Уставни суд у саставу: председник др Драгиша Б. Слијепчевић и судије др Оливера Вучић, Братислав Ђокић, Весна Илић Прелић, др Агнеш Картаг Одри, Катарина Манојловић Андрић, мр Милан Марковић, др Боса Ненадић, Милан Станић, др Драган Стојановић, мр Томислав Стојковић, Сабахудин Тахировић и Предраг Ћетковић, на основу члана 167. став 1. тачка 1. Устава Републике Србије, на седници одржаној 19. априла 2012. године, донео је
Р Е Ш Е Њ Е
1. Покреће се поступак за утврђивање неуставности одредбе члана 18. став 1. Закона о штрајку („Службени лист СРЈ“, број 29/96 и „Службени гласник РС“, број 101/05), у деловима који гласе: „Запосленом у државном органу,“ и „и припаднику полиције“.
2. Решење из тачке 1. доставити Народној скупштини ради давања одговора.
3. Рок за давање одговора је 60 дана од дана пријема Решења.
О б р а з л о ж е њ е
У поступку одлучивања о уставности и законитости Уредбе о штрајку полицијских службеника („Службени гласник РС“, број 71/07), Уставни суд је оценио да се основано поставља питање уставности одредбе члана 18. став 1. важећег Закона о штрајку као општег прописа који уређује остваривање права на штрајк и на чију примену упућује и Закон о полицији („Службени гласник РС“, број 101/05), који је био непосредни правни основ за доношење наведене Уредбе. Из тог разлога, Уставни суд је на седници одржаној 30. септембра 2010. године закључио да покрене поступак за оцену уставности одредбе члана 18. став 1. Закона, наведеног у тачки 1. изреке, у делу који се односи на припаднике полиције. На седници одржаној 22. марта 2012. године Уставни суд је закључио да прошири покретање поступка за оцену уставности става 1. наведеног члана Закона и на део који се односи на запослене у државним органима.
У спроведеном претходном поступку Уставни суд је констатовао следеће:
Закон о штрајку („Службени лист СРЈ“, број 29/96) је донет на основу Устава Савезне Републике Југославије којим је, у члану 57, било прописано: да запослени имају право на штрајк ради заштите својих професионалних и економских интереса, у складу са савезним законом (став 1.); да се право на штрајк може ограничити савезним законом кад то захтевају природа делатности или јавни интерес (став 2.); да запослени у државним органима, професионални припадници војске и полиције немају право на штрајк (став 3.). Од дана ступања на снагу Уставне повеље државне заједнице Србија и Црна Гора („Службени лист СЦГ“, бр. 1/03 и 26/05), Закон је наставио да се примењује као републички пропис, а на основу одредбе члана 64. став 2. Уставне повеље, којом је било прописано да ће се закони Савезне Републике Југославије изван послова Србије и Црне Горе примењивати као закони држава чланица, до доношења нових прописа од стране држава чланица, осим закона за које је скупштина државе чланице одлучила да се не примењују. Одредбом члана 79. Закона о изменама закона којима су одређене новчане казне за привредне преступе и прекршаје („Службени гласник РС“, број 101/05), овај закон је измењен у делу којим су прописане новчане казне за привредне преступе и прекршаје. Законом о штрајку уређује се остваривање права на штрајк и утврђују и посебни услови под којима се ово право остварује у делатностима од јавног интереса или у делатностима чији би прекид рада због природе посла могао да угрози живот и здравље људи или да нанесе штету великих размера, при чему делатности од јавног интереса јесу и делатности од посебног значаја за одбрану и безбедност Савезне Републике Југославије које утврди надлежни орган у складу са савезним законом, као и послови неопходни за извршавање међународних обавеза Савезне Републике Југославије (члан 9. ст. 1. и 3.). Одредбама члана 14. Закона прописано је: да организовање штрајка, односно учешће у штрајку под условима утврђеним овим законом не представља повреду радне обавезе, не може бити основ за покретање поступка за утврђивање дисциплинске и материјалне одговорности запосленог и не може за последицу имати престанак радног односа запосленог (став 1.); да запослени који учествује у штрајку остварује основна права из радног односа, осим права на зараду, а права из социјалног осигурања - у складу са прописима о социјалном осигурању (став 2.); да организатори штрајка, односно учесници у штрајку који није организован у складу са овим законом неће уживати заштиту утврђену у ст. 1. и 2. овог члана (став 3.). Према одредби члана 18. став 1. Закона, запосленом у државном органу, професионалном припаднику Војске Југославије и припаднику полиције престаје радни однос када се утврди да је организовао штрајк или учествовао у штрајку.
Уставни суд констатује да је Устав Републике Србије од 1990. године, у осносу на који се вршила оцена уставности раније донетих савезних закона који су наставили да се примењују као републички прописи, престао да важи 8. новембра 2006. године, када је ступио на снагу нови Устав Републике Србије. С обзиром на то да је истекао Уставним законом за спровођење Устава Републике Србије („Службени гласник РС“, број 98/06) утврђен рок за усклађивање републичких закона са Уставом од 2006. године, који се односи и на раније савезне законе који су на основу одредбе члана 64. став 2. Уставне повеље наставили да се примењују као републички прописи, уставност одредбе члана 18. став 1. Закона оцењује се у односу на Устав од 2006. године.
За оцену уставности наведене одредбе Закона, од значаја су следеће одредбе Устава којима се утврђује: да се Уставом јемче, и као таква, непосредно примењују људска и мањинска права зајемчена општеприхваћеним правилима међународног права, потврђеним међународним уговорима и законима и да се законом може прописати начин остваривања ових права само ако је то Уставом изричито предвиђено или ако је то неопходно за остварење појединог права због његове природе, при чему закон ни у ком случају не сме да утиче на суштину зајемченог права (члан 18. став 2.); да људска и мањинска права зајемчена Уставом могу законом бити ограничена ако ограничење допушта Устав, у сврхе ради којих га Устав допушта, у обиму неопходном да се уставна сврха ограничења задовољи у демократском друштву и без задирања у суштину зајемченог права (члан 20. став 1.); да запослени имају право на штрајк, у складу са законом и колективним уговором и да право на штрајк може бити ограничено само законом, сходно природи или врсти делатности (члан 61. ст. 1. и 2.); да је правни поредак Републике Србије јединствен и да сви закони и други општи акти донети у Републици Србији морају бити сагласни са Уставом (члан 194. ст. 1. и 3.).
Имајући у виду да Устав Савезне Републике Југославије, који је садржао изричиту одредбу према којој запослени у државним органима, професионални припадници војске и полиције немају право на штрајк, више није на снази, а да важећи Устав утврђује право на штрајк свим запосленим лицима, па и припадницима полиције, државним службеницима и намештеницима, које се може ограничити само законом, основано се поставља питање сагласности одредбе члана 18. став 1. Закона о штрајку са Уставом.
С обзиром на то да уставно начело јединства правног поретка налаже да основни принципи и правни институти предвиђени законима којима се на системски начин уређује једна област друштвених односа буду поштовани и у посебним законима, осим ако је тим системским законом изричито прописана могућност другачијег уређивања истих питања, Уставни суд је мишљења да би у овом случају требало узети у обзир и одредбе Закона о државним службеницима („Службени гласник РС“, бр. 79/05, 81/05, 83/05, 64/07, 67/07, 116/08 и 104/09) и Закона о полицији („Службени гласник РС“, бр. 101/05, 63/09 и 92/11), којима се уређују права и дужности државних службеника и намештеника, као и права и дужности полицијских службеника.
Уставни суд указује да Закон о државним службеницима не садржи одредбе којима се уређује право државних службеника и намештеника, као лица запослених у државним органима, на штрајк. Међутим, одредбама члана 4. Закона прописано је да се на права и дужности државних службеника који нису уређени овим или посебним законом или другим прописом примењују општи прописи о раду и посебан колективни уговор за државне органе (став 1.), односно да се на права и дужности намештеника примењују општи прописи о раду и посебан колективни уговор, ако овим или посебним законом није друкчије одређено (став 3.). Сагласно одредби члана 17. наведеног Закона, посебним колективним уговором државним службеницима могу да се утврде права која овим законом нису утврђена, у складу са овим законом и општим прописима о раду. Законом о раду („Службени гласник РС“, бр. 24/05, 61/05 и 54/09), као општим прописом о раду, није уређено право запослених на штрајк. Међутим, Посебним колективним уговором за државне органе („Службени гласник РС“, бр. 95/08 и 86/11) предвиђено је да државни службеници и намештеници, као запослени у радном односу код послодавца који је, у смислу овог уговора, Република Србија (члан 2.), могу организовати штрајк и штрајк упозорења под условима и на начин утврђен законом (члан 35. став 1.). Из наведеног произлази да државни службеници и намештеници имају право на штрајк који мора бити организован и вођен у складу са Законом о штрајку.
Када су у питању полицијски службеници, Уставни суд указује да је одредбом члана 135. Закона о полицији („Службени гласник РС“, бр. 101/05, 63/09 и 92/11) прописано право на штрајк полицијских службеника, тако што је ставом 1. овог члана Закона предвиђено да се на организовање и спровођење штрајка примењују, на одговарајући начин, општи прописи о штрајку, а ставом 3. истог члана право на штрајк полицијским службеницима није дозвољено у пет таксативно набројаних случајева. Из наведеног произлази да је полицијским службеницима обезбеђено право на штрајк (изузев у пет законом утврђених случајева када ово право немају), и то под условима утврђеним Законом о штрајку за делатности од јавног интереса у смислу члана 9. став 3. тог закона. Испуњењем услова утврђених Законом о штрајку, који се односе на организовање и спровођење штрајка, искључује се могућност престанка радног односа као последице организовања штрајка и учешћа у њему (члан 14. Закона). Из наведеног произлази да је одредба члана 18. став 1. Закона о штрајку заснована искључиво на одредби члана 57. став 3. Устава Савезне Републике Југославије који више није на снази, па се доводи у питање опстанак наведене одредбе Закона у правном поретку у делу који се односи на престанак радног односа запосленом у државном органу и припаднику полиције када се утврди да је организовао штрајк или учествовао у њему, а са становишта цитираних одредаба важећег Устава Републике Србије.
Полазећи од наведеног, Уставни суд је на основу одредаба члана 175. става 2. Устава и члана 50. став 2. Закона о Уставном суду („Службени гласник РС“, бр. 109/07 и 99/11), самостално покренуо поступак за утврђивање неуставности одредбе члана 18. став 1. Закона о штрајку, у деловима који гласе: „Запосленом у државном органу,“ и „и припаднику полиције“.
Истовремено, Суд је одлучио да решење о покретању поступка достави Народној скупштини на одговор, сагласно одредби члана 33. став 1. Закона о Уставном суду.
На основу изложеног и одредаба члана 42а став 1. тачка 3) и члана 46. тачка 1) Закона о Уставном суду, Уставни суд је донео Решење као у изреци.
ПРЕДСЕДНИК
УСТАВНОГ СУДА
др Драгиша Б. Слијепчевић