Уставни суд у саставу: председник др Драгиша Б. Слијепчевић и судије др Оливера Вучић, др Марија Драшкић, Братислав Ђокић, Весна Илић Прелић, др Горан Илић, др Агнеш Картаг Одри, Катарина Манојловић Андрић, мр Милан Марковић, др Боса Ненадић, Милан Станић, др Драган Стојановић, мр Томислав Стојковић, Сабахудин Тахировић и Предраг Ћетковић, на основу члана 167. став 1. тачка 1. Устава Републике Србије, на седници одржаној 14. марта 2013 . године, донео је
О Д Л У К У
Утврђује се да одредба члана 39. став 2. Закона о заштити и одрживом коришћењу рибљег фонда (''Службени гласник РС'', број 36/09), у делу који гласи: ''уз чланску карту риболовне организације'', није у сагласности са Уставом.
О б р а з л о ж е њ е
Уставном суду поднете су две иницијативе за покретање поступка за утврђивање неуставности одредаба члана 39. ст. 2, 4. и 5. Закона о заштити и одрживом коришћењу рибљег фонда (''Службени гласник РС'', број 36/09).
Поводом поднетих иницијатива, Уставни суд је на седници одржаној 8. новембра 2012. године донео Решење IУз-527/2010, којим је, сагласно одредби члана 53. став 1. Закона о Уставном суду (''Службени гласник РС'', бр. 109/07 и 99/11), покренуо поступак за утврђивање неуставности одредбе члана 39. став 2. Закона, у делу који гласи: ''уз чланску карту риболовне организације''. Истим решењем Уставни суд је одбацио иницијативе за покретање поступка за утврђивање неуставности одредаба члана 39. ст. 4. и 5. Закона, јер је, сагласно одредби члана 53. став 2. Закона о Уставном суду, нашао да иницијативе у овом делу нису прихватљиве, с обзиром на то да њима нису поткрепљене тврдње да има основа за покретање поступка за оцену уставности наведених одредаба Закона.
У односу на одредбу члана 39. став 2. Закона, Уставни суд је оценио да има основа за покретање поступка за утврђивање неуставности наведене одредбе Закона, у делу који гласи: ''уз чланску карту риболовне организације''. Наиме, наведеном одредбом Закона је прописано да годишња дозвола за рекреативни риболов важи на свим риболовним водама Републике Србије, уз чланску карту риболовне организације, па је Уставни суд, полазећи од садржине оспореног члана 39. став 2. Закона, поднете иницијативе и Уставом зајемчене слободе удруживања из члана 55. Устава, оценио да се у конкретном случају, као спорно, основано може поставити уставноправно питање: да ли је овом оспореном одредбом Закона in fine повређено право појединца да остане изван сваког удружења, зајемчено чланом 55. став 1. Устава, односно да ли је бављење рекреативним риболовом уз годишњу дозволу условљено обавезним удруживањем у риболовну организацију, која је Законом одређена као удружење грађана.
На основу одредаба чл. 33. и 34. Закона о Уставном суду, Решење о покретању поступка је достављено Народној скупштини на одговор 28. новембра 2012. године. Народна скупштина није доставила Уставном суду одговор поводом спорног уставноправног питања у остављеном року од 60 дана од дана достављања Решења, а ни након истека тог рока, тако да је Уставни суд, сагласно одредби члана 34. став 3. Закона о Уставном суду, наставио поступак.
У спроведеном поступку Уставни суд је утврдио:
Народна скупштина Републике Србије донела је Закон о заштити и одрживом коришћењу рибљег фонда на седници одржаној 12. маја 2009. године. Закон је ступио на снагу 23. маја 2009. године и објављен је у ''Службеном гласнику Републике Србије'', број 36, од 15. маја 2009. године. Уставни основ за доношење овог закона садржан је у члану 97. тачка 9. Устава Републике Србије , којим је утврђено да Република Србија уређује и обезбеђује, између осталог, одрживи развој, заштиту и унапређивање биљног и животињског света. Овим законом уређује се управљање рибљим фондом у риболовним водама, које обухвата заштиту и одрживо коришћење рибљег фонда као природног богатства и добра од општег интереса (члан 1. став 1.). Одредбама члана 39. овог закона уређена је дозвола за рекреативни риболов, која може бити годишња, дневна и вишедневна. Оспореним чланом 39. став 2. Закона прописано је да годишња дозвола за рекреативни риболов важи на свим риболовним водама Републике Србије, уз чланску карту риболовне организације.
Уставом је утврђено: да се људска и мањинска права зајемчена Уставом непосредно примењују (члан 18. став 1.); да су пред Уставом и законом сви једнаки (члан 21. став 1.); да се јемчи слобода политичког, синдикалног и сваког другог удруживања и право да се остане изван сваког удружења (члан 55. став 1.); да Република Србија уређује и обезбеђује, између осталог, одрживи развој, заштиту и унапређивање биљног и животињ ског света (члан 97. тачка 9.).
Поред оспорене одредабе Закона о заштити и одрживом коришћењу рибљег фонда, овим законом прописано је: да је дозвола за рекреативни риболов документ који даје право рекреативном риболовцу да обавља рекреативни риболов, у складу са овим законом (члан 2. тачка 6)); да је рекреативни риболов непривредна активност и да подразумева лов полно зрелих риба удичарским и помоћним мрежарским алатима ради задовољења потреба грађана за рекреацијом (члан 2. тачка 18)); да су риболовне организације удружења грађана основана ради рекреативног или спортског риболова, популаризације риболова, едукације риболоваца, њиховог организовања и евиденције (члан 2. тачка 27)); да рекреативним риболовом може да се бави лице на основу дозволе за обављање рекреативног риболова (члан 38. став 1.); да дозволу за рекреативни риболов за календарску годину (годишња дозвола), за један дан (дневна дозвола), односно за више дана, а највише седам дана (вишедневна дозвола) издаје корисник (члан 39. став 1.).
Из наведеног, по оцени Уставног суда, следи да је законодавац, сагласно одредби члана 97. тачка 9. Устава, којом је утврђено да Република Србија уређује и обезбеђује одрживи развој, заштиту и унапређивање биљног и животињског света, уредио управљање рибљим фондом у риболовним водама Републике Србије, које обухвата заштиту и одрживо коришћење рибљег фонда, као природног богатства и добра од општег интереса, које је у државној својини. Сагласно наведеном, управљање риболовним ресурсима у Републици Србији врши се у складу са принципом одрживог коришћења, које доприноси очувању диверзитета рибљег фонда и еколошког интегритета водених екосистема. На овим основним заштитним принципима почива и уређење риболова у Републици Србији, који могу бити привредни, ради стављања уловљене рибе у промет и непривредни. Непривредни риболов се дели на рекреативни и спортски риболов и риболов у научноистраживачке сврхе и електрориболов. Рекреативни риболов представља непривредну активност и подразумева лов полно зрелих риба удичарским помоћним мрежним алатима ради задовољења грађана за рекреацијом. Сваки риболов, па и рекреативни, у Републици Србији, заснован је на систему дозволе. Корисник рибарског подручја издаје риболовцима дозволе за рекреативи риболов, које у зависности од времена трајања могу бити годишње, вишедневне и дневне. Само на основу наведених дозвола риболовац може обављати рекреативни риболов.
Међутим, за годишњу дозволу за рекреативни риболов, законодавац је, оспореном одредбом члана 39. став 2. Закона, прописао један додатни услов. Наиме, овом оспореном одредбом Закона је, поред територијалног важења годишње дозволе на свим риболовним водама Републике Србије, предвиђено важење ове дозволе само уз чланску карту риболовне организације, која је у овом закону одређена као удружење грађана основано ради рекреативног или спортског риболова, популаризације риболова, едукације риболоваца, њиховог организовања и евиденције. Из наведеног следи да без поседовања чланске карте риболовне организације, риболовац не би имао валидну годишњу дозволу за рекреативни риболов, што даље значи да не би могао обављати рекреативни риболов на основу ове дозволе издате на законом прописан начин.
Имајући у виду наведено, Уставни суд је пошао од Уставом утврђене слободе удруживања из члана 55. Устава. Зајемчена слобода удруживања у себи консумира два права: позитивно, као право сваког појединца на политичко, синдикално и свако друго удруживање и негативно, као право појединца да остане изван сваког удружења. До Устава од 2006. године, слобода удруживања није обухватала негативно право да се остане изван сваког удружења, тако да ово право егзистира у правном поретку Републике Србије тек од 2006. године, односн о од доношења наведеног Устава. Овако формулисано негативно право на слободу удруживања, у ствари значи забрану принудног удруживања, односно слободу сваког појединца да не може бити приморан да буде члан неког удружења, као и да због неприпадања неком удружењу не трпи негативне последице. Принудно удруживање може бити успостављено de jure или de facto. Принудно удруживање de jure подразумева да је законом прописано за нека лица обавезно чланство у одређеном удружењу, као на пример услов за обављање одређене професије, док принудно удруживање de facto постоји када појединац теоретски има могућност избора приступања неком удружењу или не, али би неприступање или иступање из таквог удружења имало за њега озбиљне негативне последице.
Полазећи од Уставом зајемченог права сваког појединца да остане изван сваког удружења , Уставни суд је оценио да, иако законодавац није директно de jure прописао обавезу риболоваца да се учлане у риболовну организацију, из оспорене одредбе члана 39. став 2. Закона произлази да ова обавеза постоји de facto за све риболовце са годишњим рекреативним дозволама за риболов, јер се важност такве дозволе условљава поседовањем чланске карте риболовне организације, односно удруживањем у ову организацију. Сагласно наведеном, негативна последица ове оспорене одредбе Закона се огледа у томе што се појединац не може бавити рекреативним риболовом на основу годишње дозволе, која му је у ту сврху и издата, већ то може чинити само уколико уз ову дозволу има и чланску карту риболовног удружења, као додатни усло в за њено важење. На тај начин је, према оцени Уставног суда, одредбом члана 39. став 2. Закона, у делу који гласи: ''уз чланску карту риболовне организације'', прекршено Уставом зајемчено право појединца да остане изван сваког удружења, утврђено чланом 55. став 1. Устава.
Имајући у виду све изложено, Устани суд је, на основу одредаба члана 42а став 1. тачка 2) и члана 45. тачка 1) Закона о Уставном суду (" Службени гласник РС", бр. 109/07, 99/11 и 18/13 - Одлука УС), донео Одлуку као у изреци.
На основу члана 168. став 3. Устава, одредба члана 39. став 2. Закона о заштити и одрживом коришћењу рибљег фонда наведеног у изреци, у делу који гласи: ''уз чланску карту риболовне организације'', престаје да важи даном објављивања Одлуке Уставног суда у ''Службеном гласнику Републике Србије''.
Поводом поднетих иницијатива, Уставни суд је на седници одржаној 8. новембра 2012. године донео Решење IУз-527/2010, којим је, сагласно одредби члана 53. став 1. Закона о Уставном суду (''Службени гласник РС'', бр. 109/07 и 99/11), покренуо поступак за утврђивање неуставности одредбе члана 39. став 2. Закона, у делу који гласи: ''уз чланску карту риболовне организације''. Истим решењем Уставни суд је одбацио иницијативе за покретање поступка за утврђивање неуставности одредаба члана 39. ст. 4. и 5. Закона, јер је, сагласно одредби члана 53. став 2. Закона о Уставном суду, нашао да иницијативе у овом делу нису прихватљиве, с обзиром на то да њима нису поткрепљене тврдње да има основа за покретање поступка за оцену уставности наведених одредаба Закона.
У односу на одредбу члана 39. став 2. Закона, Уставни суд је оценио да има основа за покретање поступка за утврђивање неуставности наведене одредбе Закона, у делу који гласи: ''уз чланску карту риболовне организације''. Наиме, наведеном одредбом Закона је прописано да годишња дозвола за рекреативни риболов важи на свим риболовним водама Републике Србије, уз чланску карту риболовне организације, па је Уставни суд, полазећи од садржине оспореног члана 39. став 2. Закона, поднете иницијативе и Уставом зајемчене слободе удруживања из члана 55. Устава, оценио да се у конкретном случају, као спорно, основано може поставити уставноправно питање: да ли је овом оспореном одредбом Закона in fine повређено право појединца да остане изван сваког удружења, зајемчено чланом 55. став 1. Устава, односно да ли је бављење рекреативним риболовом уз годишњу дозволу условљено обавезним удруживањем у риболовну организацију, која је Законом одређена као удружење грађана.
На основу одредаба чл. 33. и 34. Закона о Уставном суду, Решење о покретању поступка је достављено Народној скупштини на одговор 28. новембра 2012. године. Народна скупштина није доставила Уставном суду одговор поводом спорног уставноправног питања у остављеном року од 60 дана од дана достављања Решења, а ни након истека тог рока, тако да је Уставни суд, сагласно одредби члана 34. став 3. Закона о Уставном суду, наставио поступак.
У спроведеном поступку Уставни суд је утврдио:
Народна скупштина Републике Србије донела је Закон о заштити и одрживом коришћењу рибљег фонда на седници одржаној 12. маја 2009. године. Закон је ступио на снагу 23. маја 2009. године и објављен је у ''Службеном гласнику Републике Србије'', број 36, од 15. маја 2009. године. Уставни основ за доношење овог закона садржан је у члану 97. тачка 9. Устава Републике Србије , којим је утврђено да Република Србија уређује и обезбеђује, између осталог, одрживи развој, заштиту и унапређивање биљног и животињског света. Овим законом уређује се управљање рибљим фондом у риболовним водама, које обухвата заштиту и одрживо коришћење рибљег фонда као природног богатства и добра од општег интереса (члан 1. став 1.). Одредбама члана 39. овог закона уређена је дозвола за рекреативни риболов, која може бити годишња, дневна и вишедневна. Оспореним чланом 39. став 2. Закона прописано је да годишња дозвола за рекреативни риболов важи на свим риболовним водама Републике Србије, уз чланску карту риболовне организације.
Уставом је утврђено: да се људска и мањинска права зајемчена Уставом непосредно примењују (члан 18. став 1.); да су пред Уставом и законом сви једнаки (члан 21. став 1.); да се јемчи слобода политичког, синдикалног и сваког другог удруживања и право да се остане изван сваког удружења (члан 55. став 1.); да Република Србија уређује и обезбеђује, између осталог, одрживи развој, заштиту и унапређивање биљног и животињ ског света (члан 97. тачка 9.).
Поред оспорене одредабе Закона о заштити и одрживом коришћењу рибљег фонда, овим законом прописано је: да је дозвола за рекреативни риболов документ који даје право рекреативном риболовцу да обавља рекреативни риболов, у складу са овим законом (члан 2. тачка 6)); да је рекреативни риболов непривредна активност и да подразумева лов полно зрелих риба удичарским и помоћним мрежарским алатима ради задовољења потреба грађана за рекреацијом (члан 2. тачка 18)); да су риболовне организације удружења грађана основана ради рекреативног или спортског риболова, популаризације риболова, едукације риболоваца, њиховог организовања и евиденције (члан 2. тачка 27)); да рекреативним риболовом може да се бави лице на основу дозволе за обављање рекреативног риболова (члан 38. став 1.); да дозволу за рекреативни риболов за календарску годину (годишња дозвола), за један дан (дневна дозвола), односно за више дана, а највише седам дана (вишедневна дозвола) издаје корисник (члан 39. став 1.).
Из наведеног, по оцени Уставног суда, следи да је законодавац, сагласно одредби члана 97. тачка 9. Устава, којом је утврђено да Република Србија уређује и обезбеђује одрживи развој, заштиту и унапређивање биљног и животињског света, уредио управљање рибљим фондом у риболовним водама Републике Србије, које обухвата заштиту и одрживо коришћење рибљег фонда, као природног богатства и добра од општег интереса, које је у државној својини. Сагласно наведеном, управљање риболовним ресурсима у Републици Србији врши се у складу са принципом одрживог коришћења, које доприноси очувању диверзитета рибљег фонда и еколошког интегритета водених екосистема. На овим основним заштитним принципима почива и уређење риболова у Републици Србији, који могу бити привредни, ради стављања уловљене рибе у промет и непривредни. Непривредни риболов се дели на рекреативни и спортски риболов и риболов у научноистраживачке сврхе и електрориболов. Рекреативни риболов представља непривредну активност и подразумева лов полно зрелих риба удичарским помоћним мрежним алатима ради задовољења грађана за рекреацијом. Сваки риболов, па и рекреативни, у Републици Србији, заснован је на систему дозволе. Корисник рибарског подручја издаје риболовцима дозволе за рекреативи риболов, које у зависности од времена трајања могу бити годишње, вишедневне и дневне. Само на основу наведених дозвола риболовац може обављати рекреативни риболов.
Међутим, за годишњу дозволу за рекреативни риболов, законодавац је, оспореном одредбом члана 39. став 2. Закона, прописао један додатни услов. Наиме, овом оспореном одредбом Закона је, поред територијалног важења годишње дозволе на свим риболовним водама Републике Србије, предвиђено важење ове дозволе само уз чланску карту риболовне организације, која је у овом закону одређена као удружење грађана основано ради рекреативног или спортског риболова, популаризације риболова, едукације риболоваца, њиховог организовања и евиденције. Из наведеног следи да без поседовања чланске карте риболовне организације, риболовац не би имао валидну годишњу дозволу за рекреативни риболов, што даље значи да не би могао обављати рекреативни риболов на основу ове дозволе издате на законом прописан начин.
Имајући у виду наведено, Уставни суд је пошао од Уставом утврђене слободе удруживања из члана 55. Устава. Зајемчена слобода удруживања у себи консумира два права: позитивно, као право сваког појединца на политичко, синдикално и свако друго удруживање и негативно, као право појединца да остане изван сваког удружења. До Устава од 2006. године, слобода удруживања није обухватала негативно право да се остане изван сваког удружења, тако да ово право егзистира у правном поретку Републике Србије тек од 2006. године, односн о од доношења наведеног Устава. Овако формулисано негативно право на слободу удруживања, у ствари значи забрану принудног удруживања, односно слободу сваког појединца да не може бити приморан да буде члан неког удружења, као и да због неприпадања неком удружењу не трпи негативне последице. Принудно удруживање може бити успостављено de jure или de facto. Принудно удруживање de jure подразумева да је законом прописано за нека лица обавезно чланство у одређеном удружењу, као на пример услов за обављање одређене професије, док принудно удруживање de facto постоји када појединац теоретски има могућност избора приступања неком удружењу или не, али би неприступање или иступање из таквог удружења имало за њега озбиљне негативне последице.
Полазећи од Уставом зајемченог права сваког појединца да остане изван сваког удружења , Уставни суд је оценио да, иако законодавац није директно de jure прописао обавезу риболоваца да се учлане у риболовну организацију, из оспорене одредбе члана 39. став 2. Закона произлази да ова обавеза постоји de facto за све риболовце са годишњим рекреативним дозволама за риболов, јер се важност такве дозволе условљава поседовањем чланске карте риболовне организације, односно удруживањем у ову организацију. Сагласно наведеном, негативна последица ове оспорене одредбе Закона се огледа у томе што се појединац не може бавити рекреативним риболовом на основу годишње дозволе, која му је у ту сврху и издата, већ то може чинити само уколико уз ову дозволу има и чланску карту риболовног удружења, као додатни усло в за њено важење. На тај начин је, према оцени Уставног суда, одредбом члана 39. став 2. Закона, у делу који гласи: ''уз чланску карту риболовне организације'', прекршено Уставом зајемчено право појединца да остане изван сваког удружења, утврђено чланом 55. став 1. Устава.
Имајући у виду све изложено, Устани суд је, на основу одредаба члана 42а став 1. тачка 2) и члана 45. тачка 1) Закона о Уставном суду (" Службени гласник РС", бр. 109/07, 99/11 и 18/13 - Одлука УС), донео Одлуку као у изреци.
На основу члана 168. став 3. Устава, одредба члана 39. став 2. Закона о заштити и одрживом коришћењу рибљег фонда наведеног у изреци, у делу који гласи: ''уз чланску карту риболовне организације'', престаје да важи даном објављивања Одлуке Уставног суда у ''Службеном гласнику Републике Србије''.
ПРЕДСЕДНИК
УСТАВНОГ СУДА
др Драгиша Б. Слијепчевић
УСТАВНОГ СУДА
др Драгиша Б. Слијепчевић