Уставни суд, Велико веће, у саставу: председник Суда др Драгиша Б. Слијепчевић, председник Већа и судије др Боса Ненадић, Катарина Манојловић Андрић, др Оливера Вучић, Предраг Ћетковић, Милан Станић, Братислав Ђокић и мр Томислав Стојковић, чланови Већа, на основу члана 167. став 1. тачка 1. Устава Републике Србије, на седници Већа одржаној 27. марта 2013. године, донео је
Р Е Ш Е Њ Е
Одбацује се иницијатива за покретање поступка за оцену уставности одредаба члана 16, члана 19. став 1. и члана 47. Закона о финансирању политичких активности („Службени гласник РС“, број 43/11) .
О б р а з л о ж е њ е
I
Уставном суду је поднета иницијатива за покретање поступка за оцену уставности одредаба члана 16, члана 19. став 1. и члана 47. Зак она о финансирању политичких активности („Службени гласник РС“, број 43/11), јер оспорене одредбе Закона нису у сагласности са одредбама члана 4, члана 5. ст. 1. и 2. и члана 194. Устава Републике Србије.
Иницијатор наводи да су оспорене одредбе Закона у директној супротности са начелима на којима почива уређење политичких странака, а то је признавање улоге политичких странака у демократском обликовању политичке воље грађана и слободно оснивање политичких странака, да се оспореним одредбама , као и целим Законом, врши фаворизовање редовног рада само парламентарних политичких странака (тј. политичких субјеката) а врши дискриминација свих осталих као непарламентарних , да су по Уставу све политичке странке равноправне и да непарламентарне странке имају исти уставноправни статус као и парламентарне. Полазећи од члана 1. Закона, иницијатор истиче да je одредб a члана 16. којом је прописано финансирање редовног рада политичких субјеката чији су кандидати изабрани за народне посланике, посланике, односно одборнике на нивоу од 0,15% расхода буџета Републике Србије, расхода буџета Аутономне покрајине, односно расхода буџета јединице локалне самоуправе , у супротности са предметом Закона. Са предметом Закона је, по мишљењу иницијатора, несагласна и одредба члана 19. Закона којом је прописано да се средства за финансирање редовног рада политичких субјеката користе наменски за одређен о наведене делатности, као и трошкове за друге сличне активности. Иницијатор тражи да се покрене поступак “оцене уставности и законитости”, да се обустави примена одредаба чл. 16. и 19. Закона, и да се оспорене одредбе п рогласе неуставним и ставе ван снаге.
Оспорени Закон о финансирању политичких активности је донела Народна скупштина, на седници Другог ванредног заседања у 2011. години, 14. јуна 2011. године. Закон је објављен у „Службеном гласнику Републике Србије“, број 43/11 од 14. јуна 2011. године, а ступио је на снагу 22. јуна 2011. године, осим чл. 16. и 17. који су ступили на снагу 1. јула 2012. године.
Иницијатор наводи да су оспорене одредбе Закона у директној супротности са начелима на којима почива уређење политичких странака, а то је признавање улоге политичких странака у демократском обликовању политичке воље грађана и слободно оснивање политичких странака, да се оспореним одредбама , као и целим Законом, врши фаворизовање редовног рада само парламентарних политичких странака (тј. политичких субјеката) а врши дискриминација свих осталих као непарламентарних , да су по Уставу све политичке странке равноправне и да непарламентарне странке имају исти уставноправни статус као и парламентарне. Полазећи од члана 1. Закона, иницијатор истиче да je одредб a члана 16. којом је прописано финансирање редовног рада политичких субјеката чији су кандидати изабрани за народне посланике, посланике, односно одборнике на нивоу од 0,15% расхода буџета Републике Србије, расхода буџета Аутономне покрајине, односно расхода буџета јединице локалне самоуправе , у супротности са предметом Закона. Са предметом Закона је, по мишљењу иницијатора, несагласна и одредба члана 19. Закона којом је прописано да се средства за финансирање редовног рада политичких субјеката користе наменски за одређен о наведене делатности, као и трошкове за друге сличне активности. Иницијатор тражи да се покрене поступак “оцене уставности и законитости”, да се обустави примена одредаба чл. 16. и 19. Закона, и да се оспорене одредбе п рогласе неуставним и ставе ван снаге.
Оспорени Закон о финансирању политичких активности је донела Народна скупштина, на седници Другог ванредног заседања у 2011. години, 14. јуна 2011. године. Закон је објављен у „Службеном гласнику Републике Србије“, број 43/11 од 14. јуна 2011. године, а ступио је на снагу 22. јуна 2011. године, осим чл. 16. и 17. који су ступили на снагу 1. јула 2012. године.
II
Оспореним и другим повезаним одредбама Закона о финансирању политичких аткивности, прописано је: да се овим законом уређују извори и начин финансирања, евиденција и контрола финансирања политичких активности политичких странака, коалиција и група грађана (у даљем тексту: политички субјекти) (члан 1.); да се политички субјекти финансирају из јавних и приватних извора, да средства из извора из става 1. овог члана политички субјекти користе за финансирање трошкова редовног рада и трошкове изборне кампање, да се политички субјекти могу задуживати код банака и других финансијских организација у Републици Србији, у складу са законом (члан 3.); да јавне изворе финансирања политичке активности чине новчана средства и услуге и добра које дају Република Србија, аутономна покрајина и јединица локалне самоуправе, њихови органи, као и организације чији су они оснивачи (члан 4.); да су новчана средства из јавних извора - средства из буџета Републике Србије, буџета аутономне покрајине и буџета јединице локалне самоуправе, намењена за финансирање политичке активности (члан 5 .); да приватне изворе финансирања политичке активности чине чланарина, прилог, наследство, легат, приход од имовине и задуживање код банака и других финансијских организација у Републици Србији (члан 7.); да се с редства из јавних извора која се обезбеђују за финансирање редовног рада политичких субјеката чији су кандидати изабрани за народне посланике, посла нике, односно одборнике одређују на нивоу од 0,15% расхода буџета Републике Србије, расхода буџета аутономне покрајине, односно расхода буџе та јединице локалне самоуправе (члан 16.); да се средства из члана 16. овог закона расподељују политичким субјектима који су освојили мандате у представничким телима сразмерно броју гласова обрачунатих на начин прописан у ставу 2. овог члана; те да се средства из члана 16. овог закона које добије политички субјекат који је на изборима наступао као коалиција деле према коалиционом уговору (члан 17. ст . 1. и 3.); да се средства за финансирање редовног рада политичких субјеката користе за функционисање и пропагирање идеје политичког субјекта и подразумевају - рад са бирачима и чланством, трошкове промоције, рекламног материјала и публикација, трошкове истраживања јавног мњења, обуке, међународну сарадњу, трошкове зарада и накнада запослених, комуналне трошкове, као и трошкове за друге сличне активности (члан 19. став 1.); да овај закон ступа на снагу осмог дана од дана објављивања у „Службеном гласнику Републике Србије”, осим чл. 16. и 17. који ступају на снагу 1. јула 2012. године (члан 47.).
III
Уставни суд је у спроведеном претходном поступку оцене уставности оспорених одредаба Закона пошао од следећих одредаба Устава Рдепублике Србије , којима је утврђено: да је владавина права основна претпоставка Устава и почива на неотуђивим људским правима, и да се владавина права остварује слободним и непосредним изборима, уставним јемствима људских и мањинских права, поделом власти, независном судском влашћу и повиновањем власти Уставу и закону (члан 3.); да је правни поредак јединствен, да уређење власти почива на подели власти на законодавну, извршну и судску, да се однос три гране власти заснива на равнотежи и међусобној контроли, да је судска власт независна (члан 4.); да се јемчи и признаје улога политичких странака у демократском обликовању политичке воље грађана, да је оснивање политичких странака слободно, да је недопуштено деловање политичких странака које је усмерено на насилно рушење уставног поретка, кршење зајемчених људских или мањинских права или изазивање расне, националне или верске мржње, да политичке странке не могу непосредно вршити власт, нити је потчинити себи (члан 5.); да су пред Уставом и законом сви једнаки, да свако има право на једнаку законску заштиту, без дискриминације, и да је забрањена свака дискриминација, непосредна или посредна, по било ком основу, а нарочито по основу расе, пола, националне припадности, друштвеног порекла, рођења, вероисповести, политичког или другог уверења, имовног стања, културе, језика, старости и психичког или физичког инвалидитета, и да се не сматрају дискриминацијом посебне мере које Република Србија може увести ради постизања пуне равноправности лица или групе лица која су суштински у неједнаком положају са осталим грађанима (члан 21.); да сваки пунолетан, пословно способан држављанин Републике Србије има право да бира и да буде биран, да је изборно право опште и једнако, да су избори слободни и непосредни, а гласање је тајно и лично, да изборно право ужива правну заштиту у складу са законом (члан 52.); да Република Србија уређује и обезбеђује, између осталог, контролу законитости располагања средствима правних лица и финансијску ревизију јавних средстава, као и друге односе од интереса за Републику Србију, у складу с Уставом (члан 97. тач. 11. и 17.); да је правни поредак Републике Србије јединствен, да је Устав је највиши правни акт Републике Србије, да сви закони и други општи акти донети у Републици Србији морају бити сагласни са Уставом, да су потврђени међународни уговори и општеприхваћена правила међународног права део правног поретка Републике Србије и да потврђени међународни уговори не смеју бити у супротности са Уставом, да закони и други општи акти донети у Републици Србији не смеју бити у супротности са потврђеним међународним уговорима и општеприхваћеним правилима међународног права (члан 194.).
IV
Уставни суд је утврдио да се Законом о финансирању политичких аткивности уређују извори и начин финансирања, евиденција и контрола финансирања политичких активности политичких странака, коалиција и група грађана, односно политичких субјеката, да се политички субјекти финансирају из јавних и приватних извора и да ова средства политички субјекти користе за финансирање трошкова редовног рада и трошкова изборне кампање.
Јавне изворе финансирања политичке активности чине новчана средства и услуге и добра које дају Република Србија, аутономна покрајина и јединица локалне самоуправе, њихови органи, као и организације чији су они оснивачи, а новчана средства из јавних извора су средства из буџета Републике Србије, буџета аутономне покрајине и буџета јединице локалне самоуправе.
Суд констатује да је одредбама чл. 16. и 19. Закона уређено финансирање редовног рада политичког субјекта, и да се под термином „редовни рад“, сагласно одредби члана 2. Закона, подразумева политичка активност политичког субјекта која се не односи на изборну кампању. Што се тиче финансирања трошкова изборне кампање из јавних извора, оно се, у складу са чланом 21. Закона, врши тако што се 20% средстава предвиђених у буџету Републике Србије, аутономне покрајине или јединице локалне самоуправе, равномерно (у једнаким износима) распоређује подносиоцима проглашених изборних листа, док се преостали део средстава у висини од 80% додељује само подносиоцима оних изборних листа које су освојиле мандате, и то сразмерно броју освојених мандата.
У погледу финансирања редовног рада политичких субјеката из јавних извора, законодавац се, у складу са својим уставним овлашћењем, определио да ова средства могу да користе само „парламентарни“ политички субјекти, дакле они који су не само учествовали на изборима за Народну скупштину, скупштину аутономне покрајине или скупштину јединица локалне самоуправе, већ чији су кандидати на спроведеним изборима и изабрани за народне посланике, посланике или одборнике. Дакле, политички значај и утицај таквог политичког субјекта, квантификован и потврђен на изборима кроз адекватну (довољну) подршку грађана као бирача и носилаца суверености, представљао је критеријум за законодавца код нормирања коме ће од мноштва постојећих политичких субјеката омогућити да свој редован рад финансира делом и из јавних – буџетских извора и да на тај начин даље учествује у демократском обликовању политичке воље грађана. У оваквом опредељењу законодавца, чију целисходност или оправданост Уставни суд, сагласно члану 167. Устава, није надлежан да цени, нема елемената дискриминације између политичких субјеката на коју се иницијатор позива. Да би постојала повреда начела забране дискриминације, потребно је да су, без законом утврђеног легитимног циља и разумног оправ дања, различито нормативно третирани субјекти који се налазе у истој или битно сличној правној ситуацији. Различит законски третман неједнаких субјеката, а „парламентарне“ и „непарламентарне“ странке то свакако јесу, о чему у крајњем искључиво одлучује суверена воља грађана као бирача, по оцени Суда, не доводи до повреде начела једнакости свих пред Уставом и законом и не представља акт не дозвољене дискриминације.
Одредбе чл. 44. до 47. представљају прелазне и завршне одредбе Закона којима се уређ ују рокови за доношење подзаконских аката, престанак важења Закона о финансирању политичких странака, као и ступање закона и његових појединих одредаба на снагу.
У погледу навода иницијатора да оспорене одредбе ч л. 16 и 19. Закона о финансирању политичких аткивности нису у сагласнос ти са појединим одредбама овог закона, Уставни суд констатује да је оцена међусобне сагласности појединих одредаба истих или различитих закона, као аката исте правне снаге, изван оквира надлежности овог суда која је утврђена одредбама члана 167. Устава.
Имајући у виду све претходно наведено, Уставни суд је нашао да је иницијатива неприхватљива, јер изнетим разлозима оспоравања није поткрепљена тврдња да има основа за покретање поступка за оцену уставности оспорених одредаба Закона, па је сагласно члану 53. став 2. Закона о Уставном суду, ову иницијативу одбацио.
С обзиром на изнето, Уставни суд је, на основу одредаба члана 42б став 1. тачка 2) и члaна 46. тачка 5) Закона о Уставном суду, донео Решење као у изреци.
Јавне изворе финансирања политичке активности чине новчана средства и услуге и добра које дају Република Србија, аутономна покрајина и јединица локалне самоуправе, њихови органи, као и организације чији су они оснивачи, а новчана средства из јавних извора су средства из буџета Републике Србије, буџета аутономне покрајине и буџета јединице локалне самоуправе.
Суд констатује да је одредбама чл. 16. и 19. Закона уређено финансирање редовног рада политичког субјекта, и да се под термином „редовни рад“, сагласно одредби члана 2. Закона, подразумева политичка активност политичког субјекта која се не односи на изборну кампању. Што се тиче финансирања трошкова изборне кампање из јавних извора, оно се, у складу са чланом 21. Закона, врши тако што се 20% средстава предвиђених у буџету Републике Србије, аутономне покрајине или јединице локалне самоуправе, равномерно (у једнаким износима) распоређује подносиоцима проглашених изборних листа, док се преостали део средстава у висини од 80% додељује само подносиоцима оних изборних листа које су освојиле мандате, и то сразмерно броју освојених мандата.
У погледу финансирања редовног рада политичких субјеката из јавних извора, законодавац се, у складу са својим уставним овлашћењем, определио да ова средства могу да користе само „парламентарни“ политички субјекти, дакле они који су не само учествовали на изборима за Народну скупштину, скупштину аутономне покрајине или скупштину јединица локалне самоуправе, већ чији су кандидати на спроведеним изборима и изабрани за народне посланике, посланике или одборнике. Дакле, политички значај и утицај таквог политичког субјекта, квантификован и потврђен на изборима кроз адекватну (довољну) подршку грађана као бирача и носилаца суверености, представљао је критеријум за законодавца код нормирања коме ће од мноштва постојећих политичких субјеката омогућити да свој редован рад финансира делом и из јавних – буџетских извора и да на тај начин даље учествује у демократском обликовању политичке воље грађана. У оваквом опредељењу законодавца, чију целисходност или оправданост Уставни суд, сагласно члану 167. Устава, није надлежан да цени, нема елемената дискриминације између политичких субјеката на коју се иницијатор позива. Да би постојала повреда начела забране дискриминације, потребно је да су, без законом утврђеног легитимног циља и разумног оправ дања, различито нормативно третирани субјекти који се налазе у истој или битно сличној правној ситуацији. Различит законски третман неједнаких субјеката, а „парламентарне“ и „непарламентарне“ странке то свакако јесу, о чему у крајњем искључиво одлучује суверена воља грађана као бирача, по оцени Суда, не доводи до повреде начела једнакости свих пред Уставом и законом и не представља акт не дозвољене дискриминације.
Одредбе чл. 44. до 47. представљају прелазне и завршне одредбе Закона којима се уређ ују рокови за доношење подзаконских аката, престанак важења Закона о финансирању политичких странака, као и ступање закона и његових појединих одредаба на снагу.
У погледу навода иницијатора да оспорене одредбе ч л. 16 и 19. Закона о финансирању политичких аткивности нису у сагласнос ти са појединим одредбама овог закона, Уставни суд констатује да је оцена међусобне сагласности појединих одредаба истих или различитих закона, као аката исте правне снаге, изван оквира надлежности овог суда која је утврђена одредбама члана 167. Устава.
Имајући у виду све претходно наведено, Уставни суд је нашао да је иницијатива неприхватљива, јер изнетим разлозима оспоравања није поткрепљена тврдња да има основа за покретање поступка за оцену уставности оспорених одредаба Закона, па је сагласно члану 53. став 2. Закона о Уставном суду, ову иницијативу одбацио.
С обзиром на изнето, Уставни суд је, на основу одредаба члана 42б став 1. тачка 2) и члaна 46. тачка 5) Закона о Уставном суду, донео Решење као у изреци.
ПРЕДСЕДНИК ВЕЋА
др Драгиша Б. Слијепчевић