Уставни суд, Велико веће, у саставу: председник Суда др Драгиша Б. Слијепчевић, председник Већа и судије Весна Илић Прелић, др Марија Драшкић, др Агнеш Картаг Одри, Предраг Ћетковић, Сабахудин Тахировић, др Драган Стојановић и мр Томислав Стојковић, чланови Већа, у поступку по уставној жалби Илије Попаре из Новог Сада, на основу члана 167. став 4. у вези члана 170. Устава Републике Србије, на седници Већа одржаној 6. јуна 2013. године, донео је
О Д Л У К У
Одбија се као неоснована уставна жалба Илије Попаре изјављена против пресуде Апелационог суда у Новом Саду Гж1. 1922/10 од 14. јула 2010. године у односу на истакнуту повреду права на правичну накнаду за рад из члана 60. став 4. Устава Републике Србије , док се у преосталом делу уставна жалба одбацује.
О б р а з л о ж е њ е
1. Илија Попара из Новог Сада је 1 3. септембра 201 0. године, преко пуномоћника Гордане Великинац, адвоката из Новог Сада, поднео Уставном суду уставну жалбу против пресуде Апелационог суда у Новом Саду Гж1. 1922/10 од 14. јула 2010. године , због повреде права на правно средство и права на правичну накнаду за рад, зајемчен их одредб ама члана 36. став 2. и члана 60. став 4. Устава Републике Србије.
У уставној жалби се, између осталог, наводи: да је пресудом Апелационог суда у Новом Саду Гж1. 1922/10 од 14. јула 2010. године одбијена жалба подносиоца изјављена против пресуде Општинског суда у Новом Саду П1. 360/09 од 21. септембра 2009. године којом му је одбијен као неоснован тужбени захтев за исплату разлике због мање исплаћене зараде и накнаде трошкова за исхрану у току рада за период од 1. фебруара 2006. године до 31. марта 2009. године, као и мање исплаћеног регрес а за коришћење годишњег одмора за 2008. годин у, према туженом ЈГСП "Нови Сад" из Новог Сада; да је у доказном поступк у утврђено да је тужени подносиоцу у утуженом периоду исплаћивао зараду, накнаду трошкова за исхрану у току рада и регрес за коришћење годишњег одмора у износима нижим од оних који су предвиђених Појединачним колективним уговором туженог; да је тужени износе зарад е и предметних накнада умањивао према маси зарада, на основу усвојеног Програма пословања, Уредбе о висини зарада у јавним предузећима и Уредбе о начину и контроли обрачуна и исплате зарада у јавним предузећима; да је став Апелационог суда у Новом Саду да је доношењем наведених Уредби Владе Републике Србије суспендован појединачни колективни уговор туженог, односно стављен ван снаге у погледу обрачунавања и исплате зарада запосленима у јавним предузећима; да Закон о јавним предузећима и обављању делатности од општег интереса и поменуте уредбе не дају право на једнострано умањење зараде, због чега је подносиоцу, супротно одредбама члана 104. Закона о раду и одредби члана 60. став 4. Устава , повређено право на правичну накнаду за рад ; да је послодавац био у обавези да запосленима понуди измену уговорених услова рада у погледу висине зараде, о чему би се сваки запослени појединачно изјашњаво; да је због једностраног умањења зараде и предметних накнада, а без претходне понуде измењених услова рада, подносиоцу повређено и право на правно средство , јер му није дата могућност да пред надлежним судом оспорава законитост уговора којим би му зарада и друга примања из радног односа бил и умањен и.
Подносилац је предложио да Уставни суд усвоји уставну жалбу, поништи оспорену пресуд у и наложи Апелацион ом суд у у Новом Саду да донесе нову одлуку по његовој жалби изјављеној против пресуде Општинског суда у Новом Саду П1. 360/09 од 21. септембра 2009. године.
2. Сагласно одредби члана 170. Устава Републике Србије, уставна жалба се може изјавити против појединачних аката или радњи државних органа или организација којима су поверена јавна овлашћења, а којима се повређују или ускраћују људска или мањинска права и слободе зајемчене Уставом, ако су исцрпљена или нису предвиђена друга правна средства за њихову заштиту.
У поступку пружања уставносудске заштите, поводом испитивања основаности уставне жалбе у границама истакнутог захтева, Уставни суд утврђује да ли је у поступку одлучивања о правима и обавезама подносиоца уставне жалбе повређено или ускраћено његово Уставом зајемчено право или слобода.
3. Уставни суд је у спроведеном поступку извршио увид у оспорену пресуду и документацију приложену уз уставну жалбу и утврдио следеће чињенице и околности од значаја за одлучивање у овој уставносудској ствари :
Пресудом Општинског суда у Новом Саду П1. 360/09 од 21. септембра 2009. године одбијен је као несонован тужбени захтев тужиоца Илије Попаре, овде подносиоца уставне жалбе, којим је тражио да му тужени ЈГСП "Нови Сад" из Новог Сада исплати рзлику због мање исплаћен их зарад а и накнад а трошкова за исхрану у току рада за период од 1. фебруара 2006. године до 31. марта 2009. године, као и због мање исплаћен ог регрес а за коришћење годишњег одмора за 2008. годину . У образложењу првостеп ене пресуде се, између осталог, наводи: да су на основу чл. 22, 22а и 22б Закона о јавним предузећима и обављању делатности од општег интереса ("Службени гласник РС", бр. 25/2000 и 25/02), Уредбе о висини зарад а у јавним предузећима ("Службени гласник РС", број 137/04) и Уредбе о начину и контроли обрачуна исплате зарада у јавним предузећима ("Службени гласник РС", број 5/06), јавна предузећа, међу која спада и тужени, у погледу исплате зарада стриктно ограничена програмом пословања на који сагласност даје оснивач; да се за време важења наведеног Закона и уредби не могу примењивати одредбе колективног уговора које се односе на зараду, због чега је неоснован тужбени захтев тужиоца којим је тражио исплату разлике између исплаћених зарад а, накнада трошкова за исхрану у току рада и регреса за коришћење годишњег одмора и оних износа који су били предвиђени колективном уговором туженог.
Одлучујући о жалби тужиоца, Апелациони суд у Новом Саду је оспореном пресудом Гж1. 1922/10 од 14. јула 2010. године одбио жалбу као неосновану и пресуду Општинског суда у Новом Саду П1. 360/09 од 21. септембра 2009. године потврдио. У образложењу оспорене пресуде је , између осталог, наведено: да је првостепени суд на правилно и потпуно утврђено чињенично стање правилно применио материјално право; да се Појединачни колективни уговор туженог није могао применити на зараде запослених, јер је суспендован доношењем уредби Владе Републике Србије о висини зарада у јавним предузећима које су биле на снази у спорном периоду, а којима је прописано да се зараде у јавним предузећима и предузећима која су основала јавна предузећа обрачунавају и исплаћују у складу са тим уредбама; да су уредбе биле правни основ за исплату зарада код туженог, а не Појединачни колективни уговор, с обзиром на то да су њиховим доношењем стављени ван снаге аутономни акти јавних предузећа у погледу обрачунавања и исплате зарада запослени ма у јавним предузећима, па и Појединачни колективни уговор туженог.
4. За оцену навода и разлога уставне жалбе са становишта Уставом зајемчених права, на чију повреду се подносилац уставне жалбе позива, битне су следеће одредбе Устава и закона:
Одредбама Устава, на чије с е повреде уставном жалбом указује је утврђено: да свако има право на жалбу или друго правно средство против одлуке којом се одлучује о његовом праву, обавези или на закону заснованом интересу (члан 36. став 2.); да свако има право на поштовање достојанства своје личности на раду, безбедне и здраве услове рада, потребну заштиту на раду, ограничено радно време, дневни и недељни одмор, плаћени годишњи одмор, правичну накнаду за рад и на правну заштиту за случај престанка радног односа, као и да се нико тих права не може одрећи и да се женама, омладини и инвалидима омогућују посебна заштита на раду и посебни услови рада, у складу са законом (члан 60. став 4.).
Законом о раду ("Службени гласник РС", бр. 24/05 и 61/05) било је прописано: да запослени има право на одговарајућу зараду, која се утврђује у складу са законом, општим актом и уговором о раду, да се запосленима гарантује једнака зарада за исти рад или рад исте вредности који остварују код послодавца, да се под радом исте вредности подразумева рад за који се захтева исти степен стручне спреме, иста радна способност, одговорност и физички и интелектуални рад (члан 104. ст. 1. – 3.); да се зарада из члана 104. став 1. овог закона састоји од зараде за обављени рад и време проведено на раду, зараде по основу доприноса запосленог пословном успеху послодавца (награде, бонуси и сл.) и других примања по основу радног односа, у складу са општим актом и уговором о раду, да се под зарадом у смислу става 1. овог члана сматра зарада која садржи порез и доприносе који се плаћају из зараде и сва примања из радног односа, осим накнада трошкова запосленог у вези са радом из члана 118. тач. 1)-4) и других примања из члана 119. и члана 120. тачка 1) овог закона (члан 105.); да запослени има право на накнаду трошкова у складу са општим актом и уговором о раду, између осталог, за исхрану у току рада и за регрес за коришћење годишњег одмора (члан 118. тач. 5. и 6.).
Законом о јавним предузећима и обављању делатности од општег интереса ("Службени гласник РС", бр. 25/ 2000, 25/02 , 107/05, 1085/05 и 123/07), који је важио у време настанка спорног односа, било је прописано: да је јавно предузеће предузеће које обавља делатност од општег интереса, а које оснива држава, односно јединица локалне самоуправе или аутономна покрајина (члан 1. став 1.); да делатност од општег интереса обављају јавна предузећа (члан 3. став 1.); да јавно предузеће за обављање комуналне делатности или делатности од значаја за рад органа јединице локалне самоуправе може да оснује јединица локалне самоуправе, актом који доноси скупштина јединице локалне самоуправе, а такође, да јавно предузеће може да оснује и скупштина аутономне покрајине (члан 4. ст. 3. и 4.); да се унапређење рада и развоја јавног предузећа и предузећа, односно зависног друштва капитала, чији је оснивач јавно предузеће, заснива на дугорочном и средњорочном плану рада и развоја, да јавно предузеће и предузеће, односно зависно друштво капитала, чији је оснивач јавно предузеће, за сваку календарску годину доносе годишњи програм пословања и достављају га оснивачу јавног предузећа ради давања сагласности најкасније до 1. децембра текуће године за наредну годину, да се Програм сматра донетим када на њега сагласност да оснивач јавног предузећа и да програм нарочито , између осталог, садржи планиране изворе прихода и позиције расхода по наменама, планирани начин расподеле добити јавног предузећа , елементе за целовито сагледавање политике цена производа и услуга, као и политике зарада и запослености у том предузећу, односно зависном друштву капитала, који се утврђују у складу са политиком пројектованог раста цена и зарада коју утврђује Влада Републике Србије за годину за коју се Програм доноси (члан 22.); да се у јавном предузећу, односно предузећу или зависном друштву капитала чији је оснивач јавно предузеће, у коме Програм није донет до почетка календарске године за коју се Програм доноси, зараде обрачунавају и исплаћују на начин и под условима утврђеним програмом за претходну годину, а цене њихових производа и услуга не могу се повећавати, до доношења Програма у складу са чланом 22. закона (чла 22а); да се програми јавних предузећа чији је оснивач локална самоуправа, односно аутономна покрајина, као и предузећа, односно зависних друштава капитала, чији је оснивач то јавно предузеће, а на које је оснивач јавног предузећа дао сагласност, достављају министарству надлежном за послове трговине, министарству надлежном за послове рада, министарству надлежном за послове финансија и министарству надлежном за послове локалне самоуправе, ради праћења кретања цена и зарада, а ако је надлежни орган јединице локалне самоуправе, односно аутономне покрајине, дао сагласност на програм из става 1. овог члана, а тај програм садржи елементе који нису у складу са политиком пројектованог раста цена и зарада коју за ту годину утврђује Влада Републике Србије, да министар надлежан за послове финансија може издати налог да се привремено обустави пренос трансферних средстава из буџета Републике Србије јединици локалне самоуправе, односно пренос припадајућег дела пореза на зараде и пореза на добит предузећа аутономној покрајини, до усклађивања тог програма са одредбом члана 22. став 4. закона (члан 22б ст. 1. и 2.).
На основу члана 22. и 22а Закона о јавним предузећима и обављању делатности од општег интереса, Влада је донела Уредбу о начину и контроли обрачуна исплате зарада у јавним предузећима ("Службени гласник РС", бр ој 5/06). Овом уредбом, која се примењивала и у време настанка спорног правног односа, било је прописано: да се зараде у јавним предузећима и предузећима, односно зависним друштвима капитала, која су основала јавна предузећа обрачунавају и исплаћују у складу са Законом о јавним предузећима и обављању делатности од општег интереса и овом уредбом (члан 1.); да предузеће које не донесе годишњи програм пословања до почетка календарске године за коју се Програм доноси, до доношења Програма, у складу са Законом, обрачунава и исплаћује зараде највише до укупног износа средстава за зараде утврђеног Програмом за претходну годину, односно на начин и под условима утврђеним тим програмом (члан 2.); да по доношењу Програма за календарску годину за коју се доноси, предузеће може укупан износ средстава за зараде да обрачунава и исплаћује у складу са тим програмом (члан 3.); да Програм, поред елемената и критеријума из члана 22. став 4. Закона, обавезно садржи и укупан износ средстава за обрачун и исплату зарада органа пословодства предузећа, критеријуме за обрачун и исплату зарада према којима укупан износ средстава из тачке 1) овог става зависи од пословно-финансијских резултата и послове који се сматрају пословима пословодства предузећа (члан 4); да ако се контролом утврди да је предузеће извршило исплату зарада за одређени месец у већем износу од износа утврђеног у складу са овом уредбом, извршиће се умањење зарада за више исплаћени износ наредног месеца за који се врши исплата зарада (члан 7.); да су управни одбор и директор предузећа одговорни за исплату зарада у складу са овом уредбом, а ако предузеће изврши исплату зарада супротно одредбама ове уредбе, оснивач ће предузети одговарајуће мере у складу са законом (члан 8.); да уредба ступа на снагу осмог дана од дана објављивања у "Службеном гласнику Републике Србије", а да се примењује почев од исплата зарада за месец јануар 2006. године (члан 12.).
5. Оцењујући постојање повреде права на правичну накнаду за рад са становишта навода уставне жалбе, а полазећи од утврђених чињеница и околности и материјалноправних одредаба прописа који су од значаја за оцену Уставног суда, Уставни суд је утврдио следеће:
Сагласно одредбама Закона о раду, сваки запослени има право на одговарајућу зараду, која се утврђује у складу са законом, општим актом и уговором о раду, при чему се запосленом гарантује једнака зарада за исти рад или рад исте вредности који остварује код послодавца. Такође, Законом о раду је прописано да накнад а трошкова за исхрану у току рада и накнада трошкова за регрес за коришћење годишњег одмора, у висини утврђеној општим актом и уговором о раду, представљају део зараде запосленог .
Уставни суд полази од тога да сваки запо слени има право на исплату зараде, у висини која се утврђује законом, актима из аутономне регулативе послодавца и уговором о раду. Међутим, у конкретном случају својство туженог имао је не било који послодавац, већ јавно предузеће чији је оснивач јединица локалне самоуправе - Град Нови Сад , у коме је пословање, укључујући и обрачун и исплату зарада, било регулисано принудним прописима - Законом о јавним предузећима и обављању делатности од општег интереса и Уредбом о начину и контроли обрачуна исплате зарада у јавним предузећима донетом у извршавању овог закона. Цитиране одредбе Закона и Уредбе су ограничавале туженог, под претњом прописаних санкција, да самостално доноси опште акте којима се уређује питање зарада и да врши обрачун и исплату зарада без претходно добијене сагласности оснивача. У том случају се, по оцени Уставног суда, не могу прихватити као основани наводи уставне жалбе да " Закон о јавним предузећима и обављању делатности од општег интереса и поменута Уредба не дају право на једнострано умањење зараде". По схватању Уставног суда, овде није реч о једностран ом умањењу зарада , најпре из разлога што је одредбама члана 22, 22а и 22б Закона о јавним предузећима и обављању делатности од општег интереса прописано да јавно предузеће послује на основу претходно донетог Програма пословања, на који сагласност даје оснивач, а који обавезно садржи све позиције расхода за читаву наредну календарску годину, и то по наменама, дакле и за зараде, као и елементе за целовито сагледавање политике зарада и запо слености у истом предузећу. Додатно, планирана политика зарада се мора утврдити у складу са политиком пројектованог раста зарада коју утврђује Влада Републике Србије . Коначно, Влада је на основу изричитог законског овлашћења наведеном Уредбом прецизно уредила питање зарада у јавним предузећима. Из изнетог следи да је у погледу утврђивања зарада у јавном предузећу однос послодавца и запосленог уговорни однос, али само у оквиру прописаних правила и ограничења. По оцени Уставног суда, оснивач јавног предузећа мора строго водити рачуна приликом давања сагласности на предложени програм пословања, јер исти подлеже контроли од стране министарстава надлежн их за послове трговине, рада, финансија и локалне самоуправе . Уколико се утврди да је надлежни орган јединице локалне самоуправе дао сагласност на програм са елементима који нису у складу са политиком пројектованог раста цена и зарада, министар надлежан за послове финансија је овлашћен да изда налог за привремен у обустав у пренос а трансферних средстава из буџета Републике Србије јединици локалне самоуправе , на који начин се директно доводи у питање финасирање, а самим тим и функционисање јединице локалне самоуправе. Одредба члана 7. Уредбе предвиђ а контролу висине исплаћених зарад а у једном месецу и даје право да се изврши умањење зарада за више исплаћени износ наредног месеца за који се врши исплата зарада. С тим у вези, Уставни суд констатује да се оваквом правном регулативом тежи очувању масе зарада планиране Програмом пословања за одређену пословну годину, што додатно потврђује горе изнету оцену, да је однос јавног предузећа, као послодавца и запосленог у јавном предузећу уговорни однос, који је битно ограничен императивним прописима .
Уставни суд указује да је овакав став заузео и у одлукама које су за предмет имале право на исплату увећане зараде запослени х у ЈАТ-у, у време важења Уредбе о висини зарада у јавним предузећима из 2003. године (видети , поред осталих, Одлуку Уж-322/2008 од 28. маја 2010. године , објављену у "Службеном гласнику Републике Србије", број 52/10).
На основу свега изнетог, Уставни суд је оценио да оспореном пресуд ом Апелационог суда у Новом Саду Гж1. 1922/10 од 14. јула 2010. године подносиоцу није повређено право на правичну накнаду за рад, зајемчено одредбом члана 60. став 4. Устава. Стога је Суд у овом делу одбио уставну жалбу, сагласно одредби члана 89. став 1. Закона о Уставном суду ("Службени гласник РС", бр. 109/07, 99/11 и 18/13 – Одлука УС) и одлучио као у првом делу изреке.
6. Разматрајући наводе подносиоца уставне жалбе о истакнутој повреди права на правно средство, Уставни суд констатује да се понуда за измену уговорених услова рада не може сматрати правним средством у смислу члана 36. став 2. Устава. Следом наведеног, уставна жалба је ratione materiae инкомпатибилна са оспореном пресудом у делу у коме подносилац истиче повреду права на правно средство из члана 36. став 2. Устава.
Имајући у виду напред изнето, Уставни суд је, сагласно одредби члана 36. став 1. тачка 7) Закона о Уставном суду, уставну жалбу у овом делу одбацио и одлучио као у другом делу изреке, јер нису испуњене Уставом и Законом утврђене претпоставке за вођење поступка и одлучивање.
7. Полазећи од изнетог, Уставни суд је, на основу одредаба члана 42б став 1. тачка 1), члана 45. тачка 9) и члана 46. тачка 9) Закона о Уставном суду, као и члана 84. Пословника о раду Уставног суда ("Службени гласник РС", бр. 24/08, 27/08 и 76/11), донео Одлуку као у изреци.
У уставној жалби се, између осталог, наводи: да је пресудом Апелационог суда у Новом Саду Гж1. 1922/10 од 14. јула 2010. године одбијена жалба подносиоца изјављена против пресуде Општинског суда у Новом Саду П1. 360/09 од 21. септембра 2009. године којом му је одбијен као неоснован тужбени захтев за исплату разлике због мање исплаћене зараде и накнаде трошкова за исхрану у току рада за период од 1. фебруара 2006. године до 31. марта 2009. године, као и мање исплаћеног регрес а за коришћење годишњег одмора за 2008. годин у, према туженом ЈГСП "Нови Сад" из Новог Сада; да је у доказном поступк у утврђено да је тужени подносиоцу у утуженом периоду исплаћивао зараду, накнаду трошкова за исхрану у току рада и регрес за коришћење годишњег одмора у износима нижим од оних који су предвиђених Појединачним колективним уговором туженог; да је тужени износе зарад е и предметних накнада умањивао према маси зарада, на основу усвојеног Програма пословања, Уредбе о висини зарада у јавним предузећима и Уредбе о начину и контроли обрачуна и исплате зарада у јавним предузећима; да је став Апелационог суда у Новом Саду да је доношењем наведених Уредби Владе Републике Србије суспендован појединачни колективни уговор туженог, односно стављен ван снаге у погледу обрачунавања и исплате зарада запосленима у јавним предузећима; да Закон о јавним предузећима и обављању делатности од општег интереса и поменуте уредбе не дају право на једнострано умањење зараде, због чега је подносиоцу, супротно одредбама члана 104. Закона о раду и одредби члана 60. став 4. Устава , повређено право на правичну накнаду за рад ; да је послодавац био у обавези да запосленима понуди измену уговорених услова рада у погледу висине зараде, о чему би се сваки запослени појединачно изјашњаво; да је због једностраног умањења зараде и предметних накнада, а без претходне понуде измењених услова рада, подносиоцу повређено и право на правно средство , јер му није дата могућност да пред надлежним судом оспорава законитост уговора којим би му зарада и друга примања из радног односа бил и умањен и.
Подносилац је предложио да Уставни суд усвоји уставну жалбу, поништи оспорену пресуд у и наложи Апелацион ом суд у у Новом Саду да донесе нову одлуку по његовој жалби изјављеној против пресуде Општинског суда у Новом Саду П1. 360/09 од 21. септембра 2009. године.
2. Сагласно одредби члана 170. Устава Републике Србије, уставна жалба се може изјавити против појединачних аката или радњи државних органа или организација којима су поверена јавна овлашћења, а којима се повређују или ускраћују људска или мањинска права и слободе зајемчене Уставом, ако су исцрпљена или нису предвиђена друга правна средства за њихову заштиту.
У поступку пружања уставносудске заштите, поводом испитивања основаности уставне жалбе у границама истакнутог захтева, Уставни суд утврђује да ли је у поступку одлучивања о правима и обавезама подносиоца уставне жалбе повређено или ускраћено његово Уставом зајемчено право или слобода.
3. Уставни суд је у спроведеном поступку извршио увид у оспорену пресуду и документацију приложену уз уставну жалбу и утврдио следеће чињенице и околности од значаја за одлучивање у овој уставносудској ствари :
Пресудом Општинског суда у Новом Саду П1. 360/09 од 21. септембра 2009. године одбијен је као несонован тужбени захтев тужиоца Илије Попаре, овде подносиоца уставне жалбе, којим је тражио да му тужени ЈГСП "Нови Сад" из Новог Сада исплати рзлику због мање исплаћен их зарад а и накнад а трошкова за исхрану у току рада за период од 1. фебруара 2006. године до 31. марта 2009. године, као и због мање исплаћен ог регрес а за коришћење годишњег одмора за 2008. годину . У образложењу првостеп ене пресуде се, између осталог, наводи: да су на основу чл. 22, 22а и 22б Закона о јавним предузећима и обављању делатности од општег интереса ("Службени гласник РС", бр. 25/2000 и 25/02), Уредбе о висини зарад а у јавним предузећима ("Службени гласник РС", број 137/04) и Уредбе о начину и контроли обрачуна исплате зарада у јавним предузећима ("Службени гласник РС", број 5/06), јавна предузећа, међу која спада и тужени, у погледу исплате зарада стриктно ограничена програмом пословања на који сагласност даје оснивач; да се за време важења наведеног Закона и уредби не могу примењивати одредбе колективног уговора које се односе на зараду, због чега је неоснован тужбени захтев тужиоца којим је тражио исплату разлике између исплаћених зарад а, накнада трошкова за исхрану у току рада и регреса за коришћење годишњег одмора и оних износа који су били предвиђени колективном уговором туженог.
Одлучујући о жалби тужиоца, Апелациони суд у Новом Саду је оспореном пресудом Гж1. 1922/10 од 14. јула 2010. године одбио жалбу као неосновану и пресуду Општинског суда у Новом Саду П1. 360/09 од 21. септембра 2009. године потврдио. У образложењу оспорене пресуде је , између осталог, наведено: да је првостепени суд на правилно и потпуно утврђено чињенично стање правилно применио материјално право; да се Појединачни колективни уговор туженог није могао применити на зараде запослених, јер је суспендован доношењем уредби Владе Републике Србије о висини зарада у јавним предузећима које су биле на снази у спорном периоду, а којима је прописано да се зараде у јавним предузећима и предузећима која су основала јавна предузећа обрачунавају и исплаћују у складу са тим уредбама; да су уредбе биле правни основ за исплату зарада код туженог, а не Појединачни колективни уговор, с обзиром на то да су њиховим доношењем стављени ван снаге аутономни акти јавних предузећа у погледу обрачунавања и исплате зарада запослени ма у јавним предузећима, па и Појединачни колективни уговор туженог.
4. За оцену навода и разлога уставне жалбе са становишта Уставом зајемчених права, на чију повреду се подносилац уставне жалбе позива, битне су следеће одредбе Устава и закона:
Одредбама Устава, на чије с е повреде уставном жалбом указује је утврђено: да свако има право на жалбу или друго правно средство против одлуке којом се одлучује о његовом праву, обавези или на закону заснованом интересу (члан 36. став 2.); да свако има право на поштовање достојанства своје личности на раду, безбедне и здраве услове рада, потребну заштиту на раду, ограничено радно време, дневни и недељни одмор, плаћени годишњи одмор, правичну накнаду за рад и на правну заштиту за случај престанка радног односа, као и да се нико тих права не може одрећи и да се женама, омладини и инвалидима омогућују посебна заштита на раду и посебни услови рада, у складу са законом (члан 60. став 4.).
Законом о раду ("Службени гласник РС", бр. 24/05 и 61/05) било је прописано: да запослени има право на одговарајућу зараду, која се утврђује у складу са законом, општим актом и уговором о раду, да се запосленима гарантује једнака зарада за исти рад или рад исте вредности који остварују код послодавца, да се под радом исте вредности подразумева рад за који се захтева исти степен стручне спреме, иста радна способност, одговорност и физички и интелектуални рад (члан 104. ст. 1. – 3.); да се зарада из члана 104. став 1. овог закона састоји од зараде за обављени рад и време проведено на раду, зараде по основу доприноса запосленог пословном успеху послодавца (награде, бонуси и сл.) и других примања по основу радног односа, у складу са општим актом и уговором о раду, да се под зарадом у смислу става 1. овог члана сматра зарада која садржи порез и доприносе који се плаћају из зараде и сва примања из радног односа, осим накнада трошкова запосленог у вези са радом из члана 118. тач. 1)-4) и других примања из члана 119. и члана 120. тачка 1) овог закона (члан 105.); да запослени има право на накнаду трошкова у складу са општим актом и уговором о раду, између осталог, за исхрану у току рада и за регрес за коришћење годишњег одмора (члан 118. тач. 5. и 6.).
Законом о јавним предузећима и обављању делатности од општег интереса ("Службени гласник РС", бр. 25/ 2000, 25/02 , 107/05, 1085/05 и 123/07), који је важио у време настанка спорног односа, било је прописано: да је јавно предузеће предузеће које обавља делатност од општег интереса, а које оснива држава, односно јединица локалне самоуправе или аутономна покрајина (члан 1. став 1.); да делатност од општег интереса обављају јавна предузећа (члан 3. став 1.); да јавно предузеће за обављање комуналне делатности или делатности од значаја за рад органа јединице локалне самоуправе може да оснује јединица локалне самоуправе, актом који доноси скупштина јединице локалне самоуправе, а такође, да јавно предузеће може да оснује и скупштина аутономне покрајине (члан 4. ст. 3. и 4.); да се унапређење рада и развоја јавног предузећа и предузећа, односно зависног друштва капитала, чији је оснивач јавно предузеће, заснива на дугорочном и средњорочном плану рада и развоја, да јавно предузеће и предузеће, односно зависно друштво капитала, чији је оснивач јавно предузеће, за сваку календарску годину доносе годишњи програм пословања и достављају га оснивачу јавног предузећа ради давања сагласности најкасније до 1. децембра текуће године за наредну годину, да се Програм сматра донетим када на њега сагласност да оснивач јавног предузећа и да програм нарочито , између осталог, садржи планиране изворе прихода и позиције расхода по наменама, планирани начин расподеле добити јавног предузећа , елементе за целовито сагледавање политике цена производа и услуга, као и политике зарада и запослености у том предузећу, односно зависном друштву капитала, који се утврђују у складу са политиком пројектованог раста цена и зарада коју утврђује Влада Републике Србије за годину за коју се Програм доноси (члан 22.); да се у јавном предузећу, односно предузећу или зависном друштву капитала чији је оснивач јавно предузеће, у коме Програм није донет до почетка календарске године за коју се Програм доноси, зараде обрачунавају и исплаћују на начин и под условима утврђеним програмом за претходну годину, а цене њихових производа и услуга не могу се повећавати, до доношења Програма у складу са чланом 22. закона (чла 22а); да се програми јавних предузећа чији је оснивач локална самоуправа, односно аутономна покрајина, као и предузећа, односно зависних друштава капитала, чији је оснивач то јавно предузеће, а на које је оснивач јавног предузећа дао сагласност, достављају министарству надлежном за послове трговине, министарству надлежном за послове рада, министарству надлежном за послове финансија и министарству надлежном за послове локалне самоуправе, ради праћења кретања цена и зарада, а ако је надлежни орган јединице локалне самоуправе, односно аутономне покрајине, дао сагласност на програм из става 1. овог члана, а тај програм садржи елементе који нису у складу са политиком пројектованог раста цена и зарада коју за ту годину утврђује Влада Републике Србије, да министар надлежан за послове финансија може издати налог да се привремено обустави пренос трансферних средстава из буџета Републике Србије јединици локалне самоуправе, односно пренос припадајућег дела пореза на зараде и пореза на добит предузећа аутономној покрајини, до усклађивања тог програма са одредбом члана 22. став 4. закона (члан 22б ст. 1. и 2.).
На основу члана 22. и 22а Закона о јавним предузећима и обављању делатности од општег интереса, Влада је донела Уредбу о начину и контроли обрачуна исплате зарада у јавним предузећима ("Службени гласник РС", бр ој 5/06). Овом уредбом, која се примењивала и у време настанка спорног правног односа, било је прописано: да се зараде у јавним предузећима и предузећима, односно зависним друштвима капитала, која су основала јавна предузећа обрачунавају и исплаћују у складу са Законом о јавним предузећима и обављању делатности од општег интереса и овом уредбом (члан 1.); да предузеће које не донесе годишњи програм пословања до почетка календарске године за коју се Програм доноси, до доношења Програма, у складу са Законом, обрачунава и исплаћује зараде највише до укупног износа средстава за зараде утврђеног Програмом за претходну годину, односно на начин и под условима утврђеним тим програмом (члан 2.); да по доношењу Програма за календарску годину за коју се доноси, предузеће може укупан износ средстава за зараде да обрачунава и исплаћује у складу са тим програмом (члан 3.); да Програм, поред елемената и критеријума из члана 22. став 4. Закона, обавезно садржи и укупан износ средстава за обрачун и исплату зарада органа пословодства предузећа, критеријуме за обрачун и исплату зарада према којима укупан износ средстава из тачке 1) овог става зависи од пословно-финансијских резултата и послове који се сматрају пословима пословодства предузећа (члан 4); да ако се контролом утврди да је предузеће извршило исплату зарада за одређени месец у већем износу од износа утврђеног у складу са овом уредбом, извршиће се умањење зарада за више исплаћени износ наредног месеца за који се врши исплата зарада (члан 7.); да су управни одбор и директор предузећа одговорни за исплату зарада у складу са овом уредбом, а ако предузеће изврши исплату зарада супротно одредбама ове уредбе, оснивач ће предузети одговарајуће мере у складу са законом (члан 8.); да уредба ступа на снагу осмог дана од дана објављивања у "Службеном гласнику Републике Србије", а да се примењује почев од исплата зарада за месец јануар 2006. године (члан 12.).
5. Оцењујући постојање повреде права на правичну накнаду за рад са становишта навода уставне жалбе, а полазећи од утврђених чињеница и околности и материјалноправних одредаба прописа који су од значаја за оцену Уставног суда, Уставни суд је утврдио следеће:
Сагласно одредбама Закона о раду, сваки запослени има право на одговарајућу зараду, која се утврђује у складу са законом, општим актом и уговором о раду, при чему се запосленом гарантује једнака зарада за исти рад или рад исте вредности који остварује код послодавца. Такође, Законом о раду је прописано да накнад а трошкова за исхрану у току рада и накнада трошкова за регрес за коришћење годишњег одмора, у висини утврђеној општим актом и уговором о раду, представљају део зараде запосленог .
Уставни суд полази од тога да сваки запо слени има право на исплату зараде, у висини која се утврђује законом, актима из аутономне регулативе послодавца и уговором о раду. Међутим, у конкретном случају својство туженог имао је не било који послодавац, већ јавно предузеће чији је оснивач јединица локалне самоуправе - Град Нови Сад , у коме је пословање, укључујући и обрачун и исплату зарада, било регулисано принудним прописима - Законом о јавним предузећима и обављању делатности од општег интереса и Уредбом о начину и контроли обрачуна исплате зарада у јавним предузећима донетом у извршавању овог закона. Цитиране одредбе Закона и Уредбе су ограничавале туженог, под претњом прописаних санкција, да самостално доноси опште акте којима се уређује питање зарада и да врши обрачун и исплату зарада без претходно добијене сагласности оснивача. У том случају се, по оцени Уставног суда, не могу прихватити као основани наводи уставне жалбе да " Закон о јавним предузећима и обављању делатности од општег интереса и поменута Уредба не дају право на једнострано умањење зараде". По схватању Уставног суда, овде није реч о једностран ом умањењу зарада , најпре из разлога што је одредбама члана 22, 22а и 22б Закона о јавним предузећима и обављању делатности од општег интереса прописано да јавно предузеће послује на основу претходно донетог Програма пословања, на који сагласност даје оснивач, а који обавезно садржи све позиције расхода за читаву наредну календарску годину, и то по наменама, дакле и за зараде, као и елементе за целовито сагледавање политике зарада и запо слености у истом предузећу. Додатно, планирана политика зарада се мора утврдити у складу са политиком пројектованог раста зарада коју утврђује Влада Републике Србије . Коначно, Влада је на основу изричитог законског овлашћења наведеном Уредбом прецизно уредила питање зарада у јавним предузећима. Из изнетог следи да је у погледу утврђивања зарада у јавном предузећу однос послодавца и запосленог уговорни однос, али само у оквиру прописаних правила и ограничења. По оцени Уставног суда, оснивач јавног предузећа мора строго водити рачуна приликом давања сагласности на предложени програм пословања, јер исти подлеже контроли од стране министарстава надлежн их за послове трговине, рада, финансија и локалне самоуправе . Уколико се утврди да је надлежни орган јединице локалне самоуправе дао сагласност на програм са елементима који нису у складу са политиком пројектованог раста цена и зарада, министар надлежан за послове финансија је овлашћен да изда налог за привремен у обустав у пренос а трансферних средстава из буџета Републике Србије јединици локалне самоуправе , на који начин се директно доводи у питање финасирање, а самим тим и функционисање јединице локалне самоуправе. Одредба члана 7. Уредбе предвиђ а контролу висине исплаћених зарад а у једном месецу и даје право да се изврши умањење зарада за више исплаћени износ наредног месеца за који се врши исплата зарада. С тим у вези, Уставни суд констатује да се оваквом правном регулативом тежи очувању масе зарада планиране Програмом пословања за одређену пословну годину, што додатно потврђује горе изнету оцену, да је однос јавног предузећа, као послодавца и запосленог у јавном предузећу уговорни однос, који је битно ограничен императивним прописима .
Уставни суд указује да је овакав став заузео и у одлукама које су за предмет имале право на исплату увећане зараде запослени х у ЈАТ-у, у време важења Уредбе о висини зарада у јавним предузећима из 2003. године (видети , поред осталих, Одлуку Уж-322/2008 од 28. маја 2010. године , објављену у "Службеном гласнику Републике Србије", број 52/10).
На основу свега изнетог, Уставни суд је оценио да оспореном пресуд ом Апелационог суда у Новом Саду Гж1. 1922/10 од 14. јула 2010. године подносиоцу није повређено право на правичну накнаду за рад, зајемчено одредбом члана 60. став 4. Устава. Стога је Суд у овом делу одбио уставну жалбу, сагласно одредби члана 89. став 1. Закона о Уставном суду ("Службени гласник РС", бр. 109/07, 99/11 и 18/13 – Одлука УС) и одлучио као у првом делу изреке.
6. Разматрајући наводе подносиоца уставне жалбе о истакнутој повреди права на правно средство, Уставни суд констатује да се понуда за измену уговорених услова рада не може сматрати правним средством у смислу члана 36. став 2. Устава. Следом наведеног, уставна жалба је ratione materiae инкомпатибилна са оспореном пресудом у делу у коме подносилац истиче повреду права на правно средство из члана 36. став 2. Устава.
Имајући у виду напред изнето, Уставни суд је, сагласно одредби члана 36. став 1. тачка 7) Закона о Уставном суду, уставну жалбу у овом делу одбацио и одлучио као у другом делу изреке, јер нису испуњене Уставом и Законом утврђене претпоставке за вођење поступка и одлучивање.
7. Полазећи од изнетог, Уставни суд је, на основу одредаба члана 42б став 1. тачка 1), члана 45. тачка 9) и члана 46. тачка 9) Закона о Уставном суду, као и члана 84. Пословника о раду Уставног суда ("Службени гласник РС", бр. 24/08, 27/08 и 76/11), донео Одлуку као у изреци.
ПРЕДСЕДНИК ВЕЋА
др Драгиша Б. Слијепчевић
др Драгиша Б. Слијепчевић