Уставни суд, Велико веће, у саставу: председник Суда др Драгиша Б. Слијепчевић, председник Већа и судије др Боса Ненадић, Катарина Манојловић Андрић, др Оливера Вучић, Предраг Ћетковић, Милан Станић, Братислав Ђокић и мр Томислав Стојковић , чланови Већа, на о снову члана 167. став 1. тачка 1 . Устава Републике Србије, на седници Већа одржаној 6. новембра 2013. године, донео је
Р Е Ш Е Њ Е
1. Одбацује се иницијатива за покретање поступка за оцену уставности одредаба члана 46. Закона о трговини (''Службени гласник РС'', бр. 53/10 и 10/13).
2. Одбацује се захтев за обуставу извршења појединачног акта или радње предузете на основу одредаба Закона из тачке 1.
О б р а з л о ж е њ е
Уставном суду поднета је иницијатива за покретање поступка за оцену уставности и законитости одредаба члана 46. Закона о трговини (''Службени гласник РС'', бр. 53/10 и 10/13). У иницијативи се наводи да се оспореним одредбама члана 46. Закона даје неограничено право Влади да интервенише на тржишту Републике Србије, без јасно дефинисаних услова и начина који би, сагласно члану 4. став 3. истог закона, морали бити прописани законом, а не неким другим правним актом. Иницијатор такође указује да одредбе члана 46. Закона нису у сагласности са одредбама члана 83. Устава којима је зајемчена слобода предузетништва, јер се ограничење предузетништва може уводити само законом, и то само у три ситуације – ради заштите здравља људи, ради заштите животне средине и природних богатстава и ради заштите безбедности Републике Србије, док, према наводима иницијатора, из оспореног члана 46. Закона произлази да је једини неопходан услов да би Влада увела привремене мере – поремећај на тржишту. Стога је, према схватању иницијатора, чланом 46. Закона Влади дато право да, супротно Уставу, слободно, односно по својој слободној процени уређује начин на који ће интервенисати на тржишту и врсте привремених мера које ће применити, као и да сама може да изабере категорије тржишта на којима ће интервенисати, осим мера које се односе на увоз и извоз робе. У иницијативи се даље наводи да према одредбама члана 46. Закона извршна власт има директан утицај на тржиште, осим у погледу извоза и увоза, чиме се, према мишљењу иницијатора, сви остали на тржишту који се не баве пословима извоза и увоза стављају у неравноправан положај. Иницијатор такође сматра да омогућавање извршној власти да , без јасно дефинисаних услова и начина, може фактички неограничено привременим мерама са законском снагом да интервенише на тржишту роба и услуга - није у складу са Уставом , јер је улога Владе да спроводи законе , а она је на овај начин Законом овлашћена да директно и без јасних ограничења утиче на тржишне токове, чиме је дошло и до мешања надлежности Владе и Скупштине, а на штету јавног интереса. Иницијатор наводи да се права и обавезе могу утврђивати једино законом, као и да из одредаба Устава јасно произлази да се питања из области економије и економског уређења по правилу уређују законом, а само изузетно уредбом или неком другом привременом мером.
Подносилац иницијативе, такође, тражи да Уставни суд, до доношења коначне одлуке, обустави извршење појединачних аката и радњи које су предузете на основу оспорених одредаба члана 46. Закона о трговини.
У спроведеном поступку Уставни суд је утврдио:
Народна скупштина је на седници одржаној 28. јула 2010. године донела Закон о трговини, који је објављен у ''Службеном гласнику Републике Србије'', број 53 од 29. јула 2010. године. Закон је ступио на снагу 6. августа 2010. године, а почео је да се примењује 1. јануара 2011. године. Овим законом уређују се услови и начин за обављање и унапређење трговине на јединственом тржишту Републике Србије, као и заштита тржишта, заштита од непоштене утакмице и надзор (члан 1. став 1. Закона). Оспорени члан 46. Закона налази се у Глави V. Закона под називом ''Заштита тржишта'', и њиме су уређене привремене мере заштите тржишта. Оспореним одредбама члана 46. Закона је прописано: да ради спречавања поремећаја на тржишту или отклањања штетних последица поремећаја на тржишту у погледу снабдевања робом и услугама од виталног значаја за живот и здравље људи и за рад привредних субјеката, установа и других организација од општег интереса, Влада може да одреди привремене мере које се односе на одређену врсту робе и услуга, одређену категорију трговаца или потрошача, на потребу спровођења обавеза преузетих међународним уговором, на цене, као и на друге услове за обављање трговине, осим мера које се односе на увоз и извоз робе (став 1.); да ће Влада одредити привремене мере из става 1. овог члана, као и временски период примене тих мера, сразмерно циљу и очекиваним резултатима, који не може бити дужи од шест месеци од дана одређивања привремене мере, односно најдуже до испуњења обавезе када је у питању спровођење обавеза преузетих међународним уговором (став 2.).
Уставом Републике Србије је утврђено: да економско уређење у Републици Србији почива на тржишној привреди, отвореном и слободном тржишту, слободи предузетништва, самосталности привредних субјеката и равноправности приватне и других облика својине, да је Република Србија јединствено привредно подручје са јединственим тржиштем роба, рада, капитала и услуга (члан 82. ст. 1. и 2.); да је п редузетништво слободно и да се може ограничити законом, ради заштите здравља људи, животне средине и природних богатстава и ради безбедности Републике Србије (члан 83.); да с ви имају једнак правни положај на тржишту и да су з абрањени акти којима се, супротно закону, ограничава слободна конкуренција, стварањем или злоупотребом монополског или доминантног положаја (члан 84. ст. 1. и 2.); да Република Србија, између осталог, уређује и обезбеђује јединствено тржиште, правни положај привредних субјеката и систем обављања појединих привредних и других делатности (члан 97. тачка 6.); да Влада утврђује и води политику, извршава законе и друге опште акте Народне скупштине и доноси уредбе и друге опште акте ради извршавања закона (члан 123. тач. 1. до 3.).
Поред оспорених одредаба Закона о трговини, Уставни суд је нашао да су од значаја за разматрање овог уставносудског предмета и поједине одредбе овог закона којима су утврђена одређена начела трговине и којима је прописано: да се трговина обавља слободно на тржишту, да су забрањена ограничења слободе обављања трговине, да се изузетно ограничење слободе трговине може привремено увести на начин и под условима прописаним законом (члан 4.); да је тржиште Републике Србије јединствено и целовито, да су изузетно дозвољени акти или радње у складу са законом, усмерени на подстицање регионалног развоја неразвијених подручја, за одређене социјално угрожене категорије становништва, за производњу и промет робе/услуга које су од егзистенцијалног значаја за становништво, као и за развој одређених делатности које су од јавног интереса, односно заштите одређених добара од посебног значаја (члан 6.); да су трговци дужни да на одговарајући начин обезбеде услове за одржавање стабилности и снабдевености тржишта, нарочито у погледу робе/услуга од егзистенцијалног значаја за становништво, да је забрањено предузимање радњи којима се изазива нестабилност и поремећај снабдевености тржишта (члан 8.); да су државни органи и организације које су законом и другим прописима овлашћени да доносе акте или предузимају радње ограничења трговине, као и у пословима тржишног надзора, дужни да у погледу обима, начина, услова и трајања тих ограничења, односно обављања надзора, поступају сразмерно разлозима за ограничење, односно са циљем тржишног надзора (члан 9.).
Законом о спољнотрговинском пословању (''Службени гласник РС'', бр. 36/09, 36/11-други закон и 88/11) прописано је: да мере (које утичу на спољнотрговинско пословање) и ближе услове за примену мера прописује Влада, на предлог министарства или другог надлежног органа (члан 14. став 1.); да Влада може да пропише следеће мере заштите – антидампиншке мере, компензаторне мере, мере за заштиту од прекомерног увоза и мере за заштиту равнотеже платног биланса (члан 29.).
Из наведеног следи да Република Србија, у оквиру своје надлежности, уређује и обезбеђује јединствено тржиште, правни положај привредних субјеката и систем обављања појединих привредних и других делатности, у које спада и трговина, па су, сагласно наведеном, Законом о трговини уређени услови и начин за обављање и унапређење трговине на јединственом тржишту Републике Србије, као и заштита овог тржишта. Основно начело трговине је њено слободно обављање (члан 4. став 1. Закона), па је стога Законом и прописано правило да су забрањена ограничења слободе обављања трговине (члан 4. став 2. Закона). Међутим, начело слободне трговине не подразумева апсолутну слободу у њеном обављању, јер циљ нормативног уређивања трговине је да се обезбеди стабилно и снабдевено тржиште уз што мање мешања државе у трговину, како би се обезбедила што ефикаснија тржишна привреда. Стога је чланом 4. став 3. Закона прописано да се изузетно ограничење слободе трговине може привремено увести, на начин и под условима прописаним законом. То значи да се ограничење трговине које је нужно за успостављање и одржавање стабилности и снабдевености тржишта, одређује само изузетно и под Законом прописаним условима и мора бити укинуто чим се утврди да је престао разлог због којег је предузета нека од мера ограничења тржишта или ако се том мером не може остварити циљ ради чијег остварења је мера одређена (привремени карактер мера ограничења).
Сагласно наведеном, одредбама члана 46. Закона су управо прописани услови и начин за прописивање ограничења слободе трговине у виду привремених мера којима се врши заштита тржишта. Разлози (услови) због којих се ове привремене мере могу увести на тржишту су следећи: спречавање поремећаја на тржишту или отклањање штетних последица поремећаја на тржишту. Оба ова разлога су уже одређена, што значи да се држава својим мерама не меша у сваки поремећај на тржишту, већ само у оне који се односе на снабдевање робом и услугама од виталног значаја за живот и здравље људи, као и за рад привредних субјеката, установа и других организација од општег интереса. Из наведеног следи да је интервенција државе у обављању трговине доношењем мера њеног ограничења условљена одређивањем квалификованих критеријума, јер се односи само на снабдевање тржишта робом и услугама који су од виталног (значи најважнијег) значаја за живот и здравље људи, и не на рад свих привредних субјеката, установа и организација, већ само оних који су од општег интереса за функционисање државе. Оспореним чланом 46. Закона је затим одређено да се заштита тржишта у случају наведених поремећаја врши прописивањем привремених мера, да привремене мере може да одреди Влада (овлашћење за доношење акта којим се одређује привремена мера), као и да се привремене мере односе на одређену врсту робе и услуга, одређену категорију трговаца или потрошача, на потребу спровођења обавеза преузетих међународним уговором, на цене, као и на друге услове за обављање трговине, осим мера које се односе на увоз и извоз робе (врсте привремених мера). Карактер мере која се прописује, субјекат који меру одређује и врсте мера које се могу, односно не смеју прописати, представљају начин под којим се привремена мера може увести на тржиште, што значи да је, поред услова, и овај сегмент уређен Законом, како је то прописано чланом 4. став 3. Закона. Поред наведеног, а управо због рестриктивне примене Законом дозвољеног ограничења слободне трговине, који је као изузетак од правила предвиђен чланом 4. став 3. Закона, одредбом члана 46. став 2. Закона прописана је и обавеза Владе да приликом одређивања привремене мере из става 1. овог члана одреди временски период важења прописане мере. Одређивање времена важења привремене мере Влада врши сразмерно циљу и очекиваним резултатима од конкретне мере, с тим што је крајњи рок важења привремених мера прописан Законом (шест месеци од дана одређивања привремене мере, односно најдуже до испуњења обавеза када је у питању спровођење обавеза преузетих међународним уговором), тако да се Влада може кретати само у оквирима прописаним Законом.
Сагласно свему наведеном, Уставни суд је стао на становиште да не стоје наводи подносиоца иницијативе да је оспореним чланом 46. Закона дато неограничено право Влади да интервенише на тржишту Републике Србије, без јасно дефинисаних услова и начина који би, сагласно члану 4. став 3. истог закона, морали бити прописани законом, а не неким другим правним актом, јер је управо обрнуто. Наиме, одредбама члана 46. Закона су прописани и услови и начин за одређивање привремених мера од стране Владе, које су у функцији заштите тржишта, тако да у конкретном случају не долази до мешања надлежности Народне скупштине и Владе, како то погрешно наводи подносилац иницијативе, јер је Народна скупштина, сагласно Уставу, донела Закон из своје надлежности, Законом одредила услове и начин ограничења слободне трговине и овластила Владу на доношење привремене мере за заштиту тржишта.
Уставни суд, такође указује да оспорене одредбе члана 46. Закона нису у супротности са чланом 83. Устава, јер се предузетништво може ограничити законом ради заштите здравља људи, животне средине и природних богатстава и ради безбедности Републике Србије, што је управо оспореним чланом 46. Закона предвиђено у домену трговине, јер разлози за увођење привремених мера за заштиту тржишта се управо односе на заштиту живота и здравља људи и безбедности Републике Србије, јер несметаним функционисањем привредних субјеката, установа и других организација од општег интереса штити се, између осталог, и безбедност државе.
Поводом навода иницијатора да се прописивањем привремених мера из члана 46. Закона сви субјекти на тржишту, који се не баве пословима извоза и увоза стављају у неравноправан положај, јер се овим чланом Закона искључују мере које се односе на увоз и извоз робе, Уставни суд указује да су мере које се односе на увоз и извоз робе предмет Закона о спољнотрговинском пословању, а не Закона о трговини, тако да и не могу бити предмет овог закона.
На основу свега наведеног, Уставни суд је стао на становиште да су оспореним одредбама члана 46. Закона, прописани услови и начин ограничења слободне трговине, у виду прописивања привремених мера за заштиту тржишта ради спречавања поремећаја на тржишту и одржавања стабилности тржишта и дато овлашћење Влади, да под условима и на начин предвиђен овим чланом Закона, може својим актом одредити врсту привремене мере и време њеног трајања.
Како Уставни суд сматра да поднетом иницијативом нису поткрепљене тврдње да има основа за покретање поступка за оцену уставности члана 46. Закона о трговини, то је Суд, сагласно одредби члана 53. став 2. Закона о Уставном суду (''Службени гласник РС'', бр. 109/07, 99/11 и 18/13-Одлука УС) , нашао да је иницијатив а неприхватљива.
Имајући у виду да је донео коначну одлуку у овој уставноправној ствари, Уставни суд је одбацио захтев за обуставу извршења аката и радњи предузетих на основу оспорених одредаба Закона, сагласно члану 56. став 3. Закона о Уставном суду.
Сагласно изложеном, Уставни суд је, на основу одредаба члана 42б став 1. тачка 2) и члана 46. тач. 3) и 5) Закона о Уставном суду, доено Решење као у изреци.
ПРЕДСЕДНИК ВЕЋА
др Драгиша Б. Слијепчевић