Уставни суд, Велико веће, у саставу: председник Суда др Драгиша Б. Слијепчевић, председник Већа и судије Весна Илић Прелић, др Марија Драшкић, др Агнеш Картаг Одри, др Горан Илић, Сабахудин Тахировић, др Драган Стојановић и мр Милан Марковић, чланови Већа, у поступку по уставној жалби „Агропром“ д.о.о. из Новог Сада и Ласлa Типуре из Новог Сада, на основу члана 167. став 4. у вези члана 170. Устава Републике Србије, на седници Већа одржаној 12. јула 2012. године, донео је
О Д Л У К У
Одбија се као неоснована уставна жалба „Агропром“ д.о.о. и Ласла Типуре изјављена против решења Већа за прекршаје у Новом Саду Вп. 7260/09 од 30. новембра 2009. године и решења Општинског органа за прекршаје у Новом Саду Уп. 17-4-3932/08 од 27. априла 2009. године.
О б р а з л о ж е њ е
1. „Агропром“ д.о.о. из Новог Сада и Ласло Типура из Новог Сада, преко пуномоћника Загорке Мунижаба, адвоката из Новог Сада, изјавили су Уставном суду 13. јануара 2010. године уставну жалбу против аката наведених у изреци, због повреде права на правну сигурност у казненом праву, зајемченог одредбом члана 34. став 1. Устава Републике Србије.
У уставној жалби се наводи:
- да су оспореним решењима подносиоци уставне жалбе као правно лице и као одговорно лице у правном лицу оглашени кривим и кажњени за прекршај из члана 35. став 1. тачка 1) Закона о санитарном надзору и за прекршај из члана 49. став 1. тачка 1) Закона о заштити становништва од заразних болести, и кажњени јединственим новчаним казнама – „Агропром“ д.о.о. као правно лице у износу од 450.000 динара а Ласло Типура као одговорно лице у правном лицу у износу од 35.000 динара;
- да су оспореним актима подносиоци уставне жалбе кажњени зато што у продајном објекту подносилаца „нису обезбеђени хигијенски услови који се односе на запослена лица јер поред уређаја за прање руку запослених лица нису обезбедили течни сапун и папирни убрус за одржавање хигијене руку“, и зато што „не спроводе дезинфекцију и дератизацију јер је у објекту испод ваге на радној површини и око уређаја за прање руку примећено живих инспеката буба-шваба“;
- да наведене формулације прекршаја из оспорених аката нису прописане ни једним примењеним законом, па су подносиоци оглашени кривим и кажњени за дело које законом или другим прописом заснованим на закону није било предвиђено као кажњиво, чиме им је повређено право на правну сигурност у казненом праву, зајемченог одредбом члана 34. став 1. Устава.
Предложено је да се оспорени акти „као неуставни, огласе ништавим“ и да се одложи извршење оспорених решења до доношења одлуке Уставног суда по уставној жалби.
2. Сагласно одредби члана 170. Устава Републике Србије, уставна жалба се може изјавити против појединачних аката или радњи државних органа или организација којима су поверена јавна овлашћења, а којима се повређују или ускраћују људска или мањинска права и слободе зајемчене Уставом, ако су исцрпљена или нису предвиђена друга правна средства за њихову заштиту. Поступак по уставној жалби се, у смислу члана 175. став 3. Устава, уређује законом.
У току поступка пружања уставносудске заштите, поводом испитивања основаности уставне жалбе у границама истакнутог захтева, Уставни суд утврђује да ли је у поступку одлучивања о правима и обавезама подносиоца уставне жалбе повређено или ускраћено његово Уставом зајемчено право или слобода.
3. Уставни суд је у спроведеном поступку, из уставне жалбе и оспорених аката, утврдио следеће чињенице од значаја за одлучивање:
Општински орган за прекршаје у Новом Саду је 27. априла 2009. године донео оспорено решење Уп. 17-4-3932/08 којим је подносиоце, као правно лице и као одговорно лице у правном лицу, огласио одговорним: 1. што су 5. јуна 2008. године обављали делатност у објекту који подлеже санитарном надзору а који не испуњава прописане опште и посебне санитарне услове и у којем нису обезбеђени хигијенски услови који се односе на запослена лица, јер поред уређаја за прање руку запослених лица нису обезбедили течни сапун и папирни убрус за одржавање хигијене руку, чиме су починили прекршај из члана 35. става 1. и став 2. тачка 1) Закона о санитарном надзору, па је окривљеном правном лицу ДОО „Агропром“ за овај прекршај утврђена новчана казна у износу од 250.000 динара, а одговорном лицу у правном лицу Ласлу Типури новчана казна у износу од 15.000 динара; 2. што у продавници која послује у саставу ДОО „Агропром“ у Новом Саду, не спроводе дезинфекцију и дератизацију јер је у објекту 5. јуна 2008. године испод ваге на радној површини и око уређаја за прање руку примећено живих инсеката – буба-шваба, чиме су окривљени починили прекршај из члана 49. став 1. став 2. тачка 1) Закона о заштити становништва од заразних болести, па је окривљеном правном лицу ДОО „Агропром“ за овај прекршај утврђена новчана казна у износу од 200.000 динара, а одговорном лицу Ласлу Типури у износу од 20.000 динара, па их је орган за прекршаје казнио јединственим новчаним казнама и то ДОО „Агропром“ у износу од 450.000 динара, а Ласла Типуру у износу од
35.000 динара. У образложењу оспореног решења, поред осталог, наведено је да је Ласло Типура у спроведеном прекршајном поступку изјавио „да није знао да за одржавање руку морају бити папирни убруси a у простору где се врши прање руку запослених лица био је обезбеђен редован сапун тачније сапун и редовни пешкири и то сложени, чистих пешкира било је десет комада што је
инспектор и констатовао“, као и да је „инспектор навео да је на радној површини и око уређаја за прање руку испод ваге примећено живих инспеката буба-шваба – то нису буба швабе већ су мале бубе тачније жохари жуте боје које су биле не на радним површинама већ око умиваоника, било је једно 3-4 жохара испод ваге једна буба жохар, користио је разна дезинфекциона средства, звао је да се изврши дератизација, то ради хумана заштита са Ченеја а разлог појаве тих инсеката жохара је што се поред продавнице налази хемијска чистиона „Аква-клајн“, који не подлежу санитарном надзору, па се од паре и од воде коју користе у раду појављују живи инсекти који се размиле па долазе и до продавнице у којој је упослен“.
Одлучујући о жалбама окривљених, Веће за прекршаје у Новом Саду је 30. новембра 2009. године донело оспорено решење Вп. 7260/09, којим је заједничку жалбу окривљених одбило и потврдило првостепено оспорено решење. У образложењу тог решења се наводи: „Неосновани су наводи изнети у заједничкој жалби браниоца окривљених, да чињенично стање није у потпуности и правилно утврђено, с обзиром да је првостепени орган за прекршаје, а проверавајући основаност навода из захтева за покретање
прекршајног поступка, у правилно спроведеном доказном поступку са једнаком
пажњом утврђивао, како чињенице које терете окривљено правно лице и окривљено одговорно лице у правном лицу, тако и чињенице које им иду у корист, с обзиром да је у поступку испитао окривљеног Типура Ласла, у својству одговорног лица у правном лицу, у својству сведока саслушао Украден Александру–санитарног инспектора, прочитао фотокопију записника Покрајинског секретаријата за здравство и социјалну политику, Сектора за санитарни надзор Нови Сад, Одељења у Новом Саду број 107- 53-04989/08 од дана 05. јуна 2008. године, па је анализом сваког доказа посебно, као и свих доказа заједно, правилно утврђено чињенично стање како је то ближе описано у
изреци првостепеног решења о прекршају, односно да је окривљено ДОО „Агропром", као правно лице и окривљени Типура Ласло, као одговорно лице у правном лицу, дана 05. јуна 2008. године санитарни инспектор извршио контролу у продавници која послује у саставу ДОО „Агропром" у Новом Саду, Булевар Ослобођења број 41., и у ванредном санитарном прегледу утврдио и записнички констатовао, да у објекту који подлеже санитарном надзору, а који не испуњава прописане опште и посебне санитарне услове и у којем нису обезбеђени хигијенски услови који се односе на запослена лица, јер поред уређаја за прање руку запослених лица, нису обезбедили течни сапун и папирни убрус за одржавање хигијене руку. Том радњом окривљено правно лице је поступило супротно члану 12. став 1. Закона о санитарном надзору, којим је прописано између осталог да правна лица, могу да обављају делатности утврђене у члану 8. тач. 1) до 10) овог закона, само ако у објекту који испуњавају прописане опште, односно опште и посебне санитарне услове и у којем су обезбеђени хигијенски услови који се односе на запослена лица, и извршило прекршај из члана 35. став 1. тачка 1. Закона о санитарном надзору, а окривљено одговорно лице у правном лицу прекршај из члана 35. став 1. тачка 1) у вези става 2. Закона о санитарном надзору. Даљом контролом санитарног инспектора је утврђено да окривљено правно лице и одговорно лице у правном лицу, у продавници која послује у саставу ДОО „Агропром" у Новом Саду, Булевар Ослобођења број 41, не спроводе дезинфекцију и дератизацију, јер je у објекту испод ваге на радној површини и око уређаја за прање руку примећено живих инсеката бубашваба. Том радњом окривљено правно лице је извршило прекршај из члана 49. став 1. тачка 1) Закона о заштити становништва од заразних болести, а окривљено одговорно лице у правном лицу је извршило прекршај из члана 49. став 1. тачка 1) у вези става 2. Закона о заштити становништва од заразних болести, тако да су основано од стране првостепеног органа за прекршаје, проглашени одговорним и кажњени, са образложењем које и ово веће прихвата и жалиоце на исте упућује“.
4. Одредбом члана 34. став 1. Устава, на чију се повреду подносиоци позивају у уставној жалби, утврђено је да се нико не може огласити кривим за дело које, пре него што је учињено, законом или другим прописом заснованим на закону није било предвиђено као кажњиво, нити му се може изрећи казна која за то дело није била предвиђена.
Чланом 12. став 1. Закона о санитарном надзору ("Службени гласник РС", број 125/04) прописано је да правна лица, организације и предузетници могу да обављају делатности утврђене у члану 8. тач. 1) до 10) овог закона, само у објекту који испуњава прописане опште, односно опште и посебне санитарне услове и у којем су обезбеђени хигијенски услови који се односе на запослена лица.
Одредбом члана 35. став 1. тачка 1) овог закона прописано је да ће се новчаном казном од 250.000 до 500.000 динара казнити за прекршај правно лице и организација ако обавља делатност у објекту који подлеже санитарном надзору, а који не испуњава прописане опште, односно опште и посебне санитарне услове и у којем нису обезбеђени хигијенски услови који се односе на запослена лица (члан 12. став 1.), а ставом 2. да ће се за прекршај из става 1. овог члана казнити и одговорно лице у правном лицу, новчаном казном од 15.000 до 30.000 динара.
Чланом 6. став 4. Правилника о општим санитарним условима које морају да испуне објекти који подлежу санитарном надзору ("Службени гласник РС", број 47/06) прописано је да се у објекту мора на сваком точећем месту намењеном за прање руку обезбедити уређај, као и потребан прибор и средства за прање, сушење и дезинфекцију руку.
Одредба члана 7. Закона о заштити становништва од заразних болести ("Службени гласник РС", број 125/04) прописује да се заштита становништва од заразних болести врши спровођењем општих и посебних, ванредних и других мера за заштиту становништва од заразних болести, у складу са законом.
Чланом 8. став 1. тачка 4) овог закона прописано је да су опште мере за заштиту становништва од заразних болести, поред осталог, спровођење дезинфекције, дезинсекције и дератизације у насељеним местима, на јавним површинама, у стамбеним објектима, у средствима јавног саобраћаја, у објектима под санитарним надзором и њиховој непосредној околини и у другим објектима у којима се обавља друштвена, односно јавна делатност, а ставом 2. да мере из става 1. овог члана, организују и спроводе органи јединица локалне самоуправе, други надлежни органи, правна лица и предузетници, у складу са законом.
Одредбом члана 49. став 1. тачка 1) Закона прописано је да ће се новчаном казном у износу од 200.000 до 500.000 динара казнити за прекршај правно лице ако не спроводи дезинфекцију, дезинсекцију и дератизацију утврђену у члану 8. став 1. тачка 4) овог закона (члан 8. став 2.), а ставом 2. да ће се за прекршај утврђен у ставу 1. овог члана казнити и одговорно лице у правном лицу новчаном казном од 20.000 до 40.000 динара.
5. Оцењујући основаност навода уставне жалбе, Уставни суд је пошао од садржине одредаба релевантних прописа.
Према члану 12. став 1. Закона о санитарном надзору, правна лица, организације и предузетници могу да обављају делатности утврђене у члану 8. тач. 1) до 10) овог закона, само у објекту који испуњава прописане опште, односно опште и посебне санитарне услове и у којем су обезбеђени хигијенски услови који се односе на запослена лица. Члан 6. став 4. Правилника о општим санитарним условима које морају да испуне објекти који подлежу санитарном надзору, ближе уређује ову материју, па прописује да се у објекту мора на сваком точећем месту намењеном за прање руку обезбедити уређај, као и потребан прибор и средства за прање, сушење и дезинфекцију руку. Међутим, ни Закон ни Правилник не прописују шта се сматра „потребним прибором и средствима за прање, сушење и дезинфекцију руку“. Подносиоци тврде да нису знали да за одржавање руку морају бити обезбеђени течни сапун и папирни убруси, јер то нигде није прописано, а у простору где се врши прање руку запослених лица, односно на сваком точећем месту намењеном за прање руку, обезбедили су сапун и чисте, уредно сложене пешкире, што је и санитарни инспектор затекао приликом санитарне контроле.
У конкретном случају, Уставни суд је утврдио да Законом о санитарном надзору, као ни Правилником о општим санитарним условима које морају да испуне објекти који подлежу санитарном надзору, као подзаконским актом који ближе уређује ову законску материју, није прописано шта се сматра уређајем, односно потребним прибором и средствима за прање, сушење и дезинфекцију руку. Наиме, поставља се питање да ли оваква одредба Закона, односно Правилника задовољава услов одређености, како би субјекти на које се односи могли по њој поступити, или је конкретан пропис непрецизан и оставља широку дискрецију судовима када одлучују о прекршајној одговорности.
При анализи конкретног случаја, Уставни суд је пошао од праксе Европског суда за људска права, израженој, поред осталог, у случају Cantoni v. France (видети предмет број 17862/91 од 15. новембра 1996. године) и става тог суда да члан 7. Европске конвенције за заштиту људских права и основних слобода отелотворује, између осталог, принцип да само закон може дефинисати шта је злочин (кривично дело) и прописати казну (nullum crimen, nulla poena sine lege), као и принцип да кривично право не сме бити екстензивно тумачено на штету оптуженог, на пример по аналогији. From these principles it follows that an offence must be clearly defined in the law.Из ових принципа произилази да дело мора бити јасно дефинисано законом. This requirement is satisfied where the individual can know from the wording of the relevant provision and, if need be, with the assistance of the courts' interpretation of it, what acts and omissions will make him criminally liable. Међутим, Суд сматра да је овај захтев задовољен и тамо где појединац може знати, према формулацији релевантних одредби и, ако је потребно, уз помоћ тумачење судске праксе – како мора да поступа у одређеним ситуацијама и који пропусти ће га учинити кривично одговорним. Дакле, Европски суд је сматрао да, начелно, сваки пропис мора бити довољно јасан и предвидљив, како би се по њему могло поступити. Међутим, приликом уређења одређених области а због сложености друштвених односа, врло је тешко набројати и предвидети све случајеве и ситуације на које се пропис може односити, јер „законодавна техника категоризације често оставља сиве зоне на ободима дефиниције“. Стога је, према ставу Европског суда, довољно да закон буде формулисан у релативно општим цртама, омогућавајући својим одредбама да се прилагоде, кроз процес интерпретације, промењеним и различитим ситуацијама. Суд је сматрао да овај услов може бити задовољен чак и ако субјекат на кога се односи мора да предузме одговарајуће додатне активности, у мери која је разумна у датим околностима, како би утврдио на шта се пропис односи, односно последице које дати акт може да изазове. The Court concluded that there had been no violation.
По оцени Уставног суда, наведене констатације Европског суда се могу прихватити, тим пре када се ради о прекршајима, јер код прекршаја квалитет које треба задовољити у погледу прецизности, одређености и одредљивости није тако строг као када је реч о кривичним делима.
У конкретном случају, према мишљењу Уставног суда, није реално очекивање да се Законом о санитарном надзору и Правилником о општим санитарним условима које морају да испуне објекти који подлежу санитарном надзору, могу предвидети сви случајеви на које се поједине одредбе могу односити, па се не може ни набројати шта се све сматра уређајем, односно потребним прибором и средствима за прање, сушење и дезинфекцију руку, посебно имајући у виду време у коме живимо и технологију која свакодневно напредује. Стога, Уставни суд оцењује да је на правним лицима, организацијама и предузетницима на које се ови прописи односе, да предузму одговарајуће додатне активности, у мери која је разумна у датим околностима, како би утврдили на шта се конкретни прописи односе, односно последице које дати акт може да изазове. То значи да у објектима који подлежу санитарном надзору морају бити обезбеђени такви хигијенски услови за запослена лица, који у складу с временом у коме живимо, достигнутим нивоом технологије и судском праксом у тој области задовољавају макар редовне савремене стандарде. Те стандарде морају, нарочито, познавати професионалци у областима на које се они односе.
Примењено на конкретан прекршај, Уставни суд је мишљења да је санитарна пракса, када су у питању објекти у којима се врши продаја прехрамбених артикала, пре свега свежег меса, већ заузела став да се одговарајућим прибором и средством за прање The Court concluded that there had been no violation. руку сматра течни сапун (за разлику од тврдог сапуна), а прибором и средством за сушење руку папирни убруси (за разлику од обичних пешкира који се, углавном, вишекратно користе), или, пак, фенови за сушење руку. Ову и овакву санитарну праксу је, свако ко подлеже обавези санитарног надзора јер послује у продавници прехрамбених артикала, могао и морао на време сазнати и предузети активности у складу са прописима и савременим стандардима.
Стога, по оцени Уставног суда, наведени пропуст подносилаца уставне жалбе, као привредних субјеката, представља прекршај из члана 35. став 1. и став 2. тачка 1) Закона о санитарном надзору, који је Законом и Правилником довољно одређен, па су неосноване тврдње подносилаца уставне жалбе да је недовољно прецизном законском формулациојом повређено њихово право на правну сигурност у казненом праву, из члана 34. став 1. Устава.
6. Према одредби члана 7. Закона о заштити становништва од заразних болести, заштита становништва од заразних болести врши се спровођењем општих и посебних, ванредних и других мера за заштиту становништва од заразних болести, у складу са законом, а према одредби члана 8. став 1. тачка 4) овог закона, опште мере за заштиту становништва од заразних болести су, поред осталог, спровођење дезинфекције, дезинсекције и дератизације у насељеним местима, на јавним површинама, у стамбеним објектима, у средствима јавног саобраћаја, у објектима под санитарним надзором и њиховој непосредној околини и у другим објектима у којима се обавља друштвена, односно јавна делатност, док став 2. овог члана прописује да мере из става 1. овог члана, организују и спроводе органи јединица локалне самоуправе, други надлежни органи, правна лица и предузетници, у складу са законом.
У конкретном случају, подносиоци уставне жалбе су кажњени зато што „не спроводе дезинфекцију и дератизацију, јер je у објекту испод ваге на радној површини и око уређаја за прање руку примећено живих инсеката бубашваба“, чиме су, као правно лице и као одговорно лице у правном лицу извршили прекршај из члана 49. став 1. тачка 1) Закона о заштити становништва од заразних болести. Међутим, овај закон ни у једној својој одредби не прописује да се присуство живих инсеката бубашваба у продајном објекту сматра доказом да правно лице и предузетник не спроводи прописане мере дезинфекције и дератизације.
Полазећи од анализе одређености казнених прописа, претходно изнете у тачки 5, Уставни суд је мишљења да пропис који налаже опште мере за заштиту становништва од заразних болести, такође не може побројати све могуће случајеве на које се конкретна одредба члана 49. став 1. тачка 1) Закона односи, односно не може побројати све случајеве који, приликом вршења санитарне контроле, могу указати на чињеницу да правна лица и предузетници нису, у складу са законом, предузели прописане опште мере за спровођење дезинфекције, дезинсекције и дератизације у објектима под санитарним надзором и њиховој непосредној околини.
Стога, по оцени Уставног суда, присуство одређених живих инсеката на месту где се врши санитарна контрола може значити да контролисани привредни субјект није спровео (или је неуспешно спровео) законом прописане опште мере за заштиту становништва од заразних болести, па та околност, сама за себе, представља доказ о прекршају из члана 49. став 1. тачка 1) Закона о заштити становништва од заразних болести. И код овог прекршаја, ову и овакву санитарну праксу свако ко подлеже обавези санитарног надзора могао је на време сазнати и предузети активности потребне за поступање по наведеном пропису.
Навод подносилаца да је присуство инсеката изазвано постојањем радње за хемијско чишћење (која не подлеже санитарном надзору) у непосредној близини продајног објекта, „па се од паре и од воде коју користе у раду појављују живи инсекти који се размиле па долазе и до продавнице“, Уставни суд не сматра прихватљивим, имајући у виду законску одредбу по којој су правна лица и предузетници дужни прописане опште мере за спровођење дезинфекције, дезинсекције и дератизације предузети, како у објектима под санитарним надзором, тако и њиховој непосредној околини, управо да би се спречила свака могућност да потенцијални преносиоци заразних болести дођу у контакт са намирницама и да се тиме директно угрози здравље грађана.
Сагласно наведеном, по оцени Уставног суда, и овај пропуст подносилаца уставне жалбе, као привредних субјеката, представља прекршај из члана 49. став 1. тачка 1) Закона о заштити становништва од заразних болести, који је Законом довољно одређен, па су неосноване тврдње подносилаца уставне жалбе да је недовољно прецизном законском формулациојом повређено њихово право на правну сигурност у казненом праву, из члана 34. став 1. Устава.
7. Полазећи од изнетог, Уставни суд је утврдио да подносиоцима уставне жалбе оспореним решењима није повређено право на правну сигурност у казненом праву из члана 34. став 1. Устава, па је, сагласно одредби члана 89. став 1. Закона о Уставном суду ("Службени гласник РС", бр. 109/07 и 99/11), уставну жалбу одбио као неоносвану.
8. Имајући у виду да су уставноправна питања која су разматрана у овој одлуци од ширег значаја за заштиту уставности и законитости и људских права и слобода, Уставни суд је, сагласно одредби члана 49. став 2. Закона о Уставном суду, донео Закључак да се ова одлука објави у „Службеном гласнику Републике Србије“.
9. С обзиром на изложено, Уставни суд је, на основу одредаба члана 42б став 1. тачка 1) и члана 45. тачка 9) Закона о Уставном суду, донео Одлуку као у изреци.
ПРЕДСЕДНИК ВЕЋА
др Драгиша Б. Слијепчевић