Уставни суд у саставу: председник др Драгиша Б. Слијепчевић и судије др Оливера Вучић, др Марија Драшкић, Братислав Ђокић, Весна Илић Прелић, др Горан Илић, др Агнеш Картаг Одри, Катарина Манојловић Андрић, мр Милан Марковић, др Боса Ненадић, Милан Станић, др Драган Стојановић, мр Томислав Стојковић, Сабахудин Тахировић и Предраг Ћетковић, на основу члана 167. став 1. тачка 1. Устава Републике Србије, на седници одржаној 20. децембра 2012. године, донео је
О Д Л У К У
Утврђује се да одредба члана 26. став 2. Закона о обавезном осигурању у саобраћају (''Службени гласник РС'', бр. 51/09, 78/11, 101/10 и 93/12) није у сагласности са Уставом.
О б р а з л о ж е њ е
Уставном суду поднетo је више иницијатива за покретање поступка за оцену уставности и сагласности са потврђеним међународним уговором одредаба члана 26. Закона о обавезном осигурању у саобраћају (''Службени гласник РС'', бр. 51/09, 78/11, 101/10 и 93/12).
Поводом поднетих иницијатива, Уставни суд је оценио да има основа за покретање поступка нормативне контроле оспореног акта, те је, сагласно одредби члана 53. став 1. Закона о Уставном суду (''Службени гласник РС'', бр. 109/07 и 99/11), својим Решењем IУз-909/2010 од 18. априла 2012. године покренуо поступак за утврђивање неуставности одредбе члана 26. став 2. Закона о обавезном осигурању у саобраћају. У наведеном решењу, Суд је формулисао већи број уставноправних питања, али оно што је основно спорно поводом ове законске одредбе јесте да ли је законодавац могао дати овлашћење Влади за уређивање питања која су наведена у члану 26. став 2. Закона, имајући у виду надлежност Владе, која је утврђена чланом 123. Устава.
На основу одредаба чл. 33. и 34. Закона о Уставном суду, Решење о покретању поступка је достављено Народној скупштини на одговор 24. маја 2012. године. Народна скупштина је доставила одговор Уставном суду 23. октобра 2012. године.
У одговору Народне скупштине се наводи да је Закон о обавезном осигурању у саобраћају донет на основу члана 97. тачка 6. Устава, којим је утврђено да Република Србија уређује и обезбеђује правни положај привредних субјеката и систем обављања појединих привредних и других делатности. Поводом члана 26. Закона, у одговору се истиче да је ова одредба утврђена у Закону услед потребе за повећањем правне сигурности, извесности и предвидљивости у наведеној области, односно како би се увела одређена систематичност у решавању одређених правних питања из наведене области. Доносилац Закона сматра да оспорена одредба члана 26. став 2. Закона није у супротности са начелом поделе власти из члана 4. став 2. Устава, јер је овом одредбом Закона поверено Влади, као органу извршне власти, да ближе пропише оно што је Народна скупштина, као законодавна власт у закону и одредила да Влада подзаконским актом пропише. У конкретном случају, као што је Законом и овлашћена, Влада је ближе прописала начине и критеријуме за утврђивање штета, круг лица и максималне износе накнаде штета, чиме није преузела функцију и улогу законодавне власти, нити судске власти, већ је само доношењем подзаконског акта извршила закон, у складу са чланом 123. тач. 2. и 3. Устава. У одговору се даље наводи да законодавац оспореном одредбом члана 26. став 2. Закона није нарушио јединство правног система Републике Србије, прокламовано чланом 4. став 1. Устава, јер прописивањем начина, критеријума и максималних износа накнаде материјалне и нематеријалне штете, Влада само ближе уређује садржину облигационо-правног односа насталог пре осигураног случаја, и то не по питању постојања права на накнаду штете, ни по постојању обавезе за исплату накнаде штете, већ по лимитираним максималним износима, који се утврђују у сваком поједином случају. Наиме, ако се заузме становиште да обавеза друштва за осигурање лежи првенствено у закљученом уговору о обавезном осигурању у саобраћају, чије је закључење обавезно по Закону , као и да су основне уговорне одредбе дефинисане принудним прописима (у погледу најнижег осигураног износа), а не у деликтној радњи штетника (осигураника) са којим је осигуравач у уговорном односу, доносилац Закона сматра да не би било сметњи да се позитивним прописом одреди и до ког износа обавезе накнаде штете одговара осиг уравач код закљученог уговора о осигурању од одговорности за штету причињену трећим лицима из употребе возила у саобраћају по појединим видовима неимовинске штете коју претрпи оштећени у штетном догађају. У одговору се истиче да осигуравач, по основу осигурања од одговарајуће штете причињене трећим лицима употребом моторног возила у саобраћају , одговара ограничено (највише до висине уговореног износа осигурања), док штетник одговара оштећеном за накнаду целок упне штете и преко овог износа. Даље се у одговору наводи да је за постојање обавезе осигуравача нужно да је уговор о осигурању од одговорности за штету причињену трећим лицима закључен са штетником , који је важио на дан настанка штетног догађаја, као и да постоји одговорност осигураника за настанак штетних последица, што значи да је извор обавезе за осигуравача уговор који за предмет има осигурање од одговорности за штету причињену трећим лицима и да се овим уговором на страни осигуравача установљава обавеза (која у тренутку закључења уговора, односно уговарања обавезе није и наступила) самим закључењем уговора. Стога, доносилац оспореног Закона сматра да се подзаконским актом који правну снагу црпи из одредбе члана 26. став 2. Закона, не уређују облигациони односи, јер дејство оспорене законске одредбе јесте максимизирање износа накнаде по појединим видовима нематеријалне штете, односно одређивање оквира у којима се креће обавеза осигуравача, која проистиче из уговорног односа, који ни код закључења није препуштен вољи уговорних страна, већ је као обавезан наметнут корисницима моторних возила с једне стране и осигуравачима с друге стране, као што је као обавезан предвиђен и најнижи износ суме осигурања на који је могуће закључити овај уговор. У погледу члана 4. став 4. Устава, којим је гарантована независност судске власти, у одговору се наводи да наведена уставна гаранција не подразумева да суд није ограничен у својој власти, пре свега да поступа законито у свом одлучивању, уз поштовање процесних и материјалних закона , као и обавезом да поступа једнако у једнаким стварима и неједнако у правним ситуацијама које немају идентичан чињенични и правни основ, а да је један од основних разлога за прописивање правног основа за доношење подзаконског акта из члана 26. став 2. Закона, управо била потреба да друштва за осигурање уједначе статусе оштећених лица на територији целе Републике Србије, чиме се, по мишљењу законодавца, постиже и уједначеност њихове заштите, односно накнаде штете у случају истих или сличних штетних догађаја, што је реално и правично. У одговору се затим наводи да оспорени члан 26. став 2. Закона, као и подзаконски акт донет на основу ове законске одредбе , није у супротности са чланом 142. став 2. Устава, пошто не уређује начин поступања судова приликом доношења пресуда по тужбама за накнаду штете, већ су њиме прописани начин и критеријуми за рад друштва за осигурање у случајевима насталих обавеза накнаде штете по основу саобраћајних удеса, чиме се ни на који начин не ограничава рад судова, нарочито у погледу основних начела по којима судови поступају (начело слободне оцене). Законодавац истиче да је управо из разлога неуједначене праксе и примене досуђивања накнаде штете дошло до неједнаког статуса и третмана оштећених лица на целој територији Републике Србије, тако да је очигледно да се није развила адекватна, правична и уједначена судска пракса у овој области.
У спроведеном поступку Уставни суд је утврдио следеће:
Закон о обавезном осигурању у саобраћају је донела Народна скупштина, на седници Осмог ванредног заседања, 8. јула 2009. године. Закон је објављен у ''Службеном гласнику РС'', број 51/09, 14. јула 2009. године, а ступио је на снагу 14. октобра 2009. године. Овим законом уређује се обавезно осигурање у саобраћају, оснива Гарантни фонд, уређује се његова надлежност и начин финансирања и поверавају се јавна овлашћења Удружењу осигуравача Србије ( члан 1.). Оспорени члан 2 6. Закона налази се у Делу III. Закона - Осигурање власника моторних возила од одговорности за штету причињену ''трећим лицима'' и њиме је уређена накнада штете на лицима. Одредбама члана 26. Закона прописано је: да друштво за осигурање новчану накнаду штета на лицима утврђује применом прописаних критеријума за накнаду те штете (став 1.) и да Влада ближе прописује начин и критеријуме за утврђивање материјалне штете и начин и критеријуме за утврђивање нематеријалне штете, зависно од тежине телесне повреде или нарушеног здравља, односно од степена делимичне онеспособљености за рад, као и круг лица која имају право на накнаду и максимални износ накнаде за претрпљене болове услед смрти или тешког инвалидитета неког лица (став 2.) . Поред наведеног, Законом о обавезном осигурању у саобраћају прописано је: да је обавеза друштва за осигурање по основу обавезног осигурања ограничена сумом осигурања, односно осигураном сумом важећом на дан настанка штетног догађаја, ако уговором о осигурању није уговорена виша сума, да сума осигурања, односно осигурана сума из става 1. овог члана представља максималну обавезу друштва за осигурање, по једном штетном догађају (члан 7. ст. 1. и 2.); да се на уговоре о обавезном осигурању примењује закон којим се уређују облигациони односи и други одговарајући закони којима се уређују уговори у појединим врстама осигурања, ако овим законом поједина питања нису другачије уређена (члан 13.); да износ најниже суме осигурања на коју може бити уговорено осигурање од аутоодговорности утврђује Влада, на предлог Народне банке Србије, да износ из става 1. овог члана не може бити нижи од 1.000.000 евра за штету на лицима, по једном штетном догађају, без обзира на број оштећених лица (члан 22. став 1. и став 2. тачка 1)).
Уставом Републике Србије утврђено је: да се владавина права остварује слободним и непосредним изборима, уставним јемствима људских и мањинских права, поделом власти, независном судском влашћу и повиновањем власти Уставу и закону (члан 3. став 2.); да у ређење власти почива на подели власти на законодавну, извршну и судску и да је с удска власт независна (члан 4. ст. 2. и 4.); да су пред Уставом и законом сви једнаки, да свако има право на једнаку законску заштиту, без дискриминације и да је з абрањена свака дискриминација, непосредна или посредна, по било ком основу, а нарочито по основу расе, пола, националне припадности, друштвеног порекла, рођења, вероисповести, политичког или другог уверења, имовног стања, културе, језика, старости и психичког или физичког инвалидитета (члан 21. ст. 1. до 3.); да свако има право да независан, непристрасан и законом већ установљен суд, правично и у разумном року, јавно расправи и одлучи о његовим правима и обавезама, основаности сумње која је била разлог за покретање поступка, као и о оптужбама против њега (члан 32. став 1.); да се јемчи једнака заштита права пред судовима и другим државним органима, имаоцима јавних овлашћења и органима аутономне покрајине и јединица локалне самоуправе (члан 36. став 1.); да сви имају једнак правни положај на тржишту и да су з абрањени акти којима се, супротно закону, ограничава слободна конкуренција, стварањем или злоупотребом монополског или доминантног положаја (члан 84. ст. 1. и 2.); да Република Србија штити потрошаче (члан 90. став 1.); да Република Србија уређује и обезбеђује, између осталог, правни положај привредених субјеката, систем обављања појединих привредних и других делатности, својинске и облигационе односе и заштиту свих облика својине (члан 97. тач. 6. и 7.); да Народна скупштина доноси законе и друге опште акте из надлежности Републике Србије (члан 99. став 1. тачка 7.); да Влада доноси уредбе и друге опште акте ради извршавања закона (члан 123. тачка 3.); да су с удови самостални и независни у свом раду и да суде на основу Устава, закона и других општих аката, када је то предвиђено законом, општеприхваћених правила међународног права и потврђених међународних уговора (члан 142. став 2.); да с ви закони и други општи акти донети у Републици Србији морају бити сагласни са Уставом (члан 194. став 3.).
Законом о Влади (''Службени гласник РС'', бр. 55/05, 71/05, 101/07, 65/08, 16/ 11, 68/12, 72/12 и 74/12) прописано је: да Влада извршава законе и друге опште акте Народне скупштине тако што доноси опште и појединачне правне акте и предузима друге мере (члан 2. став 2.); да Влада уредбом подробније разрађује однос уређен законом, у складу са сврхом и циљем закона (члан 42. став 1.).
Законом о облигационим односима (''Службени лист СФРЈ", бр. 29/78, 39/85, 45/89 и 57/89 и "Службени лист СРЈ", бр. 31/93, 22/99, 23/99, 35/99 и 44/99) прописано је: да ће суд за претрпљене физичке болове, за претрпљене душевне болове због умањења животне активности, наружености, повреде угледа, части, слободе или права личности, смрти блиског лица , као и за страх, ако нађе да околности случаја, а нарочито јачина болова и страха и њихово трајање то оправдава, досудити правичну новчану накнаду, независно од накнаде материјалне штете као и у њеном одсуству, да ће приликом одлучивања о захтеву за накнаду нематеријалне штете, као и о висини њене накнаде, суд водити рачуна о значају повређеног добра и циљу коме служи та накнада, али и о томе да се њоме не погодује тежњама које нису спојиве са њеном природом и друштвеном сврхом (члан 200.); да у случају смрти неког лица, суд може досудити члановима његове уже породице (брачни друг, деца и родитељи) правичну новчану н акнаду за њихове душевне болове, да се таква накнада може досудити и браћи и сестрама ако је између њих и умрлог постојала трајнија заједниц а живота, да у случају нарочито тешког инвалидитета неког лица, суд може досудити његовом брачном другу, деци и родитељима правичну новчану н акнаду за њихове душевне болове, да се накнада из ст. 1. и 3. овог члана може досудити и ванбрачном другу, ако је између њега и умрлог, односно повређеног постојала трајнија заједница живота (члан 201.); да у случају осигурања од одговорности, осигуравач одговара за штету насталу осигураним случајем само ако треће ошт ећено лице захтева њену накнаду, да осигуравач сноси, у границама своте осигурања, трошкове спора о осигураниковој одговорности (члан 940.); да у случају осигурања од одговорности, оштећено лице може захтевати непосредно од осигуравача накнаду штете коју је претрпело догађајем за који одговара осигураник, али највише до износа осигуравачеве обавезе, да оштећено лице има од дана када се догодио осигурани случај, сопствено право на накнаду из осигурања те је свака доцнија промена у правима осигураника према осигуравачу без утицаја на право оштећеног лица на накнаду (члан 941.).
Одредбом члана 232. Закона о парничном поступку (''Службени гласник РС'', број 72/11) прописано је да ако се утврди да странци припада право на накнаду штете, на новчани износ или на заменљиву ствар, а висина износа, односно количина ствари не може да се утврди или би могла да се утврди само са несразмерним тешкоћама, суд ће висину новчаног износа, односно количину заменљивих ствари да одреди по слободној оцени.
Из наведеног следи да је Република Србија на основу уставног овлашћења надлежна да уреди и обезбеди систем обављања појединих привредних и других делатности у које, поред осталог, спада и осигурање имовине и лица. Осигурање имовине и лица је по правилу добровољно, осим у случајевима који су прописани законом. Једно од обавезних врста осигурања које је уређено посебним законом је осигурање у саобраћају. Законом о обавезном осигурању у саобраћају су уређене четири врсте обавезног осигурања у саобраћају које се односе: на осигурање путника у јавном превозу од последица несрећног случаја, осигурање власника моторних возила од одговорности за штету причињену трећим лицима (у даљем тексту: осигурање од аутоодговорности), осигурање власника ваздухоплова од одговорности за штету причињену трећим лицима и путницима и осигурање власника чамаца од одговорности за штету причињену трећим лицима. Осигурање од аутоодговорности је уређено одредбама чл. 18. до 60. Закона о обавезном осигурању у саобраћају. Осигурање од аутоодговорности се темељи на обавезном закључењу уговора о осигурању од аутотодговорности између осигуравајућег друштва и власника моторног возила, који производи правно дејство и према трећим лицима, која су услед употребе моторног возила претрпела какву материјалну или нематеријалну штету. Претрпљена штета се може односити на ствари или на лица. Оспореним одредбама члана 2 6. Закона уређена је накнада штете на лицима. Наведеним одредбама Закона прописана је обавеза друштва за осигурање да приликом одређивања висине накнаде штете на лицима код осигурања од аутоодговорности примењује прописане критеријуме за накнаду те штете и дато је овлашћење Влади да донесе акт којим ће ближе прописати начин и критеријуме за утврђивање материјалне и нематеријалне штете у зависности од критеријума који су утврђени овом одредбом Закона, као и да одреди круг лица која имају право на накнаду штете и максималан износ накнаде за претрпљене болове услед смрти или тешког инвалидитета неког лица.
Како је смисао закључења уговора о осигурању од аутоодговорности заштита трећих лица услед употребе моторног возила као опасне ствари, која се материјализује преко накнада материјалне и нематеријалне штете коју таква лица претрпе, то су питања одређивања круга лица која имају право на накнаду штете, критеријума и начина за утврђивање материјалне и нематеријалне штете, као и висина накнаде штете свакако најзначајнија питања за ова лица. Стога је питање разграничења надлежности три гране власти - законодавне, извршне и судске у области наведених питања од суштинског значаја за њихово уређење.
Поводом критеријума за утврђивање висине накнаде материјалне и нематеријалне штете на лицима код осигурања од аутоодговорности, Уставни суд је стао на становиште да, као и код свих других друштвених области које су уређене законима, они морају бити прописани законом, јер представљају саставни део уређивања питања која спадају у домен законодавне власти и као такви не могу бити препуштени уређивању од стране извршне власти. Извршној власти се може препустити само да ближе одреди законом утврђене критеријуме, тако што ће њиховом разрадом омогућити лакше и прецизније извршавање законске норме. Тако се, у конкретном случају, разграничење законодавне и извршне власти у домену критеријума за утврђивање висине накнаде материјалне и нематеријалне штете код осигурања од аутоодговорности огледа у томе да се законом морају одредити ови критеријуми, док се Влади може дати овлашћење да својим актом само ближе уреди законом прописане критеријуме, али не и да утврђује неке нове критеријуме, имајући у виду да су они предмет законске регулативе. Међутим, оспореном одредбом члана 26. став 2. Закона дато је овлашћење Влади да ближе пропише критеријуме за утврђивање материјалне и нематеријалне штете на лицима у зависности од тежине телесне повреде или нарушеног здравља, односно од степена делимичне онеспособљености за рад. Из наведеног следи да критеријуми за утврђивање висине новчане накнаде материјалне и нематеријалне штете од стране друштва за осигурање нису посебно нигде наведени у Закону, већ су само садржани у оспореној одредби члана 26. став 2. Закона којом се регулише овлашћење за Владу за доношење подзаконског акта. Наиме, законодавац је одредбом којом даје овлашћење за доношење подзаконског акта по први пут у Закон увео два општа критеријума за утврђивање висине накнаде материјалне и нематеријалне штете, који су , према оцени Уставног суда, сувише широко постављени и недовољно одређени (тежина телесне повреде или нарушеног здравља и степен делимичне онеспособљености за рад). Поводом овако одређених критеријума у Закону, Уставни суд је стао на становиште да исти нису довољно јасни, конкретни и одређени да би се на Владу могло пренети овлашћење да те критеријуме ''ближе пропише'' подзаконским актом, посебно имајући у виду да су ови критеријуми већ посебно одређени Законом о облигационим односима, који се супсидијерно примењује на уговоре о осигурању од аутоодговорности, ако Законом о обавезном осигурању у саобраћају, а не и подзаконским актом донетим на основу њега, није другачије уређено одређено питање. Наиме, због супсидијерне примене Закона о облигационим односима, сва питања која се различито уређују од овог закона морају изричито бити предвиђена Законом о обавезном осигурању у саобраћају, а не и подзаконским актом донетим на основу Закона. Сагласно наведеном, Уставни суд оцењује да овакво овлашћење дато Влади, по својој суштини, излази изван оквира уставне надлежности извршне власти да својим општим актом (прописом), ради извршавања закона, ближе уреди поједина питања садржана у закону, већ заправо представља овлашћење за самостално уређивање овог питања. Иста примедба се односи и на питање начина за утврђивање накнаде материјалне и нематеријалне штете, јер Закон не садржи одредбе којима се ово питање уређује, што значи да нема основа да Влада ближе пропише нешто што није регулисано Законом, већ јој се, према оцени Уставног суда, и у овом случају даје овлашћење које излази из оквира Уставом утврђене надлежности за извршавање закона, и то да самостално уреди начин за утврђивање накнаде ма теријалне и нематеријалне штете на лицима.
Што се тиче дела одредбе члана 26. став 2. Закона којом је прописано да Влада одређује круг лица која имају право на накнаду штете за претрпљене болове услед смрти или тешког инвалидитета неког лица , Уставни суд сматра да се актом Владе не може утврдити овај круг лица, јер ово питање спада у домен законодавне, а не извршне власти и као такво мора бити уређено законом, а не подзаконским актом. Ово нарочито и због тога што су одредбама члана 201. Закона о облигационим односима већ конкретно одређена лица која имају право на новчану накнаду у случају смрти или тешког инвалидитета неког лица, па стога, свако одступање од овако утврђеног круга лица мора бити изричито прописано само законом, у овом случају посебним Законом о обавезном осигурању у саобраћају, а не подзаконским актом, због супсидијарне примене Закона о облигационим односима.
У погледу давања овлашћења Влади да својим актом пропише максимални износ накнаде за претрпљене болове услед смрти или тешког инвалидитета неког лица, Уставни суд сматра да и ово питање не може бити регулисано подзаконским актом, будући да се закључењем уговора о обавезном осигурању од аутоодговорности успоставља облигациони однос између осигураника (штетника) и осигуравача, на који се могу применити само одговарајуће одредбе Закона о облигационим односима (чл. 940. и 941. Закона), јер самим Законом о обавезном осигурању у саобраћају то питање није на другачији начин одређено.
Полазећи од свега наведеног, Уставни суд је оценио да је по питању разграничења надлежности законодавне од извршне власти у домену уређивања питања која се односе на одређивања круга лица која имају право на накнаду штете, критеријума и начина за утврђивање материјалне и нематеријалне штете, као и висине накнаде штете, оспореном одредбом члана 26. став 2. Закона повређено начело јединства правног поретка и начело поделе власти из члана 4. ст. 1. и 2 . Устава, као и да је Влади дато овлашћење за доношење акта изван њене надлежности утврђене одредбама члана 123. тач. 2. и 3. Устава.
Што се, пак, тиче надлежности судске власти у области наведених питања, Уставни суд је стао на становиште да се давањем овлашћења Влади да подзаконским актом максимизира износ накнаде нематеријалне штете, а имајући у виду да је максимални износ накнаде штете за осигураваче опредељен сумом осигурања, задире у домен судске власти, супротно начелу независности судске власти из члана 4. став 4. Устава, односно супротно одредби члана 142. став 2. Устава, којом је утврђено да су судови самостални и независни у свом раду и да се тиме заправо ограничава право оштећених лица на правичну накнаду штете, о којој по чл. 200. и 201. Закона о облигационим односима одлучује надлежни парнични суд, посебно имајући у виду да тај закон, као lex generalis не предвиђа доношење подзаконског акта у тој области.
Имајући у виду све изложено, Уставни суд је, на основу одредаба члана 42а став 1. тачка 2) и члана 45. тачка 1) Закона о Уставном суду, донео Одлуку као у изреци.
На основу члана 168. став 3. Устава, одредба члана 26. став 2. Закона о обавезном осигурању у саобраћају наведеног у изреци, престаје да важи даном објављивања Одлуке Уставног суда у '' Службеном гласнику Републике Србије''.
Поводом поднетих иницијатива, Уставни суд је оценио да има основа за покретање поступка нормативне контроле оспореног акта, те је, сагласно одредби члана 53. став 1. Закона о Уставном суду (''Службени гласник РС'', бр. 109/07 и 99/11), својим Решењем IУз-909/2010 од 18. априла 2012. године покренуо поступак за утврђивање неуставности одредбе члана 26. став 2. Закона о обавезном осигурању у саобраћају. У наведеном решењу, Суд је формулисао већи број уставноправних питања, али оно што је основно спорно поводом ове законске одредбе јесте да ли је законодавац могао дати овлашћење Влади за уређивање питања која су наведена у члану 26. став 2. Закона, имајући у виду надлежност Владе, која је утврђена чланом 123. Устава.
На основу одредаба чл. 33. и 34. Закона о Уставном суду, Решење о покретању поступка је достављено Народној скупштини на одговор 24. маја 2012. године. Народна скупштина је доставила одговор Уставном суду 23. октобра 2012. године.
У одговору Народне скупштине се наводи да је Закон о обавезном осигурању у саобраћају донет на основу члана 97. тачка 6. Устава, којим је утврђено да Република Србија уређује и обезбеђује правни положај привредних субјеката и систем обављања појединих привредних и других делатности. Поводом члана 26. Закона, у одговору се истиче да је ова одредба утврђена у Закону услед потребе за повећањем правне сигурности, извесности и предвидљивости у наведеној области, односно како би се увела одређена систематичност у решавању одређених правних питања из наведене области. Доносилац Закона сматра да оспорена одредба члана 26. став 2. Закона није у супротности са начелом поделе власти из члана 4. став 2. Устава, јер је овом одредбом Закона поверено Влади, као органу извршне власти, да ближе пропише оно што је Народна скупштина, као законодавна власт у закону и одредила да Влада подзаконским актом пропише. У конкретном случају, као што је Законом и овлашћена, Влада је ближе прописала начине и критеријуме за утврђивање штета, круг лица и максималне износе накнаде штета, чиме није преузела функцију и улогу законодавне власти, нити судске власти, већ је само доношењем подзаконског акта извршила закон, у складу са чланом 123. тач. 2. и 3. Устава. У одговору се даље наводи да законодавац оспореном одредбом члана 26. став 2. Закона није нарушио јединство правног система Републике Србије, прокламовано чланом 4. став 1. Устава, јер прописивањем начина, критеријума и максималних износа накнаде материјалне и нематеријалне штете, Влада само ближе уређује садржину облигационо-правног односа насталог пре осигураног случаја, и то не по питању постојања права на накнаду штете, ни по постојању обавезе за исплату накнаде штете, већ по лимитираним максималним износима, који се утврђују у сваком поједином случају. Наиме, ако се заузме становиште да обавеза друштва за осигурање лежи првенствено у закљученом уговору о обавезном осигурању у саобраћају, чије је закључење обавезно по Закону , као и да су основне уговорне одредбе дефинисане принудним прописима (у погледу најнижег осигураног износа), а не у деликтној радњи штетника (осигураника) са којим је осигуравач у уговорном односу, доносилац Закона сматра да не би било сметњи да се позитивним прописом одреди и до ког износа обавезе накнаде штете одговара осиг уравач код закљученог уговора о осигурању од одговорности за штету причињену трећим лицима из употребе возила у саобраћају по појединим видовима неимовинске штете коју претрпи оштећени у штетном догађају. У одговору се истиче да осигуравач, по основу осигурања од одговарајуће штете причињене трећим лицима употребом моторног возила у саобраћају , одговара ограничено (највише до висине уговореног износа осигурања), док штетник одговара оштећеном за накнаду целок упне штете и преко овог износа. Даље се у одговору наводи да је за постојање обавезе осигуравача нужно да је уговор о осигурању од одговорности за штету причињену трећим лицима закључен са штетником , који је важио на дан настанка штетног догађаја, као и да постоји одговорност осигураника за настанак штетних последица, што значи да је извор обавезе за осигуравача уговор који за предмет има осигурање од одговорности за штету причињену трећим лицима и да се овим уговором на страни осигуравача установљава обавеза (која у тренутку закључења уговора, односно уговарања обавезе није и наступила) самим закључењем уговора. Стога, доносилац оспореног Закона сматра да се подзаконским актом који правну снагу црпи из одредбе члана 26. став 2. Закона, не уређују облигациони односи, јер дејство оспорене законске одредбе јесте максимизирање износа накнаде по појединим видовима нематеријалне штете, односно одређивање оквира у којима се креће обавеза осигуравача, која проистиче из уговорног односа, који ни код закључења није препуштен вољи уговорних страна, већ је као обавезан наметнут корисницима моторних возила с једне стране и осигуравачима с друге стране, као што је као обавезан предвиђен и најнижи износ суме осигурања на који је могуће закључити овај уговор. У погледу члана 4. став 4. Устава, којим је гарантована независност судске власти, у одговору се наводи да наведена уставна гаранција не подразумева да суд није ограничен у својој власти, пре свега да поступа законито у свом одлучивању, уз поштовање процесних и материјалних закона , као и обавезом да поступа једнако у једнаким стварима и неједнако у правним ситуацијама које немају идентичан чињенични и правни основ, а да је један од основних разлога за прописивање правног основа за доношење подзаконског акта из члана 26. став 2. Закона, управо била потреба да друштва за осигурање уједначе статусе оштећених лица на територији целе Републике Србије, чиме се, по мишљењу законодавца, постиже и уједначеност њихове заштите, односно накнаде штете у случају истих или сличних штетних догађаја, што је реално и правично. У одговору се затим наводи да оспорени члан 26. став 2. Закона, као и подзаконски акт донет на основу ове законске одредбе , није у супротности са чланом 142. став 2. Устава, пошто не уређује начин поступања судова приликом доношења пресуда по тужбама за накнаду штете, већ су њиме прописани начин и критеријуми за рад друштва за осигурање у случајевима насталих обавеза накнаде штете по основу саобраћајних удеса, чиме се ни на који начин не ограничава рад судова, нарочито у погледу основних начела по којима судови поступају (начело слободне оцене). Законодавац истиче да је управо из разлога неуједначене праксе и примене досуђивања накнаде штете дошло до неједнаког статуса и третмана оштећених лица на целој територији Републике Србије, тако да је очигледно да се није развила адекватна, правична и уједначена судска пракса у овој области.
У спроведеном поступку Уставни суд је утврдио следеће:
Закон о обавезном осигурању у саобраћају је донела Народна скупштина, на седници Осмог ванредног заседања, 8. јула 2009. године. Закон је објављен у ''Службеном гласнику РС'', број 51/09, 14. јула 2009. године, а ступио је на снагу 14. октобра 2009. године. Овим законом уређује се обавезно осигурање у саобраћају, оснива Гарантни фонд, уређује се његова надлежност и начин финансирања и поверавају се јавна овлашћења Удружењу осигуравача Србије ( члан 1.). Оспорени члан 2 6. Закона налази се у Делу III. Закона - Осигурање власника моторних возила од одговорности за штету причињену ''трећим лицима'' и њиме је уређена накнада штете на лицима. Одредбама члана 26. Закона прописано је: да друштво за осигурање новчану накнаду штета на лицима утврђује применом прописаних критеријума за накнаду те штете (став 1.) и да Влада ближе прописује начин и критеријуме за утврђивање материјалне штете и начин и критеријуме за утврђивање нематеријалне штете, зависно од тежине телесне повреде или нарушеног здравља, односно од степена делимичне онеспособљености за рад, као и круг лица која имају право на накнаду и максимални износ накнаде за претрпљене болове услед смрти или тешког инвалидитета неког лица (став 2.) . Поред наведеног, Законом о обавезном осигурању у саобраћају прописано је: да је обавеза друштва за осигурање по основу обавезног осигурања ограничена сумом осигурања, односно осигураном сумом важећом на дан настанка штетног догађаја, ако уговором о осигурању није уговорена виша сума, да сума осигурања, односно осигурана сума из става 1. овог члана представља максималну обавезу друштва за осигурање, по једном штетном догађају (члан 7. ст. 1. и 2.); да се на уговоре о обавезном осигурању примењује закон којим се уређују облигациони односи и други одговарајући закони којима се уређују уговори у појединим врстама осигурања, ако овим законом поједина питања нису другачије уређена (члан 13.); да износ најниже суме осигурања на коју може бити уговорено осигурање од аутоодговорности утврђује Влада, на предлог Народне банке Србије, да износ из става 1. овог члана не може бити нижи од 1.000.000 евра за штету на лицима, по једном штетном догађају, без обзира на број оштећених лица (члан 22. став 1. и став 2. тачка 1)).
Уставом Републике Србије утврђено је: да се владавина права остварује слободним и непосредним изборима, уставним јемствима људских и мањинских права, поделом власти, независном судском влашћу и повиновањем власти Уставу и закону (члан 3. став 2.); да у ређење власти почива на подели власти на законодавну, извршну и судску и да је с удска власт независна (члан 4. ст. 2. и 4.); да су пред Уставом и законом сви једнаки, да свако има право на једнаку законску заштиту, без дискриминације и да је з абрањена свака дискриминација, непосредна или посредна, по било ком основу, а нарочито по основу расе, пола, националне припадности, друштвеног порекла, рођења, вероисповести, политичког или другог уверења, имовног стања, културе, језика, старости и психичког или физичког инвалидитета (члан 21. ст. 1. до 3.); да свако има право да независан, непристрасан и законом већ установљен суд, правично и у разумном року, јавно расправи и одлучи о његовим правима и обавезама, основаности сумње која је била разлог за покретање поступка, као и о оптужбама против њега (члан 32. став 1.); да се јемчи једнака заштита права пред судовима и другим државним органима, имаоцима јавних овлашћења и органима аутономне покрајине и јединица локалне самоуправе (члан 36. став 1.); да сви имају једнак правни положај на тржишту и да су з абрањени акти којима се, супротно закону, ограничава слободна конкуренција, стварањем или злоупотребом монополског или доминантног положаја (члан 84. ст. 1. и 2.); да Република Србија штити потрошаче (члан 90. став 1.); да Република Србија уређује и обезбеђује, између осталог, правни положај привредених субјеката, систем обављања појединих привредних и других делатности, својинске и облигационе односе и заштиту свих облика својине (члан 97. тач. 6. и 7.); да Народна скупштина доноси законе и друге опште акте из надлежности Републике Србије (члан 99. став 1. тачка 7.); да Влада доноси уредбе и друге опште акте ради извршавања закона (члан 123. тачка 3.); да су с удови самостални и независни у свом раду и да суде на основу Устава, закона и других општих аката, када је то предвиђено законом, општеприхваћених правила међународног права и потврђених међународних уговора (члан 142. став 2.); да с ви закони и други општи акти донети у Републици Србији морају бити сагласни са Уставом (члан 194. став 3.).
Законом о Влади (''Службени гласник РС'', бр. 55/05, 71/05, 101/07, 65/08, 16/ 11, 68/12, 72/12 и 74/12) прописано је: да Влада извршава законе и друге опште акте Народне скупштине тако што доноси опште и појединачне правне акте и предузима друге мере (члан 2. став 2.); да Влада уредбом подробније разрађује однос уређен законом, у складу са сврхом и циљем закона (члан 42. став 1.).
Законом о облигационим односима (''Службени лист СФРЈ", бр. 29/78, 39/85, 45/89 и 57/89 и "Службени лист СРЈ", бр. 31/93, 22/99, 23/99, 35/99 и 44/99) прописано је: да ће суд за претрпљене физичке болове, за претрпљене душевне болове због умањења животне активности, наружености, повреде угледа, части, слободе или права личности, смрти блиског лица , као и за страх, ако нађе да околности случаја, а нарочито јачина болова и страха и њихово трајање то оправдава, досудити правичну новчану накнаду, независно од накнаде материјалне штете као и у њеном одсуству, да ће приликом одлучивања о захтеву за накнаду нематеријалне штете, као и о висини њене накнаде, суд водити рачуна о значају повређеног добра и циљу коме служи та накнада, али и о томе да се њоме не погодује тежњама које нису спојиве са њеном природом и друштвеном сврхом (члан 200.); да у случају смрти неког лица, суд може досудити члановима његове уже породице (брачни друг, деца и родитељи) правичну новчану н акнаду за њихове душевне болове, да се таква накнада може досудити и браћи и сестрама ако је између њих и умрлог постојала трајнија заједниц а живота, да у случају нарочито тешког инвалидитета неког лица, суд може досудити његовом брачном другу, деци и родитељима правичну новчану н акнаду за њихове душевне болове, да се накнада из ст. 1. и 3. овог члана може досудити и ванбрачном другу, ако је између њега и умрлог, односно повређеног постојала трајнија заједница живота (члан 201.); да у случају осигурања од одговорности, осигуравач одговара за штету насталу осигураним случајем само ако треће ошт ећено лице захтева њену накнаду, да осигуравач сноси, у границама своте осигурања, трошкове спора о осигураниковој одговорности (члан 940.); да у случају осигурања од одговорности, оштећено лице може захтевати непосредно од осигуравача накнаду штете коју је претрпело догађајем за који одговара осигураник, али највише до износа осигуравачеве обавезе, да оштећено лице има од дана када се догодио осигурани случај, сопствено право на накнаду из осигурања те је свака доцнија промена у правима осигураника према осигуравачу без утицаја на право оштећеног лица на накнаду (члан 941.).
Одредбом члана 232. Закона о парничном поступку (''Службени гласник РС'', број 72/11) прописано је да ако се утврди да странци припада право на накнаду штете, на новчани износ или на заменљиву ствар, а висина износа, односно количина ствари не може да се утврди или би могла да се утврди само са несразмерним тешкоћама, суд ће висину новчаног износа, односно количину заменљивих ствари да одреди по слободној оцени.
Из наведеног следи да је Република Србија на основу уставног овлашћења надлежна да уреди и обезбеди систем обављања појединих привредних и других делатности у које, поред осталог, спада и осигурање имовине и лица. Осигурање имовине и лица је по правилу добровољно, осим у случајевима који су прописани законом. Једно од обавезних врста осигурања које је уређено посебним законом је осигурање у саобраћају. Законом о обавезном осигурању у саобраћају су уређене четири врсте обавезног осигурања у саобраћају које се односе: на осигурање путника у јавном превозу од последица несрећног случаја, осигурање власника моторних возила од одговорности за штету причињену трећим лицима (у даљем тексту: осигурање од аутоодговорности), осигурање власника ваздухоплова од одговорности за штету причињену трећим лицима и путницима и осигурање власника чамаца од одговорности за штету причињену трећим лицима. Осигурање од аутоодговорности је уређено одредбама чл. 18. до 60. Закона о обавезном осигурању у саобраћају. Осигурање од аутоодговорности се темељи на обавезном закључењу уговора о осигурању од аутотодговорности између осигуравајућег друштва и власника моторног возила, који производи правно дејство и према трећим лицима, која су услед употребе моторног возила претрпела какву материјалну или нематеријалну штету. Претрпљена штета се може односити на ствари или на лица. Оспореним одредбама члана 2 6. Закона уређена је накнада штете на лицима. Наведеним одредбама Закона прописана је обавеза друштва за осигурање да приликом одређивања висине накнаде штете на лицима код осигурања од аутоодговорности примењује прописане критеријуме за накнаду те штете и дато је овлашћење Влади да донесе акт којим ће ближе прописати начин и критеријуме за утврђивање материјалне и нематеријалне штете у зависности од критеријума који су утврђени овом одредбом Закона, као и да одреди круг лица која имају право на накнаду штете и максималан износ накнаде за претрпљене болове услед смрти или тешког инвалидитета неког лица.
Како је смисао закључења уговора о осигурању од аутоодговорности заштита трећих лица услед употребе моторног возила као опасне ствари, која се материјализује преко накнада материјалне и нематеријалне штете коју таква лица претрпе, то су питања одређивања круга лица која имају право на накнаду штете, критеријума и начина за утврђивање материјалне и нематеријалне штете, као и висина накнаде штете свакако најзначајнија питања за ова лица. Стога је питање разграничења надлежности три гране власти - законодавне, извршне и судске у области наведених питања од суштинског значаја за њихово уређење.
Поводом критеријума за утврђивање висине накнаде материјалне и нематеријалне штете на лицима код осигурања од аутоодговорности, Уставни суд је стао на становиште да, као и код свих других друштвених области које су уређене законима, они морају бити прописани законом, јер представљају саставни део уређивања питања која спадају у домен законодавне власти и као такви не могу бити препуштени уређивању од стране извршне власти. Извршној власти се може препустити само да ближе одреди законом утврђене критеријуме, тако што ће њиховом разрадом омогућити лакше и прецизније извршавање законске норме. Тако се, у конкретном случају, разграничење законодавне и извршне власти у домену критеријума за утврђивање висине накнаде материјалне и нематеријалне штете код осигурања од аутоодговорности огледа у томе да се законом морају одредити ови критеријуми, док се Влади може дати овлашћење да својим актом само ближе уреди законом прописане критеријуме, али не и да утврђује неке нове критеријуме, имајући у виду да су они предмет законске регулативе. Међутим, оспореном одредбом члана 26. став 2. Закона дато је овлашћење Влади да ближе пропише критеријуме за утврђивање материјалне и нематеријалне штете на лицима у зависности од тежине телесне повреде или нарушеног здравља, односно од степена делимичне онеспособљености за рад. Из наведеног следи да критеријуми за утврђивање висине новчане накнаде материјалне и нематеријалне штете од стране друштва за осигурање нису посебно нигде наведени у Закону, већ су само садржани у оспореној одредби члана 26. став 2. Закона којом се регулише овлашћење за Владу за доношење подзаконског акта. Наиме, законодавац је одредбом којом даје овлашћење за доношење подзаконског акта по први пут у Закон увео два општа критеријума за утврђивање висине накнаде материјалне и нематеријалне штете, који су , према оцени Уставног суда, сувише широко постављени и недовољно одређени (тежина телесне повреде или нарушеног здравља и степен делимичне онеспособљености за рад). Поводом овако одређених критеријума у Закону, Уставни суд је стао на становиште да исти нису довољно јасни, конкретни и одређени да би се на Владу могло пренети овлашћење да те критеријуме ''ближе пропише'' подзаконским актом, посебно имајући у виду да су ови критеријуми већ посебно одређени Законом о облигационим односима, који се супсидијерно примењује на уговоре о осигурању од аутоодговорности, ако Законом о обавезном осигурању у саобраћају, а не и подзаконским актом донетим на основу њега, није другачије уређено одређено питање. Наиме, због супсидијерне примене Закона о облигационим односима, сва питања која се различито уређују од овог закона морају изричито бити предвиђена Законом о обавезном осигурању у саобраћају, а не и подзаконским актом донетим на основу Закона. Сагласно наведеном, Уставни суд оцењује да овакво овлашћење дато Влади, по својој суштини, излази изван оквира уставне надлежности извршне власти да својим општим актом (прописом), ради извршавања закона, ближе уреди поједина питања садржана у закону, већ заправо представља овлашћење за самостално уређивање овог питања. Иста примедба се односи и на питање начина за утврђивање накнаде материјалне и нематеријалне штете, јер Закон не садржи одредбе којима се ово питање уређује, што значи да нема основа да Влада ближе пропише нешто што није регулисано Законом, већ јој се, према оцени Уставног суда, и у овом случају даје овлашћење које излази из оквира Уставом утврђене надлежности за извршавање закона, и то да самостално уреди начин за утврђивање накнаде ма теријалне и нематеријалне штете на лицима.
Што се тиче дела одредбе члана 26. став 2. Закона којом је прописано да Влада одређује круг лица која имају право на накнаду штете за претрпљене болове услед смрти или тешког инвалидитета неког лица , Уставни суд сматра да се актом Владе не може утврдити овај круг лица, јер ово питање спада у домен законодавне, а не извршне власти и као такво мора бити уређено законом, а не подзаконским актом. Ово нарочито и због тога што су одредбама члана 201. Закона о облигационим односима већ конкретно одређена лица која имају право на новчану накнаду у случају смрти или тешког инвалидитета неког лица, па стога, свако одступање од овако утврђеног круга лица мора бити изричито прописано само законом, у овом случају посебним Законом о обавезном осигурању у саобраћају, а не подзаконским актом, због супсидијарне примене Закона о облигационим односима.
У погледу давања овлашћења Влади да својим актом пропише максимални износ накнаде за претрпљене болове услед смрти или тешког инвалидитета неког лица, Уставни суд сматра да и ово питање не може бити регулисано подзаконским актом, будући да се закључењем уговора о обавезном осигурању од аутоодговорности успоставља облигациони однос између осигураника (штетника) и осигуравача, на који се могу применити само одговарајуће одредбе Закона о облигационим односима (чл. 940. и 941. Закона), јер самим Законом о обавезном осигурању у саобраћају то питање није на другачији начин одређено.
Полазећи од свега наведеног, Уставни суд је оценио да је по питању разграничења надлежности законодавне од извршне власти у домену уређивања питања која се односе на одређивања круга лица која имају право на накнаду штете, критеријума и начина за утврђивање материјалне и нематеријалне штете, као и висине накнаде штете, оспореном одредбом члана 26. став 2. Закона повређено начело јединства правног поретка и начело поделе власти из члана 4. ст. 1. и 2 . Устава, као и да је Влади дато овлашћење за доношење акта изван њене надлежности утврђене одредбама члана 123. тач. 2. и 3. Устава.
Што се, пак, тиче надлежности судске власти у области наведених питања, Уставни суд је стао на становиште да се давањем овлашћења Влади да подзаконским актом максимизира износ накнаде нематеријалне штете, а имајући у виду да је максимални износ накнаде штете за осигураваче опредељен сумом осигурања, задире у домен судске власти, супротно начелу независности судске власти из члана 4. став 4. Устава, односно супротно одредби члана 142. став 2. Устава, којом је утврђено да су судови самостални и независни у свом раду и да се тиме заправо ограничава право оштећених лица на правичну накнаду штете, о којој по чл. 200. и 201. Закона о облигационим односима одлучује надлежни парнични суд, посебно имајући у виду да тај закон, као lex generalis не предвиђа доношење подзаконског акта у тој области.
Имајући у виду све изложено, Уставни суд је, на основу одредаба члана 42а став 1. тачка 2) и члана 45. тачка 1) Закона о Уставном суду, донео Одлуку као у изреци.
На основу члана 168. став 3. Устава, одредба члана 26. став 2. Закона о обавезном осигурању у саобраћају наведеног у изреци, престаје да важи даном објављивања Одлуке Уставног суда у '' Службеном гласнику Републике Србије''.
ПРЕДСЕДНИК
УСТАВНОГ СУДА
др Драгиша Б. Слијепчевић
УСТАВНОГ СУДА
др Драгиша Б. Слијепчевић