Уставни суд, Велико већe, у саставу: председник Суда др Драгиша Б. Слијепчевић, председник Већа и судије Весна Илић Прелић, др Марија Драшкић, др Агнеш Картаг Одри, др Горан Илић, Сабахудин Тахировић, др Драган Стојановић и мр Милан Марковић, чланови Већа, на основу члана 167. став 1. тачка 1. Устава Републике Србије, на седници Већа одржаној 18. априла 2013. године, донео је
Р Е Ш Е Њ Е
1. Одбацујe се иницијативa за покретање поступка за оцену уставности и сагласности са потврђеним међународним уговорима одредаба чл. 4, 7 . и 8, члана 11. став 2, члана 12, члан а 15. став 3. и члана 25. став 2. Закона о враћању одузете имовине и обештећењу („Службени гласник РС“, број 72/11).
2. Одбацујe се иницијативa за покретање поступка за оцену уставности и сагласности са потврђеним међународним уговорима одред аба чл. 1 . и 2, члана 5. став 1, чл. 6, 30. и 31. Закона из тачке 1.
3. Одбацујe се захтев за оцењивање сагласности одредбе члана 5. став 1. тачка 1) Закона из тачке 1. са Законом о наслеђивању („Службени гласник РС“, бр. 46/95 и 101/03) и Законом о ванпарничном поступку („Службени гласник РС“, бр. 25/82, 48/88, 46/95,18/05 и 65/12).
4. Обуставља се поступак за оцену уставности и сагласности са потврђеним међународним уговорима одредбе члана 5. став 3. тачка 3) Закона из тачке 1.
5. Одбацује се захтев за обуставу извршења појединачног акта или радње која је предузета на основу Закона из тачке 1.
2. Одбацујe се иницијативa за покретање поступка за оцену уставности и сагласности са потврђеним међународним уговорима одред аба чл. 1 . и 2, члана 5. став 1, чл. 6, 30. и 31. Закона из тачке 1.
3. Одбацујe се захтев за оцењивање сагласности одредбе члана 5. став 1. тачка 1) Закона из тачке 1. са Законом о наслеђивању („Службени гласник РС“, бр. 46/95 и 101/03) и Законом о ванпарничном поступку („Службени гласник РС“, бр. 25/82, 48/88, 46/95,18/05 и 65/12).
4. Обуставља се поступак за оцену уставности и сагласности са потврђеним међународним уговорима одредбе члана 5. став 3. тачка 3) Закона из тачке 1.
5. Одбацује се захтев за обуставу извршења појединачног акта или радње која је предузета на основу Закона из тачке 1.
О б р а з л о ж е њ е
Уставном суду је поднето више иницијатива за покретање поступка за оцену уставности и сагласности са потврђеним међународним уговорима одредаба чл. 1, 2. и 4 , члана 5. став 1. тачка 1) и став 3. тачка 3) , чл. 6. до 8, члана 11. став 2, члана 12, члана 15. став 3, члана 25. став 2, чл. 30. и 31. Закона о враћању одузете имовине и обештећењу („Службени гласник РС“, број 72/11). У једној од иницијатива подносилац сматра да су оспорене одредбе Закона несагласне са одредбама чл. 16, 18, 19, 20, 21, 22, 35, 58. и 194. Устава Репу блике Србије, члана 14. Европске конвенције за заштиту људских права и основних слобода, члана 1. Протокола 1, члана 3. Протокола 7 и члана 1. Протокола 12 уз Европску конвенцију. У иницијативи се наводи: да је члан 1. Закона неуставан због почетног датума - 9. март 1045. године, од кога се признаје право на враћање, односно обештећење , јер су дискриминисана физичка и правна лица која потражују имовину која је одузета пре тог датума; да списак прописа по којима је имовина одузимана из члана 2. Закона није потпун, јер је имовина одузимана и по другим прописима; да су одредбом члана 4. Закона дискриминисана лица која потражују имовину по овом закону, јер је у Србији у више важећих прописа прихваћена реална супституција (заменска реституција); да је чланом 5. Закона право на враћање имовине или обештећење утврђено у корист побројаних категорија лица и задужбина, али су изостављени фондови, фондације и легати, односно њихови правни следбеници, што представља дискриминацију ових категорија лица; да члан 6. Закона не треба да се односи на имовину која је конфискована, јер је правна последица рехабилитације ништавност одлуке о конфискацији имовине , а што је довољан основ за враћање такве имовине без одлагања на основу важећих позитивних прописа Републике Србије; да се чланом 7. Закона неосновано преноси ризик нестанка ствари услед више силе на ранијег власника, чиме се ранији власник лишава права на обештећење ; да је чланом 8. закона "начело приоритета враћања у натуралном облику практично сведено на фразу", а лица која имају права на враћање имовине по овом закону стављена су у неравноправан положај у односу на друге категорије лица, која остварују право на враћање имовине по другим прописима; да је одредба члана 11. став 2. Закона, која прописује да се овим законом не дира у примену других прописа о заштити права својине и других права стечених у складу са законом, осим уколико су у супротности са њим, неуставна из разлога што је овај закон у супротности са "многим другим прописима о заштити права својине", па се "већ донети и важећи закони и права стечена по основу њих доводе у питање "; да из одредбе члана 15. став 3. Закона произлази да предмет враћања нису подржављне покретне ствари које нису уписане у јавни регистар, што ставља у неравноправан положај она лица која потражују одузете покретне ствари, које нису уписане у јавни регистар; да је одредбом члана 25. став 2. Закона прописано да ће се ближи критеријуми за утврђивање површине земљишта које се не враћа у смислу става 1. тачка 1) овог члана, утврдити уредбом Владе, па се тиме Влади Републике Србије препушта одлучивање уредбом о питањима која се, по мишљењу подносиоца иницијативе, морају уредити само законом; да одредбама чл. 30. и 31. Закона нису прописани сви елементи на основу којих ће се обрачун обештећења вршити, па је законодавац реституцију практично оставио "нерешеном", препуштајући будућим законима и уредбама да пропишу висину обештећења. У три иницијативе тражена је о цена сагласности одредбе члана 5. став 1. тачка 1) оспореног Закона са одредбама члана 21. и 59. Устава, којима се јемчи забрана дискриминације и право наслеђивања и оцена сагласности наведене оспорене одредбе Закона о враћању одузете имовине и обештећењу са Законом о наслеђивању и Законом о ванпарничном поступку, јер су из круга подносиоца захтева и кори сника права на враћање имовине и обештећење искључени тестаментални наследници бивших власника, а један од иницијатора захтева брисање речи "законски" у одредби члана 5. став 1. тачка 1) оспореног Закона. Једном од иницијатива била је оспорена одредба члана 5. став 3. тачка 3) Закона, од које је иницијатор одустао, јер сматра да је доношењем Закона о рехабилитацији („Службени гласник РС“, број 92/11) престао основ за покретање поступка за оцену уставности наведене одредбе Закона. У једној од иницијатива оспорена је одредба члана 12. Закона, у односу на коју овај иницијатор сматра да доводи у неравноправан положај подносиоце захтева чија је имовина одузимана у деловима по више основа у односу на оне чији је предмет враћања био одузет у целости по једном основу и као пример наводи стамбене зграде са више станова, који су одузимани по више основа. Један од иницијатора је предлажио да Уставни суд, до доношења коначне одлуке, обустави извршење појединачних аката односно радњи које се предузимају на основу оспореног Закона.
Уставни суд је у спроведеном поступку утврдио да је оспореним одредбама Закона о враћању одузете имовине и обештећењу („Службени гласник РС“, број 72/11) прописано: да се овим законом уређују услови, начин и поступак враћања одузете имовине и обештећење за одузету имовину, која је на територији Републике Србије применом прописа о аграрној реформи, национализацији, секвестрацији, као и других прописа, на основу аката о подржављењу, после 9. марта 1945. године одузета од физичких и одређених правних лица и пренесена у општенародну, државну, друштвену или задружну својину (у даљем тексту: враћање имовине) и да се закон примењује и на враћање имовине чије је одузимање последица Холокауста на територији која данас чини територију Републике Србије (члан 1.); да се п раво на враћање имовине по одредбама овог закона може остварити за имовину одузету применом прописа наведених у члану 2; да се имовина враћа у натуралном облику или се даје обештећење у виду државних обвезница Републике Србије и у новцу, у складу са овим законом (члан 4.); да право на враћање имовине или обештећење има - 1) домаће физичко лице које је бивши власник одузете имовине, а у случају његове смрти или проглашења умрлим - његови законски наследници, утврђени у складу са прописима који уређују наслеђивање у Републици Србији и са одредбама овог закона, 2) задужбина којој је одузета имовина, односно њен правни следбеник, 3) бивши власник који је своју некадашњу имовину која је одузета вратио у својину на основу теретног правног посла, 4) физичко лице које је закључило уговор о купопродаји са државним органом у периоду од 1945. до 1958. године, ако се у судском поступку утврди да је оштећено висином купопродајне цене , када има право искључиво на обештећење, у складу са овим законом, умањено за вис ину исплаћене купопродајне цене, 5) физичко лице - страни држављанин, а у случају његове смрти или проглашења умрлим, његови законски наследници, под условом реципроцитета (члан 5. став 1.); да се одредбе овог закона примењују и на имовину која је конфискована после 9. марта 1945. године, под условом да је бивши власник рехабилитован до дана ступања на снагу овог закона, или буде рехабилитован на основу захтева за рехабилитацију из члана 42. став 6. овог закона , у складу са посебним законом, да бивши власник има право на враћање имовине, односно обештећење, у складу са овим законом, за имовину одузету на основу прописа о експропријацији који су се примењивали до 15. фебруара 19 68. године, ако бившем власнику на име накнаде за експроприсану имовину није уступљена друга непокретност у својину, станарско право или други облик најшире правне власти, да бивши власник нема право на враћање имовине, односно обештећење, у складу са овим законом, за имовину одузету на основу прописа о експропријацији који су се примењивали после 15. фебруара 1968. године, за коју је одређена накнада у новцу или другим стварима или правима (члан 6.); да ако је одузета ствар престала да постоји услед дејства више силе, бивши власник нема право на обештећење у складу са овим законом (члан 7.); да се одузета имовина враћа бившем власнику у својину и државину, а ако то према овом закону није могуће, бивши власник има право на обештећење, да ће се, ако враћање државине на одузетој непокретности није одмах могуће, бившем власнику вратити својина на одузетој ствари, а са лицем које је држалац у време ступања на снагу овог закона, успоставиће се закупни однос под тржишним условима, ако овим законом није друкчије уређено (члан 8.); да се овим законом не дира у примену других прописа о заштити права својине и других права стечених у складу са законом, осим уколико су у супротности са њим (члан 11. став 2. ); да подносилац захтева који има право да, по различитим основима, захтева враћање одређене имовине, за исти предмет обештећења може да то право оствари само по једном основу (члан 12.); да су предмет враћања подржављене покретне ствари уписане у јавни регистар, као и друге покретне ствари које према прописима о културним добрима представљају културна добра и културна добра од великог и изузетног значаја, а која постоје на дан ступања на снагу овог закона (члан 15. став 3. ); да се не враћа право својине на пољопривредном и шумском земљишту ако је, на дан ступања на снагу овог закона - 1) на катастарској парцели изграђен објекат који је у функцији на дан ступања на снагу овог закона, она површина катастарске парцеле која служи за редовну употребу тог објекта, односно ако је на комплексу земљишта изграђен већи број објеката који су у функцији на дан ступања на снагу овог закона - површина земљишта која економски оправдава коришћење тих објеката, 2) неопходна нова парцелација земљишта ради обезбеђивања приступног пута за земљиште које је предмет захтева за враћање, 3) земљиште у друштвеној, односно задружној својини стечено теретним правним послом, те да ће се ближи критеријуми за утврђивање површине земљишта које се не враћа у смислу става 1. тачка 1) овог члана, утврдити уредбом Владе (члан 25.); да се обештећење врши у виду државних обвезница Републике Србије и у новцу за исплату аконтације обештећења , да укупан износ обештећења из става 1. овог члана не сме да угрози макроекономску стабилност и привредни раст Републике Србије, те се за ове намене опредељује износ од две милијарде евра, увећан за збир припадајућих камата за све кориснике обештећења, обрачунатих по каматној стопи од 2% годишње, за период од 1. јануара 2015. године до рокова доспећа утврђених овим законом (члан 30.); да се износ обештећења утврђује у еврима, тако што се основица обештећења помножи коефицијентом који се добија када се стави у однос износ од две милијарде евра и износ укупног збира основица обештећења утврђених решењима о праву на обештећење , увећаног за процену неутврђених основица из става 5. овог члана и да се коефицијент изражава са две децимале , да ће Влада, ради спровођења одредаба члана 30. овог закона, на предлог министарства надлежног за послове финансија, утврдити коефицијент из става 1. овог члана, у року од три године од дана објављивања јавног позива из члана 42. став 1. овог закона , да се по одредбама овог закона може остварити укупно обештећење по основу одузете имовине једног бившег власника, по свим основима из члана 1. овог закона, које, у општем интересу, не може прећи износ од 500.000 евра , да у случају кад један законски наследник по одредбама овог закона остварује право по основу одузете имовине од више бивших власника, обештећење том наследнику по основу свих бивших власника, у оквиру њиховог законског максимума, у општем интересу, не може прећи износ од 500.000 евра , да ако у року од три године од дана објављивања јавног позива из члана 42. став 1. овог закона, нису донета сва решења о праву на обештећење, неутврђене основице процениће Агенција за потребе утврђивања коефицијента из става 1. овог члана (члан 31.).
Разматрајући оспорене одредбе Закона о враћању одузете имовине и обештећењу у смислу навода и разлога подносиоца иницијативе, Уставни суд је пошао од тога да, Устав Републике Србије не утврђује изричито право на враћање одузете имовине, нити обавезу законодавца да уреди денационализацију (реституцију), а такво право не јемчи ни Европска конвенција за заштиту људских права и основних слобода. Правни основ за уређивање ове материје садржан је у начелу владавине права из члана 3. Устава и одредбама Устава које гарантују основна људска права, као и у одредбама које утврђују овлашћење законодавца да уређује област имовинскоправних односа. Сагласно одредбама члана 97. став 1. тач. 7. и 17. Устава, законом се уређују, поред осталог, својински, облигациони односи и заштита свих облика својине, а то значи и уређивање стицања и престанка права својине, као и промене својинских односа у складу са уставним одредбама којима су уређени основни принципи тих односа. Члан 86. Устава одређује да се постојећа друштвена својина претвара у приватну својину под условима, на начин и у роковима предвиђеним законом (став 2.), као и да се средства из јавне својине отуђују на начин и под условима утврђеним законом (став 3.).
Из наведених одредаба Устава, по налажењу Уставног суда, произлази да Устав допушта могућност да се на друштвеној, односно државној својини насталој оригинерним начином стицања својине - актом државе (законом, подзаконским прописом или појединачним актом) може, актом државе (у овом случају законом), променити облик својине, тј. да може бити враћена у приватну својину, под условима које прописује закон. То, даље, значи да постоји уставно овлашћење да се оспореним Законом уређују услови, начин и поступак враћања одузете имовине и обештећење за одузету имовину, при чему се мора имати у виду да је у питању имовина која је била одузимана на основу раније важећих устава и прописа, што значи да је за такво одузимање имовине постојао правни основ, па је у том смислу логично опредељење законодавца да утврди право на враћање одузете имовине у натуралном облику, односно враћање имовине бившем власнику у својину или државину или на давање обештећењ а за одузету имовину која се не може вратити у натуралном облику , као што је предвиђено оспореним одредбама. 4. и 8. Закона . Наведене одредбе Закона се оспоравају из разлога што су, по мишљењу подносиоца иницијативе, лица која имају право на враћање им овине по овом закону стављена у неравноправан положај у односу на друге категорије лица, која остварују право на враћ ање имовине по другим прописима. По питању кршења начела забране дискриминације из члана 14. Европске конвенције за заштиту људских права и основних слобода, Уставни суд је пошао од схватања Европског суда за људска права , према коме се право, које проистиче из члана 14. Европске конвенције и односи се на уживање права и слобода предвиђених истом конвенцијом, без икакве дискриминације, крши онда када државе уговорнице различито третирају лица која се нађу у аналогним ситуацијама, а да се притом не наведу објективна и разумна о правдања. Међутим, по схватању Европског с уда за људска права , ово право прекршено је и онда када државе уговорнице без објективног и разумног оправдања не третирају различито људе који се налазе у битно различитим ситуацијама. Стога, Уставни суд сматра да се лица која остварују право на враћање имовине по другим прописима налазе у битно другачијим ситуацијама које су уређене тим прописима, као што је то, примера ради, у случају враћања пољопривредног земљишта, у односу на лица која остварују право на враћање имовине или обештећење по оспореном Закону, па се стога не може сматрати да се ове категорије лица налазе у неравноправном положају, јер би, напротив, једнако поступање у различитим ситуацијама значило суштинску неравноправност у остваривању права које је у питању.
У односу на оспорену одредбу члана 7. Закона, којо м је предвиђено да ако је одузета ствар престала да постоји услед дејства више силе, бивши власник нема право на обештећење у складу са овим законом, Уставни суд је пошао од тога да вишу си лу представља догађај који се није могао предвидети , ни избећи нити отклонити, те да престанак постојања ствари услед таквог догађаја који се може оквалификовати као виша сила увек искључује одговорност за накнаду ствари, без обзира ко је власник, па је стога, по схватању Уставног суда, логично и објективно определење законодавца да у том случају бивши власник нема право на обештећење у складу са овим законом.
У односу на оспорену одредбу члана 11. став 2. Закона, Уставни суд је нашао да се овом оспореном одредбом уређује међусобни однос раније донетих прописа и оспореног Закона по опште важем принципу да касније донети закон дерогира одредбе ранијег донетог закона уколико су у супротности са њиме, при чему је Суд имао у виду да је питање које поставља иницијатор уређено чланом 10. оспореног Закона , према коме стицалац имовине који је, након подржављења имовине, у складу са законом, стекао право својине, остаје власник и држалац ствари, и његова стечена права не смеју бити повређена, из чега произлази да се наводи иницијатора показују као неосновани.
У односу на одредбу члана 12. Закона, којом је предвиђено да подносилац захтева који има право да, по различитим основима, захтева враћање одређене имовине, за исти предмет обештећења може да то право оствари само по једном основу, Уставни суд је пошао од тога да ће, према оспореној одредби Закона, подносилац захтева остварити право на враћање предмета обештећења по једном основу, па тиме други основи постају излишни и непотребни , јер се исти предмет обештећења не може вратити више пута по различитим основима. На примеру стамбене зграде са више станова који су одузимани по различитим основима, који наводи иницијатор као разлог за своју иницијативу, могуће је утврдити идентичност између предмета одузимања и предмета враћања, односно обештећења, што значи да је у сваком конкретном случају предмет враћања, односно обештећења, стан као део зграде у реалном или идеалном виду, који је одузет, а не зграда у целини, па се тиме не доводе у питање права подносиоца захтева која му припадају по овом закону.
У односу на оспорену одредбу члана 15. став 3. Закона, Уставни суд је нашао да, имајући у виду да постоји значајан протек времена од извршеног одузимања , а тиме и практична немогућност веродостојн ог доказивања, постоји објективно и разумно оправдање да враћање имовине, односно обештећење за покретне ствари, према наведеној оспореној одредби члана Закона, буде ограничено на оне покр етне ствари које имају већу или трајну вредност и које се могу утврдити, као што су покретне ствари уписане у јавни регистар у којима се уписује право својине на тим стварима, као и друге покрене ствари које према прописима о културним добрима представљају културна добра и културна добра од великог и изузетног значаја, а која постоје на дан ступања на снагу овог закона.
Полазећи од тога да је одредбом члана 25. став 1. тачка 1) Закона прописано да се не враћа право својине на пољопривредном и шумском земљишту , ако је на катастарској парцели изграђен објекат који је у функцији на дан ступања на снагу овог закона, и то она површина катастарске парцеле која служи за редовну употребу тог објекта, односно ако је на комплексу земљишта изграђен већи број објеката који су у функцији на дан ступања на снагу овог закона - површина земљишта која економски оправдава коришћење тих објеката , Суд је оценио, да је овлашћење Владе из члана 25. став 2. Закона, да уредбом утврди ближе критеријуме за утврђивање површине земљишта које се не враћа у смислу одредбе става 1. тачка 1) истог члана З акона, а који се односе на утврђивање површине земљишта која економски оправдава коришћење тих објеката , у складу са уставном надлежношћу извршне власти из члана 123. тачка 3. Устава , да својим општим актом (прописом), ради извршавања закона, ближе уреди по једина питања садржана у закону.
Уставни суд је имао у виду и правно схватањ е Европског суда за људска права по питању кршења начела забране дискриминације из члана 14. Европске конвенције за заштиту људских права и основних слобода, према коме се право које проистиче из члана 14. Европске конвенције и односи се на уживање права и слобода предвиђених овом конвенцијом без икакве дискриминације, крши онда када државе уговорнице различито третирају лица која се нађу у аналогним ситуацијама, а да притом не наведу објективна и разумна оправдања за такав третман . Међутим, по схватању Европског суда за људска права , ово право прекршено је и онда када државе уговорнице без објективног и разумног оправдања не третирају различито лица која се налазе у битно различитим ситуацијама. Европски суд за људска права је, у својој пракси, изразио и правно схватање, по коме државе у начелу уживају широко поље слободне процене у избору метода и мера којима намеравају постићи легитиман циљ, а посебно кад су у питању значајне економске и социјалне промене, као што је то денационализација. Тако, по питању права на накнаду по основу национализоване имовине, у случајевима Vjasu против Румуније (пресуда од 9. децембра 2008. године) и Marija Atanasiju и остали против Румуније (пресуда од 12. октобра 2010. године), Европски суд је, с обзиром да је констатовао да постоји кршење члана 1. Протокола број 1 уз Европску конвенцију , као и на чињеницу да се и даље непрестано увећава број представки из Румуније, нашао за сходно да укаже на потребу предузимања општих мера, које „обухватају преиспитивање и реформу законодавства како би се успоставила једна предвидљива шема компензација, утврђивање горње границе компензације и омогућавање исплате у ратама током једног дужег временског периода. С обзиром на то да је утицај таквог плана на целу земљу свакако значајан, румунске власти морају задржати пуну самосталност и слободу избора општих мера“. У овом случају (Vjasu против Румуније), тај суд је ставио до знања да „државе уживају широко поље слободне процене у политици спровођења и законодавној политици која се односи на значајне економске и социјалне промене, као и да је, онда када се утврди да постоји кршење (члана 1. Протокола број 1) у начелу држава та која треба да изабере средства помоћу којих ће извршити своју правну обавезу“. У случају Kopecki против Словачке, Европски суд је изразио став да се "члан 1. Протокола 1 не може тумачити тако да државама уговорницама намеће било какву обавезу да врате имовину која им је пренета пре него што су ратификовале Конвенцију. Такође, чланом 1. Протокола 1 није наметнуто било какво ограничење слободе држава уговорница да одређују обим реституције имовине и да бирају услове под којима се сагласе да враћају имовинска права бивших власника (предмет Jantner v. Slovakia, бр. 39050/97, став 34, 4. марта 2003. године). Треба нагласити да државе уговорнице уживају доста флексибилности у вези са искључивањем одређених категорија бивших власника из додељивања таквих права. У случајевима у којима су одређене категорије власника искључене на овај начин, њихови реституциони захтеви не могу да представљају основ за легитимно очекивање које би призвало заштиту члана 1. Протокола 1 (предмет Gratzinger and Gratzingerova v. the Czech Republic (dec.) (GC), бр. 39794/98, став 69, ECHR 2002-VII) . С друге стране, једном када држава уговорница након ратификовања Конвенције, укључујући и Протокол број 1, донесе законске прописе који предвиђају пуну или делимичну реституцију имовине конфисковане од стране претходног режима, такви прописи се могу посматрати тако да стварају ново имовинско право заштићено чланом 1. Протокола 1 за лица која задовоље услове за стицање права".
Из свега напред наведеног, Уставни суд је нашао да изнетим разлозима у иницијативама није поткрепљена тврдња да има основа за покретање поступка за оцену уставности и сагласности са потврђеним међународним уговорима одредаба чл. 4, 7. и 8, члана 11. став 2, члана 12, члана 15. став 3. и члана 25. став 2. Закона о враћању одузете имовине и обештећењу („Службени гласник РС“, број 72/11), па је сагласно члану 53. став 2. Закона о Уставном суду („Службени гласник РС“, бр. 109/07, 99/11 и 18/13 - УС ), решио да поднету иницијативу одбаци, као у тачки 1. изреке .
С обзиром на то да се одредбе чл. 1. и 2, члана 5 . став 1, чл. 6, 30. и 31. Закона оспоравају из разлога што су, према мишљењу подносилаца иницијатива, непотпуне или што одређена питања нису уређена на начин како то сматрају по дносиоци иницијатива, као што су навод и да је, уместо датума 9. март 1945. године, од кога се признаје право на враћање односно обештећење, требало узети неки ранији датум, да списак прописа по којима је имовина одузимана из члана 2. Закона није потпун, да су из члана 5. став 1. Закона, који утврђује круг лица која имају право на враћање имовине и обештећење, изостављени фондови, фондације и легати, односно њихови правни следбеници, као и тестаментални наследници , те се предлаже брисање речи "законски" у одредби члана 5. став 1. тачка 1), да члан 6. Закона не треба да се односи на имовину која је конфискована, да одредбама чл. 30. и 31. Закона нису прописани сви елементи на основу којих ће се обрачун обештећења вршити, Уставни суд, према одредби члана 167. став 1. тачка 1. Устава, није надлежан за поступање по захтевима за оцену уставности оспорених одредаба Закона из разлога ш то одређена питања нису уређена, односно нису уређена на начин како то предлажу по дносиоци иницијатив а, па је одбацио поднете иницијативе у наведеном делу. Уставни суд, такође, није надлежан , према одредбама члана 167. Устава, да одлучује о сагласности одредбе члана 5. став 1. тачка 1) оспореног Закона са Законом о наслеђивању („Службени гласник РС“, бр. 46/95 и 101/03) и Законом о ванпарничном поступку („Службени гласник РС“, бр. 25/82, 48/88, 46/95,18/05 и 65/12). Из наведених разлога, Уставни суд је, на основу одредбе члана 36. став 1. тачка 1) Закона о Уставном суду, одлучио као у тач. 2. и 3. изреке.
Имајући у виду да је један од подносилаца иницијативе одустао од поднете иницијативе, Уставни суд је у тачки 4. изреке обуставио поступак за оцену уставности и сагласности са потврђеним међународним уговорима одредбе члана 5. став 3. тачка 3) оспореног Закона, која је била оспорена том иницијативом, на основу одредбе члана 47. став 1. тачка 10) Закона о Уставном суду.
Како је Суд донео коначну одлуку, захтев за обуставу извршења појединачног акта или радње предузете на основу оспореног Закона, Суд је одбацио, сагласно одредби члана 56. став 3. Закона о Уставном суду, као у тачки 5. изреке .
На основу изложеног и одредаба члана 42б став 1. тачка 2), члана 46. тач . 3) и 5), члана 47. став 1. тач. 1) и 10) Закона о Уставном суду и члана 84. Пословника о раду Уставног суда ("Службени гласник РС", бр. 24/08, 27/08 и 76/11), Уставни суд је донео Решење као у изреци.
Уставни суд је у спроведеном поступку утврдио да је оспореним одредбама Закона о враћању одузете имовине и обештећењу („Службени гласник РС“, број 72/11) прописано: да се овим законом уређују услови, начин и поступак враћања одузете имовине и обештећење за одузету имовину, која је на територији Републике Србије применом прописа о аграрној реформи, национализацији, секвестрацији, као и других прописа, на основу аката о подржављењу, после 9. марта 1945. године одузета од физичких и одређених правних лица и пренесена у општенародну, државну, друштвену или задружну својину (у даљем тексту: враћање имовине) и да се закон примењује и на враћање имовине чије је одузимање последица Холокауста на територији која данас чини територију Републике Србије (члан 1.); да се п раво на враћање имовине по одредбама овог закона може остварити за имовину одузету применом прописа наведених у члану 2; да се имовина враћа у натуралном облику или се даје обештећење у виду државних обвезница Републике Србије и у новцу, у складу са овим законом (члан 4.); да право на враћање имовине или обештећење има - 1) домаће физичко лице које је бивши власник одузете имовине, а у случају његове смрти или проглашења умрлим - његови законски наследници, утврђени у складу са прописима који уређују наслеђивање у Републици Србији и са одредбама овог закона, 2) задужбина којој је одузета имовина, односно њен правни следбеник, 3) бивши власник који је своју некадашњу имовину која је одузета вратио у својину на основу теретног правног посла, 4) физичко лице које је закључило уговор о купопродаји са државним органом у периоду од 1945. до 1958. године, ако се у судском поступку утврди да је оштећено висином купопродајне цене , када има право искључиво на обештећење, у складу са овим законом, умањено за вис ину исплаћене купопродајне цене, 5) физичко лице - страни држављанин, а у случају његове смрти или проглашења умрлим, његови законски наследници, под условом реципроцитета (члан 5. став 1.); да се одредбе овог закона примењују и на имовину која је конфискована после 9. марта 1945. године, под условом да је бивши власник рехабилитован до дана ступања на снагу овог закона, или буде рехабилитован на основу захтева за рехабилитацију из члана 42. став 6. овог закона , у складу са посебним законом, да бивши власник има право на враћање имовине, односно обештећење, у складу са овим законом, за имовину одузету на основу прописа о експропријацији који су се примењивали до 15. фебруара 19 68. године, ако бившем власнику на име накнаде за експроприсану имовину није уступљена друга непокретност у својину, станарско право или други облик најшире правне власти, да бивши власник нема право на враћање имовине, односно обештећење, у складу са овим законом, за имовину одузету на основу прописа о експропријацији који су се примењивали после 15. фебруара 1968. године, за коју је одређена накнада у новцу или другим стварима или правима (члан 6.); да ако је одузета ствар престала да постоји услед дејства више силе, бивши власник нема право на обештећење у складу са овим законом (члан 7.); да се одузета имовина враћа бившем власнику у својину и државину, а ако то према овом закону није могуће, бивши власник има право на обештећење, да ће се, ако враћање државине на одузетој непокретности није одмах могуће, бившем власнику вратити својина на одузетој ствари, а са лицем које је држалац у време ступања на снагу овог закона, успоставиће се закупни однос под тржишним условима, ако овим законом није друкчије уређено (члан 8.); да се овим законом не дира у примену других прописа о заштити права својине и других права стечених у складу са законом, осим уколико су у супротности са њим (члан 11. став 2. ); да подносилац захтева који има право да, по различитим основима, захтева враћање одређене имовине, за исти предмет обештећења може да то право оствари само по једном основу (члан 12.); да су предмет враћања подржављене покретне ствари уписане у јавни регистар, као и друге покретне ствари које према прописима о културним добрима представљају културна добра и културна добра од великог и изузетног значаја, а која постоје на дан ступања на снагу овог закона (члан 15. став 3. ); да се не враћа право својине на пољопривредном и шумском земљишту ако је, на дан ступања на снагу овог закона - 1) на катастарској парцели изграђен објекат који је у функцији на дан ступања на снагу овог закона, она површина катастарске парцеле која служи за редовну употребу тог објекта, односно ако је на комплексу земљишта изграђен већи број објеката који су у функцији на дан ступања на снагу овог закона - површина земљишта која економски оправдава коришћење тих објеката, 2) неопходна нова парцелација земљишта ради обезбеђивања приступног пута за земљиште које је предмет захтева за враћање, 3) земљиште у друштвеној, односно задружној својини стечено теретним правним послом, те да ће се ближи критеријуми за утврђивање површине земљишта које се не враћа у смислу става 1. тачка 1) овог члана, утврдити уредбом Владе (члан 25.); да се обештећење врши у виду државних обвезница Републике Србије и у новцу за исплату аконтације обештећења , да укупан износ обештећења из става 1. овог члана не сме да угрози макроекономску стабилност и привредни раст Републике Србије, те се за ове намене опредељује износ од две милијарде евра, увећан за збир припадајућих камата за све кориснике обештећења, обрачунатих по каматној стопи од 2% годишње, за период од 1. јануара 2015. године до рокова доспећа утврђених овим законом (члан 30.); да се износ обештећења утврђује у еврима, тако што се основица обештећења помножи коефицијентом који се добија када се стави у однос износ од две милијарде евра и износ укупног збира основица обештећења утврђених решењима о праву на обештећење , увећаног за процену неутврђених основица из става 5. овог члана и да се коефицијент изражава са две децимале , да ће Влада, ради спровођења одредаба члана 30. овог закона, на предлог министарства надлежног за послове финансија, утврдити коефицијент из става 1. овог члана, у року од три године од дана објављивања јавног позива из члана 42. став 1. овог закона , да се по одредбама овог закона може остварити укупно обештећење по основу одузете имовине једног бившег власника, по свим основима из члана 1. овог закона, које, у општем интересу, не може прећи износ од 500.000 евра , да у случају кад један законски наследник по одредбама овог закона остварује право по основу одузете имовине од више бивших власника, обештећење том наследнику по основу свих бивших власника, у оквиру њиховог законског максимума, у општем интересу, не може прећи износ од 500.000 евра , да ако у року од три године од дана објављивања јавног позива из члана 42. став 1. овог закона, нису донета сва решења о праву на обештећење, неутврђене основице процениће Агенција за потребе утврђивања коефицијента из става 1. овог члана (члан 31.).
Разматрајући оспорене одредбе Закона о враћању одузете имовине и обештећењу у смислу навода и разлога подносиоца иницијативе, Уставни суд је пошао од тога да, Устав Републике Србије не утврђује изричито право на враћање одузете имовине, нити обавезу законодавца да уреди денационализацију (реституцију), а такво право не јемчи ни Европска конвенција за заштиту људских права и основних слобода. Правни основ за уређивање ове материје садржан је у начелу владавине права из члана 3. Устава и одредбама Устава које гарантују основна људска права, као и у одредбама које утврђују овлашћење законодавца да уређује област имовинскоправних односа. Сагласно одредбама члана 97. став 1. тач. 7. и 17. Устава, законом се уређују, поред осталог, својински, облигациони односи и заштита свих облика својине, а то значи и уређивање стицања и престанка права својине, као и промене својинских односа у складу са уставним одредбама којима су уређени основни принципи тих односа. Члан 86. Устава одређује да се постојећа друштвена својина претвара у приватну својину под условима, на начин и у роковима предвиђеним законом (став 2.), као и да се средства из јавне својине отуђују на начин и под условима утврђеним законом (став 3.).
Из наведених одредаба Устава, по налажењу Уставног суда, произлази да Устав допушта могућност да се на друштвеној, односно државној својини насталој оригинерним начином стицања својине - актом државе (законом, подзаконским прописом или појединачним актом) може, актом државе (у овом случају законом), променити облик својине, тј. да може бити враћена у приватну својину, под условима које прописује закон. То, даље, значи да постоји уставно овлашћење да се оспореним Законом уређују услови, начин и поступак враћања одузете имовине и обештећење за одузету имовину, при чему се мора имати у виду да је у питању имовина која је била одузимана на основу раније важећих устава и прописа, што значи да је за такво одузимање имовине постојао правни основ, па је у том смислу логично опредељење законодавца да утврди право на враћање одузете имовине у натуралном облику, односно враћање имовине бившем власнику у својину или државину или на давање обештећењ а за одузету имовину која се не може вратити у натуралном облику , као што је предвиђено оспореним одредбама. 4. и 8. Закона . Наведене одредбе Закона се оспоравају из разлога што су, по мишљењу подносиоца иницијативе, лица која имају право на враћање им овине по овом закону стављена у неравноправан положај у односу на друге категорије лица, која остварују право на враћ ање имовине по другим прописима. По питању кршења начела забране дискриминације из члана 14. Европске конвенције за заштиту људских права и основних слобода, Уставни суд је пошао од схватања Европског суда за људска права , према коме се право, које проистиче из члана 14. Европске конвенције и односи се на уживање права и слобода предвиђених истом конвенцијом, без икакве дискриминације, крши онда када државе уговорнице различито третирају лица која се нађу у аналогним ситуацијама, а да се притом не наведу објективна и разумна о правдања. Међутим, по схватању Европског с уда за људска права , ово право прекршено је и онда када државе уговорнице без објективног и разумног оправдања не третирају различито људе који се налазе у битно различитим ситуацијама. Стога, Уставни суд сматра да се лица која остварују право на враћање имовине по другим прописима налазе у битно другачијим ситуацијама које су уређене тим прописима, као што је то, примера ради, у случају враћања пољопривредног земљишта, у односу на лица која остварују право на враћање имовине или обештећење по оспореном Закону, па се стога не може сматрати да се ове категорије лица налазе у неравноправном положају, јер би, напротив, једнако поступање у различитим ситуацијама значило суштинску неравноправност у остваривању права које је у питању.
У односу на оспорену одредбу члана 7. Закона, којо м је предвиђено да ако је одузета ствар престала да постоји услед дејства више силе, бивши власник нема право на обештећење у складу са овим законом, Уставни суд је пошао од тога да вишу си лу представља догађај који се није могао предвидети , ни избећи нити отклонити, те да престанак постојања ствари услед таквог догађаја који се може оквалификовати као виша сила увек искључује одговорност за накнаду ствари, без обзира ко је власник, па је стога, по схватању Уставног суда, логично и објективно определење законодавца да у том случају бивши власник нема право на обештећење у складу са овим законом.
У односу на оспорену одредбу члана 11. став 2. Закона, Уставни суд је нашао да се овом оспореном одредбом уређује међусобни однос раније донетих прописа и оспореног Закона по опште важем принципу да касније донети закон дерогира одредбе ранијег донетог закона уколико су у супротности са њиме, при чему је Суд имао у виду да је питање које поставља иницијатор уређено чланом 10. оспореног Закона , према коме стицалац имовине који је, након подржављења имовине, у складу са законом, стекао право својине, остаје власник и држалац ствари, и његова стечена права не смеју бити повређена, из чега произлази да се наводи иницијатора показују као неосновани.
У односу на одредбу члана 12. Закона, којом је предвиђено да подносилац захтева који има право да, по различитим основима, захтева враћање одређене имовине, за исти предмет обештећења може да то право оствари само по једном основу, Уставни суд је пошао од тога да ће, према оспореној одредби Закона, подносилац захтева остварити право на враћање предмета обештећења по једном основу, па тиме други основи постају излишни и непотребни , јер се исти предмет обештећења не може вратити више пута по различитим основима. На примеру стамбене зграде са више станова који су одузимани по различитим основима, који наводи иницијатор као разлог за своју иницијативу, могуће је утврдити идентичност између предмета одузимања и предмета враћања, односно обештећења, што значи да је у сваком конкретном случају предмет враћања, односно обештећења, стан као део зграде у реалном или идеалном виду, који је одузет, а не зграда у целини, па се тиме не доводе у питање права подносиоца захтева која му припадају по овом закону.
У односу на оспорену одредбу члана 15. став 3. Закона, Уставни суд је нашао да, имајући у виду да постоји значајан протек времена од извршеног одузимања , а тиме и практична немогућност веродостојн ог доказивања, постоји објективно и разумно оправдање да враћање имовине, односно обештећење за покретне ствари, према наведеној оспореној одредби члана Закона, буде ограничено на оне покр етне ствари које имају већу или трајну вредност и које се могу утврдити, као што су покретне ствари уписане у јавни регистар у којима се уписује право својине на тим стварима, као и друге покрене ствари које према прописима о културним добрима представљају културна добра и културна добра од великог и изузетног значаја, а која постоје на дан ступања на снагу овог закона.
Полазећи од тога да је одредбом члана 25. став 1. тачка 1) Закона прописано да се не враћа право својине на пољопривредном и шумском земљишту , ако је на катастарској парцели изграђен објекат који је у функцији на дан ступања на снагу овог закона, и то она површина катастарске парцеле која служи за редовну употребу тог објекта, односно ако је на комплексу земљишта изграђен већи број објеката који су у функцији на дан ступања на снагу овог закона - површина земљишта која економски оправдава коришћење тих објеката , Суд је оценио, да је овлашћење Владе из члана 25. став 2. Закона, да уредбом утврди ближе критеријуме за утврђивање површине земљишта које се не враћа у смислу одредбе става 1. тачка 1) истог члана З акона, а који се односе на утврђивање површине земљишта која економски оправдава коришћење тих објеката , у складу са уставном надлежношћу извршне власти из члана 123. тачка 3. Устава , да својим општим актом (прописом), ради извршавања закона, ближе уреди по једина питања садржана у закону.
Уставни суд је имао у виду и правно схватањ е Европског суда за људска права по питању кршења начела забране дискриминације из члана 14. Европске конвенције за заштиту људских права и основних слобода, према коме се право које проистиче из члана 14. Европске конвенције и односи се на уживање права и слобода предвиђених овом конвенцијом без икакве дискриминације, крши онда када државе уговорнице различито третирају лица која се нађу у аналогним ситуацијама, а да притом не наведу објективна и разумна оправдања за такав третман . Међутим, по схватању Европског суда за људска права , ово право прекршено је и онда када државе уговорнице без објективног и разумног оправдања не третирају различито лица која се налазе у битно различитим ситуацијама. Европски суд за људска права је, у својој пракси, изразио и правно схватање, по коме државе у начелу уживају широко поље слободне процене у избору метода и мера којима намеравају постићи легитиман циљ, а посебно кад су у питању значајне економске и социјалне промене, као што је то денационализација. Тако, по питању права на накнаду по основу национализоване имовине, у случајевима Vjasu против Румуније (пресуда од 9. децембра 2008. године) и Marija Atanasiju и остали против Румуније (пресуда од 12. октобра 2010. године), Европски суд је, с обзиром да је констатовао да постоји кршење члана 1. Протокола број 1 уз Европску конвенцију , као и на чињеницу да се и даље непрестано увећава број представки из Румуније, нашао за сходно да укаже на потребу предузимања општих мера, које „обухватају преиспитивање и реформу законодавства како би се успоставила једна предвидљива шема компензација, утврђивање горње границе компензације и омогућавање исплате у ратама током једног дужег временског периода. С обзиром на то да је утицај таквог плана на целу земљу свакако значајан, румунске власти морају задржати пуну самосталност и слободу избора општих мера“. У овом случају (Vjasu против Румуније), тај суд је ставио до знања да „државе уживају широко поље слободне процене у политици спровођења и законодавној политици која се односи на значајне економске и социјалне промене, као и да је, онда када се утврди да постоји кршење (члана 1. Протокола број 1) у начелу држава та која треба да изабере средства помоћу којих ће извршити своју правну обавезу“. У случају Kopecki против Словачке, Европски суд је изразио став да се "члан 1. Протокола 1 не може тумачити тако да државама уговорницама намеће било какву обавезу да врате имовину која им је пренета пре него што су ратификовале Конвенцију. Такође, чланом 1. Протокола 1 није наметнуто било какво ограничење слободе држава уговорница да одређују обим реституције имовине и да бирају услове под којима се сагласе да враћају имовинска права бивших власника (предмет Jantner v. Slovakia, бр. 39050/97, став 34, 4. марта 2003. године). Треба нагласити да државе уговорнице уживају доста флексибилности у вези са искључивањем одређених категорија бивших власника из додељивања таквих права. У случајевима у којима су одређене категорије власника искључене на овај начин, њихови реституциони захтеви не могу да представљају основ за легитимно очекивање које би призвало заштиту члана 1. Протокола 1 (предмет Gratzinger and Gratzingerova v. the Czech Republic (dec.) (GC), бр. 39794/98, став 69, ECHR 2002-VII) . С друге стране, једном када држава уговорница након ратификовања Конвенције, укључујући и Протокол број 1, донесе законске прописе који предвиђају пуну или делимичну реституцију имовине конфисковане од стране претходног режима, такви прописи се могу посматрати тако да стварају ново имовинско право заштићено чланом 1. Протокола 1 за лица која задовоље услове за стицање права".
Из свега напред наведеног, Уставни суд је нашао да изнетим разлозима у иницијативама није поткрепљена тврдња да има основа за покретање поступка за оцену уставности и сагласности са потврђеним међународним уговорима одредаба чл. 4, 7. и 8, члана 11. став 2, члана 12, члана 15. став 3. и члана 25. став 2. Закона о враћању одузете имовине и обештећењу („Службени гласник РС“, број 72/11), па је сагласно члану 53. став 2. Закона о Уставном суду („Службени гласник РС“, бр. 109/07, 99/11 и 18/13 - УС ), решио да поднету иницијативу одбаци, као у тачки 1. изреке .
С обзиром на то да се одредбе чл. 1. и 2, члана 5 . став 1, чл. 6, 30. и 31. Закона оспоравају из разлога што су, према мишљењу подносилаца иницијатива, непотпуне или што одређена питања нису уређена на начин како то сматрају по дносиоци иницијатива, као што су навод и да је, уместо датума 9. март 1945. године, од кога се признаје право на враћање односно обештећење, требало узети неки ранији датум, да списак прописа по којима је имовина одузимана из члана 2. Закона није потпун, да су из члана 5. став 1. Закона, који утврђује круг лица која имају право на враћање имовине и обештећење, изостављени фондови, фондације и легати, односно њихови правни следбеници, као и тестаментални наследници , те се предлаже брисање речи "законски" у одредби члана 5. став 1. тачка 1), да члан 6. Закона не треба да се односи на имовину која је конфискована, да одредбама чл. 30. и 31. Закона нису прописани сви елементи на основу којих ће се обрачун обештећења вршити, Уставни суд, према одредби члана 167. став 1. тачка 1. Устава, није надлежан за поступање по захтевима за оцену уставности оспорених одредаба Закона из разлога ш то одређена питања нису уређена, односно нису уређена на начин како то предлажу по дносиоци иницијатив а, па је одбацио поднете иницијативе у наведеном делу. Уставни суд, такође, није надлежан , према одредбама члана 167. Устава, да одлучује о сагласности одредбе члана 5. став 1. тачка 1) оспореног Закона са Законом о наслеђивању („Службени гласник РС“, бр. 46/95 и 101/03) и Законом о ванпарничном поступку („Службени гласник РС“, бр. 25/82, 48/88, 46/95,18/05 и 65/12). Из наведених разлога, Уставни суд је, на основу одредбе члана 36. став 1. тачка 1) Закона о Уставном суду, одлучио као у тач. 2. и 3. изреке.
Имајући у виду да је један од подносилаца иницијативе одустао од поднете иницијативе, Уставни суд је у тачки 4. изреке обуставио поступак за оцену уставности и сагласности са потврђеним међународним уговорима одредбе члана 5. став 3. тачка 3) оспореног Закона, која је била оспорена том иницијативом, на основу одредбе члана 47. став 1. тачка 10) Закона о Уставном суду.
Како је Суд донео коначну одлуку, захтев за обуставу извршења појединачног акта или радње предузете на основу оспореног Закона, Суд је одбацио, сагласно одредби члана 56. став 3. Закона о Уставном суду, као у тачки 5. изреке .
На основу изложеног и одредаба члана 42б став 1. тачка 2), члана 46. тач . 3) и 5), члана 47. став 1. тач. 1) и 10) Закона о Уставном суду и члана 84. Пословника о раду Уставног суда ("Службени гласник РС", бр. 24/08, 27/08 и 76/11), Уставни суд је донео Решење као у изреци.
ПРЕДСЕДНИК ВЕЋА
др Драгиша Б. Слијепчевић
др Драгиша Б. Слијепчевић