Уставни суд, Велико веће, у саставу: председник Суда др Драгиша Б. Слијепчевић, председник Већа и судије др Боса Ненадић, Катарина Манојловић Андрић, др Оливера Вучић, Предраг Ћетковић, Милан Станић, Братислав Ђокић и мр Томислав Стојковић , чланови Већа, на о снову члана 167. став 1. тачка 1 . Устава Републике Србије, на седници већаодржаној 6. новембра 2013. године, донео је
Р Е Ш Е Њ Е
1. Одбацује се иницијатива за покретање поступка за оцену уставности и сагласности са потврђеним међународним уговором одредаба члана 7. став 5, члана 8. став 1. тач. 1) и 2), члана 14. ст. 6. и 7, члана 15. тач. 2) и 3), члана 16, члана 17. став 2, члана 18, члана 22. став 4, чл. 26. и 28, члана 29. ст. 2. и 4, члана 30. став 2, члана 31. став 2, члана 32. став 2, члана 72. став 3, члана 75. став 1, члана 98. став 2, члана 137. став 4. и члана 138. став 4. Закона о електронским комуникацијама (''Службени гласник РС'', бр. 44/10 и 60/13-Одлука УС).
2. Одбацује се захтев за обуставу извршења појединачног акта или радње предузете на основу одредаба Закона из тачке 1.
О б р а з л о ж е њ е
Уставном суду поднета је иницијатива за покретање поступка за оцену уставности и сагласности са потврђеним међународним уговором одредаба члана 7. став 5, члана 8. став 1. тач. 1) и 2), члана 14. ст. 6. и 7, члана 15. тач. 2) и 3), члана 16, члана 17. став 2, члана 18, члана 22. став 4, чл. 26. и 28, члана 29. ст. 2. и 4, члана 30. став 2, члана 31. став 2, члана 32. став 2, члана 72. став 3, члана 75. став 1, члана 98. став 2, чл. 126. до 130, члана 137. став 4. и члана 138. став 4. Закона о електронским комуникацијама (''Службени гласник РС'', бр. 44/10 и 60/13).
Поводом наведене иницијативе, у делу који се односи на оцену уставности одредаба чл. 126. до 130. Закона, Уставни суд је на седници одржаној 13. јуна 2013. године донео Одлуку IУз – 1245/2010, којом је утврдио да одредбе члана 128. став 1. у делу који гласи: ''у складу са законом којим се уређује кривични поступак,'', као и у делу који гласи: '', у складу са законима којима се уређује рад служби безбедности Републике Србије и рад органа унутрашњих послова'', члана 128. став 5. у делу који гласи: ''на захтев надлежног државног органа, у складу са ставом 1. овог члана'' и члана 129. став 4. Закона о електронским комуникацијама (''Службени гласник РС'', број 44/10), нису у сагласности са Уставом и којом је одбацио иницијативе за покретање поступка за оцену уставности одредаба чл. 126. и 127, члана 128. ст. 2. до 4. и ст. 6. и 7, члана 129. ст. 1. до 3. и члана 130. истог закона. На истој седници Уставни суд је донео Закључак IУз – 1245/2010, којим је из предмета IУз-1245/2010 издвојен део наведене иницијативе за покретање поступка за оцену уставности одредаба члана 7. став 5, члана 8. став 1. тач. 1) и 2), члана 14. ст. 6. и 7, члана 15. тач. 2) и 3), члана 16, члана 17. став 2, члана 18, члана 22. став 4, чл. 26. и 28, члана 29. ст. 2. и 4, члана 30. став 2, члана 31. став 2, члана 32. став 2, члана 72. став 3, члана 75. став 1, члана 98. став 2, члана 137. став 4. и члана 138. став 4. Закона о електронским комуникацијама и формиран овај предмет.
У иницијативи се наводи да одредба члана 7. став 5. оспореног Закона није у складу са чланом 137. став 2. Устава, којом је прописано да се поједина јавна овлашћења могу поверити једино законом, чиме је искључена могућност да носилац јавних овлашћења своја овлашћења или било који њихов део може пренети на друго лице. Из истих разлога, иницијатор сматра да ни одредба члана 98. став 2. Закона у делу који гласи ''односно друго лице које Агенција ангажује'', није у сагласности са Уставом.
У погледу одредаба члана 8. став 1. тач. 1) и 2) Закона, иницијатор наводи да је истовремено доношење прописа и решавање у управним стварима од стране истог органа у супротности са уставним начелом поделе власти из члана 4. Устава, што је и општеприхваћено правило међународног права. Иницијатор даље наводи да одредба члана 8. став 1. тачка 1) није у сагласности ни са одредбама члана 123. и члана 137. став 2. Устава, јер носилац јавног овлашћења може бити законом овлашћен само за доношење појединачно наведеног прописа, без могућности добијања општег овлашћења за доношење прописа у одређеној области, која би му давала право да доноси прописе за које сам нађе да их је потребно донети. Поред наведеног, иницијатор сматра да оспорене одредбе члана 8. нису у сагласности ни са одредбама члана 6. и члана 194. став 1. Устава.
У иницијативи се даље наводи да одредбе чл. 14, 15. и 16. Закона, које се односе на избор чланова Управног одбора Агенције, на њихово подношење оставке и разрешење, као и члана 28. Закона који се односи на обавезу подношења годишњег извештаја Народној скупштини, по мишљењу иницијатора, нису у складу са чланом 123. тачка 5. Устава и чланом 124. Устава, јер је прописивањем да Народна скупштина врши избор управног одбора као органа управљања Агенције и да Агенција подноси извештај о раду Народној скупштини, Влада онемогућена да врши своје надлежности и одговорности у односу на Агенцију као вршиоца послова државне управе и да одговара за извршавање овог закона. Иницијатор, такође, сматра да је оваквим преношењем надлежности Владе за спровођење закона и надзор над радом овог органа државне управе или носиоца јавног овлашћења, повређен и члан 4. став 2. Устава, јер је Народна скупштина законодавни орган и не може истовремено вршити извршне послове, односно извршну власт уместо Владе.
У иницијативи се затим наводи да одредбе чл. 17. и 18. Закона којима је прописано да директора Агенције именује самостално управни одбор, такође нису у сагласности са одредбама чл. 123. и 124. Устава, зато што онемогућавају Владу да врши своја овлашћења и одговорности у односу на Агенцију. Иницијатор сматра да битно другачији правни положај Агенције у односу на друге органе надлежне за послове државне управе у другим областима, доводи у неравноправан положај предузетнике који обављају делатност електронских комуникација у односу на предузетнике у другим областима привреде, чиме је повређено начело једнакости пред Уставом и законом из члана 21. Устава. Из наведених разлога, подносилац иницијативе налази да оспорене одредбе чл. 14. до 18. и члана 28. Закона нису у складу са чл. 3, 4, 21, 123. и 124. и члана 194. став 1. Устава.
Иницијатор даље наводи да одредба члана 22. став 4. Закона, којом је прописано да је решење директора Агенције, којим се одлучује о правима и обавезама оператера или корисника, коначно и да се против њега може покренути управни спор, није у складу са одредбом члана 36. став 2. Устава, чланом 2. став 3. а) Међународног пакта о грађанским и политичким правима и чланом 6. став 1. Европске конвенције за заштиту људских права и основних слобода, јер се овом оспореном одредбом Закона ускраћује право на жалбу или друго делотворно правно средство. Наиме, према мишљењу иницијатора, право на жалбу се не може заменити правом на судску заштиту у односу на акте органа управе, односно за право на вођење управног спора. Тако, ускраћивањем права на жалбу предузетницима и корисницима у једној области привреде, без разлога који се могу сматрати оправданим са становишта међународног права и члана 20. Устава, повређен је члан 21. Устава, који прописује да су пред Уставом и законом сви једнаки. Поред наведеног, иницијатор сматра да је као и код већ наведених оспорених одредаба Закона и у случају ове оспорене одредбе Закона дошло до повреде начела поделе власти из члана 4. Устава, утврђеног јединства правног поретка Републике Србије из члана 194. став 1. Устава и одредаба чл. 123. и 124. Устава којима је утврђена надлежност и одговорност Владе.
Што се тиче одредбе члана 26. Закона у којој се прописује да Агенција обезбеђује средства за рад из прихода које оствари ''од накнаде за коришћење нумерације, накнаде за коришћење радио-фреквенција, накнаде за обављање делатности електронских комуникација'', иницијатор наводи да ова одредба Закона није у сагласности са одредбама чл. 91. и 92. Устава, јер се наплата тих накнада не може поверити јавној агенцији, другом носиоцу јавних овлашћења нити било ком другом субјекту, већ се једино може уплаћивати у корист буџета, с обзиром на то да ове накнаде спадају у категорију дажбина, односно јавних прихода. Иницијатор, такође, сматра да ова одредба Закона није у сагласности ни са одредбама чл. 4. и 194. Устава, због тога што се питање наплате и коришћењa накнаде уређује на друкчији начин него што је то уређено Законом о буџетском систему, као законом којим се та област целовито уређује, чиме се крши начело јединства правног поретка.
У иницијативи се даље наводи да је чланом 29. став 2. Закона дато овлашћење Управном одбору Агенције да утврђује висину накнаде за коришћење нумерације, коришћење радио-фреквенције и обављање делатности електронских комуникација, па иницијатор сматра да овакво законско решење није у складу са одредбама чл. 4, 6, 21, 84, 87, 91, 123. и 137. Устава. Наиме, давањем овлашћења Агенцији, односно њеном органу да прописује висину накнада за коришћење јавног добра или ограниченог ресурса, које су сопствени приход Агенције као самосталног правног субјекта, Агенција се налази у сукобу интереса супротно члану 6. Устава. Са аспекта одредаба Устава које ограничавају доношење прописа извршне власти на домен извршавања закона, иницијатор доводи у питање дато овлашћење Агенцији, с обзиром на то да садржина спорног овлашћења отвара могућност да се доношењем подзаконског прописа изворно уреди висина ових накнада као пореског прихода, односно пореске обавезе, чиме се битно утиче на услове пословања и тржиште у овој области и укупну економску политику, као и на услове и начин коришћења добара у општој употреби, што је према чл. 84, 87. и 91. Устава у искључивој надлежности законодавног органа. По мишљењу иницијатора давање овлашћења Управном одбору Агенције да доноси подзаконске акте није у сагласности са чланом 137. став 2. Устава, јер орган носиоца јавног овлашћења не може непосредно законом бити овлашћен да доноси прописе, већ само може бити овлашћен носилац јавног овлашћења, а то је у овом случају Агенција. Што се тиче става 4. члана 29. Закона, којим је прописано да се акт којим се утврђује накнада објављује на интернет страници Агенције, иницијатор истиче да ова одредба није у сагласности са одредбом члана 196. став 2. Устава, којом је утврђена обавеза објављивања општих правних аката у службеним гласилима.
Поводом оспорених одредаба члана 30. став 2, члана 31. став 2. и члана 32. став 2. Закона, иницијатор наводи да се у одсуству прописа којима се уређује начин плаћања долази у ситуацију да Агенција појединачним актом, од случаја до случаја, уређује начин плаћања, који сам по себи може бити од утицаја на услове пословања предузетника. Иницијатор истиче да је овакав начин одређивања плаћања накнада у супротности са чланом 198. став 1. Устава, нарочито из разлога што може обухватити и одређивање санкција за одступање од прописаног начина плаћања. Поред тога, утврђивање начина плаћања решењем које доноси Агенција без унапред прописаних правила, ствара могућност да Агенција на различит начин одреди начин плаћања за појединачне операторе, чиме може непосредно утицати на њихов материјални положај и једнак положај на тржишту, што није у складу са одредбама чл. 21, 36, 82. и 84. Устава.
Иницијатор даље истиче да се давањем овлашћења Агенцији да доноси план нумерације, који је предвиђен чланом 72. став 3. Закона, а чија је садржина одређена ставом 2. истог члана Закона, отвара могућност да се подзаконским актом носиоца јавног овлашћења изворно прописују права и обавезе правних и физичких лица и начин њиховог остваривања, што је у супротности са чланом 123. Устава који ограничава доношење прописа извршне власти на домен извршавања закона. Иницијатор сматра да се оваквим законским решењем нарушавају уставна начела поделе власти и забране сукоба интереса који су утврђени одредбама чл. 4. и 6. Устава. Поред тога, иницијатор сматра да је законско решење да се план нумерације као подзаконски пропис објављује на интернет страници Агенције, у супротности са чланом 196. Устава. У иницијативи се даље наводи да утврђивање периода на који се издаје дозвола за коришћење нумерације, на основу решења које доноси Агенција, без претходно прописаних правила, како је то предвиђено чланом 75. став 1. Закона, ствара могућност да Агенција на различите начине одреди период за појединачне оператере, чиме може непосредно утицати на њихов материјални положај и једнак положај на тржишту, што је у супротности са одредбама чл. 21, 36, 82. и 84. Устава.
У погледу оспорене одредбе члана 135. став 3. Закона, којом је прописано да жалба на решење инспектора не одлаже извршење, у иницијативи се наводи да иста није у складу са општеприхваћеним правилима међународног права, према којима жалба има суспензивно дејство. Наiме, у иницијативи се истиче да како је систем односа у области инспекцијског надзора већ уређен Законом о државној управи, то прописивање друкчијих правила поступка у овој области инспекцијског надзора има за последицу повреду принципа јединства правног поретка из чл. 4. и 194. Устава. Подносилац иницијативе сматра да прописивање да жалба не задржава извршење решења представља снижавање степена заштите људских права у односу на већ достигнути ниво права садржан у Закону о државној управи и Закону о општем управном поступку, што није у складу са чланом 20. став 2. Устава и одредбама члана 13. Европске конвенције за заштиту људских права и основних слобода.
На крају, иницијатор наводи да одредбе члана 137. став 4. и члана 138. став 4. Закона нису у сагласности са принципом правне сигурности у казненом праву из члана 34. Устава, јер је остављено на вољу суду да починиоцу кривичног дела изрекне или не изрекне казне предвиђене овим одредбама Закона. Иницијатор посебно истиче да се казне за прекршаје које су предвиђене овим оспореним одредбама Закона не могу изрећи, јер нису у складу са Законом о прекршајима, као системским законом у овој области, чиме је повређено начело јединства правног поретка.
Подносилац иницијативе, такође, тражи да Уставни суд, до доношења коначне одлуке, обустави извршење појединачних аката и радњи које су предузете на основу оспорених одредаба Закона о електронским комуникацијама, јер би њиховим извршењем, по његовом мишљењу, могле да наступе неотклоњиве штетне последице.
У претходном поступку, Уставни суд је, на основу Закључка IУз- 1245/2010 од 28. октобра 2010. године, доставио Народној скупштини наведену иницијативу у целини на мишљење. У остављеном року од 45 дана од дана пријема дописа Суда, а ни након истека наведеног рока, Народна скупштина није доставила Уставном суду мишљење, па је Суд, сагласно одредби члана 34. став 3. Закона о Уставном суду (''Службени гласник РС'', бр. 109/07, 99/11 и 18/13-Одлука УС), наставио поступак.
У спроведеном поступку Уставни су је утврдио:
Закон о електронским комуникацијама је донела Народна скупштина, на седници другог ванредног заседања 29. јуна 2010. године, на основу члана 97. тачка 13. Устава, којим је утврђено да Република Србија уређује и обезбеђује режим и безбедност у свим врстама саобраћаја. Закон је објављен у ''Службеном гласнику Републике Србије'', број 44/10 од 30. јуна 2010. године и ступио је на снагу 8. јула 2010. године. Овим законом уређују се: услови и начин за обављање делатности у области електронских комуникација; надлежности државних органа у области електронских комуникација; положај и рад Републичке агенције за електронске комуникације; накнаде; спровођење јавних консултација у области електронских комуникација; обављање делатности електронских комуникација по режиму општег овлашћења; пројектовање, изградња или постављање, коришћење и одржавање електронских комуникационих мрежа, припадајућих средстава, електронске комуникационе опреме и терминалне опреме; право службености и заједничког коришћења; међуповезивање и приступ; пружање услуга универзалног сервиса; одређивање тржишта подложних претходној регулацији, анализа тржишта, одређивање оператора са значајном тржишном снагом (у даљем тексту: оператор са ЗТС) и овлашћења Републичке агенције за електронске комуникације у односу на оператора са ЗТС; управљање и коришћење адреса и бројева (у даљем тексту: нумерација); управљање, коришћење и контрола радио-фреквенцијског спектра; дистрибуција и емитовање медијских садржаја; заштита права корисника и претплатника; безбедност и интегритет електронских комуникационих мрежа и услуга; тајност електронских комуникација, законито пресретање и задржавање података; надзор над применом овог закона; мере за поступање супротно одредбама овог закона, као и друга питања од значаја за функционисање и развој електронских комуникација у Републици Србији (члан 1.)
Оспореним одредбама Закона о електронским комуникацијама прописано је: да Агенција може, за обављање појединих стручних послова из своје надлежности, ангажовати друга домаћа или страна правна и физичка лица (члан 7. став 5.); да Агенција, у складу са законом, доноси подзаконске акте и одлучује о правима и обавезама оператора и корисника (члан 8. став 1. тач. 1) и 2)); да Народна скупштина приликом одлучивања о избору чланова управног одбора поштује услове из члана 13. овог закона, да ако Народна скупштина не изабере све чланове управног одбора, поступак се понавља за места која су остала упражњена (члан 14. ст. 6. и 7.); да мандат члана управног одбора може престати – подношењем оставке Народној скупштини у писаној форми, те разрешењем из разлога предвиђених овим законом (члан 15. тач. 2) и 3)); да Народна скупштина може, по сопственој иницијативи или на предлог Владе, разрешити члана управног одбора (члан 16. став 1.); да директора бира и разрешава управни одбор, на основу спроведеног јавног конкурса, у складу са одредбама овог закона (члан 17. став 2.); да се за директора бира лице које испуњава услове за избор чланова управног одбора Агенције и које има најмање пет година радног искуства у једној или више области из делокруга Агенције (члан 18.); да је решење из става 2. овог члана коначно и да се против њега може покренути управни спор (члан 22. став 4.); да се средства за рад Агенције обезбеђују из прихода које Агенција оствари од накнаде за коришћење нумерације, накнаде за коришћење радио-фреквенција, накнаде за обављање делатности електронских комуникација, као и прихода које Агенција оствари пружањем услуга из своје надлежности, које се плаћају у складу са овим законом (члан 26.); да управни одбор Агенције подноси Народној скупштини годишњи извештај о раду Агенције (члан 28. став 1.); да висину накнада из става 1. овог члана утврђује управни одбор Агенције, да се акт из става 2. овог члана објављује на Интернет страници Агенције (члан 29. ст. 2. и 4.); да накнаду за коришћење нумерације плаћа оператор, ималац дозволе за коришћење нумерације, у износу који се одређује на годишњем нивоу, решењем које доноси Агенција и којим се утврђује начин плаћања те накнаде (члан 30. став 2.); да накнаду за коришћење радио-фреквенција плаћа оператор, ималац појединачне дозволе за коришћење радио-фреквенција, у износу који се одређује на годишњем нивоу, решењем које доноси Агенција и којим се утврђује начин плаћања те накнаде (члан 31. став 2.); да накнаду за обављање делатности електронских комуникација плаћа оператор, у износу који се одређује на годишњем нивоу, решењем које доноси Агенција и којим се утврђује начин плаћања те накнаде (члан 32. став 2.); да Агенција доноси план нумерације и објављује га на својој Интернет страници (члан 72. став 3.); да се дозвола за коришћење нумерације издаје на период који не може бити дужи од десет година (члан 75. став 1.); да техничке прегледе и друга испитивања ради утврђивања постојања и узрока штетних сметњи врши Агенција, односно друго лице које Агенција ангажује (члан 98. став 2.); да жалба на решење инспектора не одлаже извршење решења (члан 135. став 3.); да се за прекршај из става 1. овог члана може изрећи новчана казна у сразмери са висином учињене штете, неизвршене обавезе, вредности робе или друге ствари која је предмет прекршаја, а највише до двадесетоструког износа тих вредности (члан 137. став 4.); да се за прекршај из става 1. тачка 10) овог члана може изрећи новчана казна у износу највише до 10% прихода који су правно лице, одговорно лице у правном лицу или предузетник остварили у обрачунској години која је претходила години када је прекршај учињен, док се за остале прекршаје из става 1. овог члана може изрећи новчана казна у сразмери са висином учињене штете, неизвршене обавезе, вредности робе или друге ствари која је предмет прекршаја, а највише до двадесетоструког износа тих вредности (члан 138. став 4.).
Уставом Републике Србије утврђено је: да је правни поредак јединствен и да уређење власти почива на подели власти на законодавну, извршну и судску (члан 4. ст. 1. и 2.); да нико не може вршити државну или јавну функцију која је у сукобу са његовим другим функцијама, пословима или приватним интересима (члан 6. став 1.); да су општеприхваћена правила међународног права и потврђени међународни уговори саставни део правног поретка Републике Србије и да се непосредно примењују (члан 16. став 2.); да су пред Уставом и законом сви једнаки, да свако има право на једнаку законску заштиту, без дискриминације (члан 21. ст. 1. и 2.); да се јемчи једнака заштита права пред судовима и другим државним органима, имаоцима јавних овлашћења и органима аутономне покрајине и јединица локалне самоуправе, као и да свако има право на жалбу или друго правно средство против одлуке којом се одлучује о његовом праву, обавези или на закону заснованом интересу (члан 36.); да се средства из којих се финансирају надлежности Републике Србије, аутономних покрајина и јединица локалне самоуправе обезбеђују из пореза и других прихода утврђених законом, да је обавеза плаћања пореза и других дажбина општа и да се заснива на економској моћи обвезника (члан 91.); да Република Србија, аутономне покрајине и јединице локалне самоуправе имају буџете у којима морају бити приказани сви приходи и расходи којима се финансирају њихове надлежности (члан 92. став 1.); да Република Србија уређује и обезбеђује режим и безбедност у свим врстама саобраћаја и организацију, надлежност и рад републичких органа (члан 97. тач. 13. и 16.); да Влада утврђује и води политику, да извршава законе и друге опште акте Народне скупштине, да доноси уредбе и друге опште акте ради извршавања закона, да предлаже Народној скупштини законе и друге опште акте и даје о њима мишљење кад их поднесе други предлагач, да усмерава и усклађује рад органа државне управе и врши надзор над њиховим радом, да врши и друге послове одређене Уставом и законом (члан 123.); да је Влада одговорна Народној скупштини за политику Републике Србије, за извршавање закона и других општих аката Народне скупштине и за рад органа државне управе (члан 124.); да се поједина јавна овлашћења могу законом поверити и предузећима, установама, организацијама и појединцима, да се јавна овлашћења могу законом поверити и посебним органима преко којих се остварује регулаторна функција у појединим областима или делатностима (члан 137. ст. 2. и 3.); да је правни поредак Републике Србије јединствен (члан 194. став 1.); да се Устав, закони и подзаконски општи акти Републике Србије објављују у републичком службеном гласилу, а статути, одлуке и други општи акти аутономних покрајина, објављују се у покрајинском службеном гласилу (члан 196. став 2.); да појединачни акти и радње државних органа, организација којима су поверена јавна овлашћења, органа аутономних покрајина и јединица локалне самоуправе, морају бити засновани на закону, а да законитост коначних појединачних аката којима се одлучује о праву, обавези или на закону заснованом интересу подлеже преиспитивању пред судом у управном спору, ако у одређеном случају законом није предвиђена другачија судска заштита (члан 198.).
Одредбом члана 2. став 3. тачка а) Међународног пакта о грађанским и политичким правима утврђено је да се државе чланице овог пакта обавезују да гарантују да се свако лице чија су права и слободе признати овим пактом повређени, може користити правом жалбе, чак и ако су их повредила лица у вршењу својих званичних дужности.
Европском конвенцијом за заштиту људских права и основних слобода утврђено је: да свако, током одлучивања о његовим грађанским правима и обавезама или о кривичној оптужби против њега, има право на правичну и јавну расправу у разумном року пред независним и непристрасним судом, образованим на основу закона (члан 6. став 1. прва реченица); да свако коме су повређена права и слободе предвиђени у овој Конвенцији има право на делотворан правни лек пред националним властима, без обзира јесу ли повреду извршила лица која су поступала у службеном својству (члан 13.).
Из наведеног следи да је Републичка агенција за електронске комуникације (у даљем тексту: Агенција) основана Законом о електронским комуникацијама као самостална организација која која врши јавна овлашћења у области електронских комуникација и која је функционално и финансијски независна од државних органа. Овако одређен правни положај Агенције управо указује на бројне специфичности које ову агенцију чине посебном и разликују је од тзв. класичних ималаца јавних овлашћења у које спадају и неке друге јавне агенције основане у Републици Србији, а на чијем изједначавању се управо и заснивају разлози иницијатора за оспоравање уставности појединих одредаба Закона које се односе на правни положај, надлежност и организацију Агенције. Наиме, оспоравајући ове одредбе Закона, иницијатор полази од схватања да је Агенција ималац јавних овлашћења, коме је држава, сагласно члану 137. став 2. Устава, пренела (поверила) вршење одређених послова државне управе да их обавља у њено име и да је, због природе поверених послова, она за свој рад одговорна Влади, а не Народној скупштини. Међутим, Законом одређен положај Агенције управо указује на то да се у конкретном случају ради о самосталној организацији која је независна од државних органа и која је изузета из структуре државне управе управо због обезбеђења вишег степена самосталности и независности у вршењу поверених јавних овлашћења, јер се на тај начин обезбеђује већи степен ефикасности деловања у области електронских комуникација и неопходно дистанцирање од политичких утицаја, односно и због тога што остварење циљева због којих је Агенција основана није могуће на бољи начин остварити оснивањем неке посебне организације у саставу државне управе, односно министарства. Самосталност Агенције се огледа пре свега у начину избора чланова Управног одбора и директора, у високом степену независности у процесу доношења одлука из сопствене надлежности и финансијској самосталности. Контрола рада овог органа остварује се преко изборне функције Народне скупштине и обавезног периодичног извештавања о његовом раду, а у односу на Владу преко предлагања кандидата за избор чланова управног одбора, односно давања сагласности на статут, затим акт којим се одређује висина накнада утврђених овим законом и финансијски план Агенције. Надзор над радом Агенције у вршењу поверених послова врши министарство надлежно за послове телекомуникација (у даљем тексту: Министарство). Један од основних задатака Агенције, као самосталног регулаторног тела у области јавног права, јесте да доноси подзаконске акте у складу са Законом, што подразумева управо доношење прописа којима се на општи начин регулишу питања у области електронских комуникација, у ситуацијама у којима то Закон допушта, па стога ова организација има и регулаторну функцију у овој области друштвеног живота, због чега се и сматра ''националним регулаторним телом'' у области електронских комуникација. Поред наведене регулаторне функције, Агенција у складу са законом, одлучује о правима и обавезама оператора и корисника, сарађује са органима и организацијама по питањима од значаја за област електронских комуникација, сарађује са надлежним регулаторним и стручним телима држава чланица Европске уније и других држава, ради усаглашавања праксе примене прописа из ове области и подстицања развоја прекограничних електронских комуникационих мрежа и услуга, затим учествује у раду међународних организација и институција у области електронских комуникација у својству националног регулаторног тела у овој области. Све наведене послове Агенција обавља као поверене послове, непристрасно и јавно.
Из наведеног следи да Агенција није и не може бити носилац јавних овлашћења из члана 137. став 2. Устава, већ да се ради о Уставом утврђеном праву из члана 137. став 3. Устава, којим је дозвољено да се јавна овлашћења могу законом поверити и посебним органима преко којих се остварује регулаторна функција у појединим областима или делатностима. Сагласно наведеном, Уставни суд указује да су неосновани сви наводи подносиоца иницијативе који се односе на оспоравање одредаба члана 7. став 5, члана 8. став 1. тач. 1) и 2) и члана 29. став 2. Закона у односу на члан 137. став 2. Устава, јер се наведена уставна одредба не односи на Агенцију.
Што се тиче разлога из иницијативе за оспоравање појединих одредаба Закона у односу на члан 4. Устава, којим је утврђено начело поделе власти на законодавну, извршну и судску, Уставни суд констатује да разлози оспоравања иницијатора почивају на неразумевању односа који су овим законом успостављени између Народне скупштине, Владе и Министарства с једне стране и Агенције с друге стране, имајући у виду да је правни положај Агенције овим законом одређен као функционално и финансијски независан од државних органа, односно да не почива на односу државног органа и имаоца јавног овлашћења из члана 137. став 2. Устава, како то сматра подносилац иницијативе. Наиме, оспореним Законом су, поред надлежности Агенције која је утврђена чланом 8. Закона, прецизно одређене надлежности Владе и Министарства у области електронских комуникација (чл. 5. и 6. Закона), као и Народне скупштине, која врши избор чланова Управног одбора Агенције по поступку прописаном чланом 14. Закона, а на основу свог Уставом утврђеног овлашћења да у оквиру својих изборних функција бира и разрешава и друге функционере одређене законом (члан 99. став 2. тачка 6. Устава), и то управо због специфичног правног положаја Агенције, а ради обезбеђења већег степена њене самосталности и независности и заштите од непосредног политичког утицаја или интереса, те како не би дошло до преплитања надлежности у остваривању послова и задатака из ове области. Сагласно наведеном, Уставни суд констатује да надлежност Народне скупштине да врши избор чланова Управног одбора и обавеза Агенције да јој подноси годишњи извештај о раду, не представљају никакво мешање Народне скупштине у домен извршне власти, нити да је оспореним одредбама Закона Влада онемогућена да врши послове из своје надлежности, јер су ти послови прецизирани чланом 5. оспореног Закона, односно да право Агенције да доноси подзаконске акте у складу са законом (што значи не по слободној процени Агенције, како то сматра иницијатор, већ само у одређеним случајевима предвиђеним законом) у области електронских комуникација, представља остваривање њене регулаторне функције, сагласно члану 137. став 3. Устава, а не било какво узурпирање послова из надлежности Владе.
Полазећи од свега наведеног, Уставни суд констатује да су неосновани наводи подносиоца иницијативе поводом наводног кршења начела поделе власти из члана 4. Устава у односу на одредбе члана 8. став 1. тач. 1) и 2), члана 14. ст. 6. и 7, члана 15. тач. 2) и 3), члана 16, члана 17. став 2, чл. 18. и 28, члана 29. став 2. и члана 72. став 3. Закона.
Уставни суд, такође, констатује да због погрешног схватања иницијатора да однос Агенције и Владе почива на односу имаоца јавног овлашћења из члана 137. став 2. Устава и Владе, а не да исти, како је већ наведено, проистиче из специфичног правног положаја Агенције, односно ''регулаторног тела'' из области електронских комуникација који је утврђен оспореним Законом, не произлази да су оспореним одредбама члана 8. став 1. тач. 1) и 2), члана 14. ст. 6. и 7, члана 15. тач. 2) и 3), члана 16, члана 17. став 2, члана 18, члана 29. став 2. и 72. став 3. Закона прекршене одредбе чл. 123. и 124. Устава, којима је утврђена надлежност и одговорност Владе.
Поред наведеног, Уставни суд указује да иако РАТЕЛ у свом називу има ознаку ''Републичка агенција'', ова самостална организација се по свом положају у великој мери разликује од јавних агенција, основаних сагласно Закону о јавним агенцијама (''Службени гласник РС'', бр. 18/05 и 81/05), па је због свих испољених разлика, њен правни положај и одређен посебним законом, у конкретном случају Законом о електронским комуникацијама, а што је допуштено и Законом о јавним агенцијама, јер је чланом 1. став 2. овог закона прописано да се посебним законом могу, сходно сврси јавне агенције, поједина питања положаја јавне агенције уредити друкчије него овим законом.
Како су поједине одредбе Закона наводима иницијативе оспорене и у односу на неке друге одредбе Устава, осим оних које се односе на повреде одредаба чл. 4, 123. и 124. и члана 137. став 2. Устава, Уставни суд, поводом тога, указује на следеће:
Поводом оспоравања члана 7. став 5. Закона, којим је прописано да Агенција може, за обављање појединих стручних послова из своје надлежности, ангажовати друга домаћа или страна правна и физичка лица, Уставни суд указује да иницијатор погрешно сматра да се у овом случају ради о преношењу јавних овлашћења на поједине субјекте мимо закона, јер поједини стручни послови за чије обављање Агенција може ангажовати друга домаћа или страна правна и физичка лица, не представљају послове у којима Агенција иступа у име државе као носилац јавних овлашћења, већ послове стручно-техничке природе, за које је најчешће потребна одређена експертиза стручњака из области електронских комуникација и који представљају помоћно средство Агенције у вршењу њених Законом утврђених послова и задатака. Да је то тако види се и из одредбе члана 98. став 2. Закона (коју иницијатор оспорава из истих разлога као и одредбу члана 7. став 5. Закона), јер је овом одредбом Закона управо дефинисан један такав посао који се може поверити другом домаћем или страном правном и физичком лицу, а ради се о техничком прегледу или другом испитивању ради утврђивања постојања и узрока штетних сметњи приликом коришћења радио-фреквенцијског спектра, а зарад вршења сталне контроле наведеног спектра на територији Републике Србије, коју може да врши само Агенција и ниједан други субјект. Сагласно наведеном, Уставни суд констатује да послови за које Агенција може да се ангажује неке друге субјекте, не представљају послове из домена јавних овлашћења, који су њој, сагласно овом закону поверени на вршење, а на основу члана 137. став 3. Устава.
У односу на одредбу члана 22. став 4. Закона, којом је прописано да је решење директора Агенције коначно и да се против њега може покренути управни спор, Уставни суд указује да не стоје наводи иницијатора да је овом законском одредбом повређено уставно право на правно средство из члана 36. став 2. Устава, јер се овом нормом јемчи да свако има право на жалбу или друго правно средство ради заштите својих права, односно интереса, а једно од тих средстава је и тужба за покретање управног спора, како је предвиђено оспореном одредбом Закона. Из истих разлога, Уставни суд не налази да су овом оспореном одредбом Закона повређене одредбе члана 2. став 3. тачка а) Међународног пакта о грађанским и политичким правима и члана 13. Европске конвенције за заштиту људских права и основних слобода.
У погледу одредбе члана 26. Закона, којом је прописано да се средства за рад Агенције обезбеђују из прихода које Агенција оствари од накнада које су утврђене оспореним Законом и прихода које Агенција оствари пружањем услуга из своје надлежности, Уставни суд указује да наведени начин финансирања Агенције представља обезбеђење њене финансијске независности која је прописана чланом 7. став 2. Закона, и да се у конкретном случају не ради о буџетским средствима за финансирање надлежности Републике Србије на која се односе одредбе чл. 91. и 92. Устава, у односу на које иницијатор предлаже оцену уставности. Наиме, Агенција самостално обезбеђује средства за свој рад из накнада које су прописане оспореним Законом, и које представљају вид пренетог јавног овлашћења од стране државе. Једина веза која постоји са буџетским средствима прописана је чланом 27. став 6. Закона, а односи се на обавезу Агенције да средства која представљају разлику прихода и расхода утврђених њеним годишњим финансијским извештајем уплати у корист буџета Републике Србије, када та средства постају приход буџета и користе се преко Министарства за унапређење и развој области електронских комуникација и информационог друштва, што значи да им је и намена коришћења одређена Законом. Поводом навода иницијатора да је овом оспореном одредбом Закона повређено начело јединства правног поретка из чл. 4. и 194. Устава, јер су питања наплате и коришћења средстава од накнада уређена на другачији начин него што је то уређено Законом о буџетском систему, као системским законом у тој области, Уставни суд још једном истиче да приходи од накнада утврђених оспореним Законом не представљају буџетска средства на која се односи наведени Закон.
Поводом одредбе члана 135. став 3. Закона, којом је прописано да жалба на решење инспектора не одлаже извршење решења, Уставни суд указује да су погрешни наводи иницијатора да жалба мора имати суспензивно дејство и да исто решење одступа од општих правила у области инспекцијског надзора, која су утврђена Законом о државној управи (''Службени гласник РС'', бр. 79/05, 101/07 и 95/10), јер поступање инспектора и правно дејство аката у спровођењу инспекцијског надзора нису предмет уређења Закона о државној управи, већ Закона о управној инспекцији (''Службени гласник РС'', број 87/11). Тако је одредбом члана 32. став 4. тог закона прописано да жалба не одлаже извршење решења, што значи да се ради о општем правилу у инспекцијском надзору, који је на исти начин прописан и оспореном одредбом члана 135. став 3. оспореног Закона.
У погледу оспоравања одредаба члана 137. став 4. и 138. став 4. Закона, Уставни суд констатује да су предвиђене новчане казне за прекршаје из члана 137. став 1. и члана 138. став 1. Закона одређене у складу и на начин прописан чланом 35. Закона о прекршајима (''Службени гласник РС'', 101/05, 116/08 и 111/09), којим је утврђен општи законски максимум и минимум за одређивање прекршајних новчаних казни и предвиђена могућност законског прописивања посебног распона казне за прекршаје из области јавних прихода и из области спречавања, ограничавања или нарушавања конкуренције.
Уставни суд, такође, указује да се одредбама члана 29. став 4. и члана 72. став 3. Закона, којима је прописана обавеза Агенције да акте којима се утврђују висина накнада и план нумерације објави на свом интернет сајту, не нарушава уставни принцип о објављивању општих правних аката из члана 196. Устава, јер је чланом 24. став 2. оспореног Закона предвиђена обавеза објављивања донетих аката Агенције у складу са законом којим се уређује државна управа, тако да објављивање ових аката на сајту Агенције представља додатну обавезу Агенције у циљу обезбеђивања што веће јавности у њеном раду.
Што се тиче разлога за оспоравања одредаба члана 30. став 2, члана 31. став 2, члана 32. став 2. и члана 75. став 1. Закона, Уставни суд указује да се изнети разлози иницијативе у суштини односе на субјективну оцену о примени оспорених одредаба Закона у пракси и на питања целисходности, те да изнети аргументи немају уставноправну тежину и заснованост, па стога Уставни суд налази да не постоје претпоставке из члана 167. Устава за покретање поступака за оцену њихове уставности.
Полазећи од свега наведеног, Уставни суд налази да поднетом иницијативом нису поткрепљене тврдње да има основа за покретање поступка за оцену уставности и сагласности са потврђеним међународним уговорима одредаба члана 7. став 5, члана 8. став 1. тач. 1) и 2), члана 14. ст. 6. и 7, члана 15. тач. 2) и 3), члана 16, члана 17. став 2, члана 18, члана 22. став 4, чл. 26. и 28, члана 29. ст. 2. и 4, члана 30. став 2, члана 31. став 2, члана 32. став 2, члана 72. став 3, члана 75. став 1, члана 98. став 2, члана 137. став 4. и члана 138. став 4. Закона о електронским комуникацијама , те је, сагласно одредби члана 53. став 2. Закона о Уставном суду, иницијативу одбацио као неприхватљиву .
Имајући у виду да је донео коначну одлуку у овој уставноправној ствари, Уставни суд је одбацио захтев за обуставу извршења појединачних аката и радњи предузетих на основу оспорених одредаба Закона, сагласно члану 56. став 3. Закона о Уставном суду.
Сагласно изложеном, Уставни суд је, на основу одредаба члана 42б став 1. тачка 2) и члана 46. тач. 3) и 5) Закона о Уставном суду, деонео Решење као у изреци.
ПРЕДСЕДНИК ВЕЋА
др Драгиша Б. Слијепчевић