Уставни суд, Велико веће, у саставу: председник Суда др Драгиша Б. Слијепчевић, председник Већа и судије Весна Илић Прелић, Катарина Манојловић Андрић, др Оливера Вучић, др Горан Илић, Сабахудин Тахировић, др Драган Стојановић и мр Милан Марковић, чланови Већа, на основу члана 167. став 1. тачка 1. Устава Републике Србије, на седници Већа одржаној 8. новембра 2012. године, донео је
Р Е Ш Е Њ Е
1. Покреће се поступак за утврђивање неуставности одредбе члана 39. став 2. Закона о заштити и одрживом коришћењу рибљег фонда (''Службени гласник РС'', број 36/09), у делу који гласи: ''уз чланску карту риболовне организације''.
2. Ово решење доставити Народној скупштини ради давања одговора.
3. Рок за давање одговора из тачке 2. је 60 дана од дана достављања Решења Народној скупштини.
4. Одбацује се иницијатива за за покретање поступка за оцену уставности одредаба члана 39. ст. 4. и 5. Закона из тачке 1.
О б р а з л о ж е њ е
Уставном суду поднете су две иницијативе за покретање поступка за утврђивање неуставности одредаба члана 39. ст. 2, 4. и 5. Закона о заштити и одрживом коришћењу рибљег фонда (''Службени гласник РС'', број 36/09). У првој иницијативи наводи се да одредбе члана 39. ст. 4. и 5. Закона нису у сагласности са одредбама члана 82. ст. 1. и 2. и члана 84. став 4. Устава. Наиме, иницијатор сматра да издавање дозвола за рекреативни риболов корисницима рибарских подручја представља привредну делатност, односно делатност чијим се вршењем остварују приходи на јединственом тржишту Републике Србије, поступајући по тржишним принципима. Корисницима рибарских подручја, као привредним субјектима, се, према мишљењу иницијатора, оспореним чланом 39. став 4. Закона, ограничава право да дозволе за рекреативни риболов издају на територији целе Републике Србије и тако учествују на јединственом, отвореном и слободном тржишту, имајући у виду да се њихово право издавања дозвола за рекреативни риболов ограничава само на јединице локалне самоуправе које се налазе на територији рибарског подручја за које корисник има уговор о уступању на коришћење. По наводима иницијатора, уместо да издавање дозвола за рекреативни риболов буде зависно од квалитета понуде корисника, оно је ограничено територијално-административним принципом, чиме је издавање дозвола за овај вид риболова територијално ограничено. Иницијатор такође сматра да је и одредба члана 39. став 5. Закона несагласна са наведеним одредбама Устава, јер се овом одредбом Закона ограничава право физичких лица да робу, односно услуге (дозвола за рекреативни риболов) купују на територији целе Републике Србије, од корисника од којег се они, као купци, сами определе, већ се њихово право на куповину дозволе за рекреативни риболов своди искључиво на јединицу локалне самоуправе у којој имају пребивалиште. У иницијативи се даље наводи да је наведеном одредбом Закона потпуно искључена могућност куповине дозволе за рекреативни риболов физичким лицима која имају пребивалиште на територији јединице локалне самоуправе где се ове дозволе не издају или лицима која имају пребивалиште на територији јединице локалне самоуправе у оквиру које уопште нема риболовних вода. Иницијатор сматра да иста могућност не постоји ни за странце, јер они немају пребивалиште на територији Републике Србије, чиме је одредба члана 39. став 5. Закона, по његовом мишљењу, у супротности са чланом 84. став 4. Устава, којом је утврђено да су страна лица изједначена на тржишту са домаћим лицима.
У другој иницијативи се наводи да је члан 39. став 2. Закона у супротности са чланом 55. став 1. Устава, јер се наведеном одредбом Закона, по мишљењу иницијатора, лице које жели да користи своје законско право да се бави рекреативним риболовом приморава на учлањење у удружење грађана (у риболовну организацију), јер риболовна дозвола важи само уз чланску карту наведеног удружења. На тај начин, се према мишљењу иницијатора, крши слобода удруживања из члана 55. став 1. Устава, којом је зајемчена и слобода да се остане изван сваког удружења, поред слободе политичког, синдикалног и сваког другог удруживања.
У спроведеном поступку Уставни суд је утврдио да је Народна скупштина Републике Србије донела Закон о заштити и одрживом коришћењу рибљег фонда на седници одржаној 12. маја 2009. године, да је Закон ступио на снагу 23. маја 2009. године, да је објављен у ''Службеном гласнику Републике Србије'', број 36 од 15. маја 2009. године и да је уставни основ за доношење овог закона члан 97. тачка 9. Устава, којим је утврђено да Република Србија уређује и обезбеђује, између осталог, одрживи развој, заштиту и унапређивање биљног и животињског света. Овим законом уређује се управљање рибљим фондом у риболовним водама, које обухвата заштиту и одрживо коришћење рибљег фонда као природног богатства и добра од општег интереса (члан 1. став 1.). Одредбама члана 39. овог закона уређена је дозвола за рекреативни риболов, која може бити годишња, дневна и вишедневна. Оспореним чланом 39. став 2. Закона прописано је да годишња дозвола за рекреативни риболов важи на свим риболовним водама Републике Србије, уз чланску карту риболовне организације, док је оспореним одредбама ст. 4. и 5. истог члана Закона прописано да корисник издаје дозволу у јединицама локалне самоуправе које се налазе на територији рибарског подручја за које корисник има уговор о уступању на коришћење и да дозволу за рекреативни риболов лице купује у месту пребивалишта.
Уставом Републике Србије утврђено је: да се јемчи слобода политичког, синдикалног и сваког другог удруживања и право да се остане изван сваког удружења (члан 55. став 1.); да економско уређење у Републици Србији почива на тржишној привреди, отвореном и слободном тржишту, слободи предузетништва, самосталности привредних субјеката и равноправности приватне и других облика својине, да је Република Србија јединствено привредно подручје са јединственим тржиштем робе, рада, капитала и услуга (члан 82. ст. 1. и 2.); да су страна лица изједначена на тржишту са домаћим (члан 84. став 4.); да су природна богатства, добра за које је законом одређено да су од општег интереса и имовина коју користе органи Републике Србије у државној својини (члан 87. став 1.); да Републике Србија уређује и обезбеђује, између осталог, одрживи развој, заштиту и унапређивање биљног и животињског света (члан 97. тачка 9.); да се поједина јавна овлашћења могу законом поверити и предузећима, установама, организацијама и појединцима (члан 137. став 2.).
Поред оспорених одредаба Закона о заштити и одрживом коришћењу рибљег фонда, овим законом прописано је: да је рибљи фонд у риболовним водама у државној својини (члан 1. став 3.); да је дозвола за рекреативни риболов документ који даје право рекреативном риболовцу да обавља рекреативни риболов, у складу са овим законом (члан 2. тачка 6)); да је корисник рибарског подручја привредно друштво или јавно предузеће, које испуњава услове прописане овим законом (члан 2. тачка 10)); да је рекреативни риболов непривредна активност и да подразумева лов полно зрелих риба удичарским и помоћним мрежарским алатима ради задовољења потреба грађана за рекреацијом (члан 2. тачка 18)); да су риболовне организације удружења грађана основана ради рекреативног или спортског риболова, популаризације риболова, едукације риболоваца, њиховог организовања и евиденције (члан 2. тачка 27)); да се рибарско подручје уступа на коришћење уз накнаду, да је накнада за коришћење рибарског подручја приход буџета Републике Србије и да се користи преко Фонда за заштиту животне средине, да висина накнаде износи 15% од новчаног износа трошкова за издавање дозволе за привредни риболов и 10% од новчаног износа трошкова за издавање дозволе за рекреативни риболов (годишње, дневне и вишедневне) (члан 6. ст. 1. до 3.); да корисник утврђује начин организовања риболова, време трајања риболова, контролу изловљавања риба, мере сигурности у риболову и начин коришћења објеката у риболову (члан 14. став 2.); да рекреативним риболовом може да се бави лице на основу дозволе за обављање рекреативног риболова (члан 38. став 1.).
Из наведеног следи да је законодавац, сагласно одредби члана 97. тачка 9. Устава, којом је утврђено да Република Србија уређује и обезбеђује одрживи развој, заштиту и унапређивање биљног и животињског света, уредио управљање рибљим фондом у риболовним водама Републике Србије, које обухвата заштиту и одрживо коришћење рибљег фонда, као природног богатства и добра од општег интереса, које је у државној својини. Сагласно наведеном, ради управљања риболовним ресурсима, законодавац је одредбама члана 4. оспореног Закона уредио уступање рибарских подручја на коришћење, уз накнаду која је одређена чланом 6. Закона и представља приход буџета Републике Србије, односно буџета аутономне покрајине, за рибарска подручја на територији аутономне покрајине. Висина ове накнаде износи 15% од новчаног износа тршкова за издавање дозволе за привредни риболов и 10% новчаног износа трошкова за издавање дозвола за рекреативни риболов. Дозвола за рекреативни риболов је одредбом члана 2. тачка 6) Закона одређена као документ који даје право рекреативном риболовцу да обавља рекреативни риболов у складу са тим законом. Из наведеног следи да држава, као власник рибарских подручја, на одређено време уговором уступа ове ресурсе на коришћење појединим субјектима ради остварења јавног циља од опште друштвене важности, а то је заштита и одрживо коришћење рибљег фонда као природног богатства и добра од општег интереса. Ради извршавања овог јавног циља на кориснике рибарских подручја су законом пренета и одређена јавна овлашћења, којима је, према процени законодавца, омогућено ефикасније и рационалније остваривање права и обавеза грађана и задовољавања њихових потреба од непосредног интереса за живот и рад. Једно од тих поверених овлашћења је и издавање дозволе за рекреативни риболов од стране корисника рибарског подручја, које је уређено одредбама чл. 38. до 40. Закона, сагласно одредби члана 137. став 2. Устава, којом је утврђено да се поједина овлашћења могу законом поверити и предузећима, установама, организацијама и појединцима.
Полазећи од наведеног, Уставни суд констатује да издавање дозволе за рекреативни риболов не представља врсту привредне услуге коју корисник рибарског подручја пружа рекреативном риболовцу, у смислу продаје одређене услуге, већ представља јавно овлашћење за корисника риболовног подручја да, у име државе која је власник тог подручја, омогући, односно дозволи појединцима рекреативни риболов, сагласно одредбама оспореног Закона. Имајући у виду да је иницијатор своје разлоге за оспоравање члана 39. ст. 4. и 5. Закона засновао на погрешном схватању да ''издавање дозвола за рекреативни риболов корисницима рибарских подручја представља привредну делатност, односно делатност чијим се вршењем остварују приходи на јединственом тржишту Републике Србије, поступајући по тржишним принципима'', Уставни суд указује да се одредбе члана 82. ст. 1. и 2. Устава, којима су утврђена основна начела економског уређења, а у односу на које иницијатор тражи оцену уставности, не могу довести у уставноправну везу са овим оспореним одредбама Закона, јер издавање дозволе за рекреативни риболов не представља привредну делатност, већ преношење јавног овлашћења на основу Закона, којим су уређени и услови и поступак за спровођење овог јавног овлашћења.
Поводом навода иницијатора да је одредбом члана 39. став 5. Закона потпуно искључена могућност куповине дозволе за рекреативни риболов физичким лицима која имају пребивалиште на територији јединице локалне самоуправе где се ове дозволе не издају или лицима која имају пребивалиште на територији јединице локалне самоуправе у оквиру које уопште нема риболовних вода, односно странцима, који уопште и немају пребивалиште на територији Републике Србије, Уставни суд указује да није у надлежности овог суда утврђеној чланом 167. Устава да врши оцену тзв. ''правних празнина'', односно законских решења, која, по мишљењу иницијатора, недостају у уређивању ове законске материје.
Полазећи од свега наведеног, Уставни суд је оценио да поднетом иницијативом нису поткрепљене тврдње да има основа за покретање поступка за оцену уставности одредаба члана 39. ст. 4. и 5. Закона о заштити и одрживом коришћењу рибљег фонда, па је сагласно одредби члана 53. став 2. Закона о Уставном суду, нашао да је иницијатива неприхватљива и стога исту одбацио, како је решено у тачки 4. изреке.
Међутим, Уставни суд је, приликом разматрања одредбе члана 39. став 2. Закона, оценио да има основа за покретање поступка за утврђивање неуставности наведене одредбе Закона, у делу који гласи: ''уз чланску карту риболовне организације''. Наиме, наведеном одредбом Закона је прописано да годишња дозвола за рекреативни риболов важи на свим риболовним водама Републике Србије, уз чланску карту риболовне организације, из чега следи да риболовац на основу годишње дозволе за рекреативни риболов може обављати рекреативни риболов на свим риболовним водама Србије, али само под условом да је истовремено и члан неке риболовне организације, јер без чланске карте те организације годишња дозвола за рекреативни риболов не би важила.
За утврђивање спорних уставноправних питања везаних за ту одредбу, од значаја је и одредба члана 38. став 1. Закона, којом је прописано да се рекреативним риболовом може бавити лице на основу дозволе за рекреативни риболов, из чега следи да бављење рекреативним риболовом није условљено било каквим видом обавезног удруживања у риболовне организације, као и одредбе члана 2. тач. 6) и 27) Закона, којима су одређена значења дозволе за рекреативни риболов, као документа који даје право рекреативном риболовцу да обавља рекреативни риболов, у складу са овим законом и риболовне организације, као удружења грађана основаног ради рекреативног или спортског риболова, популаризације риболова, њиховог организовања и евиденције.
Слобода удруживања зајемчена је одредбом члана 55. став 1. Устава, којом је поред слободе политичког, синдикалног и сваког другог удруживања, зајемчено и право да се остане изван сваког удружења.
Полазећи од садржине оспореног члана 39. став 2. Закона in fine, поднете иницијативе и наведене одредбе Устава, Уставни суд је оценио да се у конкретном случају, као спорно, основано може поставити следеће уставноправно питање: да ли је оспореном одредбом члана 39. став 2. Закона in fine повређено право појединца да остане изван сваког удружења, зајемчено чланом 55. став 1. Устава, односно да ли је бављење рекреативним риболовом уз годишњу дозволу условљено обавезним удруживањем у риболовну организацију, која је Законом одређена као удружење грађана.
Сагласно наведеном, Уставни суд је оценио да има основа за покретање поступка поводом поднетих иницијатива, па је на основу члана 52. став 1. Закона о Уставном суду (''Службени гласник РС'', бр. 109/07 и 99/11), покренуо поступак за утврђивање неуставности одредбе члана 39. став 2. Закона о заштити и одрживом коришћењу рибљег фонда, у делу који гласи: ''уз чланску карту риболовне организације'' (тачка 1. изреке).
На основу одредаба чл. 33. и 34. Закона о Уставном суду, Суд је закључио да Решење о покретању поступка за оцену уставности наведене одредабе Закона достави Народној скупштини, као доносиоцу оспореног акта на одговор, са роком за давање одговора од 60 дана од дана пријема овог решења (тач. 2. и 3. изреке).
Полазећи од свега изнетог, Уставни суд је, на основу одредаба члана 42б став 1. тачка 2) и члана 46. тач. 1) и 5) Закона о Уставном суду, као и члана 82. тачка 10. и члана 84. Пословника о раду Уставног суда (''Службени гласник РС'', бр. 24/08, 27/08 и 76/11), решио као у изреци.
|
|
ПРЕДСЕДНИК ВЕЋА
др Драгиша Б. Слијепчевић |