Преглед документа IУо-756/2012 Word документ

Уставни суд у саставу: председник др Драгиша Б. Слијепчевић и судије др Оливера Вучић, Весна Илић Прелић, др Горан Илић, др Агнеш Картаг Одри, Катарина Манојловић Андрић, мр Милан Марковић, Милан Станић, др Драган Стојановић, мр Томислав Стојковић, Сабахудин Тахировић и Предраг Ћетковић, на основу члана 167. став 1. тачка 1. Устава Републике Србије, на седници одржаној 19. децембра 2013. године, донео је 

Одбацује се предлог за оцену уставности следећих општих аката донетих на територији Аутономне покрајине Косово и Метохија: 

1. Уредбе о установљавању Косовске повереничке агенције бр. 2002/12 од 13. јуна 2002. године; 

2. Уредбе о успостављању Посебне коморе Врховног суда на Косову за питања која се односе на Косовску повереничку агенцију бр. 2002/13 од 13. јуна 2002. године; 

3. Уредбе о промени права на коришћење непокретне имовине у друштвеној својини бр. 2003/13 од 9. маја 2003. године; 

4. Уредбе бр. 2005/18 од 22. априла 2005. године, која мења и допуњује Уредбу УНМИК-а бр. 2002/12 о установљавању Косовске повереничке агенције; 

5. Уредбе о додељивању земљишта, које је тренутно под административном надлежношћу Косовске повереничке агенције, општинским администрацијама за коришћење у јавне сврхе, бр. 2006/05 од 16. фебруара 2006. године; 

6. Уредбе бр. 2008/04 од 5. фебруара 2008. године, о изменама и допунама Уредбе УНМИК-а бр. 2002/13 о оснивању посебне коморе Врховног суда Косова за питања која се односе на Косовску повереничку агенцију; 

7. Административног наређења бр. 2003/13 од 11. јуна 2003. године, за примену Уредбе УНМИК-а бр. 2002/13 о оснивању посебне коморе Врховног суда Косова за питања која се односе на Косовску повереничку агенцију; 

8. Административног наређења бр. 2005/6 од 19. маја 2005. године, за спровођење измењене и допуњене Уредбе УНМИК-а бр. 2002/12 о оснивању Косовске повереничке агенције; 

9. Административног наређења бр. 2005/7 од 2. јуна 2005. године, за спровођење Уредбе УНМИК-а бр. 2002/13 о оснивању специјалног већа Врховног суда Косова за питања у вези с Косовском повереничком агенцијом; 

10. Административног наређења бр. 2006/17 од 6. децембра 2006. године, којим се мења и допуњује Административно наређење УНМИК-а 2003/13 за спровођење Уредбе УНМИК-а бр. 2002/13 о успостављању специјалног већа Врховног суда Косова за питања у вези са Косовском повереничком агенцијом; 

11. Административног наређења бр. 2008/6 од 11. јуна 2008. године, које мења и допуњује Административно наређење УНМИК 2006/17 за спровођење Уредбе УНМИК бр. 2002/13 о оснивању специјалне коморе Врховног суда Косова за питања у вези са Косовском повереничком агенцијом. 

Предлогом Канцеларије за Косово и Метохију покренут је поступак за оцену уставности прописа донетих на територији Аутономне покрајине Косово и Метохија, наведених у изреци. Овлашћени предлагач наводи: да су оспорени прописи у супротности са одредбама члана 97. тач. 6. и 7. Устава Републике Србије, којима је утврђено да је Република Србија надлежна да уређује и обезбеђује правни положај привредних субјеката, својинске и облигационе односе и заштиту свих облика својине; да територија АП Косово и Метохија представља јединствени и неотуђиви део територије Републике Србије, те је стога Република Србија једина надлежна да законом уреди питања својинске трансформације и приватизације; да су оспорени акти у супротности са одредбама чл. 18, 58, 60, 84, 86, 87. и 88. Устава; да је Уставни суд надлежан да оцени уставност општих аката УНМИК-а, имајући у виду да је одредбом члана 167. став 1. тачка 5. Устава утврђено да Уставни суд одлучује о сагласности са Уставом и законом општих аката организација којима су поверена јавна овлашћења, а да су Резолуцијом Савета безбедности 1244 цивилној мисији међународне заједнице, односно УНМИК-у поверена јавна овлашћења, односно управа над територијом АП Косово и Метохија; да је доношењем оспорених аката и успостављањем Косовске повереничке агенције (КПА), УНМИК прекорачио овлашћења из члана 11. тачка 7. Резолуције Савета безбедности Уједињених нација број 1244, којом је прописано да УНМИК спроводи економску реконструкцију, у оквиру које има право управљања државном и друштвеном имовином на територији АП Косово и Метохија, у циљу заштите ове имовине и интереса њених власника, али не и право располагања, односно продаје ове имовине. Оспоравајући уставност појединих Уредби УНМИК-а, предлагач је истакао: да се Уредба 2002/12, којом се установљава КПА, не изјашњава о прописима о својинској трансформацији привредних субјеката које је донела Република Србија и да су услед тога све својинске трансформације извршене на територији Косова и Метохије, у складу са овим прописима, проглашене неважећим; да је одредбама Уредбе 2002/12, КПА овлашћена да располаже имовином друштвених предузећа путем њихове трансформације у акционарска друштва, као и да ликвидира и продаје имовину ових предузећа, услед чега је КПА приватизовала 545 предузећа; да Уредбом 2002/13 није предвиђен правни лек којим би се опозвала трансакција или поништио уговор који је склопила КПА; да су Уредбом 2003/13 оштећени власници земљишта које је у закупу акционарских друштава насталих приватизацијом друштвених предузећа, с обзиром на то да немају право на правни лек против продаје друштвених предузећа. У предлогу се такође истиче: да се оспореним актима крши право на имовину загарантовано Уставом и Европском конвенцијом о људским правима, јер КПА продаје имовину предузећа без сагласности њихових власника; да се крши право на рад рантовано чланом 60. Устава јер радници приватизованих друштвених предузећа, нарочито радници српске националности, нису у позицији да на Косову и Метохији остваре своја права из радног односа; да се продајом предузећа на Косову и Метохији, у која је улаган капитал предузећа са простора централне Србије и Војводине, крше одредбе члана 84. став 3. Устава којима је утврђено да се права стечена улагањем капитала на основу закона, не могу законом умањити; да су оспорени акти у супротности са одредбама чл. 86. до 88. Устава, јер се њима крше права власника предузећа које приватизује КПА, а то је Република Србија, односно акционари предузећа која су приватизована по прописима Републике Србије, као и права власника пољопривредног, шумског и грађевинског земљишта које КАП даје у закуп на 99 година купцима приватизованих предузећа. С обзиром на изнето, предлогом је затражено од Уставног суда да, сагласно свом овлашћењу из члана 167. став 1. тачка 1. Устава, утврди да су оспорени акти неуставни. 

Дописом од 14. децембра 2012. године Одбор за уставна питања и законодавство Народне скупштине је обавестио Уставни суд да је у току израда закона којим ће се регулисати суштинска аутономија АП Косово и Метохија, у складу са одредбом члана 182. став 2. Устава Републике Србије, да је у циљу израде наведеног закона Министарство правде и државне управе формирало радну групу и да се у изради новог законског текста улажу напори да се приликом регулисања ове врло осетљиве материје дају решења која су у потпуности у складу са Уставом и правним поретком Републике Србије, као и решењима у праву Европске уније, односно међународним споразумима које је Република Србија потписала. С тим у вези, дописом је предложено Уставном суду да застане са свим поступцима који се пред Судом воде, а који се тичу оцене уставности и законитости општих правних аката којима се регулише материја која ће бити нормирана поменутим законом. 

Полазећи од наведеног обавештења Одбора за уставна питања и законодавство Народне скупштине, а имајући у виду обавезе које је Република Србија преузела одредбама Војно-техничког споразума између Међународних снага безбедности (КФОР) и Влада Савезне Републике Југославије и Републике Србије , који је потписан и ступио на снагу 9. јуна 1999. године и одредбама Резолуције 1244 Савета безбедности Уједињених нација, која је усвојена 10. јуна 1999. године, као и да је Народна скупштина, на седници од 13. јануара 2013. године, донела Резолуцију о основним принципима за политичке разговоре са привременим институцијама самоуправе на Косову и Метохији („Службени гласник РС“, број 4/13), Уставни суд је дописом од 18. јануара 2013. године затражио од Канцеларије за Косово и Метохију да обавести Суд да ли остаје при поднетом предлогу за оцену уставности наведених општих аката донетих на територији Аутономне покрајине Косово и Метохија. 

Дописом број: 010-00-00001/12-01 од 22. фебруара 2013. године, Канцеларија за Косово и Метохију је предложила да Уставни суд застане са поступком оцене уставности оспорених општих аката о приватизацији донетих на територији Аутономне покрајине Косово и Метохија, имајући у виду да су, сагласно одредби члана 182. став 2. Устава, у току активности на изради закона којим ће се регулисати суштинска аутономија АП Косово и Метохија и узимајући у обзир и наведено мишљење Одбора за уставна питања и законодавство Народне скупштине од 14. децембра 2012. године. 

II 

У спроведеном претходном поступку, Уставни суд је утврдио следеће: 

Уредбом о установљавању Косовске повереничке агенције бр. 2002/12, коју је донео Специјални представник Генералног секретара УН, 13. јуна 2002. године, установљена је Косовска повереничка агенција, као независно тело, које има својство потпуног правног лица и могућност да склапа уговоре, стиче, држи и располаже имовином и има сва подразумевана овлашћења за потпуно обављање задатака и овлашћења која су јој у вези са тим додељена овом уредбом, као и да под својим именом тужи и буде тужена (члан 1.). Уредбом је регулисан правни статус, циљеви и сврха Агенције (чл. 2. до 4.), задаци и овлашћења Агенције (чл. 5. до 10.), организација и руководство Агенције (чл. 11. до 16.), финансијска питања (чл. 17. до 23.) , надзор и одговорност (чл. 24. и 25.) , извршење и решавање спорова (чл. 26. до 30.) и завршне одредбе (чл. 31. до 33.). 

Уредбом о успостављању Посебне коморе Врховног суда на Косову за питања која се односе на Косовску повереничку агенцију бр. 2002/13, коју је донео Специјални представник Генералног секретара УН, 13. јуна 2002. године, успоставља се Посебна комора Врховног суда на Косову за питања која се односе на Косовску повереничку Агенцију и одређује се њено седиште (члан 1.). Уредбом је такође прописан састав и надлежност Посебне коморе (чл. 3. и 4.), потражиоци и они од којих се потражује (члан 5.) , рок за подношење потраживања које оспорава одлуке или поступке Агенције (члан 6.) , правила поступка пред Посебном комором и њене одлуке (чл. 7. до 9.) , обештећења која додељује Посебна комора (члан 10.) и трошкови поступка (члан 11.). 

Уредба о промени права на коришћење непокретне имовине у друштвеној својини бр. 2003/13, коју је донео Специјални представник Генералног секретара УН, 9. маја 2003. године, садржи : дефини сање појмова као што су оптерећење, носилац права, закуп, имовина, предузеће у друштвеној својини, рок, пренос и др. (члан 1.) , одредбе које се односе на закуп (раније право коришћења имовине предузећа у друштвеној својини – чл.2. до 9.), права запослених (члан 10.) , рокове, измене и допуне Уредбе (чл. 11. и 12.) и списак прописа који се примењују у складу са овом уредбом (члан 13.). 

Уредбом бр. 2005/18, коју је донео Специјални представник Генералног секретара УН , 22. априла 2005. године, која мења и допуњује Уредбу УНМИК-а бр. 2002/12 о установљавању Косовске повереничке агенције, измењене су и допуњене одредбе основног текста Уредбе којима су регулисани циљеви и сврха Агенције и дефиниције утврђене Уредбом (чл. 2. и 3.) , којима се уређују задаци и овлашћења Агенције (чл. 5. и 6., чл. 8. до 10.) , којима је прописана организација и руководство Агенције (чл. 13. до 15.) и одредба којом је уређено истицање надлежности Агенције над друштвеним предузећима (члан 31.). 

Уредбом о додељивању земљишта, које је тренутно под административном надлежношћу Косовске повереничке агенције, општинским администрацијама за коришћење у јавне сврхе, бр. 2006/05, коју је донео Специјални представник Генералног секретара УН, 16. фебруара 2006. године, утврђени су поступци на основу којих Специјални представник Генералног секретара додељује земљиште, које је тренутно под административном надлежношћу Косовске повереничке агенције, општинским администрацијама за коришћење у оправдане јавне сврхе (члан 1.) , прописан је поступак додељивања и последице додељивања земљишта (чл. 2. и 3.) , ограничења при додељивању земљишта за коришћење у јавне сврхе (члан 4.) и завршне одредбе (чл. 5. и 6.). 

Уредбом бр. 2008/04, коју је донео Специјални представник Генералног секретара УН , 5. фебруара 2008. године, о изменама и допунама Уредбе УНМИК-а бр. 2002/13 о оснивању посебне коморе Врховног суда Косова за питања која се односе на Косовску повереничку агенцију, измењена је и допуњена преамбула и дефиниције из основног текста Уредбе (члан 2.), одредбе којима су уређени састав и надлежност Посебне коморе (чл. 3. и 4.), потражиоци и они од којих се потражује (члан 5.), рок за подношење потраживања које оспорава одлуке или поступке Агенције (члан 6.), правила поступка пред Посебном комором и њене одлуке (чл. 7. до 9.), обештећења која додељује Посебна комора (члан 10.), трошкови поступка (члан 11.) и ступање Уредбе на снагу (члан 14.). 

Административно наређење бр. 2003/13, које је донео Специјални представник Генералног секретара УН, 11. јуна 2003. године, за примену Уредбе УНМИК-а бр. 2002/13 о оснивању посебне коморе Врховног суда Косова за питања која се односе на Косовску повереничку агенцију, садржи правила поступка пред Посебном комором Врховног суда Косова за питања која се односе на Косовску повереничку агенцију (члан 1.). Административно наређење регулише питања која се односе на – Посебну комору (Наслов I, чл. 3. до 18.) , поступак (Наслов II, чл. 19. до 50.) , привремене правне лекове и трошкове (Наслов III, чл. 51. до 54.) , жалбу (Наслов IV, чл. 55. до 63.) , притужбе поднете на основу Уредбе УНМИК-а бр. 2003/13 (Наслов V, члан 64.) и завршне одредбе (Наслов VI, чл. 65. и 66.). 

Административно наређење бр. 2005/6, које је донео Специјални представник Генералног секретара УН, 19. маја 2005. године, за спровођење измењене и допуњене Уредбе УНМИК-а бр. 2002/12 о оснивању Косовске повереничке агенције, утврђује поступке који морају да буду коришћени и мере које морају да буду предузете од стране Агенције, одређених владиних институција и административних органа на Косову у вези са процесом трансформације предузећа у корпорације (члан 1.). Наведени акт садржи дефиниције појмова као што су – потврда о трансформацији, нова корпорација, план трансформације и др. (члан 2.) , одредбе којима су прописани поступци трансформације и извршење трансформације (чл. 3. и 4.), саопштење за јавност (члан 5.) и важећи закон (члан 6.). 

Административним наређењем бр. 2005/7, које је донео Специјални представник Генералног секретара УН, 2. јуна 2005. године, за спровођење Уредбе УНМИК-а бр. 2002/13 о оснивању специјалног већа Врховног суда Косова за питања у вези с Косовском повереничком агенцијом, прописује се обустављање свих извршних мера против свих средстава и предузећа која су тренутно у административној надлежности и под управом Косовске повереничке агенције и за која је утврђено да су део „Трепче под управом УНМИК-а“ (члан 1.). Наведеним наређењем су дефинисани појмови као што су – извршна мера и обустављање извршних мера (члан 2.) , уређено је обустављање извршних мера и утицај обуставе на период ограничења (чл. 3. и 4.) и примена и ступање на снагу овог наређења (чл. 5. и 6.). 

Административним наређењем бр. 2006/17, које је донео Специјални представник Генералног секретара УН, 6. децембра 2006. године, којим се мења и допуњује Административно наређење УНМИК-а 2003/13 за спровођење Уредбе УНМИК-а бр. 2002/13 о успостављању специјалног већа Врховног суда Косова за питања у вези са Косовском повереничком агенцијом, прописано је да Пословник који се налази у овом административном наређењу регулише поступке пред Специјалним већем Врховног суда Косова за питања у вези са Косовском повереничком агенцијом (члан 1.). Административно наређење ре гулише питања која се односе на – Специјално веће (Наслов I, чл. 3. до 18.), поступак (Наслов II, чл. 19. до 50.), привремене правне лекове и трошкове (Наслов III, чл. 51. до 54.), жалбу (Наслов IV, чл. 55. до 63.), приговоре поднете на основу Уредбе УНМИК-а бр. 2003/13 (Наслов V, члан 64.), поступке на основу Уредбе УНМИК-а бр. 2005/48 (Наслов VI, чл. 65. и 66.), те завршне одредбе (Наслов VII, чл. 67. и 68.). 

Административним наређењем бр. 2008/6, које је донео Специјални представник Генералног секретара УН, 11. јуна 2008. године, које мења и допуњује Административно наређење УНМИК 2006/17 за спровођење Уредбе УНМИК бр. 2002/13 о оснивању специјалне коморе Врховног суда Косова за питања у вези са Косовском повереничком агенцијом, прописано је да Пословник садржан у овом административном наређењу или донет сагласно њему регулише поступке пред Специјалном комором Врховног суда Косова за питања у вези с Косовском повереничком агенцијом (члан 1.). Административно наређење регулише питања која се односе на – Специјалну комору (Наслов I, чл. 3. до 12.), поступак (Наслов II, чл. 13. до 53.), привремене правне лекове и трошкове (Наслов III, чл. 54. до 57.), жалбу (Наслов IV, чл. 58. до 66.), посебан поступак (Наслов V, чл. 67. до 69.) и завршне одредбе (Наслов VI, чл. 70. и 71.). 

Наведени прописи донети су позивом на Резолуцију Савета безбедности Уједињених нација број 1244 (1999) од 10. јуна 1999. године, Уредбу о овлашћењима привремене управе на Косову бр. 1999/1, коју је донео УНМИК 25. јула 1999. године и Уредбу о Уставном оквиру за привремену самоуправу на Косову бр. 2001/9, коју је донео Специјални представник Генералног секретара УН 15. маја 2001. године. 

Резолуцијом Савета безбедности Уједињених нација 1244 (1999) „о ситуацији у вези са Косовом“ од 10. јуна 1999. године, предвиђено је да Савет безбедности, поздрављајући општа начела политичког решавања косовске кризе усвојена 6. маја 1999. године (С/1999/516, Додатак 1 овој Резолуцији), поздрављајући и прихватање ових начела датих у тач. 1. до 9. документа представљеног у Београду 2. јуна 1999. године (С/1999/649, Додатак 2 овој Резолуцији) од стране Савезне Републике Југославије и сагласност Савезне Републике Југославије на овај документ, поред осталог: одлучује да на Косову, под окриљем Уједињених нација, буде извршено размештање међународних цивилних и безбедносних снага, са одговарајућом опремом и потребним особљем, и поздравља сагласност Савезне Републике Југославије са таквим присуством (тачка 5.); тражи од Генералног секретара да, уз консултације са Саветом безбедности, наименује Специјалног представника ради контролисања спровођења међународног цивилног присуства и даље захтева од Генералног секретара да наложи свом Специјалном представнику да блиско координира са међународним снагама безбедности да би се осигурало да оба присуства делују у истом циљу и на начин међусобног помагања (тачка 6.); овлашћује Генералног секретара да, уз помоћ релевантних међународних организација, успостави међународно цивилно присуство на Косову да би била обезбеђена привремена администрација за Косово под којом људи Косова могу да уживају значајну аутономију у оквиру Савезне Републике Југославије и која ће да обезбеди прелазну администрацију док успоставља и надгледа развој привремених институција самоуправе да би се обезбедили услови за миран и нормалан живот за све становнике Косова (тачка 10.). Одредбама тачке 11. Резолуције одређено је да Савет безбедности одлучује да ће главне одговорности међународног цивилног присуства укључивати: промовисање успостављања значајне аутономије и самоуправе на Косову, до коначног решења, уз потпуно узимање у обзир Додатка 2 и договора из Рамбујеа (С/1999/648) (а)); извршавање основних функција цивилне администрације где год и колико год дуго то буде потребно (б)); организовање и надгледање развоја привремених институција демократске и аутономне самоуправе до политичког решења, укључујући одржавање избора (ц)); у завршној фази, надгледање преноса овлашћења са косовских привремених институција на институције успостављене на основу политичког решења (ф)); пружање подршке обнови кључне инфраструктуре и другој обнови привреде (г)). Додатком 2. Резолуције, као једно од општих начела, ради помака према решењу косовске кризе, одређено је да ће о успостављању привремене администрације за Косово као дела међународног цивилног присуства под којим људи Косова могу да уживају значајну аутономију у оквиру Савезне Републике Југославије, одлучити Савет безбедности Уједињених нација. Привремена администрација ће да омогући прелазну администрацију док успоставља и надгледа развој привремених демократских институција самоуправе које треба да осигурају услове за миран и нормалан живот свим становницима Косова (тачка 5.). 

Уредбом о овлашћењима привремене управе на Косову бр. 1999/1 од 25. јула 1999. године прописано је: да је сва законодавна и извршна власт која се односи на Косово, укључујући и управљање правосуђем, поверена УНМИК-у, а спроводи је Специјални представник Генералног секретара (члан 1. став 1.1.); да ће приликом обављања дужности које су поверене привременој управи Резолуцијом Савета безбедности Уједињених нација 1244 (1999) УНМИК, по потреби, доносити законодавне прописе у виду уредби и да ће такве уредбе остати на снази све док их УНМИК не опозове или замени таквим одлукама које накнадно донесу установе које се буду основале политичким споразумом, а у складу са Резолуцијом 1244 (1999) Савета безбедности Уједињених нација (члан 4.); да УНМИК Уредбе одобрава и потписује Специјални представник Генералног секретара и да оне ступају на снагу на дан који је одређен у тексту Уредбе (члан 5. став 5.1.), да ће се УНМИК Уредбе објављивати на албанском, српском и енглеском језику и да ће бити објављиване тако да ће се обезбедити широка заступљеност путем јавних гласила и публикација, да ће Уредбе које доноси УНМИК носити знак УНМИК/УРЕД, са годином издања и бројем издања за дату годину, а регистар уредби ће укључити датум објављивања, предмет, амандмане или измене у вези с тим или њихово укидање или обуставу насталу тиме (члан 5.). 

Интегралним текстом Уставног оквира за привремену самоуправу, који је Специјални представник Генералног секретара Уједињених нација, на основу овлашћења која му даје Резолуција Савета безбедности Уједињених нација 1244 (1999) од 10. јуна 1999. године, прогласио Уредбом бр. 2001/9 о Уставном оквиру за привремену самоуправу на Косову од 15. маја 2001. године, прописано је: да је Косово ентитет под привременом међународном управом који, са својим становништвом, има јединствене историјске, правне, културне и језичке атрибуте (члан 1.1); да ће се Косовом управљати демократски, кроз законодавне, извршне и правосудне органе и институције у складу са овим уставним оквиром и РСБУН 1244 (1999) (члан 1.4.); да су Привремене институције самоуправе – Скупштина, Председник Косова, Влада, Судови и остали органи и институције утврђени овим уставним оквиром (члан 1.5.). Одредбама поглавља 8 Уредбе о Уставном оквиру, уређена су овлашћења и дужности резервисани за Специјалног представника Генералног секретара УН. Сагласно одредбама члана 8.1. Уредбе, овлашћења и дужности Привремених институција самоуправе не укључују одређена резервисана овлашћења и дужности, који остају искључиво у рукама Специјалног представника Генералног секретара и та резервисана овлашћења укључују, поред осталог: овлашћење за управљање јавним добрима, државном и друштвеном имовином, у складу са важећим релевантним УНМИК-овим законодавством, у сарадњи са Привременим институцијама самоуправе ((q)); регулисање предузећа у јавном и друштвеном власништву након консултације са Већем за економска и фискална питања и Привременим институцијама самоуправе ((р)). Уредбом је такође предвиђено да у случају неслагања између овог уставног оквира и било којег закона Скупштине, овај уставни оквир има јачу правну снагу (члан 14.1). 

Према члану 167. став 1. Устава Републике Србије, Уставни суд одлучује о: сагласности закона и других општих аката са Уставом, општеприхваћеним правилима међународног права и потврђеним међународним уговорима (тачка 1.); сагласности потврђених међународних уговора са Уставом (тачка 2.); сагласности других општих аката са законом (тачка 3.); сагласности статута и општих аката аутономних покрајина и јединица локалне самоуправе са Уставом и законом (тачка 4.); сагласности општих аката организација којима су поверена јавна овлашћења, политичких странака, синдиката, удружења грађана и колективних уговора са Уставом и законом (тачка 5.). Одредбама члана 194. Устава уређена је хијерархија домаћих и међународних општих правних аката и утврђено је: да је правни поредак Републике Србије једин ствен и да је Устав највиши правни акт Републике Србије (ст. 1. и 2.), да сви закони и други општи акти донети у Републици Србији морају бити сагласни са Уставом (став 3.), да су потврђени међународни уговори и општеприхваћена правила међународног права део правног поретка Републике Србије и да потврђени међународни уговори не смеју бити у супротности са Уставом (став 4.) и да закони и други општи акти донети у Републици Србији не смеју бити у супротности са потврђеним међународним уговорима и општеприхваћеним правилима међународног права (став 5.). Одредбама члана 195. Устава уређена је хијерархија домаћих општих правних аката и утврђено је: да сви подзаконски општи акти Републике Србије, општи акти организација којима су поверена јавна овлашћења, политичких странака, синдиката и удружења грађана и колективни уговори морају бити сагласни закону (став 1.), да статути, одлуке и сви други општи акти аутономних покрајина и јединица локалне самоуправе морају бити сагласни са законом (став 2.) и да сви општи акти аутономних покрајина и јединица локалне самоуправе морају бити сагласни њиховим статутима (став 3.). 

Сагласно одредби члана 25. Повеље Уједињених нација („Службени лист ФНРЈ-Међународни уговори“, број 5/45 и „Службени лист СФРЈ-Међународни уговори“, бр. 2/65, 12/66 и 39/72), чланови Уједињених нација сагласни су да прихвате и извршавају одлуке Савета бе збедности у сагласности с овом повељом. 

Законом о закључивању и извршавању међународних уговора („Службени гласник РС“, број 32/13) прописано је да је међународни уговор – уговор који Република Србија закључи у писаном облику са једном или више држава или са једном или више међународних организација, регулисан међународним правом, без обзира да ли је садржан у једном или више међусобно повезаних инструмената и независно од његовог назива (члан 2. став 1.). Одредбама Главе III. Закона уређен је поступак потврђивања међународних уговора и прописано је, између осталог, да поступак за потврђивање међународног уговора покреће министарство надлежно за спољне послове упућивањем Влади нацрта закона о потврђивању међународног уговора и да Влада утврђује предлог закона о потврђивању међународног уговора и доставља га Народној скупштини (члан 13.). Одредбама члана 14. Закона прописано је да Народна скупштина потврђује међународне уговоре војне, политичке и економске природе, уговоре којима се стварају финансијске обавезе за Републику Србију, уговоре који захтевају доношење нових или измену важећих закона и уговоре којима се одступа од постојећих законских решења (став 1.), да међународни уговори који не спадају у уговоре из става 1. овог члана не подлежу поступку потврђивања и да о овим уговорима Влада доставља информацију надлежном одбору Народне скупштине (став 2.). Према одредбама члана 16. Закона, закон о потврђивању међународног уговора, са текстом тог уговора и прилозима који чине саставни део међунарoдног уговора, објављује се у „Службеном гласнику Републике Србије-Међународни уговори“ , у року од 30 дана од дана његовог проглашења (став 1.), а министарство надлежно за спољне послове у „Службеном гласнику Републике Србије-Међународни уговори“ објављује обавештење о датуму ступања на снагу међународног уговора (став 2.). 

Уставни суд указује да Народна скупштина Републике Србије у преамбули Одлуке о обавезама државних органа Републике Србије у остваривању надлежности Републике Србије као следбеника државне заједнице Србија и Црна Гора („Службени гласник РС“, број 48/06), поред осталог, констатује да је Република Србија, у складу са Полазним основама за преуређење односа Србије и Црне Горе („Београдски споразум“) и чланом 60. Уставне повеље државне заједнице Србија и Црна Гора, постала следбеник државне заједнице Србија и Црна Гора и у целости наследила њен међународно-правни субјективитет и међународне документе, посебно Резолуцију 1244 Савета безбедности Уједињених нација. 

У вези са наведеним, Уставни суд такође указује и на одлуку Европског суда за људска права у предмету Аземи против Србије представка број 11209/09 од 5. новембра 2013. године у којој је Европски суд подсетио „да је у својој судској пракси истицао да је правна надлежност државе на основу члана 1. примарно територијална и да се претпоставља да је држава врши на својој територији (видети одлуку Великог већа Bankovic and Others v. Belgium and 16 other Contracting States, 52207/99, став 59; пресуду Великог већа Ilascu and Others v. Moldova and Russia, 48787/99, став 312. и пресуду Великог већа Catan and Others v. the Republic of Moldova and Russia, 43370/04, 8252/05 и 18454/06, став 104.); да ова претпоставка у изузетним околностима може да буде ограничена, посебно када је држава спречена да врши своју надлежност на својој територији (видети одлуку Комисије An and Others v. Cyprus, 18270/91, од 8. октобра 1991. године); да је Европски суд констатовао да је после повлачења трупа СРЈ са Косова, 8. јуна 1999. године, Резолуцијом 1244 на Косову уведено међународно цивилно и војно присуство и да су установљени и размештени УНМИК и КФОР. УНМИК је преузео сва извршна, законодавна и судска овлашћења и редовно је извештавао Генералног секретара УН, који је подносио периодичне извештаје Савету безбедности УН; да је Европски суд поновио свој налаз да не може да испитује радње или пропуштања Србије пре 3. марта 2004. године и да почев од тог датума, нема доказа да је Србија вршила било какву контролу у односу на УНМИК, правосуђе Косова или друге институције које су установљене УНМИК прописима, нити може да се каже да су српске власти подржавале војно, привредно, финансијски или политички институције Косова; Европски суд је констатовао да је Косово 17. фебруара 2008. године прогласило независност, да је дана 15. јуна 2008. године усвојен Устав Косова. Дана 10. септембра 2012. године, независно од вршења одређених „преосталих одговорности“ УНМИК-а, проглашен је крај „надгледане независности“. У овим околностима, Европски суд је уверен да су постојала објективна ограничења која су спречавала Србију да обезбеђује права и слободе на Косову.“ Европски суд је такође наводећи релевантну домаћу праксу у вези са конкретним случајем, указао да је „1. априла 2010. године Уставни суд одбио два захтева за накнаду штете претрпљене на Косову 1999. године (предмет број 531/2008) и утврдио је да Србија није вршила надлежност на Косову у релевантном времену тако да не може да буде одговорна.“ С тим у вези, Уставни суд констатује да је ограничење суверенитета Републике Србије на територији Косова и Метохије, до кога је неспорно дошло доношењем Резолуције Савета безбедности Уједињених нација 1244 (1999) од 10. јуна 1999. године, истовремено резултирало и спречавањем Уставног суда да на наведеној територији врши своје надлежности утврђене одредбама члана 167. Устава. 

Када је у питању надлежност Уставног суда да одлучује у конкретној правној ствари, из цитираних уставних одредаба произлази да Уставни суд не одлучује о уставности и законитости оних општих правних аката који нису донети од стране надлежних органа Републике Србије, на основу Устава, односно у складу са Уставом, и који не представљају део уставно-правног поретка Републике Србије, као и оних међународних уговора који нису потврђени од стране Народне скупштине и тиме нису постали део правног поретка Републике Србије. 

С тим у вези, Уставни суд указује да оспорени акти нису донети на основу Устава, већ су донети, како се у њима наводи, „сходно овлашћењима која су Специјалном представнику Генералног секретара Уједињених нација дата Резолуцијом Савета безбедности Уједињених нација 1244 (1999)“. Оспорене акте је донео Специјални представник Генералног секретара Уједињених нација, чија су овлашћења и дужности утврђени Уставним оквиром за привремену самоуправу и објављени су у „Службеном листу УНМИК-а“ и примењују се искључиво на територији Аутономне покрајине Косово и Метохија. Из наведеног такође произлази да оспорени акти, с обзиром на предмет регулисања и субјекте који су их донели , не представљају ни међународне уговоре који су део правног поретка Републике Србије. 

Имајући у виду да наведени акти нису део уставно-правног система Републике Србије, те да се њихова оцена не може вршити у односу на Устав Републике Србије, Уставни суд је оценио да су се стекли услови за одбацивање предлога због ненадлежности Суда за одлучивање у овој правној ствари, сагласно одредби члана 36. став 1. тачка 1) Закона о Уставном суду („Службени гласник РС“, бр. 109/07, 99/11 и 18/13-Одлука УС). 

Уставни суд указује да се његова надлежност за одлучивање у овој правној ствари не може заснивати на одредби члана 167. став 1. тачка 5. Устава, како то сматра предлагач, с обзиром на то да Специјални представник Генералног секретара Уједињених нација свакако не представља организацију којој су поверена јавна овлашћења у смислу одредаба члана 137. Устава. С тим у вези, Уставни суд такође указује да када је у досадашњој уставно-судској пракси утврђивао да није, у смислу одредаба члана 167. став 1. Устава, надлежан за одлучивање у конкретној правној ствари, истовремено није одређивао и који би орган био надлежан за одлучивање, нити је поднеске којима се покреће поступак у наведеним случајевима уступао надлежном органу, у смислу одредбе члана 36. став 2. Закона о Уставном суду. 

Иако оцену о томе да ли је поступање Специјалног представника Генералног секретара Уједињених нација сагласно или несагласно датим овлашћењима и дужностима могу дати само Генерални секретар и/или други надлежни орган или тело Уједињених нација, Уставни суд сматра да је неопходно да посебно истакне да Резолуција Савета безбедности Уједињених нација 1244 (1999) неспорно представља ограничење суверенитета Републике Србије над делом њене територије, а то следи из обавезе Генералног секретара из наведене резолуције да наименује специјалног представника „ради контролисања спровођења међународног цивилног присуства (Уједињених нација) на територији Косова и Метохије“. Полазећи од наведеног, Уставни суд сматра да смисао и циљ овлашћења која су Резолуцијом Савета безбедности Уједињених нација 1244 (1999) дата Специјалном представнику Генералног секретара Уједињених нација није био да Специјални представник кроз овлашћење управљања јавним добрима, тј. државном и друштвеном имовином Републике Србије на територији Косова и Метохије, уреди и располагање овом имовином и промену својинског облика привредних субјеката на овој територији, односно да регулише и питања чијим уређењем би изашао из оквира својих, Резолуцијом утврђених овлашћења. 

У вези са предлогом Канцеларије за Косово и Метохију да Уставни суд застане са поступком оцене уставности оспорених општих аката донетих на територији Аутономне покрајине Косово и Метохија, Уставни суд указује да како је одбацио предлог за оцену уставности наведених аката због ненадлежности да по њему поступа, то је одлучивање о захтеву предлагача да застане са поступком у овој правној ствари, оценио као беспредметно. 

На основу изложеног и одредаба члана 42а став 1. тачка 5), члана 47. став 1. тачка 1) и члана 47. став 2. Закона о Уставном суду, Уставни суд је донео Закључак као у изреци. 

ПРЕДСЕДНИК 

УСТАВНОГ СУДА 

др Драгиша Б. Слијепчевић 

Уставни суд је на седници од 19. децембра 2013. године донео Закључак IУо-756/2012 (у даљем тексту: Закључак), којим се одбацује предлог за оцену уставности горе наведених општих аката донетих на територији Аутономне покрајине Косово и Метохија „због ненадлежности да по њему поступа“. 

Како сам била једини судија који је гласао против овакве одлуке Уставног суда, сматрам својом професионалном обавезом да путем издвојеног мишљења јавности представим свој став који се разликује од става свих осталих судија овога Суда и изнесем аргументе којима сам се руководила приликом одлучивања у овако значајној ствари. 

Ово посебно из разлога што је Уставни суд, поступајући у овом предмету, по моме разумевању оваквог исхода уставносудског поступања, изрекао свој суд о два изузетно важна питања од којих једно опредељује однос Уставног суда према уставном одређењу сопствене надлежности и, више од тога, сопствене уставне природе и смисла свога успостављања, а друго, однос Уставног суда Републике Србије према још увек коначно нерешеном питању статуса и судбине Аутономне покрајине Косово и Метохија. 

Шта је све претходило оваквој одлуци Уставног суда? Најпре се Уставном суду обратила Канцеларија за Косово и Метохију, предлогом „за покретање поступка за оцењивање уставности прописа о приватизацији донетих на територији Аутономне покрајине Косово и Метохија од стране мисије Уједињених нација на Косову и Метохији“ (261 Број:010-00-1/12-01 од 16.08.2012. године, који је у Суду примљена 20. августа 2012. године), наводећи да се „област својинске трансформације и приватизације... у складу са Уставом Републике Србије и Резолуцијом Савета безбедности Уједињених нација бр.1244 не може уредити општим актима УНМИК-а“. Предлагач, чији је поднесак потписао актуелни директор Канцеларије, Александар Вулин, је, између осталог, навео да је „наведеним уредбама и прописима донетим на основу њих, Косовска повереничка агенција (у даљем тексту КПА) добила овлашћења да по свом нахођењу и својим критеријумима одлучује о својинској трансформацији, ликвидацији и продаји имовине привредних субјеката са територије Косово и Метохије“. У предлогу се, надаље, истиче да је „доношењем наведених уредби и успостављањем КПА УНМИК прекорачио овлашћења предвиђена Резолуцијом Савета безбедности Уједињених нација бр. 1244“, јер је чланом 11. тачка 7 ове Резолуције „прецизирано да у овлашћења цивилне мисије УН на КиМ (УНМИК) спада економска реконструкција, „у склопу које УНМИК, између осталог има право управљања државном и друштвеном имовином на КиМ искључиво у циљу заштите наведене имовине као и заштите интереса власника исте“. Након изношења ових констатација предлагач закључује да право управљања „не подразумева и право располагања односно продају туђе имовине, а поготово не без икаквих обавеза према законитим власницима исте“. У даљем образлагању свог предлога Канцеларија за Косово и Метохију наводи, између осталог, да је наведеном уредбом УНМИК КПА пренео „овлашћења да ликвидира и продаје предузећа односно имовину истих на територији КиМ не обазирући се на власничка права“. Да је „у случају јавних предузећа, власник имовине, зависно од оснивача, Република Србија или јединица локалне самоуправе, док су у случају других предузећа то акционари, деоничари, ортаци или Република Србија у случају предузећа са већинским учешћем државног капитала“. Тако је, по наводима предлагача, КПА, „користећи наведена овлашћења у 47 таласа приватизације приватизовала 545 новоформираних предузећа, од чега је 521 приватизовано преко обичног spin offa, док је 24 од њих приватизовано преко посебног spin offa“. Тако је, констатује предлагач, „од приватизације друштвених предузећа до сада инкасирано 540 милиона евра“. 

Одбор за уставна питања и законодавство обратио се 14. децембра 2012. године Уставном суду обавештавајући Суд да је „у току израда закона којим ће се регулисати суштинска аутономија АП Косово и Метохија - у складу са чланом 182. став 2 Устава Републике Србије“. Такође, у допису је наведено да је израда предметног закона у надлежности министарства задуженог за правду и државну управу и да је, „према информацијама (које смо спремни и накнадно документовати) надлежно министарство овим поводом формирало радну групу“. Посебно се наглашава да се Уставни суд овим путем обавештава „да се у изради новог законског текста улажу напори да се приликом регулисања ове врло осетљиве материје дају решења која су у потпуности у складу са Уставом и правним поретком Републике Србије, као и решењима у праву ЕУ, односно међународним споразумима које је Србија потписала“. Због свега изнетог, Одбор за уставна питања и законодавство, обраћа се Уставном суду с предлогом да се „застане са свим поступцима који се пред Уставним судом воде а који се тичу оцене уставности и законитости правних аката којима се регулише материја која ће бити нормирана поменутим законом“. Уз све речено, Одбор, на крају, изражава сигурност да је „Уставни суд свестан државног значаја адекватне регулације предметне материје те да ће изаћи у сусрет надлежним државним органима и захтевима међународних обавеза у овој материји“. 

Уставни суд 18. јануара 2013. године упућује Влади Републике Србије - Канцеларији за Косово и Метохију, допис којим наводећи да је предлогом од 20. августа 2012. године Канцеларија покренула поступак за оцену уставности горе наведених аката донетих на територији Аутономне покрајине Косово и Метохија, и да је Одбор за уставна питања и законодавство Народне скупштине својим дописом предложио да Уставни суд застане са свим поступцима који се пред Судом воде до доношења поменутог закона, констатује следеће: „Полазећи од наведеног, а имајући у виду обавезе које је Република Србија преузела одредбама Војно-техничког споразума између Међународних снага безбедности (КФОР) и Влада Савезне Републике Југославије и Републике Србије, који је потписан и ступио на снагу 9. јуна 1999. године, као и да је Народна скупштина на седници од 13. јануара 2013. године усвојила Резолуцију о основним принципима за политичке разговоре са привременим институцијама самоуправе на Косову и Метохији, потребно је да обавестите Уставни суд да ли остајете при предлогу за оцену уставности напред наведених општих аката донетих на територији Аутономне покрајине Косово и Метохија“. 

По пријему овог дописа Уставног суда, Канцеларија за Косово и Метохију 22. фебруара 2013. године, упућује Уставном суду изјашњење у коме се наводи: „Имајући у виду да су у току активности на изради закона којим ће се регулисати суштинска аутономија АП Косово и Метохија у складу са чланом 182. став 2. Устава Републике Србије од стране радне групе формиране у оквиру Министарства правде и државне управе као и узимајући у обзир мишљење Одбора за уставна питања и законодавство Народне скупштине изражено у допису Уставном суду 05. бр. 02-4212/12 од 14. 12. 2012. године да је потребно застати са свим поступцима који се воде пред Уставним судом, а који се тичу уставности и законитости правних аката којима се регулише материја која ће бити нормирана наведеним законом, Канцеларија за Косово и Метохију предлаже да Уставни суд застане са поступком оцене уставности општих аката о приватизацији донетих на територији Аутономне покрајине Косово и Метохија од стране мисије Уједињених нација на територији АП КиМ“. 

Следећи корак предузима Уставни суд и 19. децембра 2013. године доноси Закључак којим одбацује предлог за оцену уставности наведених аката и то због ненадлежности да по њему поступа. 

Из ове комуникације остварене преписком између предлагача - Канцеларије за Косово и Метохију, Уставног суда и Одбора за уставна питања и законодавство Народне скупштине може се закључити: прво, да је предлагач сматрао Уставни суд надлежним за решавање овог спорног правног питања и очекивао да Уставни суд поступа и донесе одлуку; друго, да је Одбор Народне скупштине, такође не спорећи надлежност Уставног суда да поступа у овој ствари, предлагао Суду да застане са поступањем, образлажући свој предлог скорим доношењем закона којим ће се регулисати суштинска аутономија АП Косово и Метохија у складу са важећим Уставом Републике Србије (члан 182. ст. 2) и, треће, да је Уставни суд прво затражио од предлагача - Канцеларије за Косово и Метохију да обавести Суд да ли остаје при поднетом предлогу из разлога постојања преузетих обавеза Републике Србије произашлих из Војно-техничког споразума из 1999. године и након њега донете Резолуције 1244 Савета безбедности Уједињених нација, као и Резолуције коју је донела Народна скупштина 13. јануара 2013. о основним принципима за политичке разговоре са привременим институцијама самоуправе на Косову и Метохији, и потом, након што предлагач није повукао свој предлог и тако одустао од њега и својих очекивања у односу на Уставни суд и његову одлуку, окончао своје поступање помињаним Закључком, огласивши се ненадлежним. 

Неспорно је да сваки подносилац предлога, па и иницијативе, може погрешно ценити могућност успостављања надлежности Уставног суда за решавање спорне ствари због које се Суду и обраћа. Неспорно је и да је само Суд у прилици да оцени да ли је надлежан, сагласно одредбама важећег Устава, за решавање предметне спорне ствари. Зато вера Канцеларије за Косово и Метохију и Одбора за уставна питања и законодавство Народне скупштине у погледу надлежности Уставног суда у вези са оспореним општим актима није одлучна чињеница од које је зависило коначно решење овог уставног спора. Суштина лежи у разумевању сопствене надлежности од стране самог Уставног суда. Ово издвојено мишљење јесте противљење горе исказаном начину разумевања надлежности Уставног суда и покушај аргументованог образлагања сасвим другачијег приступа који је морао имати Уставни суд. 

Поћи ћу од основних ствари. 

Надлежност Уставног суда је уставна материја, materia constitutionis, утврђена је, дакле, Уставом и не може бити предмет законског уређења, јер је Уставни суд орган који контролише уставност закона. По своме положају Уставни суд је самосталан и независан државни орган који штити уставност и законитост и људска и мањинска права и слободе (члан 166 Устава РС), чија је надлежност утврђена таксативно (члан 167. Устава РС). У Републици Србији постоји један Уставни суд чија се надлежност простире на целој територији Републике Србије и који је Уставом успостављени заштитник људских и мањинских права и слобода свих грађана Републике Србије. У Преамбули Устава Републике Србије уставописац је написао, а грађани на уставотворном референдуму својом слободно израженом вољом потврдили, да је Покрајина Косово и Метохија саставни део територије Србије, да има положај суштинске аутономије у оквиру суверене државе Србије и да из таквог положаја Покрајине Косово и Метохија следе уставне обавезе свих државних органа да заступају и штите државне интересе Србије на Косову и Метохији у свим унутрашњим и спољним политичким односима. У делу Устава посвећеном промени устава утврђено је да је Народна скупштина дужна да акт о промени Устава стави на републички референдум ради потврђивања, ако се промена Устава односи на преамбулу Устава, начела Устава, људска и мањинска права и слободе, уређење власти, проглашавање ратног и ванредног стања, одступање од људских и мањинских права у ванредном и ратном стању или поступак за промену Устава (члан 203. став 7. Устава). Из наведеног следи да је Уставни суд важећим Уставом обавезан на вршење своје надлежности на целој територији Републике Србије која је дефинисана самим Уставом и која се не може мењати без референдумског изјашњавања грађана Републике Србије и да је Уставни суд дужан да штити права и слободе свих грађана Републике Србије, као и да је, једнако као и сви други државни органи, обавезан да заступа и штити државне интересе Србије на Косову и Метохији у свим унутрашњим и спољним политичким односима. 

Познато је да се најважније претпоставке установљавања уставносудске функције односе на постојање сам ог ус тава - чврстог, писаног највишег закона, којим је успостављена владавина права и поштовање људских права и слобода, као најзначајниј ег прав но-политичког акт а сваке државе и на обликовање независног ус тавног правосуђа, односно на сам уставни суд - као неопходних формално-правних претпоставки за само установљавање процедуре уставне контроле норми. Материјални значај за њено функционисање, између осталих, имају поштовање политичког квалитета уставне јудикатуре, вођење рачуна о њеним уставноправним границама и дужност уставног суда да сваком својом одлуком очува лојалност према уставу и његовом интегритету. У националном реферату изложеном на Међународној конференцији уставних судова одржаној поводом 50 година Уставног суда Републике Србије, судија проф. др Д. Стојановић и писац овог издвојеног мишљења посебно су се бавили управо питањем верности уставу, сматрајући да би верност уставу „за сваки уставни суд требало да буде „саморазумљивост,“ да се она увек „мора изнова наглашавати, посебно због забрињавајуће склоности политичара да, позивајући се на наводно суштински измењену уставну реалност, устав, од носно поједине његове делове или норме, проглашавају анахроним документом који је „време прегазило“ или „легалистичком фикцијом“ коју, као незгодну смет њу, једноставно треба игнорисати “. Зато ово двоје судија закључује да је „одбацујући ове политичке, инструменталне квалификације устава, уставни суд дужан да буде in totum лојалан уставу, само и једино уставу“, сматрајући да је лојалност уставу „заједничка премиса за све уставне судове“. Ово двоје судија је изнело да изван уставом утврђених или њему иманентних, за уставни суд не сме да постоје никакви наводно „објективно“ виши, претпостављени, стварни или тобожњи национални интереси, вредности и циљеви због којих би се устав прогласио „легалистичком фикцијом“, нити би очи гледна дискрепанца између Устава и уставне стварности могла или смела да примора уставни суд да одустане од ове премисе. Јер, с ве док уставна норма поседује квалитет највишег важећег права, док је, дакле, највише рангирано право, њено поштовање, примена и заштита мора бити глав ни и једини задатак уставног суда. Свесни чињенице да би сваки уставни суд, па и Уставни суд Републике Србије, морао бити независан и високо стручан орган у коме би морали седети само и једино угледници своје професије које одликује чврстина уверења и непоколебљивост у залагањима за непристрасно пресуђивање у озбиљним уставним конфликтима, ипак не негирамо ни оправдано истицање Лајбхолца да је сваки уставни суд, па и Уставни суд Републике Србије, орган који заузима место на пресеку права и политике. И без обзира на ширину уставом утврђене надлежности уставног суда, она мора увек, без изузетка, бити усмерена к а остваривању једног јединог циља - очувањ а прио ритета устава, као највише рангираног права у свакој држави. То значи, како истиче Р. Марковић, да између функ ција уставног суда и функција устава свуда и увек постоји однос паралелизма. 

На основу важећим Уставом Републике Србије утврђене природе Уставног суда, његовог положаја и успостављене надлежности, на једној страни, и важеће премисе о лојалности уставу и његовом интегритету, на другој, као једини могући и ваљан закључак, по моме суду, намеће се обавеза поступања Уставног суда по предлогу који је учинила Канцеларија за Косово и Метохију. Обавеза поштовања Устава Републике Србије који је на снази, који обавезује, и који представља мерило Уставног суда. 

Већ смо рекли, да се Уставни суд, односно четрнаест његових судија, определило за другу могућност, сматрајући, из разлога наведених у образложењу које прати одлуку, да Уставни суд није надлежан да поступа у овој ствари. Очигледно да основ за овакву одлуку треба видети у наводима које Уставни суд истиче обраћајући се предлагачу са питањем да ли остаје при поднетом предлогу. Први такав навод односи се на Војно-технички споразум између Међународних снага безбедности (КФОР) и Влада Савезне Републике Југославије и Републике Србије, од 9. јуна 1999. По моме суду, а чини ми се да он представља ништа друго до једну објективну чињеницу која се не може оспоравати, овај Споразум се никако не може довести у везу са питањима која су уређена оспореним актима. Овај Споразум је, како му сам назив каже, војно-технички споразум, којим је уређено питање повлачења војске и полиције са Косова и Метохије и распоређивања међународних снага КФОР-а у Покрајини „у циљу успостављања и одржавања безбедног окружења за све грађане Косова“ и статусно је неутралан, те се из чињенице његовог постојања и његове садржине никако нису могли извести закључци од значаја за надлежност Уставног суда у овој ствари. Зато је, по моме суду, Уставни суд погрешио када је „Кумановски споразум“ сматрао актом релевантним за одустајање Канцеларије за Косово и Метохију од предлога који је упутила Суду. У погледу навођења Резолуције 1244, као акта који је, по мишљењу Суда, следећи разлог за одустајање од учињеног предлога, довољно је подсетити да је реч о акту који је предвидео решавање косовског проблема кроз значајну аутономију и самоуправу за Косово, чиме је утврђена могућност очувања суверенитета над Косовом, у којој се потврђује приврженост свих држава чланица суверенитету и територијалном интегритету Савезне Републике Југославије чији је Република Србија, преко Државне заједнице Србија и Црна Гора, следбеник, и која представља међународну основу за решавање косовског питања. Неспорно је да је Резолуцијом 1244 признат територијални интегритет свих страна обухваћених споразумом, те је, у складу са овом чињеницом, призната власт тадашње Југославије над Косовом. У погледу трећег документа који Уставни суд наводи у своме допису предлагачу у циљу проверавања чињенице да ли овај остаје при предлогу или ће од њега одустати, треба поћи од полазних поставки које претходе самом тексту Резолуције коју је Народна скупштина донела 13. јануара 2013. године. Тако се, између осталог, истиче да је дугорочни државни и национални циљ очување целовитости државне територије, суверенитета, економски развој, заштита политичких, економских и безбедносних интереса Републике Србије на подручју Косова и Метохије и да свако решење, било општег или неког посебног питања, о привременом, прелазном или коначном статусу Косова и Метохије, о положају Срба у Покрајини или о заштити српског верског и културног наслеђа мора бити у складу са Уставом Републике Србије и Резолуцијом Савета безбедности Уједињених нација 1244. У самом тексту Резолуције се истиче да Република Србија, у складу са међународним правом, Уставом и вољом грађана, не признаје и никада неће признати једнострано проглашену независност Косова и да ће све надлежности које као резултат преговора буду поверене ПИС у Приштини бити потврђене уставним законом и пренете органима Аутономне покрајине Косово и Метохија, у складу са Уставом, законима и другим прописима Републике Србије. Из навода пренетих из текста Резолуције Народне скупштине, Уставни суд је морао закључити да највише представничко тело у Републици Србији - Народна скупштина, дакле, држава Србија, сматра Устав Републике Србије правним актом са којим морају бити у складу сви акти који се доносе или ће тек бити донети а односе се на уређивање питања везаних за Аутономну покрајину Косово и Метохију. Из овог акта, једнако као и из два претходна, Уставни суд је, на начин како ја гледам на ово питање и како ја разумем ове акте и став Србије који је у њима саопштен, морао закључити да су њихови састављачи пошли од територијалног интегритета државе Србије, од њеног уставног интегритета и да су статусно неутрални, успостављајући уз све то и могућност, односно обавезу Србије да та питања регулише посебним уставним законом који ће бити донет на начин како је то предвиђено Уставом Републике Србије и у складу са њим. Другим речима, ако је један споразум војно-технички, онда га не треба разумети а ни тумачити као акт ширег и дубљег значења, јер се поставља питање сврхе која се таквим приступом жели остварити или циља који се тим начином жели постићи. Ако се Резолуцијом Савета безбедности говори о „значајној аутономији и знатној самоуправи за Косово“, онда то треба разумети како је и написано, као високи степен самосталности Покрајине који ће се остварити у оквиру суверене државе Савезне Републике Југославије, а потом Републике Србије, јер се и „значајна аутономија“ и „знатна самоуправа“ остварују, логично, само у оквиру суверене државне јединице. Ако се, на крају, држава Србија у својој Резолуцији од 2013. године чврсто држи важећег Устава, као нормативног оквира својих поступања у вези са Косовом, не видим ниједан разлог који би био ваљан и довољан да Уставни суд одустане од Устава који је на снази и ускрати себи право поступања, огласивши се ненадлежним, у односу на целу терирорију државе Србије и права свих грађана који на њој живе. И, уместо да поступи на овај начин, који се мени чини једино исправним и једино сагласним Уставу Републике Србије, Уставни суд у образложењу своје одлуке „сматра да је неопходно да посебно истакне да Резолуција Савета безбедности Уједињених нација 1244 (1999) неспорно представља ограничење суверенитета Републике Србије над делом њене територије“. Тако Уставни суд не истиче, односно не опредељује се, да за основ својих тврдњи истакне чињеницу да је сврха Резолуције 1244 да се стање на Косову и Метохији привремено стабилизује до коначног политичког решења, да је доносилац ове Резолуције - Савет безбедности, политичко тело које је, као и свако друго политичко тело дужно да право поштује. У овом случају међународно право, на чије поштовање се Србија и позива. 

На крају образложења ове одлуке, Уставни суд „није одолео“ да, у суштини, не пресуди, да не одлучи мериторно, и тиме себе не доведе у ситуацију да као, по сопственој оцени, ненадлежан орган, изриче суд о спорном питању. Тако Уставни суд „сматра да смисао и циљ овлашћења која су Резолуцијом Савета безбедности Уједињених нација 1244 (1999) дата Специјалном представнику Генералног секретара Уједињених нација није био да Специјални представник кроз овлашћење управљања јавним добрима, тј. државном и друштвеном имовином Републике Србије на територији Косова и Метохије, уреди и располагање овом имовином и промену својинског облика привредних субјеката на овој територији, односно да регулише и питања чијим уређењем би изашао из оквира својих, Резолуцијом утврђених овлашћења“. Дакле, по мишљењу Уставног суда, подносилац предлога је био у праву, оспорени акти су несагласни актима на основу којих су донети, само је Уставни суд био погрешна адреса, да се до оваквог налаза дође. Уставни суд, по моме мишљењу, није смео донети овакву одлуку а да при томе не каже ко је надлежан за решавање спорног правног питања садржаног у поднетом предлогу, односно на коме је да донесе одлуку о ваљаности ових аката, с обзиром да Суд сматра да је њихов доносилац, Специјални представник Генералног секретара Уједињених нација, прекорачио овлашћења добијена Резолуцијом 1244. Зато је овде сасвим на месту постављање питања: ако Овлашћени представник није имао овлашћења за поступања која је предузео, таква овлашћења нису ни могла бити вршена у време важења привременог режима, јер су последице њиховог предузимања трајне, чак коначне, ко је надлежан да те предузете радње изврши? По мени, Уставни суд је морао одговорити - нико други до онај ко је изворно та овлашћења поседовао, дакле, једино држава Србија. 

Можда је Уставни суд Републике Србије могао посегнути за праксом неких старијих судова у сличним ситуацијама, када је требало одлучити о домашају сопствене надлежности. Подсетићемо да је у случају Solange I из 1974. године Савезни Уставни суд Немачке (СУС) пресудио да би у замишљеном случају сукоба комунитарног права и основних права загарантованих немачким Уставом, немачко уставно право превагнуло над било којом нормом комунитарног права која би била с њим у сукобу. СУС је на тај начин прећутно одбацио доктрину примарног дејства комунитарног права, коју је по први пут изнео Европски суд правде (ЕСП) у одлуци из 1964. године Costa v ENEL, а затим је проширио 1970. у случају Internationale Handelsgesellschaft чак и на основне уставне норме држава чланица. Ипак, на основу чињеница случаја, СУС је утврдио да дата правила комунитарног права нису представљала повреду основних права по немачком Уставу, што није изменило или умањило значај заузетог става. У светлости развоја доктрине заштите основних права ЕСП-а СУС је касније изменио свој став. У случају Solange II СУС је 1983. пресудио да, имајући у виду овај развој и све док Заједница генерално обезбеђује ефективну заштиту основних права од суверене власти својих институција, а да је та заштита суштински слична заштити основних права која се безусловно захтева по немачком Уставу (Grundgesetz - GG), СУС не би имао надлежност да одлучује о примени секундарног законодавства Заједнице. Међутим, нити је СУС рекао да више нема такву надлежност, нити је искључио могућност да може да је врши уколико се стекну услови за њу. Solange II стога није утицала на суштину одлуке у Solange I, наиме, да је овлашћење националне владе да преноси суверена права само онолико колико је оно у складу са заштитом основних уставних права и очувањем основне структуре Устава (Основног закона). И у овом случају СУС поново није нашао да је заиста дошло до повреде жалиочевих процесних или материјалних права по Основном закону. 

Дакле, Савезни уставни суд Немачке је у случају Solange I претпоставио немачки уставни поредак и заштиту основних уставом загарантованих права поштовању обавеза преузетих пребацивањем дела државне суверености на органе Европске заједнице. Уставни суд је сматрао да норма законодавства Европске заједнице као правног поретка хијерархијски надређеног немачком правном поретку нема аутоматски вишу правну снагу од норме немачког правног поретка, већ да то својство мора да испуни додатни услов усклађености са основним Уставом загарантованим правима и основном структуром Устава. Индикативно је да Уставни суд Немачке љубоморно чува првенство свог уставног поретка и сматра се позваним да штити основна права немачких грађана чак и од једног органа који се такође може сматрати заштитником права свих немачких грађана као грађана Европске уније, Европског суда правде, на чију је надлежност Немачка, као држава чланица ЕУ, добровољно пристала. Једини уступак који је немачки Уставни суд спреман да дозволи видљив је из поменутог случаја Solange II, где он каже да би само ефективна заштита основних права грађана од стране комунитарних институција, суштински слична оној коју захтева немачки Устав, могла да спречи Суд у вршењу своје обавезе заштите основних права сопствених грађана и структуре уставног поретка. Јасно је, међутим, да ту никаквог уступка истински и нема, јер би таква заштита у потпуности заменила заштиту коју би пружио сам Уставни суд, па би његова делатност била само дуплирање поступка. Чињеница да Суд у оба случаја није утврдио на основу чињеница да је заиста и дошло до повреде основних Уставом загарантованих права грађана и структуре уставног поретка само појачава утисак важности који Уставни суд придаје свом израженом ставу, јер иако он конкретно није имао потребе да реагује као заштитник садашњице, није желео да пропусти да се неспорно означи као заштитник вредности чији је он легитимни чувар у свакој следећој будућој повреди која би на овај начин била нанета тим вредностима. 

За крај морам да поменем да судска исправност подразумева приврженост судије и суда начелима која се налазе у самој суштини постојања институције суда, а у случају Уставног суда неспорно је да су у питању обавезе заштите уставног поретка и грађанских права свих грађана. Судска исправност стога треба да представља тежњу Уставног суда да у сваком случају који се пред њега изнесе претпоставља поступање насупрот одбијању поступања. Ово поготово важи у случајевима у којима су доведени у питање суштински интереси уставног поретка и права грађана, међу које свакако спада интегритет државне територије. Уколико у таквим случајевима постоји дилема о заснивању надлежности, која је неопходни предуслов поступања, Уставни суд ту дилему треба увек да гледа да разреши у смислу прихватања надлежности, јер би у супротном могао да дође у ситуацију да пропусти извршење дужности чувара уставног поретка и права грађана. Судска исправност је једно морално начело, изражајни облик судске савести, оно обавезује Суд да реагује чак и уколико се пред њим укажу препреке заснивања надлежности, наравно под условом да насупрот препрека постоји иоле могући пут заснивања надлежности и следственог поступања. Суд је дужан да превазиђе препреке заснивања надлежности које постоје у оквиру овог конкретног спора јер и његово деловање у конкретном случају не би имало за последицу кршење уставног поретка земље, с обзиром да су препреке које стоје пред Уставним судом процедуралне природе и нису једнозначне, односно подлежу различитим тумачењима, а питање које се пред њим поставило превазилази значај конкретног спора и тиче се непосредно суштинских интереса заштите државног поретка и права грађана. 

Писцу овог издвојеног мишљења није први пут да различито мисли о надлежности Уставног суда сагласно Уставу Републике Србије. Када је на територији Аутономне покрајине Косово и Метохија проглашен тзв. Устав Косова, сматрала сам да Уставни суд треба да, поступајући по сопственој иницијативи, прогласи овај акт правно ништавним, јер по Уставу Републике Србије постоји само једна суверена уставотворна власт и њено вршење је поверено Народној скупштини и грађанима Републике Србије путем уставотворног референдума. Остале судије ни тада, као ни овом приликом, нису делиле моје мишљење и до правног оспоравања овог акта, који никако није могао бити уставан, односно сагласан важећем Уставу Републике Србије, није дошло. Иако је овим актом, по моме суду, неспорно био угрожен уставни поредак Србије, Уставни суд је његово проглашење „оћутао“, сматрајући да у таксативно набројаним надлежностима оваква надлежност није предвиђена, те не може бити ни успостављена. 

По моме суду, на начин како ја разумем уставно правосуђе, заштиту уставног поретка, уставног интегритета и уставног идентитета устава који је на снази и обавезује све, па и сам уставни суд, штета по ауторитет уставног суда увек је већа када се суд одлучи да се огласи ненадлежним, него када поступа и донесе одлуку, и то чак и у ситуацији када постоје неке недоумице у погледу успостављања надлежности. 

Судија Уставног суда Републике Србије 

Проф. др. Оливера Вучић