Уставни суд, Велико веће, у саставу: председник Суда др Драгиша Б. Слијепчевић, председник Већа и судије Весна Илић Прелић, др Марија Драшкић, др Агнеш Картаг Одри, др Горан Илић, Сабахудин Тахировић, др Драган Стојановић и мр Милан Марковић, чланови Већа, у поступку по уставној жалби Мохамеда Али Ахмеда и малолетних А.A.И, A.A.М. и A.A.Н, чији је законски заступник отац Мохамед Али Ахмед, свих из Могадиша, Савезна Република Сомалија, на основу члана 167. став 4. у вези члана 170. Устава Републике Србије, на седници Већа одржаној 19. септембра 2013. године, донео је
О Д Л У К У
1. Одбија се као неоснована уставна жалба Мохамеда Али Ахмеда и малолетних А.A.И, A.A.М. и A.A.Н. против пресуде Управног суда У. 1371/13 од 20. марта 2013. године.
2. Одбацује се предлог за одлагање извршења решења Министарства унутрашњих послова - Одељење за странце - Одсек за азил број 03/9-26-3069/11 од 27. августа 2012. године.
2. Одбацује се предлог за одлагање извршења решења Министарства унутрашњих послова - Одељење за странце - Одсек за азил број 03/9-26-3069/11 од 27. августа 2012. године.
О б р а з л о ж е њ е
1. Мохамед Али Ахмед и малолетни А.A.И, A.A.М. и A.A.Н, чији је законски заступник отац Мохамед Али Ахмед, сви из Могадиша, Савезна Република Сомалија, поднели су Уставном суду 7. маја 2013. године, преко пуномоћника Радоша Ђуровића из Београда, уставну жалбу против пресуде Управног суда У. 1371/13 од 20. марта 2013. године, због повреде права на правично суђење, на слободу кретања, права на уточиште и права на заштиту породице, зајемчених одредбама члана 32. став 1, члана 39. став 3, чл. 57. и 66. Устава Републике Србије. Подносиоци истичу и повреду права на правично суђење из члана 6. Европске конвенције о заштити људских права и основних слобода, као и повреду чл. 3. и 22. Конвенције Уједињених нација о правима детета.
У уставној жалби се, поред осталог, наводи: да је решењем надлежног управног органа одбачен захтев подносилаца уставне жалбе за азил, након чега су подносиоци изјавили жалбу другостепеном органу, која је одбијена као неоснована; да је Управни суд одбио као неосновану тужбу подносилаца и тиме им повредио означена уставна права, јер је потврдио као закониту одлуку другостепеног органа донету у поступку у коме су повређена битна правила поступка, погрешно утврђене чињенице и погрешно примењено материјално право.
Даље се наводи да Управни суд није одржао усмену расправу иако је било неопходно да се утврди се у Републици Србији налази још троје чланова уже породице подносилаца уставне жалбе, који нису били обухваћени коначним решењем органа управе, због чега те чланове породице погађа другачија правна судбина. У прилог става о неопходности одржавања усмене расправе, подносиоци наводе да је у управном спору требало разјаснити кроз коју државу су прошли непосредно пре доласка у Републику Србију, јер та чињеница није била утврђена у управном поступку.
Подносиоци уставне жалбе се посебно позивају на то да су управни органи и Управни суд погрешно применили концепт сигурне треће земље, који није установљен да би држава избегла мериторно разматрање захтева за азил и пребацила одговорност на трећу земљу. С тим у вези, истичу да је пре враћања тражилаца азила у наводну "сигурну трећу земљу" неопходно у сваком конкретном случају проценити да ли постоје гаранције да ће у тој земљи имати могућност да затраже азил, да остваре избегличку заштиту, те да ће се према њима односити у складу са општеприхваћеним међународним стандардима и да ће им бити пружена ефективна заштита од даљег протеривања. Као доказе за своја страховања да ће у Бившој југословенској Републици Македонији (у даљем тексту: БЈРМ), Републици Грчкој (у даљем тексту: Грчка) и Републици Турској (у даљем тексту: Турска) бити суочени са ризиком од тзв. "ланчаног протеривања" до своје земље порекла, подносиоци достављају документацију (пресуде Европског суда за људска права, препоруке Комитета министара Савета Европе, извештаје Високог комесаријата Уједињених нација за избеглице и извештаје различитих невладиних организација) којом поткрепљују тврдње о недостацима који се у пракси јављују у поступцима азила у тим земљама. Указују да Управни суд није узео у обзир ставове Уставног суда изнете у Одлуци Уж-1286/2012 од 29. марта 2012. године, према којима се захтев за азил не може аутоматски одбацити ако тражилац азила долази из сигурне треће земље, која је обухваћена Одлуком Владе о листи сигурних трећих држава, уколико се поступак азила у тој држави спроводи супротно принципима Конвенције. Полазећи од наведеног, подносиоци сматрају да Управни суд није смео само да констатује да тражиоци азила долазе из сигурне треће земље, која је обухваћена наведеном Одлуком Владе, и да хипотетички закључи да су могли да затраже азил у државама у којима су боравили.
Подносиоци уставне жалбе су поднеском од 10. маја 2013. године предложили да Уставни суд одложи извршење пресуде Управног суда У. 1371/13 од 20. марта 2013. године до доношења одлуке Суда по уставној жалби, јер би им извршење првостепеног решења Министарства унутрашњих послова - Одељење за странце - Одсек за азил број 03/9-26-3069/11 од 27. августа 2012. године, које је постало правноснажно, проузроковало ненадокнадиву штету.
2. Сагласно одредби члана 170. Устава Републике Србије, уставна жалба се може изјавити против појединачних аката или радњи државних органа или организација којима су поверена јавна овлашћења, а којима се повређују или ускраћују људска или мањинска права и слободе зајемчене Уставом, ако су исцрпљена или нису предвиђена друга правна средства за њихову заштиту.
У току поступка пружања уставносудске заштите, поводом испитивања основаности уставне жалбе у границама захтева истакнутог у њој, Уставни суд утврђује да ли је у поступку одлучивања о правима и обавезама подносиоца уставне жалбе повређено или ускраћено његово Уставом зајемчено право или слобода.
3. Уставни суд је у спроведеном поступку, на основу увида у целокупну документацију приложену уз уставну жалбу, утврдио следеће чињенице и околности од значаја за одлучивање у овој уставносудској ствари:
Подносиоци уставне жалбе су 28. фебруара 2012. године поднели захтев за азил у Републици Србији надлежној јединици Министарства унутрашњих послова.
Министарство унутрашњих послова – Дирекција полиције – Управа граничне полиције – Одељење за странце – Одсек за азил одржало је 21. августа 2012. године усмену расправу у поступку решавања о захтеву подносилаца за азил. Из записника о усменој расправи произлази: да су подносиоци поучени о својим правима у том поступку, да су били заступани од стране пуномоћника који пружа стручну правну помоћ у оквиру невладине организације "Центар за заштиту и помоћ тражиоцима азила", да је подносилац Мохамед Али Ахмед дао исказ, да му је записник прочитан и да на њега није имао примедаба. Према записнику, подносилац Мохамед Али Ахмед је на наведеној расправи, поред осталог, изјавио: да је земљу порекла напустио због страха од организације "Ал Шабаб", са којом је одбио сарадњу, а у чијем нападу му је срушена породична кућа и рањен малолетни син A.A.Н; да би му повратком у земљу порекла био угрожен живот; да је на путу до Републике Србије прошао кроз Саудијску Арабију, Сирију, Турску, Грчку, а претпоставља и БЈРМ, али да ни у једној од тих земаља није подносио захтев за азил; да је у Турској добио дозволу боравка до пет месеци, али да је боравио укупно нешто дуже од четири месеца, јер је чуо да је у Грчкој много боље; да је приликом уласка у Грчку био ухапшен и да је у притвору са малолетном децом, овде подносиоцима уставне жалбе, провео осам дана, и то у великој просторији са једним тоалетом, у којој су заједно спавали деца, жене и мушкарци; да му је током притвора била пружена правна помоћ, да је добијао храну и да однос полиције према њима није био лош; да је након пуштања из притвора добио дозволу боравка у Грчкој до месец дана, те да је у тој земљи укупно боравио годину и по дана; да се није јављао властима ради регулисања статуса и подношења захтева за азил, јер је видео да су тражиоци азила смештени у камповима у којима су лоши услови; да је Грчку напустио након расистичког напада, због кога се није обраћао полицији, јер је сматрао да га не би заштитила; да је из Грчке илегално ушао у БЈРМ, где га је ухапсила полиција и вратила у Грчку; да је потом у организацији кријумчара након дан и по до два стигао у Србију, претпоставља преко БЈРМ; да је у Србији први пут поднео захтев за азил, због тога што нема новца за даљи пут, као и да се уморио од пута.
Решењем Министарства унутрашњих послова - Одељење за странце - Одсек за азил број 03/9-26-3069/11 од 27. августа 2012. године одбачени су захтеви подносилаца уставне жалбе за азил у Републици Србији и наложено им је да у року од три дана од дана правноснажности решења напусте Републику Србију, уколико немају други основ за боравак. Првостепени орган је оценио да захтеве за азил треба одбацити, сагласно члану 33. став 1. тачка 6) Закона о азилу, будући да су подносиоци дошли у Републику Србију преко Турске, Грчке и БЈРМ, које представљају "сигурне треће државе", одређене Одлуком Владе о утврђивању листе сигурних држава порекла и сигурних трећих држава, а ни у једној од наведених држава нису затражили азил, нити су у поступку доказали да те земље за њих нису сигурне, с обзиром да нису имали проблема за време боравка у њима.
Подносиоци су против наведеног решења изјавили жалбу у којој су навели: да је погрешно првостепени орган утврдио да су Турска, Грчка и БЈРМ сигурне треће земље, примењујући застарелу и неажурну листу сигурних трећих земаља; да би се утврдило да се ради о сигурној трећој земљи, потребно је да су кумулативно испуњени услови прописани чланом 2. став 6. Закона о азилу; да Турска није сигурна трећа земља, поред осталог, јер је ставила резерву на Протокол из 1967. године, што значи да Женевску конвенцију из 1951. године не примењује на лица која долазе из неевропских земаља, већ та лица враћа у земљу порекла, не поштујући принцип "non refoulement"; да Грчка није сигурна трећа земља, јер се тражиоци азила тамо суочавају са озбиљним изазовима у приступу и уживању заштите у складу са међународним и европским стандардима; да у прилог става о лошем третману тражилаца азила и неправилностима у поступку азила у Грчкој, поред извештаја УНХЦР-а и невладиних организација, говори и пресуда Европског суда за људска права M.S.S. против Белгије и Грчке од 21. јануара 2011. године; да БЈРМ није сигурна трећа земља, јер подносиоци уставне жалбе нису имали могућност да у тој држави затраже азил, а током 2011. и 2012. године у првостепеном поступку нису одржаване усмене расправе; да су подносиоцима уставне жалбе у Сомалији непосредно били угрожени живот и безбедност, да нису имали могућност интерне релокације, те да сигурносна ситуација у тој земљи показује стални тренд погоршања; да је првостепени орган злоупотребио принцип сигурне треће земље, јер његова примена омогућава протеривање подносилаца, без претходног испитивања да ли у тој трећој земљи постоје гаранције да неће бити изложени ризику од тзв. "ланчаног протеривања" и другим повредама људских права.
Комисија за азил је решењем број 44/12 од 14. децембра 2012. године одбила као неосновану жалбу подносилаца уставне жалбе изјављену против наведеног првостепеног решења, налазећи да су у конкретном случају били испуњени услови за примену члана 33. став 1. тачка 6) Закона о азилу. Другостепени орган је узео у обзир навод жалбе да је у Грчкој извршен расистички напад на подносиоца Мохамеда Али Ахмеда, али је оценио да то није могао бити разлог за неподношење захтева за азил, имајући у виду да се напад догодио након једне године и четири месеца боравка у тој држави. Када је у питању БЈРМ, другостепени орган је сматрао да су подносиоци могли затражити азил приликом првог покушаја уласка у ту државу, када су имали контакт са властима, али да то нису учинили. Иако одредбе Закона о азилу омогућавају тражиоцима азила да у сваком конкретном случају докажу да одређена земља за њих лично није била сигурна, без обзира на то што се она налази на листи сигурних држава, Комисија за азил је закључила да подносиоци уставне жалбе нису пружили доказе у том правцу.
Подносиоци су против коначног решења од 14. децембра 2012. године поднели тужбу у управном спору, у којој су већим делом поновили наводе из жалбе у управном поступку, поткрепљујући их одговарајућом документацијом (пре свега пресудама Европског суда за људска права, препорукама Комитета министара Савета Европе, извештајима Високог комесаријата Уједињених нација за избеглице и различитих невладиних организација).
Оспореном пресудом Управног суда У. 1371/13 од 20. марта 2013. године одбијена је тужба подносилаца у управном спору, чиме је првостепено решење постало правноснажно. По оцени Управног суда, правилно је поступио тужени орган када је одбио жалбу подносилаца изјављену против првостепеног решења, јер је у поступку који је претходио доношењу тог решења утврђено да су подносиоци пре доласка у Републику Србију боравили у сигурним трећим државама и да су имали могућност да у њима затраже азил. Тај суд је истакао да је реч о државама које су обухваћене Одлуком Владе о утврђивању листе сигурних држава порекла и сигурних трећих држава, које самим тим представљају државе које се придржавају међународних начела о заштити избеглица садржаних у Конвенцији о статусу избеглица из 1951. године и Протоколу о статусу избеглица из 1967. године, при чему подносиоци нису доказали да те државе за њих нису сигурне. Суд је посебно истакао да првостепеним решењем подносиоци нису обавезани да се врате у неку одређену земљу, већ да напусте територију Републике Србије. Управни суд се осврнуо на приложену пресуду Европског суда за људска права M.S.S. против Белгије и Грчке од 21. јануара 2011. године, али је нашао да она може бити релевантна само у случају да су подносиоци у тужби истакли да им је у управном поступку пред надлежним органом у Републици Србији или у поступку пред овим судом, повређено неко право зајемчено одредбама Европске конвенције о заштити људских права и основних слобода.
4. Одредбама Устава, на чију повреду се указује у уставној жалби, утврђено је: да свако има право да независан, непристрасан и законом већ установљен суд, правично и у разумном року, јавно расправи и одлучи о његовим правима и обавезама, основаности сумње која је била разлог за покретање поступка, као и оптужбама против њега (члан 32. став 1.); да странац који основано страхује од прогона због своје расе, пола, језика, вероисповести, националне припадности или припадности некој групи или због својих политичких уверења, има право на уточиште у Републици Србији, као и да се поступак за стицање уточишта уређује законом (члан 57. ст. 1. и 2.).
Одредба члана 6. став 1. Европске конвенције за заштиту људских права и основних слобода (у даљем тексту: Конвенције) је по својој садржини истоветна одредби члана 32. став 1. Устава Републике Србије, па је Уставни суд постојање повреде права на правично суђење ценио у односу на наведену одредбу Устава.
Одредбама чл. 3. и 22. Закона о ратификацији Конвенције Уједињених нација о правима детета ("Службени лист СФРЈ" - Међународни уговори, број 15/90 и "Службени лист СРЈ" - Међународни уговори, бр. 4/96 и 2/97) нису зајемчена одређена права детета, већ су утврђене обавезе држава чланица.
Одлуком о утврђивању листе сигурних држава порекла и сигурних трећих држава, број 110-5055/09 („Службени гласник РС“, број 67/09 ), коју је донела Влада на седници одржаној 17. августа 2009. године, утврђене су листе сигурних држава порекла и сигурних трећих држава, које чине саставни део Одлуке. Међу сигурним трећим државама у Одлуци се наводе Турска, Грчка и БЈРМ.
5. Подносиоци уставне жалбе сматрају да је Управни суд био дужан да одржи усмену расправу, пре свега, да би се утврдило из које државе су они непосредно ушли на територију Републике Србије.
Испитујући наводе и разлоге уставне жалбе са становишта означеног права, Уставни суд је најпре констатовао да је Управни суд, сагласно одредби члана 33. став 2. Закона о управним споровима, решио предмет спора без одржавања усмене расправе, оцењујући да је предмет спора такав да очигледно не изискује непосредно саслушање странака и посебно утврђивање чињеничног стања.
Уставни суд је утврдио да је у поступку одлучивања о захтеву подносилаца уставне жалбе којим су тражили азил у Републици Србији, одржана усмена расправа пред надлежним управним органом на којој су утврђиване чињенице од значаја за одлучивање и да је, сагласно одредби члана 33. став 1. тачка 6) Закона о азилу, захтев подносилаца одбачен као очигледно неоснован. Наведеном одредбом Закона је прописано да ће захтев за азил бити одбачен без испитивања да ли лице које тражи азил испуњава услове за признавање азила, ако се утврди да је лице које тражи азил дошло из сигурне треће државе, осим ако докаже да за њега није сигурна. Уставни суд даље констатује да је у спроведеном управном поступку утврђено да су подносиоци на територију Републике Србије дошли непосредно из БЈРМ, јер су на усменој расправи пред првостепеним органом изјавили да претпостављају да су прошли кроз ту државу непосредно пре доласка на домаћу територију. При томе је другостепени орган посебно оценио жалбени навод којим су подносиоци истакли да нису боравили или прошли кроз БЈРМ, образложивши зашто је поклонио поверење изјави коју су подносиоци раније дали на усменој расправи пред првостепеним органом. Полазећи од тога да је надлежни управни орган, сагласно ставу 2. члана 33. Закона, утврдио да не постоје околности које у конкретном случају искључују разлог за одбацивање захтева за азил, а имајући у виду да оспорена пресуда садржи разлоге за одлуку Управног суда да не одржи јавну расправу, Уставни суд оцењује да нема основа за тврдњу подносилаца да су им одлучивањем Управног суда без јавне расправе повређене процесне гаранције права на правично суђење из члана 32. став 1. Устава.
6. Подносиоци уставне жалбе сматрају да су управни органи и Управни суд пропустили да испитају да ли у БЈРМ, Грчкој и Турској постоје гаранције које ће их заштити од произвољног протеривања из тих држава према њиховој држави порекла. Подносиоци су уз уставну жалбу пружили доказе који упућују на актуелну ситуацију која у материји азила постоји у тим државама, а пре свега на ризик од директног или индиректног протеривања из Грчке у њихову државу порекла, без претходног озбиљног испитивања основаности захтева за азил и пружања делотворне правне заштите. При томе је ризик од протеривања доведен у везу са стањем опште несигурности које и даље постоји у земљи порекла подносилаца уставне жалбе, а коме су они лично били изложени.
Уставни суд сматра да оцена основаности навода уставне жалбе са становишта права на уточиште из члана 57. Устава, укључује испитивање да ли су у поступку који је претходио уставној жалби подносиоцима пружене довољне гаранције да у државама у којима су боравили на путу до Републике Србије неће бити изложени ризику од мучења, нечовечног или понижавајућег поступања и да ће њихови захтеви за азил бити размотрени у поступку који је у складу са законом и међународним уговорима. Суд је пошао од ставова које је заузео у својој досадашњој пракси у материји азила у поступку по уставним жалбама.
Уставни суд је у својој Одлуци Уж-1286/2012 од 29. марта 2012. године констатовао да је Законом о азилу, не само доследно спроведено начело забране протеривања или враћања утврђено Уставом и Женевском конвенцијом о статусу избеглица, већ је обезбеђена додатна заштита прописивањем да ниједно лице не сме бити протерано или против његове воље враћено на територију на којој постоји ризик да ће бити подвргнуто мучењу, нечовечном или понижавајућем поступању или кажњавању (члан 6. став 3.). Овакво законско решење омогућава ширу заштиту, која се гарантује чланом 3. Конвенције, према коме нико не сме бити подвргнут мучењу, нечовечном или понижавајућем поступању или кажњавању. Уставни суд је даље констатовао да је важећим Законом о азилу, који је почео да се примењује 1. априла 2008. године, Република Србија прихватила концепт сигурне треће државе, којом се сматра држава са листе коју утврђује Влада, која се придржава међународних начела о заштити избеглица садржаних у Конвенцији о статусу избеглица из 1951. године и Протоколу о статусу избеглица из 1967. године, у којој је тражилац азила боравио или кроз коју је пролазио, непосредно пре доласка на територију Републике Србије и у којој је имао могућност подношења захтева за азил, у којој не би био изложен прогону, мучењу, нељудском или понижавајућем поступку или враћању у државу у којој би његов живот, безбедност или слобода били угрожени (члан 2. Закона). Одредбом члана 33. став 1. тачка 6) истог закона прописано је да ће Канцеларија за азил одбацити захтев за азил без испитивања да ли лице које тражи азил испуњава услове за признавање азила, ако утврди да је лице које тражи азил дошло из сигурне треће државе, осим ако докаже да за њега није сигурна, док је ставом 2. тог члана закона прописано да ће пре доношења решења којим одбацује захтев за азил, Канцеларија за азил испитати странца на све околности које искључују разлоге за одбацивање захтева за азил из става 1. овог члана. Такође, одредбом члана 5. Закона прописано је да надлежни органи Републике Србије сарађују са УНХЦР-ом у спровођењу његових активности у складу са његовим мандатом.
Уставни суд је оценио да наведене одредбе Закона о азилу упућују на закључак да се листа сигурних трећих држава, поред осталог, формира и на основу извештаја и закључака Канцеларије УНХЦР-а. Извештаји те организације доприносе кориговању поступања надлежних органа Републике Србије у примени Закона о азилу, у том смислу да се захтев за азил неће одбацити иако лице долази из сигурне треће државе која је на листи Владе, уколико та држава поступак азила примењује на начин супротан Конвенцији. Стога је несумњиво да званични извештаји УНХЦР-а имају одлучујући значај приликом оцене да ли у конкретном случају има основа за уверење да ће тражилац азила у држави прихвата бити изложен стварном ризику од поступања супротном члану 3. Конвенције, као и од произвољног протеривања из треће државе у коју би био удаљен према његовој држави порекла.
Испитујући делотворност правних средстава у поступку азила у Републици Србији, Уставни суд је у свом Решењу Уж-5331/2012 од 24. децембра 2012. године оценио да жалба у управном поступку и тужба у управном спору пружају гаранције тражиоцима азила да ће бити озбиљно размотрени докази на којима они заснивају своје уверење да ће удаљењем у одређену земљу бити изложени стварном ризику од поступања супротном принципима Конвенције. На тај начин, тражиоцима азила се пружају гаранције да концепт сигурне треће државе нема апсолутни карактер и да се неће применити систематски, без претходног испитивања разлога и доказа због којих сматрају да би у конкретном случају требало отклонити примену Одлуке Владе о листи сигурних држава порекла и сигурних трећих држава. Том приликом, Уставни суд је посебну важност дао "Запажању УНХЦР-а о положају тражилаца азила и корисника међународне заштите у Републици Србији" сачињеном августа 2012. године и пресуди Европског суда за људска права М.S.S. против Белгије и Грчке од 21. јануара 2011. године, број представке 30696/09, на коју се позивају и подносиоци уставне жалбе.
Из става 37. наведеног запажања УНХЦР-а произлази да тражиоцима азила, уколико буду враћени у Грчку или Турску, прети стварни ризик да ће се наћи у вакууму, без приступа заштити и да ће бити изложени могућем ризику од присилног удаљења и/или враћања. У истом ставу запажања, цитиран је и званичан став УНХЦР-а изнет у документу под насловом "Запажања о Грчкој као земљи азила" из децембра 2009. године, где се саветује владама да не враћају тражиоце азила у Грчку у складу са Даблинском конвенцијом или по неком другом основу.
Кад је реч о пресуди М.S.S. против Белгије и Грчке, Европски суд је у наведеној одлуци изразио становиште да постојање закона и приступање међународним уговорима којима се гарантују људска права није, само по себи, довољно да обезбеди заштиту од ризика злостављања, у ситуацији када поуздани извори (извештај УНХЦР-а, Комесара за људска права Савета Европе, невладиних организација, као и истраживања на терену) сведоче да се у пракси поступа супротно принципима Конвенције. Приликом одлучивања о захтеву за добијање азила, посебно је важан став Европског суда за људска права изражен у наведеној одлуци да је ризик од мучења, понижавајућег или нечовечног поступања, као и од директног или индиректног протеривања, са којим тражилац азила може бити суочен упућивањем у трећу државу, довољно стваран и индивидуализован, у присуству поузданих извора који сведоче да се поступак азила у тој трећој земљи спроводи супротно принципима Конвенције. Конкретно, тај суд је у наведеној одлуци нашао да се белгијске власти, с обзиром на достављене и прибављене доказе, нису могле задовољити претпоставком да ће тражиоцу азила у Грчкој бити обезбеђен третман који одговара захтевима Конвенције, већ су биле дужне да се претходно провере на који начин грчке власти у пракси примењују своје прописе о азилу.
7. Полазећи од наведеног, Уставни суд је оценио да задатак управних органа и Управног суда није био само да размотре околности којима су подносиоци уставне жалбе били лично изложени током боравка или проласка кроз државе за које се, према Одлуци Владе, претпоставља да су сигурне треће земље, већ и да детаљно испитају сву релевантну документацију коју су подносиоци доставили, а којом се указује на ризике којима би они били изложени, пре свега, удаљењем у државу из које су дошли на територију Републике Србије,
Управни суд је у оспореној пресуди констатовао да подносиоци уставне жалбе уз тужбу нису доставили ниједан доказ који би био од утицаја на другачију оцену законитости коначног решења, образлажући такву оцену тиме да првостепеним решењем није одлучено да се подносиоци врате у неку одређену земљу, већ да напусте територију Републике Србије. По оцени Уставног суда, чињеница да су подносиоци првостепеним решењем обавезани да у остављеном року добровољно напусте домаћу територију, управо указује на то да је постојала обавеза управних органа и Управног суда да претходно испитају да ли се државе кроз које су подносиоци прошли на путу до Републике Србије, с обзиром на достављене доказе, могу сматрати сигурним трећим земљама, иако се налазе на званичној листи Владе. У конкретном случају, правноснажно решење првостепеног органа о неприхватљивости захтева за добијање азила је засновано на оцени да се три државе кроз које су подосиоци прошли, а које се налазе на поменутој листи, сматрају сигурним трећим државама, јер подносиоци нису доказали да те државе за њих лично нису биле сигурне.
Како се сигурном трећом државом сматра држава у којој је тражилац азила боравио или кроз коју је пролазио, непосредно пре доласка на територију Републике Србије, Уставни суд је нашао да је у овом предмету било потребно испитати, пре свега, доказе којима су подносиоци оспоравали БЈРМ, као сигурну трећу државу. С тим у вези, Уставни суд констатује да је у спроведеном управном поступку утврђено да подносиоци уставне жалбе нису приликом другог уласка у БЈРМ поднели захтеве за азил, већ су илегално у организацији кријумчара само прешли територију те државе, без намере да се у њој задржавају. Са друге стране, тврдње подносилаца да ће им удаљењем у БЈРМ бити ускраћено право на "фер и поштен поступак", због тога што у тој држави у дужем временском периоду не постоје позитивно решени захтеви за азил, као и због недостатка преводилаца за језике које би они разумели, саме по себи, не указује на то да подносиоцима неће бити пружене довољне гаранције које ће их заштити од поступања супротног принципима Конвенције, а првенствено од произвољног удаљења, било директног или индиректног, у њихову земљу порекла. Ово посебно из разлога што се такви наводи уставне жалбе заснивају само на извештају једне невладине организације достављеном на енглеском језику, без овереног превода на српски језик, при чему нису приложени званични извештаји УНХЦР-а који се односе на БЈРМ, нити постоји пресуда Европског суда, која би указивала на недостатке поступка азила тој држави.
Уставни суд је имао у виду да су подносиоци уз жалбу у управном поступку и тужбу у управном спору, доставили важне доказе који указују на ризике од поступања супротног принципима Конвенције и од протеривања у државу порекла, са којима би се подносиоци могли суочити удаљењем у Грчку или Турску. Међутим, иако је у другостепеном решењу и у оспореној пресуди изостала оцена доказа који доводе у сумњу став управних органа и Управног суда да се Грчка и Турска могу сматрати сигурним трећим државама, Уставни суд је на становишту да примена концепта сигурне треће државе, у конкретном случају, неће имати за последицу излагање подносилаца наведеним ризицима, јер ће они у поступку реадмисије бити враћени у БЈРМ, као државу из које су непосредно ушли на територију Републике Србије.
Уставни суд је, полазећи од чињеница утврђених у поступку који је претходио уставној жалби, а имајући у виду оцену овог суда у погледу навода о повреди права на правично суђење, утврдио да су у поступку одлучивања о захтевима подносилаца уставне жалбе за азил испитиване околности које су могле довести до тога да се искључи одбацивање захтева као очигледно неоснованог и да нису основана страховања подносилаца од тзв. "ланчаног протеривања" преко сигурних трећих држава до њихове државе порекла, с обзиром на то да они неће бити удаљени из Републике Србије у Грчку или Турску, већ у БЈРМ. Уставни суд је стога оценио да оспореном пресудом Управног суда подносиоцу уставне жалбе није повређено право на уточиште зајемчено чланом 57. Устава, као ни "право на забрану протеривања" зајемчено одредбом члана 39. став 3. Устава у оквиру слободе кретања.
8. Подносиоци уставне жалбе повреду права на посебну заштиту породице из члана 66. Устава образлажу тврдњом да другостепени орган и Управни суд приликом одлучивања о жалби, односно тужби нису узели у обзир да се на територији Републике Србије налази још троје преосталих чланова њихове уже породице, што је довело до тога да се породица подели, а посебно да се малолетна деца раздвоје од једног од родитеља.
Имајући у виду да је у уставној жалби наведено да су преосталим члановима уже породице подносилаца тек издате потврде о намери да се затражи азил, а да у време изјављивања уставне жалбе још нису поднели захтеве за азил поводом којих се покреће управни поступак, то нису биле испуњене процесне претпоставке да се води један поступак у коме би се решавало о захтевима свих чланова исте породице, због чега је Уставни суд оценио да су неосновани наводи на којима подносиоци заснивају тврдњу о повреди права из члана 66. Устава. При томе се Уставни суд није упуштао у оцену повреде чл. 3. и 22. Конвенције Уједињених нација о правима детета, јер се тим члановима наведене конвенције не јемче одређена права детета, већ се утврђују обавезе држава чланица.
9. Полазећи од свега наведеног, Уставни суд је, сагласно одредби члана 89. став 1. Закона о Уставном суду („Службени гласник РС“, бр. 109/07, 99/11 и 18/13-Одлука УС), у целини одбио као неосновану уставну жалбу изјављену против пресуде Управног суда У. 1371/13 од 20. марта 2013. године, одлучујући као у тачки 1. изреке.
10. Уставни суд је, сагласно одредбама члана 56. став 3. и члана 86. Закона о Уставном суду, у тачки 2. изреке одбацио предлог за одлагање извршења решења Министарства унутрашњих послова - Одељење за странце - Одсек за азил број 03/9-26-3069/11 од 27. августа 2012. године, с обзиром на то да је донео коначну одлуку о уставној жалби. Поред наведеног, Уставни суд констатује да се у поступку по уставној жалби може, до доношења одлуке о уставној жалби, одложити извршење само оног појединачног акта или радње против којих је изјављена уставна жалба.
11. С обзиром на изложено, Уставни суд је, на основу одредаба члана 42б став 1. тачка 1), члана 45. тачка 9) и члана 46. тачка 3) Закона о Уставном суду, као и члана 84. Пословника о раду Уставног суда („Службени гласник РС“, бр. 24/08, 27/08 и 76/11), донео Одлуку као у изреци.
У уставној жалби се, поред осталог, наводи: да је решењем надлежног управног органа одбачен захтев подносилаца уставне жалбе за азил, након чега су подносиоци изјавили жалбу другостепеном органу, која је одбијена као неоснована; да је Управни суд одбио као неосновану тужбу подносилаца и тиме им повредио означена уставна права, јер је потврдио као закониту одлуку другостепеног органа донету у поступку у коме су повређена битна правила поступка, погрешно утврђене чињенице и погрешно примењено материјално право.
Даље се наводи да Управни суд није одржао усмену расправу иако је било неопходно да се утврди се у Републици Србији налази још троје чланова уже породице подносилаца уставне жалбе, који нису били обухваћени коначним решењем органа управе, због чега те чланове породице погађа другачија правна судбина. У прилог става о неопходности одржавања усмене расправе, подносиоци наводе да је у управном спору требало разјаснити кроз коју државу су прошли непосредно пре доласка у Републику Србију, јер та чињеница није била утврђена у управном поступку.
Подносиоци уставне жалбе се посебно позивају на то да су управни органи и Управни суд погрешно применили концепт сигурне треће земље, који није установљен да би држава избегла мериторно разматрање захтева за азил и пребацила одговорност на трећу земљу. С тим у вези, истичу да је пре враћања тражилаца азила у наводну "сигурну трећу земљу" неопходно у сваком конкретном случају проценити да ли постоје гаранције да ће у тој земљи имати могућност да затраже азил, да остваре избегличку заштиту, те да ће се према њима односити у складу са општеприхваћеним међународним стандардима и да ће им бити пружена ефективна заштита од даљег протеривања. Као доказе за своја страховања да ће у Бившој југословенској Републици Македонији (у даљем тексту: БЈРМ), Републици Грчкој (у даљем тексту: Грчка) и Републици Турској (у даљем тексту: Турска) бити суочени са ризиком од тзв. "ланчаног протеривања" до своје земље порекла, подносиоци достављају документацију (пресуде Европског суда за људска права, препоруке Комитета министара Савета Европе, извештаје Високог комесаријата Уједињених нација за избеглице и извештаје различитих невладиних организација) којом поткрепљују тврдње о недостацима који се у пракси јављују у поступцима азила у тим земљама. Указују да Управни суд није узео у обзир ставове Уставног суда изнете у Одлуци Уж-1286/2012 од 29. марта 2012. године, према којима се захтев за азил не може аутоматски одбацити ако тражилац азила долази из сигурне треће земље, која је обухваћена Одлуком Владе о листи сигурних трећих држава, уколико се поступак азила у тој држави спроводи супротно принципима Конвенције. Полазећи од наведеног, подносиоци сматрају да Управни суд није смео само да констатује да тражиоци азила долазе из сигурне треће земље, која је обухваћена наведеном Одлуком Владе, и да хипотетички закључи да су могли да затраже азил у државама у којима су боравили.
Подносиоци уставне жалбе су поднеском од 10. маја 2013. године предложили да Уставни суд одложи извршење пресуде Управног суда У. 1371/13 од 20. марта 2013. године до доношења одлуке Суда по уставној жалби, јер би им извршење првостепеног решења Министарства унутрашњих послова - Одељење за странце - Одсек за азил број 03/9-26-3069/11 од 27. августа 2012. године, које је постало правноснажно, проузроковало ненадокнадиву штету.
2. Сагласно одредби члана 170. Устава Републике Србије, уставна жалба се може изјавити против појединачних аката или радњи државних органа или организација којима су поверена јавна овлашћења, а којима се повређују или ускраћују људска или мањинска права и слободе зајемчене Уставом, ако су исцрпљена или нису предвиђена друга правна средства за њихову заштиту.
У току поступка пружања уставносудске заштите, поводом испитивања основаности уставне жалбе у границама захтева истакнутог у њој, Уставни суд утврђује да ли је у поступку одлучивања о правима и обавезама подносиоца уставне жалбе повређено или ускраћено његово Уставом зајемчено право или слобода.
3. Уставни суд је у спроведеном поступку, на основу увида у целокупну документацију приложену уз уставну жалбу, утврдио следеће чињенице и околности од значаја за одлучивање у овој уставносудској ствари:
Подносиоци уставне жалбе су 28. фебруара 2012. године поднели захтев за азил у Републици Србији надлежној јединици Министарства унутрашњих послова.
Министарство унутрашњих послова – Дирекција полиције – Управа граничне полиције – Одељење за странце – Одсек за азил одржало је 21. августа 2012. године усмену расправу у поступку решавања о захтеву подносилаца за азил. Из записника о усменој расправи произлази: да су подносиоци поучени о својим правима у том поступку, да су били заступани од стране пуномоћника који пружа стручну правну помоћ у оквиру невладине организације "Центар за заштиту и помоћ тражиоцима азила", да је подносилац Мохамед Али Ахмед дао исказ, да му је записник прочитан и да на њега није имао примедаба. Према записнику, подносилац Мохамед Али Ахмед је на наведеној расправи, поред осталог, изјавио: да је земљу порекла напустио због страха од организације "Ал Шабаб", са којом је одбио сарадњу, а у чијем нападу му је срушена породична кућа и рањен малолетни син A.A.Н; да би му повратком у земљу порекла био угрожен живот; да је на путу до Републике Србије прошао кроз Саудијску Арабију, Сирију, Турску, Грчку, а претпоставља и БЈРМ, али да ни у једној од тих земаља није подносио захтев за азил; да је у Турској добио дозволу боравка до пет месеци, али да је боравио укупно нешто дуже од четири месеца, јер је чуо да је у Грчкој много боље; да је приликом уласка у Грчку био ухапшен и да је у притвору са малолетном децом, овде подносиоцима уставне жалбе, провео осам дана, и то у великој просторији са једним тоалетом, у којој су заједно спавали деца, жене и мушкарци; да му је током притвора била пружена правна помоћ, да је добијао храну и да однос полиције према њима није био лош; да је након пуштања из притвора добио дозволу боравка у Грчкој до месец дана, те да је у тој земљи укупно боравио годину и по дана; да се није јављао властима ради регулисања статуса и подношења захтева за азил, јер је видео да су тражиоци азила смештени у камповима у којима су лоши услови; да је Грчку напустио након расистичког напада, због кога се није обраћао полицији, јер је сматрао да га не би заштитила; да је из Грчке илегално ушао у БЈРМ, где га је ухапсила полиција и вратила у Грчку; да је потом у организацији кријумчара након дан и по до два стигао у Србију, претпоставља преко БЈРМ; да је у Србији први пут поднео захтев за азил, због тога што нема новца за даљи пут, као и да се уморио од пута.
Решењем Министарства унутрашњих послова - Одељење за странце - Одсек за азил број 03/9-26-3069/11 од 27. августа 2012. године одбачени су захтеви подносилаца уставне жалбе за азил у Републици Србији и наложено им је да у року од три дана од дана правноснажности решења напусте Републику Србију, уколико немају други основ за боравак. Првостепени орган је оценио да захтеве за азил треба одбацити, сагласно члану 33. став 1. тачка 6) Закона о азилу, будући да су подносиоци дошли у Републику Србију преко Турске, Грчке и БЈРМ, које представљају "сигурне треће државе", одређене Одлуком Владе о утврђивању листе сигурних држава порекла и сигурних трећих држава, а ни у једној од наведених држава нису затражили азил, нити су у поступку доказали да те земље за њих нису сигурне, с обзиром да нису имали проблема за време боравка у њима.
Подносиоци су против наведеног решења изјавили жалбу у којој су навели: да је погрешно првостепени орган утврдио да су Турска, Грчка и БЈРМ сигурне треће земље, примењујући застарелу и неажурну листу сигурних трећих земаља; да би се утврдило да се ради о сигурној трећој земљи, потребно је да су кумулативно испуњени услови прописани чланом 2. став 6. Закона о азилу; да Турска није сигурна трећа земља, поред осталог, јер је ставила резерву на Протокол из 1967. године, што значи да Женевску конвенцију из 1951. године не примењује на лица која долазе из неевропских земаља, већ та лица враћа у земљу порекла, не поштујући принцип "non refoulement"; да Грчка није сигурна трећа земља, јер се тражиоци азила тамо суочавају са озбиљним изазовима у приступу и уживању заштите у складу са међународним и европским стандардима; да у прилог става о лошем третману тражилаца азила и неправилностима у поступку азила у Грчкој, поред извештаја УНХЦР-а и невладиних организација, говори и пресуда Европског суда за људска права M.S.S. против Белгије и Грчке од 21. јануара 2011. године; да БЈРМ није сигурна трећа земља, јер подносиоци уставне жалбе нису имали могућност да у тој држави затраже азил, а током 2011. и 2012. године у првостепеном поступку нису одржаване усмене расправе; да су подносиоцима уставне жалбе у Сомалији непосредно били угрожени живот и безбедност, да нису имали могућност интерне релокације, те да сигурносна ситуација у тој земљи показује стални тренд погоршања; да је првостепени орган злоупотребио принцип сигурне треће земље, јер његова примена омогућава протеривање подносилаца, без претходног испитивања да ли у тој трећој земљи постоје гаранције да неће бити изложени ризику од тзв. "ланчаног протеривања" и другим повредама људских права.
Комисија за азил је решењем број 44/12 од 14. децембра 2012. године одбила као неосновану жалбу подносилаца уставне жалбе изјављену против наведеног првостепеног решења, налазећи да су у конкретном случају били испуњени услови за примену члана 33. став 1. тачка 6) Закона о азилу. Другостепени орган је узео у обзир навод жалбе да је у Грчкој извршен расистички напад на подносиоца Мохамеда Али Ахмеда, али је оценио да то није могао бити разлог за неподношење захтева за азил, имајући у виду да се напад догодио након једне године и четири месеца боравка у тој држави. Када је у питању БЈРМ, другостепени орган је сматрао да су подносиоци могли затражити азил приликом првог покушаја уласка у ту државу, када су имали контакт са властима, али да то нису учинили. Иако одредбе Закона о азилу омогућавају тражиоцима азила да у сваком конкретном случају докажу да одређена земља за њих лично није била сигурна, без обзира на то што се она налази на листи сигурних држава, Комисија за азил је закључила да подносиоци уставне жалбе нису пружили доказе у том правцу.
Подносиоци су против коначног решења од 14. децембра 2012. године поднели тужбу у управном спору, у којој су већим делом поновили наводе из жалбе у управном поступку, поткрепљујући их одговарајућом документацијом (пре свега пресудама Европског суда за људска права, препорукама Комитета министара Савета Европе, извештајима Високог комесаријата Уједињених нација за избеглице и различитих невладиних организација).
Оспореном пресудом Управног суда У. 1371/13 од 20. марта 2013. године одбијена је тужба подносилаца у управном спору, чиме је првостепено решење постало правноснажно. По оцени Управног суда, правилно је поступио тужени орган када је одбио жалбу подносилаца изјављену против првостепеног решења, јер је у поступку који је претходио доношењу тог решења утврђено да су подносиоци пре доласка у Републику Србију боравили у сигурним трећим државама и да су имали могућност да у њима затраже азил. Тај суд је истакао да је реч о државама које су обухваћене Одлуком Владе о утврђивању листе сигурних држава порекла и сигурних трећих држава, које самим тим представљају државе које се придржавају међународних начела о заштити избеглица садржаних у Конвенцији о статусу избеглица из 1951. године и Протоколу о статусу избеглица из 1967. године, при чему подносиоци нису доказали да те државе за њих нису сигурне. Суд је посебно истакао да првостепеним решењем подносиоци нису обавезани да се врате у неку одређену земљу, већ да напусте територију Републике Србије. Управни суд се осврнуо на приложену пресуду Европског суда за људска права M.S.S. против Белгије и Грчке од 21. јануара 2011. године, али је нашао да она може бити релевантна само у случају да су подносиоци у тужби истакли да им је у управном поступку пред надлежним органом у Републици Србији или у поступку пред овим судом, повређено неко право зајемчено одредбама Европске конвенције о заштити људских права и основних слобода.
4. Одредбама Устава, на чију повреду се указује у уставној жалби, утврђено је: да свако има право да независан, непристрасан и законом већ установљен суд, правично и у разумном року, јавно расправи и одлучи о његовим правима и обавезама, основаности сумње која је била разлог за покретање поступка, као и оптужбама против њега (члан 32. став 1.); да странац који основано страхује од прогона због своје расе, пола, језика, вероисповести, националне припадности или припадности некој групи или због својих политичких уверења, има право на уточиште у Републици Србији, као и да се поступак за стицање уточишта уређује законом (члан 57. ст. 1. и 2.).
Одредба члана 6. став 1. Европске конвенције за заштиту људских права и основних слобода (у даљем тексту: Конвенције) је по својој садржини истоветна одредби члана 32. став 1. Устава Републике Србије, па је Уставни суд постојање повреде права на правично суђење ценио у односу на наведену одредбу Устава.
Одредбама чл. 3. и 22. Закона о ратификацији Конвенције Уједињених нација о правима детета ("Службени лист СФРЈ" - Међународни уговори, број 15/90 и "Службени лист СРЈ" - Међународни уговори, бр. 4/96 и 2/97) нису зајемчена одређена права детета, већ су утврђене обавезе држава чланица.
Одлуком о утврђивању листе сигурних држава порекла и сигурних трећих држава, број 110-5055/09 („Службени гласник РС“, број 67/09 ), коју је донела Влада на седници одржаној 17. августа 2009. године, утврђене су листе сигурних држава порекла и сигурних трећих држава, које чине саставни део Одлуке. Међу сигурним трећим државама у Одлуци се наводе Турска, Грчка и БЈРМ.
5. Подносиоци уставне жалбе сматрају да је Управни суд био дужан да одржи усмену расправу, пре свега, да би се утврдило из које државе су они непосредно ушли на територију Републике Србије.
Испитујући наводе и разлоге уставне жалбе са становишта означеног права, Уставни суд је најпре констатовао да је Управни суд, сагласно одредби члана 33. став 2. Закона о управним споровима, решио предмет спора без одржавања усмене расправе, оцењујући да је предмет спора такав да очигледно не изискује непосредно саслушање странака и посебно утврђивање чињеничног стања.
Уставни суд је утврдио да је у поступку одлучивања о захтеву подносилаца уставне жалбе којим су тражили азил у Републици Србији, одржана усмена расправа пред надлежним управним органом на којој су утврђиване чињенице од значаја за одлучивање и да је, сагласно одредби члана 33. став 1. тачка 6) Закона о азилу, захтев подносилаца одбачен као очигледно неоснован. Наведеном одредбом Закона је прописано да ће захтев за азил бити одбачен без испитивања да ли лице које тражи азил испуњава услове за признавање азила, ако се утврди да је лице које тражи азил дошло из сигурне треће државе, осим ако докаже да за њега није сигурна. Уставни суд даље констатује да је у спроведеном управном поступку утврђено да су подносиоци на територију Републике Србије дошли непосредно из БЈРМ, јер су на усменој расправи пред првостепеним органом изјавили да претпостављају да су прошли кроз ту државу непосредно пре доласка на домаћу територију. При томе је другостепени орган посебно оценио жалбени навод којим су подносиоци истакли да нису боравили или прошли кроз БЈРМ, образложивши зашто је поклонио поверење изјави коју су подносиоци раније дали на усменој расправи пред првостепеним органом. Полазећи од тога да је надлежни управни орган, сагласно ставу 2. члана 33. Закона, утврдио да не постоје околности које у конкретном случају искључују разлог за одбацивање захтева за азил, а имајући у виду да оспорена пресуда садржи разлоге за одлуку Управног суда да не одржи јавну расправу, Уставни суд оцењује да нема основа за тврдњу подносилаца да су им одлучивањем Управног суда без јавне расправе повређене процесне гаранције права на правично суђење из члана 32. став 1. Устава.
6. Подносиоци уставне жалбе сматрају да су управни органи и Управни суд пропустили да испитају да ли у БЈРМ, Грчкој и Турској постоје гаранције које ће их заштити од произвољног протеривања из тих држава према њиховој држави порекла. Подносиоци су уз уставну жалбу пружили доказе који упућују на актуелну ситуацију која у материји азила постоји у тим државама, а пре свега на ризик од директног или индиректног протеривања из Грчке у њихову државу порекла, без претходног озбиљног испитивања основаности захтева за азил и пружања делотворне правне заштите. При томе је ризик од протеривања доведен у везу са стањем опште несигурности које и даље постоји у земљи порекла подносилаца уставне жалбе, а коме су они лично били изложени.
Уставни суд сматра да оцена основаности навода уставне жалбе са становишта права на уточиште из члана 57. Устава, укључује испитивање да ли су у поступку који је претходио уставној жалби подносиоцима пружене довољне гаранције да у државама у којима су боравили на путу до Републике Србије неће бити изложени ризику од мучења, нечовечног или понижавајућег поступања и да ће њихови захтеви за азил бити размотрени у поступку који је у складу са законом и међународним уговорима. Суд је пошао од ставова које је заузео у својој досадашњој пракси у материји азила у поступку по уставним жалбама.
Уставни суд је у својој Одлуци Уж-1286/2012 од 29. марта 2012. године констатовао да је Законом о азилу, не само доследно спроведено начело забране протеривања или враћања утврђено Уставом и Женевском конвенцијом о статусу избеглица, већ је обезбеђена додатна заштита прописивањем да ниједно лице не сме бити протерано или против његове воље враћено на територију на којој постоји ризик да ће бити подвргнуто мучењу, нечовечном или понижавајућем поступању или кажњавању (члан 6. став 3.). Овакво законско решење омогућава ширу заштиту, која се гарантује чланом 3. Конвенције, према коме нико не сме бити подвргнут мучењу, нечовечном или понижавајућем поступању или кажњавању. Уставни суд је даље констатовао да је важећим Законом о азилу, који је почео да се примењује 1. априла 2008. године, Република Србија прихватила концепт сигурне треће државе, којом се сматра држава са листе коју утврђује Влада, која се придржава међународних начела о заштити избеглица садржаних у Конвенцији о статусу избеглица из 1951. године и Протоколу о статусу избеглица из 1967. године, у којој је тражилац азила боравио или кроз коју је пролазио, непосредно пре доласка на територију Републике Србије и у којој је имао могућност подношења захтева за азил, у којој не би био изложен прогону, мучењу, нељудском или понижавајућем поступку или враћању у државу у којој би његов живот, безбедност или слобода били угрожени (члан 2. Закона). Одредбом члана 33. став 1. тачка 6) истог закона прописано је да ће Канцеларија за азил одбацити захтев за азил без испитивања да ли лице које тражи азил испуњава услове за признавање азила, ако утврди да је лице које тражи азил дошло из сигурне треће државе, осим ако докаже да за њега није сигурна, док је ставом 2. тог члана закона прописано да ће пре доношења решења којим одбацује захтев за азил, Канцеларија за азил испитати странца на све околности које искључују разлоге за одбацивање захтева за азил из става 1. овог члана. Такође, одредбом члана 5. Закона прописано је да надлежни органи Републике Србије сарађују са УНХЦР-ом у спровођењу његових активности у складу са његовим мандатом.
Уставни суд је оценио да наведене одредбе Закона о азилу упућују на закључак да се листа сигурних трећих држава, поред осталог, формира и на основу извештаја и закључака Канцеларије УНХЦР-а. Извештаји те организације доприносе кориговању поступања надлежних органа Републике Србије у примени Закона о азилу, у том смислу да се захтев за азил неће одбацити иако лице долази из сигурне треће државе која је на листи Владе, уколико та држава поступак азила примењује на начин супротан Конвенцији. Стога је несумњиво да званични извештаји УНХЦР-а имају одлучујући значај приликом оцене да ли у конкретном случају има основа за уверење да ће тражилац азила у држави прихвата бити изложен стварном ризику од поступања супротном члану 3. Конвенције, као и од произвољног протеривања из треће државе у коју би био удаљен према његовој држави порекла.
Испитујући делотворност правних средстава у поступку азила у Републици Србији, Уставни суд је у свом Решењу Уж-5331/2012 од 24. децембра 2012. године оценио да жалба у управном поступку и тужба у управном спору пружају гаранције тражиоцима азила да ће бити озбиљно размотрени докази на којима они заснивају своје уверење да ће удаљењем у одређену земљу бити изложени стварном ризику од поступања супротном принципима Конвенције. На тај начин, тражиоцима азила се пружају гаранције да концепт сигурне треће државе нема апсолутни карактер и да се неће применити систематски, без претходног испитивања разлога и доказа због којих сматрају да би у конкретном случају требало отклонити примену Одлуке Владе о листи сигурних држава порекла и сигурних трећих држава. Том приликом, Уставни суд је посебну важност дао "Запажању УНХЦР-а о положају тражилаца азила и корисника међународне заштите у Републици Србији" сачињеном августа 2012. године и пресуди Европског суда за људска права М.S.S. против Белгије и Грчке од 21. јануара 2011. године, број представке 30696/09, на коју се позивају и подносиоци уставне жалбе.
Из става 37. наведеног запажања УНХЦР-а произлази да тражиоцима азила, уколико буду враћени у Грчку или Турску, прети стварни ризик да ће се наћи у вакууму, без приступа заштити и да ће бити изложени могућем ризику од присилног удаљења и/или враћања. У истом ставу запажања, цитиран је и званичан став УНХЦР-а изнет у документу под насловом "Запажања о Грчкој као земљи азила" из децембра 2009. године, где се саветује владама да не враћају тражиоце азила у Грчку у складу са Даблинском конвенцијом или по неком другом основу.
Кад је реч о пресуди М.S.S. против Белгије и Грчке, Европски суд је у наведеној одлуци изразио становиште да постојање закона и приступање међународним уговорима којима се гарантују људска права није, само по себи, довољно да обезбеди заштиту од ризика злостављања, у ситуацији када поуздани извори (извештај УНХЦР-а, Комесара за људска права Савета Европе, невладиних организација, као и истраживања на терену) сведоче да се у пракси поступа супротно принципима Конвенције. Приликом одлучивања о захтеву за добијање азила, посебно је важан став Европског суда за људска права изражен у наведеној одлуци да је ризик од мучења, понижавајућег или нечовечног поступања, као и од директног или индиректног протеривања, са којим тражилац азила може бити суочен упућивањем у трећу државу, довољно стваран и индивидуализован, у присуству поузданих извора који сведоче да се поступак азила у тој трећој земљи спроводи супротно принципима Конвенције. Конкретно, тај суд је у наведеној одлуци нашао да се белгијске власти, с обзиром на достављене и прибављене доказе, нису могле задовољити претпоставком да ће тражиоцу азила у Грчкој бити обезбеђен третман који одговара захтевима Конвенције, већ су биле дужне да се претходно провере на који начин грчке власти у пракси примењују своје прописе о азилу.
7. Полазећи од наведеног, Уставни суд је оценио да задатак управних органа и Управног суда није био само да размотре околности којима су подносиоци уставне жалбе били лично изложени током боравка или проласка кроз државе за које се, према Одлуци Владе, претпоставља да су сигурне треће земље, већ и да детаљно испитају сву релевантну документацију коју су подносиоци доставили, а којом се указује на ризике којима би они били изложени, пре свега, удаљењем у државу из које су дошли на територију Републике Србије,
Управни суд је у оспореној пресуди констатовао да подносиоци уставне жалбе уз тужбу нису доставили ниједан доказ који би био од утицаја на другачију оцену законитости коначног решења, образлажући такву оцену тиме да првостепеним решењем није одлучено да се подносиоци врате у неку одређену земљу, већ да напусте територију Републике Србије. По оцени Уставног суда, чињеница да су подносиоци првостепеним решењем обавезани да у остављеном року добровољно напусте домаћу територију, управо указује на то да је постојала обавеза управних органа и Управног суда да претходно испитају да ли се државе кроз које су подносиоци прошли на путу до Републике Србије, с обзиром на достављене доказе, могу сматрати сигурним трећим земљама, иако се налазе на званичној листи Владе. У конкретном случају, правноснажно решење првостепеног органа о неприхватљивости захтева за добијање азила је засновано на оцени да се три државе кроз које су подосиоци прошли, а које се налазе на поменутој листи, сматрају сигурним трећим државама, јер подносиоци нису доказали да те државе за њих лично нису биле сигурне.
Како се сигурном трећом државом сматра држава у којој је тражилац азила боравио или кроз коју је пролазио, непосредно пре доласка на територију Републике Србије, Уставни суд је нашао да је у овом предмету било потребно испитати, пре свега, доказе којима су подносиоци оспоравали БЈРМ, као сигурну трећу државу. С тим у вези, Уставни суд констатује да је у спроведеном управном поступку утврђено да подносиоци уставне жалбе нису приликом другог уласка у БЈРМ поднели захтеве за азил, већ су илегално у организацији кријумчара само прешли територију те државе, без намере да се у њој задржавају. Са друге стране, тврдње подносилаца да ће им удаљењем у БЈРМ бити ускраћено право на "фер и поштен поступак", због тога што у тој држави у дужем временском периоду не постоје позитивно решени захтеви за азил, као и због недостатка преводилаца за језике које би они разумели, саме по себи, не указује на то да подносиоцима неће бити пружене довољне гаранције које ће их заштити од поступања супротног принципима Конвенције, а првенствено од произвољног удаљења, било директног или индиректног, у њихову земљу порекла. Ово посебно из разлога што се такви наводи уставне жалбе заснивају само на извештају једне невладине организације достављеном на енглеском језику, без овереног превода на српски језик, при чему нису приложени званични извештаји УНХЦР-а који се односе на БЈРМ, нити постоји пресуда Европског суда, која би указивала на недостатке поступка азила тој држави.
Уставни суд је имао у виду да су подносиоци уз жалбу у управном поступку и тужбу у управном спору, доставили важне доказе који указују на ризике од поступања супротног принципима Конвенције и од протеривања у државу порекла, са којима би се подносиоци могли суочити удаљењем у Грчку или Турску. Међутим, иако је у другостепеном решењу и у оспореној пресуди изостала оцена доказа који доводе у сумњу став управних органа и Управног суда да се Грчка и Турска могу сматрати сигурним трећим државама, Уставни суд је на становишту да примена концепта сигурне треће државе, у конкретном случају, неће имати за последицу излагање подносилаца наведеним ризицима, јер ће они у поступку реадмисије бити враћени у БЈРМ, као државу из које су непосредно ушли на територију Републике Србије.
Уставни суд је, полазећи од чињеница утврђених у поступку који је претходио уставној жалби, а имајући у виду оцену овог суда у погледу навода о повреди права на правично суђење, утврдио да су у поступку одлучивања о захтевима подносилаца уставне жалбе за азил испитиване околности које су могле довести до тога да се искључи одбацивање захтева као очигледно неоснованог и да нису основана страховања подносилаца од тзв. "ланчаног протеривања" преко сигурних трећих држава до њихове државе порекла, с обзиром на то да они неће бити удаљени из Републике Србије у Грчку или Турску, већ у БЈРМ. Уставни суд је стога оценио да оспореном пресудом Управног суда подносиоцу уставне жалбе није повређено право на уточиште зајемчено чланом 57. Устава, као ни "право на забрану протеривања" зајемчено одредбом члана 39. став 3. Устава у оквиру слободе кретања.
8. Подносиоци уставне жалбе повреду права на посебну заштиту породице из члана 66. Устава образлажу тврдњом да другостепени орган и Управни суд приликом одлучивања о жалби, односно тужби нису узели у обзир да се на територији Републике Србије налази још троје преосталих чланова њихове уже породице, што је довело до тога да се породица подели, а посебно да се малолетна деца раздвоје од једног од родитеља.
Имајући у виду да је у уставној жалби наведено да су преосталим члановима уже породице подносилаца тек издате потврде о намери да се затражи азил, а да у време изјављивања уставне жалбе још нису поднели захтеве за азил поводом којих се покреће управни поступак, то нису биле испуњене процесне претпоставке да се води један поступак у коме би се решавало о захтевима свих чланова исте породице, због чега је Уставни суд оценио да су неосновани наводи на којима подносиоци заснивају тврдњу о повреди права из члана 66. Устава. При томе се Уставни суд није упуштао у оцену повреде чл. 3. и 22. Конвенције Уједињених нација о правима детета, јер се тим члановима наведене конвенције не јемче одређена права детета, већ се утврђују обавезе држава чланица.
9. Полазећи од свега наведеног, Уставни суд је, сагласно одредби члана 89. став 1. Закона о Уставном суду („Службени гласник РС“, бр. 109/07, 99/11 и 18/13-Одлука УС), у целини одбио као неосновану уставну жалбу изјављену против пресуде Управног суда У. 1371/13 од 20. марта 2013. године, одлучујући као у тачки 1. изреке.
10. Уставни суд је, сагласно одредбама члана 56. став 3. и члана 86. Закона о Уставном суду, у тачки 2. изреке одбацио предлог за одлагање извршења решења Министарства унутрашњих послова - Одељење за странце - Одсек за азил број 03/9-26-3069/11 од 27. августа 2012. године, с обзиром на то да је донео коначну одлуку о уставној жалби. Поред наведеног, Уставни суд констатује да се у поступку по уставној жалби може, до доношења одлуке о уставној жалби, одложити извршење само оног појединачног акта или радње против којих је изјављена уставна жалба.
11. С обзиром на изложено, Уставни суд је, на основу одредаба члана 42б став 1. тачка 1), члана 45. тачка 9) и члана 46. тачка 3) Закона о Уставном суду, као и члана 84. Пословника о раду Уставног суда („Службени гласник РС“, бр. 24/08, 27/08 и 76/11), донео Одлуку као у изреци.
ПРЕДСЕДНИК ВЕЋА
др Драгиша Б. Слијепчевић
др Драгиша Б. Слијепчевић