Ustavni sud u sastavu: predsednik dr Dragiša B. Slijepčević i sudije dr Olivera Vučić, dr Marija Draškić, Bratislav Đokić, dr Goran Ilić, dr Agneš Kartag Odri, Katarina Manojlović Andrić, mr Milan Marković, dr Bosa Nenadić, Milan Stanić, dr Dragan Stojanović, mr Tomislav Stojković, Sabahudin Tahirović i Predrag Ćetković, na osnovu člana 167. tačka 1. Ustava Republike Srbije, na sednici održanoj 30. maja 2012. godine, doneo je
O D L U K U
Utvrđuje se da odredbe člana 12. stav 1. tačka 3) u delu koji glasi: „ili drugim propisom donetim u skladu sa ovim zakonom“, člana 13. u delu koji glasi: „ili drugim propisom“ i člana 14. stav 2. tačka 2) u delu koji glasi: „ili drugim propisom donetim u skladu sa zakonom“ Zakona o zaštiti podataka o ličnosti („Službeni glasnik RS“, br. 97/08 i 104/09), nisu u saglasnosti sa Ustavom.
O b r a z l o ž e nj e
Ustavnom sudu podnet je predlog Poverenika za informacije od javnog značaja i zaštitu podataka o ličnosti za ocenu ustavnosti odredaba Zakona o zaštiti podataka o ličnosti („Službeni glasnik RS“, br. 97/08 i 104/09) i to: člana 12. stav 1. tačka 3) u delu koji glasi: „ili drugim propisom donetim u skladu sa ovim zakonom“; člana 13. u delu koji glasi: „ili drugim propisom“ i člana 14. stav 2. tačka 2) u delu koji glasi: „ili drugim propisom donetim u skladu sa zakonom“. Ocena ustavnosti se traži u odnosu na član 42. st. 2. i 3. Ustava. Po mišljenju predlagača, odredbe čl. 12. do 14. Zakona propisuju izuzetke u pogledu uslova za obradu podataka koji su propisani u članu 8. stav 1. tačka 1) Zakona, prema kojima obrada podataka nije dozvoljena ako fizičko lice čiji se podaci obrađuju nije dalo pristanak za obradu, odnosno ako se obrada vrši bez zakonskog ovlašćenja. S obzirom na to da iz osporenih odredaba čl. 12. do 14. Zakona proističe da se pravni osnov za obradu podataka o ličnosti proširuje van okvira utvrđenog članom 42. Ustava, odnosno mimo člana 8. stav 1. tačka 1) Zakona, proizlazi da osnov za obradu podataka o ličnosti može biti ne samo zakon, već i akt niže pravne snage tj. podzakonski akt. Takvo propisivanje u osporenim odredbama Zakona, po mišljenju predlagača, može da ima za posledicu unutrašnju koliziju zakona, i u direktnoj je suprotnosti sa članom 42. st. 2. i 3. Ustava Republike Srbije.
Narodna skupština u odgovoru na navode predloga ističe: da je članom 42. Ustava utvrđena zaštita podataka o ličnosti koja se saglasno stavu 2. tog člana Ustava uređuje zakonom; da je Zakon o zaštiti podataka o ličnosti osnovni zakon koji uređuje obradu podataka o ličnosti i svi drugi zakoni koji uređuju pojedine slučajeve obrade podataka o ličnosti moraju biti u skladu sa tim zakonom; da odredba člana 12. tačka 3) Zakona kojom je propisano da je obrada bez pristanka dozvoljena u drugim slučajevima određenim ovim zakonom ili drugim propisom donetim u skladu sa ovim zakonom, pod drugim propisom podrazumeva da odredbe drugih zakona koje propisuju obradu podataka o ličnosti bez pristanka lica na koje se odnose moraju da budu u skladu sa Zakonom o zaštiti podataka o ličnosti; da se odredba člana 13. Zakona koja uređuje obradu podataka bez pristanka lica od strane organa vlasti ne odnosi na obradu podataka o ličnosti, nego na obavljanje poslova iz nadležnosti organa vlasti koji obrađuju podatke o ličnosti, a da izraz "organ vlasti" iz člana 3. tačka 4) Zakona, podrazumeva da se nadležnost organa navedenih u tom članu može odrediti i drugim propisom, a ne isključivo zakonom; da odredba člana 14. stav 2. tačka 2) Zakona nije suprotna članu 42. Ustava iz razloga navedenih u pogledu osporenog dela člana 13. Zakona. U skladu sa navedenim, donosilac akta je mišljenja da osporeni delovi odredaba člana 12. tačka 3), člana 13. i člana 14. stav 2. tačka 2) Zakona o zaštiti podataka o ličnosti nisu nesaglasni sa odredbom člana 42. Ustava.
U sprovedenom postupku Ustavni sud je utvrdio:
Zakon o zaštiti podataka o ličnosti („Službeni glasnik RS“, br. 97/08 i 104/09) donela je Narodna skupština na Prvoj sednici Drugog redovnog zasedanja u 2008. godini, 23. oktobra 2008. godine. Zakonom se uređuju uslovi za prikupljanje i obradu podataka o ličnosti, prava lica i zaštita prava lica čiji se podaci prikupljaju i obrađuju, ograničenje zaštite podataka o ličnosti, postupak pred nadležnim organom za zaštitu podataka o ličnosti, obezbeđenje podataka, evidencija, iznošenje podataka iz Republike Srbije i nadzor nad izvršenjem ovog zakona, da se zaštita podataka o ličnosti obezbeđuje svakom fizičkom licu, bez obzira na državljanstvo i prebivalište, rasu, godine života, pol, jezik, veroispovest, političko i drugo uverenje, nacionalnu pripadnost, socijalno poreklo i status, imovinsko stanje, rođenje, obrazovanje, društveni položaj ili druga lična svojstva, da poslove zaštite podataka o ličnosti obavlja poverenik za informacije od značaja za zaštitu podataka o ličnosti, kao samostalan državni organ, nezavisan u vršenju svoje nadležnosti (član 1.). Cilj Zakona je da, u vezi sa obradom podataka o ličnosti, svakom fizičkom licu obezbedi ostvarivanje i zaštitu prava na privatnost i ostalih prava i sloboda (član 2.).
Osporene odredbe člana 12. stav 1. tačka 3), člana 13. i člana 14. stav 1. tačka 2) Zakona sistematizovane su u glavi II – „Uslovi za obradu” (čl. 8. do 18.) i uređuju: nedozvoljenost obrade (član 8.), odluku pomoću automatizovane obrade (član 9.), obradu sa pristankom (član 10.), opoziv pristanka (član 11.), obradu bez pristanka (član 12.), obradu od strane organa vlasti (član 13.), prikupljanje podataka (član 14.), obaveštenje o obradi (član 15.), naročito osetljive podatke (član 16.), pristanak za obradu naročito osetljivih podataka (član 17.) i opoziv pristanka za obradu naročito osetljivih podataka (član 18.), prema istoimenim odrednicama.
Članovi Zakona čije su odredbe osporene u celini glase:
„Član 12.
Obrada bez pristanka je dozvoljena:
1) da bi se ostvarili ili zaštitili životno važni interesi lica ili drugog lica, a posebno život, zdravlje i fizički integritet;
2) u svrhu izvršenja obaveza određenih zakonom, aktom donetim u skladu sa zakonom ili ugovorom zaključenim između lica i rukovaoca, kao i radi pripreme zaključenja ugovora;
3) u drugim slučajevima određenim ovim zakonom ili drugim propisom donetim u skladu sa ovim zakonom, radi ostvarenja pretežnog opravdanog interesa lica, rukovaoca ili korisnika.
Član 13.
Organ vlasti obrađuje podatke bez pristanka lica, ako je obrada neophodna radi obavljanja poslova iz svoje nadležnosti određenih zakonom ili drugim propisom u cilju ostvarivanja interesa nacionalne ili javne bezbednosti, odbrane zemlje, sprečavanja, otkrivanja, istrage i gonjenja za krivična dela, ekonomskih, odnosno finansijskih interesa države, zaštite zdravlja i morala, zaštite prava i sloboda i drugog javnog interesa, a u drugim slučajevima na osnovu pismenog pristanka lica.
Član 14.
Podaci se prikupljaju od lica na koje se odnose i od organa uprave koji su zakonom ovlašćeni za njihovo prikupljanje.
Podaci se mogu prikupljati i od drugog lica ako:
1) je to predviđeno ugovorom zaključenim sa licem na koje se podaci odnose;
2) je to propisano zakonom ili drugim propisom donetim u skladu sa zakonom;
3) je to neophodno s obzirom na prirodu posla;
4) prikupljanje podataka od samog lica na koje se odnose zahteva prekomerni utrošak vremena i sredstava;
5) se prikupljaju podaci radi ostvarenja ili zaštite životno važnih interesa lica na koje se odnose, posebno života, zdravlja i fizičkog integriteta.”
Takođe, Zakonom su u članu 3. definisani pojedini izrazi koji imaju sledeće značenje: "podatak o ličnosti" je svaka informacija koja se odnosi na fizičko lice, bez obzira na oblik u kome je izražena i na nosač informacije (papir, traka, film, elektronski medij i sl.), po čijem nalogu, u čije ime, odnosno za čiji račun je informacija pohranjena, datum nastanka informacije, mesto pohranjivanja informacije, način saznavanja informacije (neposredno, putem slušanja, gledanja i sl, odnosno posredno, putem uvida u dokument u kojem je informacija sadržana i sl.), ili bez obzira na drugo svojstvo informacije (tačka 1)); "fizičko lice" je čovek na koga se odnosi podatak, čiji je identitet određen ili odrediv na osnovu ličnog imena, jedinstvenog matičnog broja građana, adresnog koda ili drugog obeležja njegovog fizičkog, psihološkog, duhovnog, ekonomskog, kulturnog ili društvenog identiteta (tačka 2)); "obrada podataka" je svaka radnja preduzeta u vezi sa podacima kao što su: prikupljanje, beleženje, prepisivanje, umnožavanje, kopiranje, prenošenje, pretraživanje, razvrstavanje, pohranjivanje, razdvajanje, ukrštanje, objedinjavanje, upodobljavanje, menjanje, obezbeđivanje, korišćenje, stavljanje na uvid, otkrivanje, objavljivanje, širenje, snimanje, organizovanje, čuvanje, prilagođavanje, otkrivanje putem prenosa ili na drugi način činjenje dostupnim, prikrivanje, izmeštanje i na drugi način činjenje nedostupnim, kao i sprovođenje drugih radnji u vezi sa navedenim podacima, bez obzira da li se vrši automatski, poluautomatski ili na drugi način (tačka 3)); "organ vlasti" je državni organ, organ teritorijalne autonomije i jedinice lokalne samouprave, odnosno drugi organ ili organizacija kojoj je povereno vršenje javnih ovlašćenja (tačka 4)). Odredbama člana 8. Zakona propisana je nedozvoljenost obrade, tako što je u tački 1) tog člana Zakona propisano da obrada nije dozvoljena ako fizičko lice nije dalo pristanak za obradu, odnosno ako se obrada vrši bez zakonskog ovlašćenja.
Ustavom Republike Srbije je utvrđeno: da je vladavina prava osnovna pretpostavka Ustava i da počiva na neotuđivim ljudskim pravima i da se vladavina prava, pored ostalog, ostvaruje ustavnim jemstvima ljudskih i manjinskih prava i povinovanjem vlasti Ustavu i zakonu (član 3.); da se ljudska i manjinska prava zajemčena Ustavom neposredno primenjuju i da se Ustavom jemče, i kao takva, neposredno primenjuju ljudska i manjinska prava zajemčena opšteprihvaćenim pravilima međunarodnog prava, potvrđenim međunarodnim ugovorima i zakonima i da se zakonom može propisati način ostvarivanja ovih prava samo ako je to Ustavom izričito predviđeno ili ako je to neophodno za ostvarenje pojedinog prava zbog njegove prirode, pri čemu zakon ni u kom slučaju ne sme da utiče na suštinu zajemčenog prava (član 18. st. 1. i 2.); da je zajemčena zaštita podataka o ličnosti, da se prikupljanje, držanje, obrada i korišćenje podataka o ličnosti uređuje zakonom, da je zabranjena i kažnjiva upotreba podataka o ličnosti izvan svrhe za koju su prikupljeni, u skladu sa zakonom, osim za potrebe vođenja krivičnog postupka ili zaštite bezbednosti Republike Srbije, na način predviđen zakonom, da svako ima pravo da bude obavešten o prikupljenim podacima o svojoj ličnosti, u skladu sa zakonom, i pravo na sudsku zaštitu zbog njihove zloupotrebe (član 42.); da Republika Srbija uređuje i obezbeđuje, pored ostalog, prikupljanje statističkih i drugih podataka od opšteg interesa (član 97. tačka 11.).
Polazeći od Ustavom utvrđene nadležnosti Republike Srbije da uređuje i obezbeđuje, pored ostalog, prikupljanje statističkih i drugih podataka od opšteg interesa, Ustavni sud je konstatovao, da su Zakonom o zaštiti podataka o ličnosti uređeni uslovi za prikupljanje i obradu podataka o ličnosti, prava lica i zaštita prava lica čiji se podaci prikupljaju i obrađuju, ograničenje zaštite podataka o ličnosti, postupak pred nadležnim organom za zaštitu podataka o ličnosti, obezbeđenje podataka, evidencija, iznošenje podataka iz Republike Srbije i nadzor nad izvršenjem tog zakona sa ciljem da se, u vezi sa obradom podataka o ličnosti, svakom fizičkom licu obezbedi ostvarivanje i zaštita prava na privatnost i ostalih prava i sloboda. Odredbama člana 42. Ustava zajemčena je zaštita podataka o ličnosti koja predstavlja jedno od novijih prava zaštite privatnosti lica koje Ustav garantuje u stavu 1. tog člana, i utvrđeno da se prikupljanje, držanje, obrada i korišćenje podataka o ličnosti uređuje zakonom, s tim da je zabranjena i kažnjiva upotreba podataka o ličnosti izvan svrhe za koju su prikupljeni, u skladu sa zakonom, osim za potrebe vođenja krivičnog postupka ili zaštite bezbednosti Republike Srbije na način predviđen zakonom (st. 2. i 3.).
Iz navedenog, po oceni Suda, sledi da se samo zakonom može urediti prikupljanje, držanje, obrada i korišćenje podataka.
Kako se osporenim delovima člana 12. stav 1. tačka 2), člana 13. i člana 14. stav 2. tačka 2) Zakona daje mogućnost obrade podataka o ličnosti bez pristanka lica i u drugim slučajevima određenim ovim zakonom ili drugim propisom donetim u skladu sa ovim zakonom (član 12. stav 1. tačka 2)), da organ vlasti obrađuje podatke bez pristanka lica, ako je obrada neophodna radi obavljanja poslova iz njegove nadležnosti određenih zakonom ili drugim propisom (član 13.), kao i da se podaci mogu prikupljati i od drugog lica ako je to propisano zakonom ili drugim propisom donetim u skladu sa zakonom (član 14. stav 2. tačka 2)), to po oceni Suda, sledi da navedeni članovi Zakona u delu "ili drugim propisom", odnosno "ili drugim propisom donetim u skladu sa zakonom" nisu u saglasnosti sa članom 42. stav 2. i 3. Ustava, s obzirom na to da se tim odredbama Zakona predviđa da osnov za obradu podataka o ličnosti može, pored zakona, biti i akt niže pravne snage, odnosno podzakonski akt. Pri tome Ustavni sud je imao u vidu i odredbu člana 8. stav 1. tačka 1) Zakona, prema kojoj obrada podataka nije dozvoljena ako fizičko lice nije dalo pristanak za obradu, odnosno ako se obrada vrši bez zakonskog ovlašćenja, što znači da se obrada podataka vrši isključivo na osnovu zakona, a da su izuzeci mogući samo ako je to neophodno u cilju vođenja krivičnog postupka ili zaštite bezbednosti Republike Srbije na način predviđen zakonom, kako je to utvrđeno Ustavom. Takođe, Ustavni sud je povodom odredbe člana 13. Zakona imao u vidu činjenicu da se reči "ili drugim propisom" odnose na nadležnosti organa vlasti, te da pojedini poslovi iz nadležnosti tih organa mogu biti određeni ne samo zakonom već i drugim propisom (pre svega statutom i drugim opštim aktom autonomne pokrajine ili jedinice lokalne samouprave), ali, po oceni Suda, jedino je na osnovu zakona a ne na osnovu "drugog propisa" moguće da organ vlasti, ako je to neophodno radi obavljanja poslova iz njegove nadležnosti, određene zakonom, obrađuje podatke bez pristanka lica.
Imajući u vidu izloženo, Ustavni sud je, na osnovu odredaba člana 42a stav 1. tačka 2) i člana 45. tačka 1) Zakona o Ustavnom sudu doneo Odluku kao u izreci.
Na osnovu člana 168. stav 3. Ustava, odredbe člana 12. stav 1. tačka 3) u delu koji glasi: „ili drugim propisom donetim u skladu sa ovim zakonom“, člana 13. u delu koji glasi: „ili drugim propisom“ i člana 14. stav 2. tačka 2) u delu koji glasi: „ili drugim propisom donetim u skladu sa zakonom“ Zakona o zaštiti podataka o ličnosti navedenog u izreci prestaju da važe danom objavljivanja Odluke Ustavnog suda u "Službenom glasniku Republike Srbije".
PREDSEDNIK
USTAVNOG SUDA
dr Dragiša B. Slijepčević