Уставни суд, Велико веће, у саставу: председник Суда др Драгиша Б. Слијепчевић, председник Већа и судије др Боса Ненадић, Катарина Манојловић Андрић, др Оливера Вучић, Предраг Ћетковић, Милан Станић, Братислав Ђокић и мр Томислав Стојковић, чланови Већа, на основу члана 167. став 1. тачка 1. Устава Републике Србије, на седници Већа одржаној 12. јула 2012. године, донео је
Р Е Ш Е Њ Е
1. Покреће се поступак за утврђивање неуставности одредбе члана 10а став 1. Закона о радним односима у државним органима ("Службени гласник РС", бр. 48/91, 66/91, 44/98, 49/99, 34/01, 39/02 и 49/05).
2. Решење доставити Народној скупштини ради давања одговора.
3. Рок за давање одговора је из тачке 2. је 90 дана од дана достављања Решења Народној скупштини.
О б р а з л о ж е њ е
Уставном суду поднета је иницијатива за покретање поступка за оцену уставности и законитости одредбе члана 10а став 1. Закона о радним односима у државним органима ("Службени гласник РС", бр. 48/91, 66/91, 44/98, 49/99, 34/01, 39/02 и 49/05). У иницијативи се наводи да одредба члана 10а став 1. овог закона, којом је прописано да се за пријем у радни однос на одређено време не објављује оглас, осим ако се лице прима у радни однос у својству приправника, није у сагласности са одредбама члана 51. став 1. и члана 60. став 3. Устава Републике Србије којима је утврђено право сваког да истинито, потпуно и благовремено буде обавештен о питањима од јавног значаја и право на доступност свих радних места свима, под једнаким условима.
У спроведеном поступку Уставни суд је утврдио да је чланом 10а Закона о радним односима у државним органима ("Службени гласник РС", бр. 48/91, 66/91, 44/98, 49/99, 34/01, 34/02 и 49/05) прописано: да се за пријем у радни однос на одређено време не објављује оглас, осим ако се лице прима у радни однос у својству приправника (оспорени став 1.); да радни однос заснован на одређено време не може да постане радни однос на неодређено време, ако овим законом није друкчије одређено (став 2.).
Уставом Републике Србије утврђено је: да се људска и мањинска права зајемчена Уставом, општеприхваћеним правилима међународног права, потврђеним међународним уговорима и законима непосредно примењују. Законом се може прописати начин остваривања ових права само ако је то Уставом изричито предвиђено или ако је то неопходно за остварење појединог права због његове природе, при чему закон ни у ком случају не сме да утиче на суштину зајамченог права (члан 18. став 1.); да се одредбе о људским и мањинским правима тумаче у корист унапређења вредности демократског друштва, сагласно међународним стандардима људских и мањинских права, као и пракси међународних институција које надзиру њихово спровођење (члан 18. став 2); да људска и мањинска права зајемчена Уставом могу законом бити ограничена ако ограничење допушта Устав, у сврхе ради којих га Устав допушта, у обиму неопходном да се уставна сврха ограничења задовољави у демократском друштву без задирања у суштину зајамченог права, да се достигнути ниво људских и мањинских права не може смањивати, а при ограничењу људских и мањинских права, сви државни органи, а нарочито судови дужни су да воде рачуна о суштини права које се ограничава, важности сврхе ограничења, природи и обиму ограничења, односно ограничења са сврхом ограничења и о томе да ли постоји начин да се сврха ограничења постигне мањим ограничењем права (члан 20.); да су пред Уставом и законом сви једнаки и да свако има право на једнаку законску заштиту, без дискриминације (члан 21. ст. 1. и 2.); да свако има право да истинито, потпуно и благовремено буде обавештен о питањима од јавног значаја и средства јавног обавештавања су дужна да то право поштују (члан 51. став 1.); да свако има право на приступ подацима који су у поседу државних органа и организација којима су поверена јавна овлашћења, у складу са законом (члан 51. став 2.); да грађани имају право да учествују у управљању јавним пословима и да под једнаким условима ступају у јавне службе и на јавне функције (члан 53.); да се јемчи право на рад, у складу са законом, да свако има право на слободан избор рада и да су свима, под једнаким условима, доступна сва радна места (члан 60. ст. 1. до 3.); да Република Србија уређује и обезбеђује,поред осталог, систем у области радних односа (члан 97. тачка 8.); да сви закони и други општи акти донети у Републици Србији морају бити сагласни са Уставом (члан 194. став 3.).
Одредбом члана 1. став 1. тачка б) Конвенције МОР број 111 која се односи на дискриминацију у погледу запошљавања и занимања („Службени лист ФНРЈ“-Међународни уговори и други споразуми“, број 3/61) одређено је да се израз „дискриминација“ односи на свако друго прављење разлике, искључење или давање приоритета који имају за последицу нарушавање или укидање једнаких могућности или једнаког поступања при запошљавању или избору занимања на начин који може утврдити држава чланица након консултовања са репрезентативним организацијама послодаваца и радника, ако оне постоје, као и са другим одговарајућим органима.
И Ревидирана европска социјална повеља, коју је наша земља ратификовала 14. септембра 2009. године ("Службени гласник РС - Међународни уговори", број 42/09) у области запошљавања такође, прокламује начело недискриминације приликом запошљавања и гарантује слободан приступ раду.
Полазећи од изложеног, а посебно одредбе члана 97. тачка 8) Устава, законодавац је био овлашћен да својим прописом уреди систем у области радних односа, руководећи се при том уставним принципима који гарантују свакоме право на рад, слободан избор рада и доступност радних места под једнаким условима (члан 60. ст. 1. до 3. Устава). У оквиру наведених уставних овлашћења законодавац је прописао услове и начин заснивања радног односа уопште (законом о раду), а посебним законима је уређено заснивање радног односа у државним органима, органима аутономне покрајине и јединица локалне самоуправе, односно јавним службама.
Закон о радним односима у државним органима донет је 1991. године, на темељу Устава Републике Србије од 1990. године, и од тада је више пута мењан и допуњаван. Овим законом као законом lex specialis, уређена су питања која се односе на права, обавезе и одговорности из радних односа лица запослених у држаним органима и њиховим службама, укључујући и питање пријема у радни однос у тим органима и службама. Ступањем на снагу Закона о државним службеницима („Службени гласник РС“, бр. 79/05, 81/05, 64/07, 67/07, 116/08 и 104/09) 1. јула 2006. године, наведени закон је, на основу члана 191. овог закона престао да се примењује на радне односе у државним органима, док су се сагласно члану 189. Закона о државним службеницима, "одредбе Закона о радним односима у држаним органима" наставиле сходно да се примењују на радне односе у органима аутономне покрајине и локалне самоуправе, до доношења посебног закона. Суд указује, да тај посебни закон о радним односима у органима аутономне покрајине, односно јединице локалне самоуправе није донет ни после шест година од ступања на снагу Закона о државним службеницима, односно ни после шест година од ступања на снагу новог Устава Републике Србије из 2006. године.
Одредба члана 10а Закона о радним односима у државним органима унета је у текст Закона његовим изменама и допунама од 4. јула 2002. године. Оспореном одредбом става 1. овог члана Закона прописана је могућност заснивања радног односа на одређено време без оглашавања, дакле мимо редовне процедуре запошљавања путем огласа како је то прописано чланом 9. истог закона. Тако је овим решењем након више од десет година од примене закона, уведено одступање (изузетак) од до тада општеприхваћеног принципа и процедуре заснивања радног односа у државним органима и јавним службама.
За сагледавање уставности оспорене одредбе члана 10а Закона од значаја је указати и на решења Закона о државним службеницима. Наиме, из одредаба Закона о државним службеницима следи правило да државни службеник у принципу заснива радни однос на неодређено време, с тим што овај закон познаје и институт радног односа на неодређено време, али само у таксативно законом утврђеним случајевима. Тако Закон о државним службеницима прописује да радни однос на одређено време може да се заснује: 1) ради замене одсутног државног службеника, до његовог повратка, 2) због привремено повећаног обима посла који постојећи број државних службеника не може да изврши, најдуже на шест месеци, 3) на радним местима у кабинету, док траје дужност функционера, 4) ради обуке приправника, док траје приправнички стаж (члан 63. став 1.); да се радни однос на одређено време заснива без интерног или јавног конкурса, изузев при пријему приправника (члан 63. став 2.).
Уважавајући потребу за пријемом запослених у радни однос и на одређено време (и у релативно кратким роковима), ради попуњавања радних места која због своје природе и начина обављања не трпе одлагање (случајеви замене одсутног државног службеника, привремено повећани обим посла који траје одређено време, као и у другим ситуацијама које налажу хитно радно ангажовање запослених), што је Уставни суд констатовао у својој Одлуци број IУ-27/97 од 20. марта 2000. године, ипак се у вези са оспореним чланом 10а може основано поставити питање његове сагласности са Уставом, с обзиром на уставну обавезу сваког послодавца, а посебно у јавним службама, да у поступку запошљавања свим кандидатима (лицима), под једнаким условима, обезбеди доступност свих радних места, као и обавезу органа да и кроз транспарентност свог рада и поступања и у овој сфери (путем интерног огласа, јавног оглашавања или конкурса) омогући свим заинтересованим лицима да се упознају са наведеном потребом за радом на одређено време, како би им се и на тај начин пружила једнака шанса за заснивање радног односа (што следи из одредаба ст. 1. до 3. члана 60.), односно шанса да под једнаким условима ступају у јавну службу, како то јемчи члан 53. Устава.
С обзиром на изнето, поводом оспорене одредбе члана 10а став 1. Закона о радним односима у државним органима, као спорна, постављају се следећа питања:
- да ли се из оспорене одредбе Закона може јасно сагледати легитимни циљ који се жели постићи њеном применом, тј. да ли пријем у радни однос на одређено време без оглашавања и без ограничења има своје објективно и разумно оправдање, односно да ли је циљ који се жели постићи одступањем од општег правила из члана 9. Закона (да се радни однос заснива путем јавног оглашавања) јасан и прецизно дефинисан, тј. одређен;
- с обзиром на то, да нису ближе уређени случајеви у којима се радни однос може засновати без оглашавања, нити време његовог трајања, да ли је ово одступање од општег законског решења да се радни однос, по правилу, заснива на неодређено време у државним органима и да се "ради пријема у радни однос у државном органу објављује оглас", сагласно захтевима из одредаба члана. 20. Устава, а у вези са одредбама чл. 21. и 53. и члана 60. ст. 1. до 3. Устава;
- да ли се пријемом у радни однос без јавног оглашавања, будући да одређени број потенцијалних кандидата нема сазнања о томе да ли у одређеном органу или јавној служби постоје слободна радна места, односно потреба за радом одређених лица (па макар и на одређено време) подстиче и омогућава тајност запошљавања у државним органима, негативна селекција, па и дискриминација;
- да ли су лица, која нису дошла до сазнања да постоји потреба за радом у одређеном органу или служби јер се та потреба не оглашава, доведена у неравноправан положај у односу на лица која том информацијом располажу из "приватних извора", јер нису уопште у могућности да заснују такав радни однос;
- да ли оспорена одредба Закона (без навођења конкретних послова, разлога и случајева за њену примену), оставља широко поље слободне процене органима и службама у примени, и може ли она довести у питање суштину уставних јемстава о праву на рад под једнаким условима из члана 60. ст. 1. до 3. Устава, односно суштину права на ступање под једнаким условима у јавне службе из члана 53. Устава, те да ли оспорена одредба у примени може довести у питање реализацију уставних јемстава о праву на рад;
- да ли је институт рада на одређено време прецизно Законом дефинисан, односно да ли је коришћење изузетка од правила да се радни однос заснива путем огласа, законом довољно ограничен и омеђен, како би се избегла могућност његове злоупотребе у пракси.
Имајући у виду изложено, Уставни суд је оценио да се основано поставља питање уставности одредбе члана 10а Закона о радним односима у државним органима, те је сагласно одредби члана 53. став 1. Закона о Уставном суду („Службени гласник РС“, бр. 109/07 и 99/11), покренуо поступак за утврђивање неуставности оспорене одредбе закона.
Полазећи од изложеног, а на основу одредаба члана 42б став 1. тачка 2) и члана 46. тачка 1) Закона о Уставном суду, Уставни суд је донео решење као у изреци.
ПРЕДСЕДНИК ВЕЋА
др Драгиша Б. Слијепчевић