да сви имају једнак положај на тржишту и да су забрањени акти, којима се супротно закону, ограничава слободна конкуренција, стварањем или злоупотребом монополског или доминантног положаја (члан 84. ст. 1. и 2.). Уставом је утврђено и да Република Србија штити потрошаче (члан 90. став 1.); да, поред осталог, уређује и обезбеђује јединствено тржиште, правни положај привредних субјеката, систем обављања привредних и других делатности, режим и безбедност у свим врстама саобраћаја (члан 97. тач. 6. и 13.); да грађани имају право на локалну самоуправу, које остварују непосредно или преко својих слободно изабраних представника (члан 176. став 1.); да су јединице локалне самоуправе надлежне у питањима која се, на сврсисходан начин, могу остваривати унутар јединице локалне самоуправе, у којима није надлежна Република, те да се која су питања од републичког, покрајинског и локалног значаја одређује законом (члан 177.); да општина преко својих органа, у складу са законом, уређује и обезбеђује обављање и развој комуналних делатности и уређује и обезбеђује локални превоз (члан 190. тач. 1. и 3.); да сви закони и други општи акти донети у Републици Србији морају бити сагласни са Уставом (члан 194.).
III
Подносиоци ове иницијативе, којом су оспорене и одлуке јединица локалне самоуправе о ауто-такси превозу, заснивају своје наводе о неуставности тих аката на схватању да ауто- такси превоз представља привредну делатност, да се услови обављања ове делатности, сагласно одредбама чл. 82. до 84. Устава, могу уредити само законом, те да се и евентуална ограничења могу прописати само законом из разлога предвиђених Уставом. Стога и Уставом утврђено овлашћење јединице локалне самоуправе да, у складу са законом, уређује и обезбеђује локални превоз, по схватању подносилаца, полазећи од наведених одедаба Устава, не може да представља основ да се јединици локалне самоуправе законом преносе овлашћења да уређује (ближе, односно посебне) услове обављања ове делатности. Наиме, другачијим тумачењем, односно давањем овлашћења јединици локалне самоуправе, да поред законом утврђених, прописује и друге услове, лица која обављају ову делатност доводе се у различит положај на јединственом привредном подручју, а прописивањем различитих услова у суштини се ограничава могућност, да ову делатност, под једнаким законом прописаним условима могу да обављају у било којој јединици локалне самоуправе.
Поводом ових навода подносилаца, односно питања Законом прописаног овлашћења јединице локалне самоуправе да уређује ближе услове за обављање ауто-такси превоза Уставни суд има заузет став да се прописом општине, односно града могу предвидети, поред законом прописаних услова за обављање ауто-такси превоза и други услови који одговарају специфичним потребама општине, односно града за обављање ове делатности. За оцену основаности навода подносилаца иницијативе, којима се оспорава Законом прописано овлашћење јединице локалне самоуправе за уређивање односа у овој области од значаја је и став Суда у предмету IУ-353/09, који се односи на овлашћење законодавца да одређује Уставом предвиђене изворне надлежности јединице локалне самоуправе, као утврђеног облика децентрализације власти у Републици. Према наведеном ставу Суда, полазећи од Уставом предвиђеног одређења Републике као унитарне државе, у областима које су Уставом утврђене као изворна надлежност јединице локалне самоуправе (члан 190.) Република законом преноси уређивање наведених области, али не у целини, јер је јединица локалне самоуправе у уређивању питања од локалног значаја у тим областима ограничена законом, пошто их може уређивати у складу са законом, што значи у складу са тзв. „секторским законом“ којим је законодавац, на системски начин, јединствено за територију читаве Републике и једнако за све грађане, без обзира на ком делу територије живе и раде уредио одговарајућу област. Стога се јединици локалне самоуправе не преноси у целини уређивање области наведених у члану 190. став 1. Устава, већ појединих питања из ових области, а која су то питања одређује се, сагласно ставу 2. члана 177. Устава, законом, полазећи од тога да ли се, у складу са критеријумом из става 1. члана 177. Устава ради о питањима од локалног значаја, односно о питањима која се на сврсисходан начин могу остваривати унутар јединице локалне самоуправе. По схватању Суда, само оваквим тумачењем Уставом утврђене садржине и граница изворне надлежности јединице локалне самоуправе обезбеђује се очување начела јединства правног поретка из члана 4. став 1. Устава и начела једнакости свих грађана пред Уставом и законом из члана 21. став 1. Устава, без обзира на ком делу територије Републике Србије живе.
IV
Законом о превозу у друмском саобраћају саобраћају („Службени гласник РС“, бр. 46/95, 66/01, 61/05, 62/06 и 31/11), као „секторским законом“ у овој области, уређен је јавни превоз, као и други услови у погледу организације и обављања превоза у друмском саобраћају (члан 1.), тако што је, поред осталог, прописано: да је јавни превоз превоз који је под једнаким условима доступан свим корисницима превозних услуга и да је ауто-такси превоз, ванлинијски превоз путника који се обавља путничким аутомобилом који испуњава услове прописане овим законом (члан 2. тач. 1) и 5)); да јединица локалне самоуправе, у складу са законом, уређује и обезбеђује организацију и начин обављања јавног превоза путника који се обавља на територији општине и ауто-такси превоза путника (члан 7.); да ауто-такси превоз може обављати ауто-такси превозник који је власник најмање једног регистрованог путничког возила (члан 9. став 4.); да се ауто- такси превоз обавља фабрички произведеним аутомобилом који има највише пет седишта у коме на видном месту мора бити истакнут таксиметар и назив ауто-такси превозника, а на крову аутомобила и назив „ТAXI“ (члан 33.); да је ауто-такси превозник дужан да приликом отпочињања превоза укључи таксиметар или преузме потврду о фиксној цени са стајалишта која су од посебног интереса за општину или град и да за извршену услугу наплаћује цену у износу који показује таксиметар (члан 35.); да јединица локалне самоуправе прописује ближе услове за обављање ауто-такси превоза, доноси програм којим дефинише оптимално организовање ауто-такси превоза, а на основу карактеристика превозних захтева-вожњи, уређује посебне услове које треба да испуни превозник, карактеристике и обележја такси возила и начин обаваља такси превоза који нису дефинисани овим законом, утврђује економски најнижу цену у оквиру такси тарифе по којој се ауто-такси превоз мора обављати на њеној територији (члан 36.).
У вези са наводима иницијативе којима се оспорава уставност одредаба члана 6. (члана 6а) Закона, Уставни суд налази да из наведених, као и оспорених одредаба члана 6а Закона, следи да је ауто-такси превоз законом одређен као облик локалног превоза што је, по схватању Суда, у складу са овлашћењем законодавца да уређује систем обављања појединих привредних и других делатности, те режим и безбедност у свим врстама саобраћаја, како је то утврђено одредбама члана 97. тач. 6. и 13. Устава. Одређивање да ауто-такси превоз представља облик локалног превоза у складу је и са одредбом члана 190. став 1. тачка 3. Устава којима су утврђене изворне надлежности јединице локалне самоуправе, поред осталог, да уређује и обезбеђује локални превоз. Наиме, наведеном одредбом Устава, полазећи од одређења јединице локалне самоуправе као облика територијалне децентрализације Републике, уставотворац је определио области у којима јединица локалне самоуправе има изворне надлежности из чега, сагласно Уставу, следи и обавеза законодавца да у тој области законом одреди који превоз представља локални превоз у смислу наведене одредбе Устава те да законом, сагласно Уставу, одреди која су питања од локалног значаја, односно која је питања у тој области надлежна да уређује јединица локалне самоуправе.
Полазећи од наведеног, као и да се локални превоз, сагласно Уставу, уређује и актом јединице локалне самоуправе, у складу са законом, следи и да овај превоз на територији јединице локалне самоуправе може да обавља превозник, правно лице и предузетник који, поред законом прописаних, испуњава и актом јединице локалне самоуправе прописане (ближе или посебне) услове. Стога и прописивање оспореним одредбама ст. 1. и 3. члана 6а Закона да овај превоз може да обавља правно лице и предузетник који, поред законом прописаних услова има одобрење надлежног органа јединице локалне самоуправе о испуњености актом јединице локалне самоуправе прописаних услова, као и да овај превоз може да обавља на територији оне јединице локалне самоуправе за које има одобрење надлежног органа те јединице, по схватању Суда, није несагласно са наведеним одредбама Устава. Имајући у виду законско одређење ауто-такси превоза као локалног превоза, односно превоза који се обавља на територији јединице локалне самоуправе, и уређивање оспореним одредбама члана 6а ст. 4. до 6. Закона услова и начина обављања такси превоза на територији јединице локалне самоуправе за коју превозник нема одобрење за обављање делатности, по схватању Суда, има значење уређивања граничних ситуација, односно одређивања да аутопревозник који је започео превоз на територији јединице локалне самоуправе од које има издато одобрење за обављање ове делатности може, када захтеви конкретног превоза налажу, да обави, односно заврши започет превоз на територији јединице локалне самоуправе за коју нема издато одобрење, али не и да обавља ову делатност на територији те јединице локалне самоуправе, а што се, сагласно Уставу, уређује законом. Такође, имајући у виду да такси превоз у смислу Устава и закона, представља локални превоз, али и да Закон не садржи забрану, односно ограничење да ову делатност превозник може да обавља на територији само једне јединице локалне самоуправе, односно не прописује као услов да превозник има седиште, односно пребивалиште на територији јединице локалне самоуправе на којој обавља делатност, већ као услов за обављање делатности одређује да има одговарајуће одобрење надлежног органа јединице локалне самоуправе на чијој територији обавља делатност, то, по схватању Суда, нису основани наводи подносилаца којима се одредбе члана 6 (којим је додат члан 6а) оспоравају у односу на одредбе члана 39. и чл. 82. до 84. Устава. Стога је Суд иницијативу у овом делу, на основу одредбе члана 53. став 2. Закона о Уставном суду, одбацио, решавајући као у тачки 2. изреке.
V
Одредбе члана 27. Закона о изменама и допунама Закона из 2011. године, којима су извршене измене и допуне члана 36. основног Закона оспоравају се првенствено из разлога што дају овлашћење јединици локалне самоуправе да прописује ближе услове (и организацију) обављања овог превоза на својој територији. Ово из разлога што се, како наводи подносилац иницијативе, Уставом утврђено овлашћење општине да преко својих органа уређује локални превоз “не би смело тумачити у смислу да општине и градови имају овлашћење да ван законом прописаних услова додају ближе, односно посебне услове, јер се тиме обесмишљава концепт законске материје и хијерархије аката у правном систему“ и уводи потпуна дискриминација јер свака општина својим прописима може да утврди битно различите критеријуме и услове за обављање ове делатности.
Будући да је такси превоз Законом одређен као облик локалног превоза, те да је јединица локалне самоуправе надлежна да, у складу са законом, уређује и обезбеђује локални превоз, по схватању Суда, следи да нису основани наводи подносилаца да се законом у оквиру уређивања ове Уставом утврђене изворне надлежности, не може одредити овлашћење јединице локалне самоуправе да прописује и „ближе, односно посебне“ услове обављања ове делатности, односно превоза на својој територији и организацију тог превоза. Међутим, питање које се поводом поднете иницијативе поставља јесте да ли су оспореним чланом Закона прописана овлашћења јединице локалне самоуправе да уређује овај облик јавног превоза одређена у складу са Уставом.
1. Оспореним чланом 27, односно чланом 36. ст. 1. и 4. Закона о превозу у друмском саобраћају, као секторским у овој области, предвиђено је да јединица локалне самоуправе прописује „ближе услове“ за обављање ауто-такси превоза и да уређује „посебне услове“ које треба да испуни превозник, карактеристике и обележја такси возила и начин обављања такси превоза који нису дефинисани овим законом. И Закон о локалној самоуправи ("Службени гласник РС", број 129/07) садржи овлашћење јединице локалне самоуправе да уређује посебне услове аутотакси превоза, али не одређује који су то „посебни услови“, који се у смислу наведеног овлашћења уређују актом јединице локалне самоуправе.
Полазећи од наведеног Законом прописаног овлашћења јединице локалне самоуправе, по схватању Суда, као отворена постављају се следећа спорна уставно-правна питања:
а) да ли је законодавац у одређивању Уставом утврђене изворне надлежности јединице локалне самоуправе ограничен одредбама Устава према којима се ова надлежност јединице локалне самоуправе, законом може одредити само у питањима која се на „сврсисходан начин“ могу остварити унутар јединице локалне самоуправе; другим речима, да ли је сагласно с Уставом да у областима које су Уставом утврђене као изворна надлежност јединице локалне самоуправе, конкретно у области локалног превоза, законодавац уреди само „минималне“ услове за обављање ове делатности, те питања која се на „сврсисходан начин“ могу остваривати унутар јединице локалне самоуправе одреди давањем „бланко овлашћења“ јединици локалне самоуправе да уређује све друге „ближе“ или „посебне“ услове који тим „секторским“ и другим законом нису уређени, како је то прописано оспореним одредбама Закона;
б) да ли је, имајући у виду да ауто-такси делатност представља привредну делатност, да се услови обављања привредних делатности уређују законом, те да уређивање тих услова, у смислу Устава, има значење обезбеђивања једнаког положаја на тржишту привредних субјеката који обављају ову или било коју другу делатност, законодавац прописујући „бланко овлашћења“ јединице локалне самоуправе да уређује ове односе „прекорачио“ Уставом утврђене надлежности јединице локалне самоуправе да „уређује и обезбеђује локални превоз“; наиме, поставља се питање да ли је законодавац, одређујући овлашћење јединице локалне самоуправе на начин предвиђен оспореним одредбама Закона, на јединице локалне самоуправе пренео овлашћење да уређују и оне односе који у смислу наведене одредбе Устава не представљају „сврсисходно уређење“ локалног превоза, већ уређивање услова обављања одговарајуће привредне делатности, што се, сагласно Уставу, уређује законом, а ближе актом Владе, односно актом надлежног министра у оквиру законом прописаног овлашћења;
в) да ли се, полазећи од уставног одређења Републике као унитарне државе, које претпоставља надлежност Републике да уређује и обезбеђује све друштвене односе у Републици, у областима које су Уставом утврђене као изворне надлежности јединице локалне самоуправе ова надлежност може одредити давањем овлашћења јединици локалне самоуправе да уређује све друге „ближе“, односно „посебне“ услове овог превоза „који нису дефинисани законом“, будући да Устав „бланко овлашћење“ за уређивање односа у свим областима утврђује за Републику, али не и за облике децентрализације власти;
г) да ли се, имајући у виду наведено, преношењем јединици локалне самоуправе овлашћења чији обим, односно границе нису законом одређени или одредиви, доводи у питање начело јединства правног поретка из члана 4. став 1. Устава, те начело једнакости свих грађана пред Уставом и законом без обзира на ком делу територије живе, будући да се актима јединица локалне самоуправе полазећи од наведеног Законом прописаног овлашћења, услови за обављање делатности ауто-такси превоза уређују на различит начин.
2. Оспореним чланом 27, односно чланом 36. ст. 2. и 3. Закона прописано је и овлашћење јединице локалне самоуправе да у складу са саобраћајно-техничким условима доноси програм којим дефинише оптимално организовање ауто-такси превоза, те да се саобраћајно-технички услови дефинишу у петогодишњем планском периоду, а на основу карактеристика превозних захтева вожњи. Овај члан до измена Закона извршених 2005. године, садржао је и одредбу да се програмом не може ограничавати број лица која могу обављати ову делатност, а која је брисана након доношења Одлуке Уставног суда IУ-број 53/04 на коју се подносиоца иницијативе позивају. Полазећи од тога да сагласно Уставу и закону, јединица локалне самоуправе уређује и обезбеђује локални превоз, да је одредба Закона којом је забрана ограничења броја лица који могу обављати ову делатност брисана, а имајући у виду да су акти јединица локалне самоуправе којима је на основу наведеног законског овлашћења одређен број такси возила, односно такси дозвола за обављање такси превоза, оспорени са становишта несагласности таквог ограничења са одредбама члана 60. и чл. 82. до 84. Устава, у вези са наведеним Законом прописаним овлашћењем јединице локалне самоуправе постављају се следећа спорна уставно-правна питања:
а) да ли оспореним одредбама члана 27, односно члана 36. ст. 2. и 3. Закона прописано овлашћење јединице локалне самоуправе да дефинише оптималну организацију овог облика локалног превоза у складу са превозним захтевима вожњи, након извршене измене Закона, односно брисања одредбе којом је била предвиђена забрана ограничења броја лица која могу обављати ову делатност, има значење овлашћења јединице локалне самоуправе да у уређивању и обезбеђивању овог облика локалног превоза одреди „оптималан“ број лица, такси возила, односно дозвола за обављање ауто-такси превоза на својој територији, како је то уређено актима појединих јединица локалне самоуправе;
б) да ли је, ако оспореном одредбом Закона предвиђено овлашћење јединице локалне самоуправе да „дефинише оптималну организацију овог превоза у складу са превозним захтевима вожњи,“ садржи овлашћење јединице локалне самоуправе да одређује број лица, такси возила, односно такси дозвола за обављање ове делатности на својој територији, давање таквог овлашћења у складу са одредабама Устава којима се јемчи слобода предузетништва и једнак правни положај на тржишту; другим речима, поставља се питање да ли је јединица локалне самоуправе, сагласно наведеним одредбама Устава „дужна“ да одобрење за обављање ауто-такси делатности на својој територији да свим лицима која испуњавају законом и одлуком прописане услове, те да, како наводе подносиоци, једино „тржиште“ може да одређује број превозника, односно такси возила којим се обавља овај облик локалног превоза.
в) да ли, имајући у виду да ауто-такси превоз представља комерцијалну делатност, да се обавља као јавни превоз на општинским путевима и улицама које у смислу Закона о јавној својини представљају добра у општој употреби која су у својини јединице локалне самоуправе и на којима се може стећи право предвиђено посебним законом-концесија, закуп и сл. (члан 10. ст. 4. и 7.), као и да је Законом о јавно-приватном партнерству и концесијама ("Службени гласник РС", број 88/11) предвиђено да се концесија може дати ради комерцијалног коришћења природног богатства, односно добра у општој употреби која су у јавној својини а нарочито, поред осталог, за јавни превоз (члан 11. тачка 6)), из природе својинског овлашћења јединице локалне самоуправе на локалним путевима као добрима у општој употреби, а на основу оспореном одредбом Закона прописаног овлашћења да уређује оптималну организацију такси превоза на основу карактеристика превозних захтева вожњи, произлази и овлашћење јединице локалне самоуправе да одреди број такси дозвола (концесија) за обављање ове делатности на својој територији; с тим у вези поставља се и питање да ли се једнак положај лица заинтересованих за обављање ове делатности, сагласно Уставу, обезбеђује спровођењем одговарајућег поступка на основу кога се те дозволе издају (јавни конкурс, унапред утврђени услови и критеријуми за рангирање и сл.) или је јединица локалне самуправе дужна да концесију, односно дозволу за обављање превоза на својој територији да свим лицима која испуњавају законом (и одлуком) прописане услове, и у таквој ситуацији сагласно наведеном овлашћењу уређује „оптималну организацију“ превоза на својој територији;
г) да ли су, полазећи од тога да се у вези са наведеним овлашћењем јединице локалне самоуправе као претходно поставља питање одређивања садржине прописаног овлашћења, као и да у примени наведених одредби Закона јединице локалне самоуправе својим актима на различит начин уређују „оптималну организацију“ ауто-такси превоза, одредбе члана 27, односно члана 36. ст. 2. и 3. Закона у сагласности и са Уставом утврђеним начелом владавине права које захтева да закон, односно да његове норме морају бити у довољној мери прецизне, јасне и предвидиве тако да субјекти на које се закон односи своје понашање могу ускладити са законом.
3. Оспореним чланом 27, односно члана 36. став 4. и 5. Закона прописано је и да општина, град и град Београд својом одлуком утврђују и усклађују економски најнижу цену у оквиру такси тарифе по којој се ауто-такси превоз мора обављати на њеној територији (став 4.); и да таксиметар мора бити подешен искључиво у складу са одлуком из става 4. овог члана (став 5.). И ова одредба Закона поднетом иницијативом, као и иницијативом поводом које је формиран предмет IУ-216/2011, оспорава се наводима са становишта њене сагласности са одредбама члана 21, те одредаба члана 82. и 84. Устава, јер је, како наводе подносиоци иницијативе, супротна начелу јединственог тржишта роба рада и капитала, ставља таксисте у неједнак положај у зависности од територије јединице локалне самоуправе на којој обављају делатност, те онемогућава конкуренцију такси превозника. Ово посебно што услуга такси превоза, како се наводи, не представља комуналну услугу, односно услугу од општег интереса која представља незаменљив услов живота и рада грађана на територији јединице локалне самоуправе.
Полазећи од Уставом утврђених начела економског уређења, као и да такси превоз законом, а ни актима јединице локалне самоуправе није одређен као делатност од општег интереса, по схватању Суда, основано се поставља питање да ли је сагласно с Уставом да се законом прописује надлежност органа јединице локалне самоуправе да одређује најнижу цену по којој се такси превоз мора обављати на њеној територији, како је то прописано наведеном оспореном одредбом Закона. Ово посебно ако се има у виду да Устав у одредбама члана 90. предвиђа да Република штити потрошаче, а да се сагласно одредбама чл. 82. и 84. Устава обављање привредних делатности заснива на тржишној привреди, отвореном и слободном тржишту, слободи предузетништва и самосталности привредних субјеката.
Полазећи од свега изложеног Уставни суд је, на основу одредаба члана 42б став 1. тачка 2) и члана 46. тач. 1) и 5) Закона о Уставном суду, донео Решење као у изреци.
ПРЕДСЕДНИК ВЕЋА
др Драгиша Б. Слијепчевић