Уставни суд, Велико веће, у саставу: председник Суда др Драгиша Б. Слијепчевић, председник Већа и судије др Боса Ненадић, Катарина Манојловић Андрић, др Оливера Вучић, Предраг Ћетковић, Милан Станић, Братислав Ђокић и мр Томислав Стојковић, чланови Већа, на основу члана 167. став 1. тачка 1. Устава Републике Србије, на седници Већа одржаној 12. децембра 2012. године, донео је
Р Е Ш Е Њ Е
1. Покреће се поступак за утврђивање неуставности одредбе члaнa 17. став 2. Закона о заштити права и слобода националних мањина („Службени лист СРЈ“, број 11/02, „Службени лист СЦГ“, број 1/03 – Уставна повеља и „Службени гласник РС“, број 72/09), у делу који гласи: „а може да оснива и посебне радио и телевизијске станице које би емитовале програме на језицима националних мањина“.
2. Решење доставити Народној скупштини ради давања одговора.
3. Рок за давање одговора је 30 дана од дана пријема Решења.
О б р а з л о ж е њ е
I
Уставном суду је поднета иницијатива за покретање поступка за утврђивање неуставности одредбе члaнa 17. став 2. Закона о заштити права и слобода националних мањина („Службени лист СРЈ“, број 11/02, „Службени лист СЦГ“, број 1/03 – Уставна повеља и „Службени гласник РС“, број 72/09), у делу који гласи: „а може да оснива и посебне радио и телевизијске станице које би емитовале програме на језицима националних мањина“.
У иницијативи се наводи да је оспорена одредба Закона у супротности са одредбама члана 4. став 1, члана 18. ст. 2. и 3. Устава Републике Србије, члана 10. став 1. Европске конвенције за заштиту људских права и основних слобода („Службени лист СЦГ - Међународни уговори“, бр. 9/03, 5/05 и 7/05 - испр. и „Службени гласник РС - Међународни уговори“, број 12/10) и Резолуцијом 1636 (2008) и Препорукама 1848 (2008) Парламентарне скупштине Савета Европе – ''Индикатори за медије у демократском друштву''.
У вези са повредом члана 4. став 1. Устава иницијатор наводи да је Уставни суд ранијом одлуком, која је објављена у „Службеном гласнику РС“, број 89/10, утврдио да нису у сагласности са Уставом и потврђеним међународним уговорима одређене одредбе Закона о изменама и допунама Закона о јавном информисању, те је нашао да начело јединствa њеног правног поретка, као један од основних принципа на којима почива уставноправни систем Републике Србије, налаже да основни принципи и правни институти предвиђени законима којима се на системски начин уређује једна област друштвених односа буду испоштовани и у посебним законима, осим ако је тим системским законом изричито прописана могућност другачијег уређивања истих питања. Иницијатор истиче да би ово посебно морало да важи и за област медијског права, односно права јавног инфоримисања, имајући у виду да су норме права јавног информисања, по својој природи, у непосредној вези са оставривањем основних људских права и слобода, а посебно права на слободу мишљења и изражавања, права на слободу медија и права на обавештеност. Оспорене законске одредбе, по мишљењу иницијатора, су у супротности и са одредбама члана 18. ст. 2. и 3. Устава којима се јемче и непосредно примењују људска и мањинска права зајемчена општеприхваћеним правилима међународног права, потврђеним међународним уговорима и законима, сагласно важећим међународним стандардима људских и мањинских права, као и пракси међународних институција које надзиру њихово спровођење.
Иницијатор наводи да су одредбе оспорених Закона супротне и члану 10. став 1. Европске конвенције за заштиту људских права и основних слобода којим је зајемченa слободa изражавања, која укључује слободу поседовања сопственог мишљења, примање и саопштавање информација и идеја без мешања јавне власти.
Иницијатор сматра да оспорени Закон не садрже системски механизам којим би се обезбедила уређивачка независност јавних гласила чији је оснивач општина, главни град или држава. Такви стандарди, наводи иницијатор, предвиђени су Резолуцијом 1636 (2008) и Препорукама 1848 (2008) Парламентарне скупштине Савета Европе – ''Индикатори за медије у демократском друштву'' који не познаје могућност постојања јавног гласила у државној или јавној својини, осим у случајевима јавних радиодифузних сервиса (тачка 8.21 Резолуције), док је за преостале медије („приватне медије“) прописано да не могу бити вођени и држани од стране државе или компаније које држава контролише (тачка 8.22 Резолуције).
Иницијатор предлаже да Уставни суд прихвати иницијативу и утврди да су оспорене одредбе закона несагласане са Уставом, општеприхваћеним правилима међународног права и потврђеним међународним уговорима.
II
У спроведеном претходном поступку Уставни суд је утврдио да је оспорени Закон о заштити права и слобода националних мањина, донела Савезна скупштина, на седници Већа грађана од 26. фебруара 2002. године и на седници Већа република од 26. фебруара 2002. године, а ступио је на снагу 7. марта 2002. године и на снази је. Одредба члана 24. Закона о заштити права и слобода националних мањина престала је да важи 11. септембра 2009. године, даном ступања на снагу Закона о националним саветима националних мањина („Сл. гласник РС“, број 72/09).
Члан 17. Закона о заштити права и слобода националних мањина, гласи:
„Јавно обавештавање на језицима националних мањина
Члан 17
Припадници националних мањина имају право на потпуно и непристрасно обавештење на свом језику, укључујући право на изражавање, примање, слање и размену информација и идеја путем штампе и других средстава јавног обавештавања.
Држава ће у програмима радија и телевизије јавног сервиса обезбедити информативне, културне и образовне садржаје на језику националне мањине, а може да оснива и посебне радио и телевизијске станице које би емитовале програме на језицима националних мањина.
Припадници националних мањина имају право да оснивају и одржавају медије на свом језику.“
Одредбама Устава Републике Србије у односу на које је тражена оцена уставности и које су од значаја за оцену уставности оспорене одредбе, утврђено је: да је правни поредак је јединствен (члан 4. став 1.); да република Србија штити права националних мањина и да држава јемчи посебну заштиту националним мањинама ради остваривања потпуне равноправности и очувања њиховог идентитета (члан 14.); да се људска и мањинска права зајемчена Уставом непосредно примењују, да се Уставом јемче, и као таква, непосредно примењују људска и мањинска права зајемчена општеприхваћеним правилима међународног права, потврђеним међународним уговорима и законима, и да се законом може прописати начин остваривања ових права само ако је то Уставом изричито предвиђено или ако је то неопходно за остварење појединог права због његове природе, при чему закон ни у ком случају не сме да утиче на суштину зајемченог права, да се одредбе о људским и мањинским правима тумаче у корист унапређења вредности демократског друштва, сагласно важећим међународним стандардима људских и мањинских права, као и пракси међународних институција које надзиру њихово спровођење (члан 18); да се јемчи слобода мишљења и изражавања, као и слобода да се говором, писањем, сликом или на други начин траже, примају и шире обавештења и идеје (члан 46. став 1.); да је свако слободан да без одобрења, на начин предвиђен законом, оснива новине и друга средства јавног обавештавања, и да телевизијске и радио-станице оснивају у складу са законом (члан 50. став 1. и 2.); да свако има право да истинито, потпуно и благовремено буде обавештаван о питањима од јавног значаја и да су средства јавног обавештавања дужна да то право поштују, и да свако има право на приступ подацима који су у поседу државних органа и организација којима су поверена јавна овлашћења, у складу са законом (члан 51.); да се припадницима националних мањина, поред права која су Уставом зајемчена свим грађанима, јемче додатна, индивидуална или колективна права, да се индивидуална права остварују појединачно, а колективна у заједници са другима, у складу са Уставом, законом и међународним уговорима, и да путем колективних права припадници националних мањина, непосредно или преко својих представника, учествују у одлучивању или сами одлучују о појединим питањима везаним за своју културу, образовање, обавештавање и службену употребу језика и писма, у складу са законом (члан 75. став 1. и 2.); да припадници националних мањина имају право на изражавање, чување, неговање, развијање и јавно изражавање националне, етничке, културне и верске посебности, на употребу својих симбола на јавним местима, на коришћење свог језика и писма, да у срединама где чине значајну популацију, државни органи, организације којима су поверена јавна овлашћења, органи аутономних покрајина и јединица локалне самоуправе воде поступак и на њиховом језику, на школовање на свом језику у државним установама и установама аутономних покрајина; на оснивање приватних образовних установа, да на своме језику користе своје име и презиме; да у срединама где чине значајну популацију, традиционални локални називи, имена улица, насеља и топографске ознаке буду исписане и на њиховом језику, на потпуно, благовремено и непристрасно обавештавање на свом језику, укључујући и право на изражавање, примање, слање и размену обавештења и идеја, на оснивање сопствених средстава јавног обавештавања, у складу са законом, и да се у складу са Уставом, на основу закона, покрајинским прописима могу установити додатна права припадника националних мањина (члан 79).
Одредбама члана 10. Европске конвенције за заштиту људских права и основних слобода у односу на које је тражена оцена уставности и које су од значаја за оцену уставности оспорене одредбе Закона, утврђено је: да свако има право на слободу изражавања, да ово право укључује слободу поседовања сопственог мишљења, примање и саопштавања информација и идеја без мешања јавне власти и без обзира на границе, да овај члан не спречава државе да захтевају дозволе за рад телевизијских, радио и биоскопских предузећа (став 1.); да пошто коришћење ових слобода повлачи за собом дужности и одговорности, оно се може подвргнути формалностима, условима, ограничењима или казнама прописаним законом и неопходним у демократском друштву у интересу националне безбедности, територијалног интегритета или јавне безбедности, ради спречавања нереда или криминала, заштите здравља или морала, заштите угледа или права других, спречавања откривања обавештења добијених у поверењу, или ради очувања ауторитета и непристрасности судства (став 2.).
Одредбама Резолуције 1636 (2008) и Препорукама 1848 (2008) Парламентарне скупштине Савета Европе, које обавезују државе чланице Савета Европе, међу којима је и Република Србија, утврђени су „Индикатори за медије у демократском друштву“, између осталог и то: да је Резолуцијом наглашен значај слободе изражавања, информисања и медија у демократском друштву и да Резолуција нуди листу од 27 основних принципа као одговарајућу основу за анализу стања у медијима (уводна одредба); да Парламентарна скуштина подсећа на значај слободе медија, на слободно изражавање и информисање у медијима, које је суштински услов демократије, на учешће јавности у демократском процесу одлучивања и на захтев да јавност буде добро информисана и да има могућност слободног расправљања различитих мишљења (члан 1.); да је Савет Европе поставио, на нивоу Европе, стандарде који се тичу медијских слобода, а који су садржани у члану 10. Европске конвенције за заштиту људских права и основних слобода и у многим одговарајућим препорукама Комитета министара, као и у резолуцијама и препорукама Парламентарне скупштине (члан 3.); да би јавни радиодифузни сервис морао бити заштићен од политичког утицаја, у свом свакодневном вођењу послова и свом уређивачком раду, и да високе управљачке позиције не би смеле бити доступне људима са јасним партијским и политичким везама (члан 8. тачка 8.20.); да би јавни радиодифузни сервис требало да донесе интерне новинарске кодексе и кодексе уређивачке независности од политичког утицаја (члан 8. тачка 8.21.); да приватне медије не би смела да поседује, нити води држава, као ни компаније које су под државном контролом (члан 8. тачка 8.22.); да чланови Владе не би требало да обављају професионалне медијске послове, док су на тој функцији (члан 8. тачка 8.23.); да национални парламенти треба да раде периодичне извештаје о медијским слободама у њиховим земљама, на основу горе наведених принципа и међусобно дискутују о њима на европском нивоу (члан 8. тачка 8.24.); да се Парламентарна скупштина позива на своју Резолуцију 1636 (2008) о „Индикаторима за медије у демократском друштву“ и препоручује Комитету министара да установи индикаторе за функцонисање окружења за развој медија у демикратији, базиране на овој листи и да сачињава периодичне извештаје о стању у медијима у државама чланицама, с особеностима за сваку од њих.
Полазећи од одредаба члана 38, члана 41. став 1, члана 42. и члана 44. став 1. Закона о радиодифузији („Службени гласник РС“, бр. 42/02, 97/04, 76/05, 79/05, 62/06, 85/06, 86/06, 41/09), као системског закона у области информисања, Уставни суд констатује: (1) да би се производио и емитовао радио и ТВ програм потребно је од Републичке радиодифузне агенције добити дозволу за емитовање програма; (2) да ималац дозволе може бити само домаће правно или физичко лице које је регистровано за обављање делатности производње и емитовања радио и ТВ програма и које има седиште (пребивалиште) на територији Републике Србије, док страно физичко или правно лице може учествовати у оснивачком капиталу имаоца дозволе за емитовање програма највише до 49% укупног капитала; (3) субјекти који не могу бити имаоци дозволе за емитовање програма су предузеће, установа или друго правно лице чији је оснивач Република Србија или аутономна покрајина (изузев установа јавног радиодифузног сервиса), нити политичка странка, организација или коалиција, као и правно лице чији је оснивач политичка странка, организација или коалиција; (4) установе јавног радиодифузног сервиса Републике Србије или аутономних покрајина као емитери стичу право на производњу и емитовање програма непосредно на основу овог закона.
Имајући у виду одредбе чл. 19, 20. и 21. и члана 24. став 1. тачка 3) Закона о националним саветима националних мањина („Службени гласник РС“, број 72/09), Уставни суд истиче: (1) да национални савет може, на начин утврђен законом, самостално или заједно са другим правним лицем, оснивати установе и привредна друштва за обављање новинско-издавачке и радио-телевизијске делатности, штампања и репродукције снимљених медија и вршити права и обавезе оснивача, и да Република, аутономна покрајина или јединица локалне самоуправе као оснивач јавних предузећа и установа у области јавног информисања које у целини или претежно врше информисање на језику националне мањине могу у споразуму са националним саветом у целини или делимично пренети оснивачка права на национални савет; (2) да национални савет даје мишљење у поступку именовања чланова управног одбора, програмског одбора и генералног директора Радиодифузне установе Србије, ако та установа емитује програм на језику националне мањине, да даје мишљење у поступку именовања чланова управног одбора, програмског одбора и генералног директора Радиодифузне установе Војводине, ако та установа емитује програм на језику националне мањине, да утврђује критеријуме за избор одговорног уредника програма на језику националне мањине у установи јавног сервиса, да предлаже управном одбору радиодифузне установе именовање одговорног уредника програма на језику националне мањине од кандидата који се пријаве и испуњавају услове конкурса, да даје мишљење о кандидатима за одговорног уредника програма на језицима националних мањина у радиодифузној установи у којој се именује одговорни уредник за више програма на језицима националних мањина; (3) да национални савет усваја стратегију развоја информисања на језику националне мањине, у складу са стратегијом Републике Србије, да даје предлоге Републичкој радиодифузној агенцији приликом израде Стратегије развоја радиодифузије, да даје предлог за расподелу средстава која се додељују путем јавног конкурса из буџета Републике, аутономне покрајине или јединице локалне самоуправе правним и физичким лицима која обављају информисање на језику националне мањине, да разматра извештаје Управног и Програмског одбора Радиодифузне установе Србије и Радиодифузне установе Војводине и даје предлоге и препоруке о програмима на језику националне мањине, да даје мишљење и предлоге Савету Републичке радиодифузне агенције у вези са информисањем на језику националне мањине, да одређује представника у Савету Републичке радиодифузне агенције који учествује у његовом раду без права одлучивања, када се разматрају питања у вези са информисањем на језику националне мањине, као и да обавља друге послове из ове области утврђене законом и другим прописима; (4) да на иницијативу националног савета, Република Србија, аутономна покрајина или јединица локалне самоуправе преноси у целини или делимично оснивачка права над установама које обављају јавно информисање искључиво на језику националне мањине. Одредбом члана 19. Закона о заштити права и слобода националних мањина прописано је да национални савет представља националну мањину у области службене употребе језика, образовања, информисања на језику националне мањине и културе, учествује у процесу одлучивања или одлучује о питањима из тих области, као и да оснива установе из ових области.
III
Полазећи од садржине навода инцијатора и од наведених одредаба Устава, међународноправних аката и закона, Уставни суд је оценио да се у вези оспоравања уставности одредбе члaнa 17. став 2. Закона о заштити права и слобода националних мањина, у делу који гласи „а може да оснива и посебне радио и телевизијске станице које би емитовале програме на језицима националних мањина“, основано постављају као спорна следећа уставноправна питања:
1) Посматрајући однос између системског Закона о радиодифузији и несистемског Закона о заштити права и слобода националних мањина у домену информисања (посебно оспорени део одредбе члана 17. став 2. Закона о заштити права и слобода националних мањина којом се држави дају шира овлашћења у домену информисања националних мањина у односу на системски Закон о радиодифузији), поставља се питање да ли је повређено начело јединства правног поретка утврђено одредбом члана 4. став 1. Устава;
2) Полазећи од оспорене одредбе члана 17. став 2. Закона о заштити права и слобода националних мањина, поставља се питање да ли се право на информисање националних мањина може остваривати, сагласно уставноправним одредбама из члана 50. став 2, члана 51. став 1, чл. 75. и 79. Устава и члана 10. Европске конвенције за заштиту људских права и основних слобода, оснивањем посебних програма у јавном сервису који се односе на националне мањине или се то право може реализовати - оснивањем посебних радио и ТВ станица које би емитовале програме на језицима националних мањина.
IV
На основу изнетог, Уставни суд је оценио да се основано поставља питање уставности одредбе члaнa 17. став 2. Закона о заштити права и слобода националних мањина, у делу који гласи: „а може да оснива и посебне радио и телевизијске станице које би емитовале програме на језицима националних мањина“, те је, сагласно одредби члана 53. став 1. Закона о Уставном суду („Службени гласник РС“ бр. 109/07 и 99/11), покренуо поступак за утврђивање неуставности и законитости наведене одредбе Закона и Решење о покретању поступка доставио Народној скупштини на одговор, сагласно члану 82. тачка 10. Пословника о раду Уставног суда („Службени галсник РС“, бр. 24/08, 27/08 и 76/11).
Полазећи од изложеног, а на основу одредаба члана 42б став 1. тачка 2), члана 46. тачка 1) и члана 47. став 2. Закона о Уставном суду, решено је као у изреци.
|
|
ПРЕДСЕДНИК ВЕЋА
др Драгиша Б. Слијепчевић |