Уставни суд у саставу: председник др Драгиша Б. Слијепчевић и судије др Оливера Вучић, др Марија Драшкић, Братислав Ђокић, др Горан Илић, др Агнеш Картаг Одри, Катарина Манојловић Андрић, мр Милан Марковић, др Боса Ненадић, Милан Станић, др Драган Стојановић, мр Томислав Стојковић, Сабахудин Тахировић и Предраг Ћетковић, на основу члана 167. став 1. тачка 1. Устава Републике Србије, на седници одржаној 13. септембра 2012. године, донео је
О Д Л У К У
1. Одбија се предлог за утврђивање неуставности и несагласности са потврђеним међународним уговорима одредаба чл. 40. до 43. и члана 48. Закона о становању ("Службени гласник РС", бр. 50/92, 76/92, 84/92, 33/93, 53/93, 67/93, 46/94, 47/94, 48/94, 44/95, 49/95, 16/97, 46/98, 26/01 и 101/05) .
2. Одбацују се иницијативе за покретање поступка за оцену уставности и сагласности са потврђеним међународним уговорима одредаба чл. 40, 4 1. и 46. Закона из тачке 1.
О б р а з л о ж е њ е
Уставном суду, на основу члана 12. став 2. Закона за спровођење Уставне повеље државне заједнице Србија и Црна Гора ("Службени лист СЦГ ", број 1/03) и члана 129. Закона о суду Србије и Црне Горе ("Службени лист СЦГ", број 26/03), Суд Србије и Црне Горе је уступио 14. јануара 2006. године предлог за оцену сагласности одредаба чл. 40. до 43. и члана 48. Закона о становању ("Службени гласник РС", бр. 50/92, 76/92, 84/92, 33/93, 53/93, 67/93, 46/94, 47/94, 48/94, 44/95, 49/95, 16/97, 46/98, 26/01 и 101/05) са Уставом Републике Србије и Европском к онвенцијом за заштиту људски х права и основни х слобода. Уставном суду поднете су и две иницијативе за покретање поступка за оцену уставности одредаба чл. 40, 41. и 46. Закона.
Предлогом Удружења корисника станова у приватном власништву из Београда од 12. октобра 2005. године и допуном предлога од 3. новембра 2008. године покренут је поступак за оцену уставности одредаба чл. 40. до 43. и члана 48. Закона о становању. Подносиоци предлога наводе да је Законом о становању из 1992. године носиоцима станарског права на становима у друштвеној и државној својини омогућен откуп тих станова под нетржишним условима, а власници су обавезани да им те станове продају. Овакав бенефицирани откуп образложен је дугогодишњим издвајањем носилаца станарског права у стамбени фонд и њиховим трошковима за редовно одржавање тих станова. Носиоци станарског права на становима у приватној својини, на које се исто образложење могло применити у потпуности, нису добили право откупа станова, нити им је законском регулативом омогућено да на други повољан начин трајно реше своје стамбено питање, иако су и они на потпуно исти начин учествовали у стварању стамбеног фонда наше земље и издвајали стамбени допринос, чиме је настала разлика у законском третману две групе грађана које су до доношења овог закона имале идентичан статус, права и обавезе. Неједнак положај носилаца станарског права на становима у својини грађана у односу на носиоце станарског права на становима у друштвеној - државној својини, који је утврђен одредбама Закона о становању из 1992. године и његовим изменама и допунама, и то не само у погледу права на откуп већ и у погледу свих других права, иако су сви они по слову закона третира ни као закупци на неодређено време, несагла сан је са правима која гарантују члан 18. став 2, чл. 19. до 21. и члан 58. Устава Републике Србије , као и члан 1. Протокола I Европске конвенције о људским правима, јер је право закупа на неодређено време својинско право, део права својине и вид поседовања имовине, а сама Конвенција о људским правима обавезује све државе да сваком грађанину обезбеде право на мирно уживање имовине , јер се одредбама члана 58. Устава јемчи мирно уживање не само својине него и других имовинских права стечених на основу закона. Станарско право, одн осно п раво закупа на неодређено време, свакако представља имовинско право стечено на основу закона. У иницијативама се наводи да су оспорене одредбе Закона несагласне са одредбама чл. 18, 20, 21. и 58. Устава из разлога што су власници станова на којима постоји право закупа на неодређено време у неравноправном положају у односу на власнике станова на којима такво право не постоји, те да законско ограничењ е права власништва у овом случају није установљено у јавном интересу, већ да Закон штити приватне интересе грађана који нису чинили ништа да сами реше своје стамбено питање, те су стога оспорене одредбе Закона у супротности са одредбама Устава и Европске конвенције о људским правима, које гарантују право на мирно уживање имовине. Иницијатор, такође, наводи да рок из члана 46. став 2. Закона за подношење захтева за исељење носиоца станарског права општине и управни суд сматрају преклузивним, што је по мишљењу иницијатора противуставно.
Удружење корисника станова у приватном власништву из Београда, које је предлог поднело у време важења Устава Републике Србије од 1990. године, имало је својство предлагача, према одредби члана 128. став 2. тада важећег Устава, којом је било прописано да поступак пред Уставним судом покрећу државни органи, а други органи и организације могу га покренути кад оцене да су им права и интереси непосредно повређени актом чија се уставност и законитост оспорава.
Предлог за оцену уставности одредаба чл. 40. до 43. и члана 48. Закона, поднет је пре ступања на снагу Закона о Уставном суду ("Службени гласник РС", бр. 109/07 и 99/11 ). Како је одредбом члана 112. Закона о Уставном суду прописано да ће се поступци пред Уставним судом започети пре дана ступања на снагу овог закона, ок ончати по одредбама овог закона, то је Уставни суд у овом поступку одлучивао по одредбама наведеног Закона.
На седници Уставног суда одржаној 25. новембра 2010. године закључено је да се предлог и иницијативе за оцену уставности наведених одредаба Закона о становању доставе Народној скупштини на одговор и мишљење. Одговор и мишљење нису достављени у остављеном року, а ни по његовом истеку. Стога је, сагласно одредби члана 34. став 3. Закона о Уставном суду, поступак настављен.
Оспореним одредбама Закона о становању ("Службени гласник РС", бр. 50/92, 76/92, 84/92, 33/93, 53/93, 67/93, 46/94, 47/94, 48/94, 44/95, 49/95, 16/97, 46/98, 26/01 и 101/05) прописано је:
- да носилац станарског права, односно закупац стана на неодређено време који то право има на стану у својини грађана (у даљем тексту: носилац станарског права на стану у својини грађана), од дана ступања на снагу овог закона наставља са коришћењем тог стана у складу са одредбама чл. 30. до 39. овог закона, те је власник стана чији се стан користи под условима из става 1. овог члана (у даљем тексту: власник стана) има права и обавезе носиоца права располагања, у складу са одредбама овог закона, осим обавезе да омогуће откуп тог стана по одредбама овог закона (члан 40.);
- да власник стана може тужбом код надлежног суда да захтева исељење носиоца станарског права из његовог стана и предају тог стана, односно дела стана на коришћење, ако за исељење обезбеди носиоцу станарског права други стан по основу закупа на неодређено време, у складу са чл. 30. до 39. овог закона, да власник стана који је носилац станарског права на стану у друштвеној својини, односно који је закупац друштвеног стана, може тужбом надлежном суду да захтева стан који користи са носиоцем станарског права на стану у његовој својини, да тужбу из става 2. овог члана за замену стана може да поднесе и носилац станарског права на стану у својини грађана, да стан за исељење из ст. 1, 2. и 3. овог члана треба да по величини, удобности и месту на коме се налази одговара стану из којег се исељава носилац станарског права, односно да му битно не погоршава услове, с тим што овај стан може да буде и мањи ако је одговарајући у смислу овог закона, да ће надлежни суд наложити замену стана, у смислу ст. 2. и 3. овог члана, ако је стан у коме станује власник одговарајући носиоцу станарског права, односно ако је стан у коме станује носилац станарског права одговарајући власнику стана, у смислу става 4. овог члана (члан 41.);
- да је општина дужна да до 31. децембра 2000. године обезбеди стан за пресељење носиоца станарског права на стану у својини грађана, када захтев за пресељење поднесе власник који је тај стан стекао као усељив пре 26. децембра 1958. године, односно наследници тог власника , да право првенства за обезбеђење стана за пресељење носиоца станарског права има лице које нема решену стамбену потребу на територији Републике , да стан за пресељење носиоца станарског права треба да буде одговарајући, у смислу члана 41. став 4. овог закона, да је општина дужна да средства прибављена од откупа станова приоритетно усмерава за изградњу нових станова, са наменом за решавање стамбених потреба лица која имају станарско право на становима у својини грађана, чије пресељење захтевају власници тих станова , да је општина дужна да прибављене станове приоритетно усмерава за решавање стамбених потреба лица из става 3. овог члана, као и да ће општина донети, а најкасније до 31. марта 1993. године, програм изградње нових станова из средстава обезбеђених на начин утврђен у ставу 3. овог члана (члан 42.);
- да ће општински орган надлежан за стамбене послове одбити захтев за обезбеђење стана за пресељење носиоца станарског п рава на стану у својини грађана - 1. ако утврди да су се стекли услови за отказ уговора о коришћ ењу стана одређени овим законом, 2. ако утврди да је власник откупио стан у друштвеној својини по овом закону или по Закону о стамбеним односима који је престао да важи даном ступања на снагу овог закона , или 3. ако утврди да је могућа замена стана између власника стана који користи стан са станарским правом, односно по основу закупа стана и носиоца станарског права на његовом стану, у складу са овим законом , те да ће се исељење носиоца станарског права на стану у својини грађана из тог стана у обезбеђени стан извршити по коначности решења у року од 30 дана од дана обезбеђења усељивог стана (члан 43 .);
- да ће се п о захтевима поднетим за исељење носилаца станарског права из станова у својини грађана, по члану 37. Закона о стамбеним односима који је престао да важи даном ступања на снагу овог закона, по којима није донето првостепено решење, решавати по овом закону и да ако захтеви за исељење носиоца станарског права нису поднети у смислу става 1. овог члана, могу се поднети у року од 90 дана од дана ступања на снагу овог закона (члан 46.);
- да се на стану не може засновати нови сустанарски однос, а на раније засноване сустанарске односе и заштићене подстанаре сходно се примењују одредбе овог закона о закупу друштвеног стана, ако овим законом није друкчије одређено , да ће носилац права располагања испражњени део стана који је користио један од сустанара дати на коришћење преосталом сустанару, ако се тиме обезбеђује за тог сустанара одговарајући стан у смислу овог закона , да у случају да преостали сустанар користи део стана који је одговарајући у смислу овог закона, власник стана из става 2. овог члана претвориће испражњени део стана у засебну грађевинску целину, а ако то по прописима није могуће власник стана може тај део стана дати преосталом сустанару на коришћење , да власник стана у својини грађана може испражњени део стана који је користио један од сустанара да да на коришћење преосталом сустанару путем закупа или да испражњени део стана претвори у грађевинску целину у складу са прописима или може тај део стана да користи за смештај ствари, да власник стана у својини грађана може да откаже уговор о коришћењу стана преосталом сустанару, ако претходно за исељење тог сустанара обезбеди стан који одговара делу стана који је користио, да сустанар не може без пристанка другог сустанара да издаје у закуп део стана другом лицу, нити да га у свој део стана прими на становање, осим брачног друга, лица које је дужан по закону да издржава и лица које га негује и издржава, те да по тужби власника, односно сустанара у случајевима из овог члана одлучује надлежни суд (члан 48.).
Уставом Републике Србије утврђено је:
- да се људска и мањинска права зајемчена Уставом непосредно примењују, да се Уставом јемче, и као таква, непосредно се примењују људска и мањинска права зајемчена општеприхваћеним правилима међународног права, потврђеним ме ђународним уговорима и законима и да се законом може прописати начин остваривања ових права само ако је то Уставом изричито предвиђено или ако је то неопходно за остварење појединог права због његове природе, при чему закон ни у ком случају не сме да утиче на суштину зајемченог права (члан 18. ст. 1. и 2.);
- да јемства неотуђивих људских и мањинских права у Уставу служе очувању људског достојанства и остварењу пуне слободе и једнакости сваког појединца у праведном, отвореном и демократском друштву, заснованом на начелу владавине права (члан 19.);
- да људска и мањинска права зајемчена Уставом могу законом бити ограничена ако ограничење допушта Устав, у сврхе ради којих га Устав допушта, у обиму неопходном да се уставна сврха ограничења задовољи у демократском друштву и без задирања у суштину зајемченог права, да се достигнути ниво људских и мањинских права не може смањивати и да при ограничавању људских и мањинских права, сви државни органи, а нарочито судови, дужни су да воде рачуна о суштини права које се ограничава, важности сврхе ограничења, природи и обиму ограничења, односу ограничења са сврхом ограничења и о томе да ли постоји начин да се сврха ограничења постигне мањим ограничењем права (члан 20.);
- да су пред Уставом и законом сви једнаки, да свако има право на једнаку законску заштиту, без дискриминације, да је забрањена свака дискриминација, непосредна или посредна, по било ком основу, а нарочито по основу расе, пола, националне припадности, друштвеног порекла, рођења, вероисповести, политичког или другог уверења, имовног стања, културе, језика, старости и психичког или физичког инвалидитета и да се не сматрају дискриминацијом посебне мере које Република Србија може увести ради постизања пуне равноправности лица или групе лица која су суштински у неједнаком положају са осталим грађанима (члан 21.);
- да се јемчи мирно уживање својине и других имовинских права стечених на основу закона, да право својине може бити одузето или ограничено само у јавном интересу утврђеном на основу закона, уз накнаду која не може бити нижа од тржишне и да се законом може ограничити начин кори шћења имовине (члан 58. ст. 1. до 3. );
- да Република Србија уређује и обезбеђује остваривање и заштиту слобода и права грађана, уставност и законитост, својинске и облигационе односе и заштиту свих облика својине , економске и социјалне одно се од општег интереса и друге односе од интереса за Републику Србију, у складу с Уставом (члан 97. тач. 2, 7, 8. и 17.).
Чланом 1. Првог протокола уз Европску конвенцију за заштиту људских права и основни х слобода утврђено је: да свако физичко и правно лице има право на неометано уживање своје имовине; да нико не може бити лишен своје имовине, осим у јавном интересу и под условима предвиђеним законом и општим начелима међународног права; да претходне одредбе, међутим, ни на који начин не утичу на право државе да примењује законе које сматра потребним да би регулисала коришћење имовине у складу с општим интересима или да би обезбедила наплату пореза или других дажбина или казни.
По схватању Уставног суда, откуп станова, предвиђен одредб ом члана 16. став 1. Закона, представља уређивање једног од облика у којем се остварује претварање средстава у друштвеној и државној својини у друге облике својине, које је било утврђено одредбом члана 59. став 1. Устав а Републике Србије од 1990. години, о чему је Уставни суд изразио став у Одлуци IУ-230/92 од 13. јула 2000. године ("Службеном гласнику РС", број 39/2000). Одредба члана 86. став 2. Устава Републике Србије од 2006. године, према којој се постојећа друштвена својина претвара у приватну својину под условима, на начин и у роковима предвиђеним законом и одредба члана 97. тачка 7 . Устава која утврђује овлашћење законодавног органа да уређује својинске и облигационе односе и заштиту свих облика својине и друге економске и социјалне односе од општег интереса, су уставни основ да законодавни орган уреди својинске промене на оном делу средстава у друштвеној односно државној својини, који чине станови у тим облицима својине.
Када је реч о положају носиоца станарског права, односно закупца стана, треба имати у виду да станарско право није садржало право на откуп, већ само право трајног коришћења стана, које се стицало и престајало на начин и под условима утврђеним законом. Закон о становању увео је разлику у положају између носиоца станарског права, односно закупца на стану у друштвеној и државној својини коме је дата могућност откупа стана који користи под привилегованим (нетржишним) условима прописаним овим законом и носиоца станарског права, односно закупца стана у својини грађана, коме таква могућност није дата. Наиме, оспореним одредбама Закона гарантована су носиоцима станарског права, односно закупцима стана на неодређено време који то право имају на стану у својини грађана, она права коришћења стана која прописују одредбе чл. 30-39. Закона за станове у друштвеној и државној својини, док су за власнике таквих станова, утврђена права и обавезе носиоца права располагања, осим обавезе да омогуће откуп стана ( члан 40.); утврђена су овлашћења власника да, уз испуњење обавезе обезбеђивања другог одговарајућег стана, захтева исељење носиоца станарског права ( члан 41.), прописана је обавеза општине да до одређеног рока обезбеди стан за пресељење носиоца станарског права када такав захтев поднесе власник који је тај стан стекао као усељив пре 26. децембра 1958. године, односно његови наследници ( члан 42.), те утврђене правне ситуације у којима ће општински орган надлежан за стамбене послове, одбити захтев за пресељење носиоца станарског права ( члан 43.) Одредбама члана 48. Закона забрањује се заснивање нових сустанарских односа и регулише режим затечених сустанарских односа, односно режим у вези са коришћењем испражњеног дела сустанарског стана, у циљу стварања услова за престајање сустанарских односа као имовинских заједница које оптерећују коришћење станова у различитим облицима својине. При томе је овим одредбама Закона заштићено право становања сустанара у том или другом одговарајућем стану, уз истовремено афирмисање овлашћења власника који је титулар приватне својине под теретом, у даљем коришћењу стана.
Уставни суд je нашао да постоји разлика у положају између носиоца станарског права, односно закупца на стану у друштвеној и државној својини коме је дата могућност откупа стана који користи под привилегованим (нетржишним) условима прописаним овим законом и носиоца станарског права, односно закупца стана у приватном власништву коме није дато право откупа стана који користи . Будући да Народна скупштина није доставила одговор и мишљење на тражење Уставног суда, објективно и разумно оправдање за наведено разликовање Уставни суд је могао потражити само у оспорен им одредб ама Закона о становању.
По схватању Уставног суда, наведена разлика постоји, пре свега, због различитих облика својине на овим двема категоријама станова. Наиме, откуп станов а у друштвеној и државној својини својини , без обзира да ли су изграђени средствима која су издвајана као допринос на бруто личне дохотке, који је наменски опредељен за стамбену изградњу и у циљу решавања стамбених потреба запослених или су постали друштвена својина по другом основу као што су експропријација, национализација конфискација, представља један облик претварања дела друштвене и државне својине у приватну својину. С друге стране, станови у приватном власништву на којима постоји станарско право већ се налазе у приватној својини, па из тог разлога не могу бити предмет откупа. Стога је Уставни суд закључио да разлика између ове две категорије носилаца станарског права, односно закупаца није дискриминаторска, јер постоји разумно и објективно оправдање да се не призна право откупа стана бивших носилаца станарског права на становима у приватном власништву како би се заштитило приватно власништво, јер би се, у супротном, омогућавањем откупа тих станова угрозила власничка права других особа, односно власници тих станова били би изложени принудној продаји својих станова. У том смислу је Европски суд за људска права у Стразбуру у Одлуци о допуштености захтева број 43447/98 од 16. марта 2000. године (Сорић против Хрватске), којом је као неоснован одбачен захтев подносиоца представке, изразио свој правни став поводом оцене сагласности оспорене одредбе Закона о продаји станова на којима постоји станарско право са чланом 14. Конвенције за заштиту људских права и основних слобода. У образложењу наведене Одлуке Европског суда за људска права истакнуто је следеће: "Суд примећује да је подносилац захтева увек био у положају значајно различитом од положаја особа чије је право на куповину стана на коме су раније имали станарско право признато Законом о продаји станова на којима постоји станарско право. Док су те особе биле носиоци санарског права на становима у друштвеном власништву (без обзира јесу ли ти станови увек били у друштвеном власништву или су актима експропријације, национализације, конфискације или сличним актима претворени из приватног у друштвено власништво), подносилац захтева је ab initio био закупац стана у приватном власништву , (...). Надаље, будући да подносилац захтева станује у стану у приватном власништву, може се приметити да постоји легитимни интерес власника да им се заштити њихово власништво. Кад би особе у положају подносиоца захтева имале право купити станове у приватном власништву у којима станују, власници би били изложени принудној обавези продаје својих станова. Супротно томе, особе које станују у становима у друштвеном власништву које имају право купити те станове, не угрожавају власничка права других особа, јер власништво тих станова није приватно. Разлика између бивших носилаца станарског права на становима у друштвеном власништву, која проистиче из њиховог права на куповину тих станова и особе у положају подносиоца захтева није дискриминаторска, јер постоји разумно и објективно оправдање да се не призна то право бившим носиоцима станарског права на становима у приватном власништву како би се заштитило право власника тих станова. Стога разлика у поступању која произлази од искључења особа у положају подносиоца захтева из категорије станара који имају право куповине станова у којима станују не представља дискриминацију у смислу члана 14. Конвенције". Исти став изразили су Уставни суд Републике Хрватске у више решења о неприхватању предлога за покретање поступка за оцену сагласности Закона о продаји станова на којима постоји станарско право са Уставом Републике Хрватске (одлуке У-I-3254/2004 од 9. фебруара 2005. године, У-I-466/2006 од 29. септембра 2009. године и др.) и Уставни суд Босне и Херцеговине у Одлуци АП-3955/08 од 17. децембра 2009. године.
У погледу навода предлагача који се односе на повреду права на мирно уживање својине и других имовинских права стечених на основу закона из члана 58. став 1. Устава Републике Србије и члан а 1. Протокола I уз Европску конвенциј у за заштиту људски х права и основних слобода , Уставни суд указује на конзистентну праксу Европског суда за људска права, према којој „имовина“ у смислу члана 1. Протокола I уз Европску конвенциј у може бити или „постојећа имовина“ или „добра“ укључујући и потраживања у односу на која лице има бар „легитимно очекивање“ да ће их реализовати (Peter Gratzinger i Eva Gratzingerova против Чешке Републике, Одлука о допустивости број 39794/98 od 10. јула 2002. године). У конкретном случају, право на откуп стана у приватном власништву трећих лица није предвиђено оспореним Законом, па се стога не може сматрати да постоји легитимно очекивање утемељено на закону да право на откуп стана представља њихову постојећу „имовину“ и у вези с тим Уставни суд наглашава да легитимно очекивање мора бити много конкретније од саме наде у откуп стана и мора бити засновано на законској одредби или на одређеном правном акту. Сходно наведеном, Уставни суд закључује да предлагач нема „оствариво потраживање“ које би представљало имовину у смислу члана 58. став 1. Устава Републике Србије и члан а 1. Протокола I уз Европску конвенциј у за заштиту људских права и основних слобода.
Полазећи од свега наведеног, Уставни суд је након спроведеног поступка оценио да предлог за утврђивање неуставности одредаба одредаба чл. 40. до 43. и члана 48. Закона о становању није основан, па је донео одлуку о његовом одбијању , одлучујући као у тачки 1. изреке.
Разматрајући иницијативе за покретање поступка за оцену уставности одредаба чл. 40, 41. и 46. Закона о становању , Суд је имао у виду да оспорене одредбе Закона уређују затечене правне ситуације које трају као последица правних односа који су засновани у ранијем правном систему, и да, у том смислу, права и терети у коришћењу станова у приватној својини који из њих произлазе, нису успостављени овим законом. Суд сматра да се, у ситуацији смене уставних режима одредбе овог закона које имају значење легализовања затеченог стања односа који су правно ваљано успостављени у уставном систему који је предходио Уставу од 1990. године, могу оценити несагласним са важећим Уставом само уколико је Устав сам непосредно или обавезивањем законодавца да то учини - прогласио престанак важења затеченог правног стања. Како Устав од 1990. године, за време чијег је важења донет оспорени Закон то није учинио, а ни Устав од 2006. године, законодавац је овлашћен да, извршавајући обавезу усклађивања затечених закона са Уставом, процени и одлучи, доношењем закона, поред другог и о динамици и поступку превођења затечених односа у режим односа какве за будуће, успоставља Устав. По налажењу Уставног суда, овим законским одредбама не доводе се у питање уставне гаранције из члана 58. Устава, јер се ради о огрaничењу права својине проистеклог из предходних уставних система, за које је власнику као закуподавцу призната накнада у виду права на убирање закупнине. Уставни суд сматра да је наведено законско решење сагласно одредби става 3. члана 58. Устава, којом је предвиђено да се законом може огр аничити начин коришћења имовине. У односу на одредбе члана 46. Закона које се оспоравају из разлога што, по наводима иницијатора, рок из члана 46. став 2. Закона за подношење захтева за исељење носиоца станарског права , општине и управни суд сматрају преклузивним, Уставни суд сматра да, у оквиру права уређивања односа на које је Уставом овлашћен, законодавни орган има овлашћење да прописује рокове за остваривање права, па и да у складу са циљем норме одређује и преклузивне рокове.
С обзиром на наведено, Уставни суд је нашао да изнетим разлозима у поднетим иницијативама није поткрепљена тврдња да има основа за покретање поступка за оцену уставности и сагласности са потврђеним међународним уговорима одредаба чл. 40, 4 1. и 46. Закона о становању , па је сагласно члану 53. став 2. Закона о Уставном суду, решио да поднете иницијатив е одбаци као неприхватљиве, одлучујући као у тачки 2. изреке .
На основу изложеног и одредаба члана 42а став 1. тачка 2), члана 45. тачка 14) и члана 46. тачка 5) Закона о Уставном суду, као и члана 84. Пословника о раду Уставног суда ("Службени гласник РС", бр. 24/08, 27/08 и 76/11), Уставни суд је донео Одлуку.
Предлогом Удружења корисника станова у приватном власништву из Београда од 12. октобра 2005. године и допуном предлога од 3. новембра 2008. године покренут је поступак за оцену уставности одредаба чл. 40. до 43. и члана 48. Закона о становању. Подносиоци предлога наводе да је Законом о становању из 1992. године носиоцима станарског права на становима у друштвеној и државној својини омогућен откуп тих станова под нетржишним условима, а власници су обавезани да им те станове продају. Овакав бенефицирани откуп образложен је дугогодишњим издвајањем носилаца станарског права у стамбени фонд и њиховим трошковима за редовно одржавање тих станова. Носиоци станарског права на становима у приватној својини, на које се исто образложење могло применити у потпуности, нису добили право откупа станова, нити им је законском регулативом омогућено да на други повољан начин трајно реше своје стамбено питање, иако су и они на потпуно исти начин учествовали у стварању стамбеног фонда наше земље и издвајали стамбени допринос, чиме је настала разлика у законском третману две групе грађана које су до доношења овог закона имале идентичан статус, права и обавезе. Неједнак положај носилаца станарског права на становима у својини грађана у односу на носиоце станарског права на становима у друштвеној - државној својини, који је утврђен одредбама Закона о становању из 1992. године и његовим изменама и допунама, и то не само у погледу права на откуп већ и у погледу свих других права, иако су сви они по слову закона третира ни као закупци на неодређено време, несагла сан је са правима која гарантују члан 18. став 2, чл. 19. до 21. и члан 58. Устава Републике Србије , као и члан 1. Протокола I Европске конвенције о људским правима, јер је право закупа на неодређено време својинско право, део права својине и вид поседовања имовине, а сама Конвенција о људским правима обавезује све државе да сваком грађанину обезбеде право на мирно уживање имовине , јер се одредбама члана 58. Устава јемчи мирно уживање не само својине него и других имовинских права стечених на основу закона. Станарско право, одн осно п раво закупа на неодређено време, свакако представља имовинско право стечено на основу закона. У иницијативама се наводи да су оспорене одредбе Закона несагласне са одредбама чл. 18, 20, 21. и 58. Устава из разлога што су власници станова на којима постоји право закупа на неодређено време у неравноправном положају у односу на власнике станова на којима такво право не постоји, те да законско ограничењ е права власништва у овом случају није установљено у јавном интересу, већ да Закон штити приватне интересе грађана који нису чинили ништа да сами реше своје стамбено питање, те су стога оспорене одредбе Закона у супротности са одредбама Устава и Европске конвенције о људским правима, које гарантују право на мирно уживање имовине. Иницијатор, такође, наводи да рок из члана 46. став 2. Закона за подношење захтева за исељење носиоца станарског права општине и управни суд сматрају преклузивним, што је по мишљењу иницијатора противуставно.
Удружење корисника станова у приватном власништву из Београда, које је предлог поднело у време важења Устава Републике Србије од 1990. године, имало је својство предлагача, према одредби члана 128. став 2. тада важећег Устава, којом је било прописано да поступак пред Уставним судом покрећу државни органи, а други органи и организације могу га покренути кад оцене да су им права и интереси непосредно повређени актом чија се уставност и законитост оспорава.
Предлог за оцену уставности одредаба чл. 40. до 43. и члана 48. Закона, поднет је пре ступања на снагу Закона о Уставном суду ("Службени гласник РС", бр. 109/07 и 99/11 ). Како је одредбом члана 112. Закона о Уставном суду прописано да ће се поступци пред Уставним судом започети пре дана ступања на снагу овог закона, ок ончати по одредбама овог закона, то је Уставни суд у овом поступку одлучивао по одредбама наведеног Закона.
На седници Уставног суда одржаној 25. новембра 2010. године закључено је да се предлог и иницијативе за оцену уставности наведених одредаба Закона о становању доставе Народној скупштини на одговор и мишљење. Одговор и мишљење нису достављени у остављеном року, а ни по његовом истеку. Стога је, сагласно одредби члана 34. став 3. Закона о Уставном суду, поступак настављен.
Оспореним одредбама Закона о становању ("Службени гласник РС", бр. 50/92, 76/92, 84/92, 33/93, 53/93, 67/93, 46/94, 47/94, 48/94, 44/95, 49/95, 16/97, 46/98, 26/01 и 101/05) прописано је:
- да носилац станарског права, односно закупац стана на неодређено време који то право има на стану у својини грађана (у даљем тексту: носилац станарског права на стану у својини грађана), од дана ступања на снагу овог закона наставља са коришћењем тог стана у складу са одредбама чл. 30. до 39. овог закона, те је власник стана чији се стан користи под условима из става 1. овог члана (у даљем тексту: власник стана) има права и обавезе носиоца права располагања, у складу са одредбама овог закона, осим обавезе да омогуће откуп тог стана по одредбама овог закона (члан 40.);
- да власник стана може тужбом код надлежног суда да захтева исељење носиоца станарског права из његовог стана и предају тог стана, односно дела стана на коришћење, ако за исељење обезбеди носиоцу станарског права други стан по основу закупа на неодређено време, у складу са чл. 30. до 39. овог закона, да власник стана који је носилац станарског права на стану у друштвеној својини, односно који је закупац друштвеног стана, може тужбом надлежном суду да захтева стан који користи са носиоцем станарског права на стану у његовој својини, да тужбу из става 2. овог члана за замену стана може да поднесе и носилац станарског права на стану у својини грађана, да стан за исељење из ст. 1, 2. и 3. овог члана треба да по величини, удобности и месту на коме се налази одговара стану из којег се исељава носилац станарског права, односно да му битно не погоршава услове, с тим што овај стан може да буде и мањи ако је одговарајући у смислу овог закона, да ће надлежни суд наложити замену стана, у смислу ст. 2. и 3. овог члана, ако је стан у коме станује власник одговарајући носиоцу станарског права, односно ако је стан у коме станује носилац станарског права одговарајући власнику стана, у смислу става 4. овог члана (члан 41.);
- да је општина дужна да до 31. децембра 2000. године обезбеди стан за пресељење носиоца станарског права на стану у својини грађана, када захтев за пресељење поднесе власник који је тај стан стекао као усељив пре 26. децембра 1958. године, односно наследници тог власника , да право првенства за обезбеђење стана за пресељење носиоца станарског права има лице које нема решену стамбену потребу на територији Републике , да стан за пресељење носиоца станарског права треба да буде одговарајући, у смислу члана 41. став 4. овог закона, да је општина дужна да средства прибављена од откупа станова приоритетно усмерава за изградњу нових станова, са наменом за решавање стамбених потреба лица која имају станарско право на становима у својини грађана, чије пресељење захтевају власници тих станова , да је општина дужна да прибављене станове приоритетно усмерава за решавање стамбених потреба лица из става 3. овог члана, као и да ће општина донети, а најкасније до 31. марта 1993. године, програм изградње нових станова из средстава обезбеђених на начин утврђен у ставу 3. овог члана (члан 42.);
- да ће општински орган надлежан за стамбене послове одбити захтев за обезбеђење стана за пресељење носиоца станарског п рава на стану у својини грађана - 1. ако утврди да су се стекли услови за отказ уговора о коришћ ењу стана одређени овим законом, 2. ако утврди да је власник откупио стан у друштвеној својини по овом закону или по Закону о стамбеним односима који је престао да важи даном ступања на снагу овог закона , или 3. ако утврди да је могућа замена стана између власника стана који користи стан са станарским правом, односно по основу закупа стана и носиоца станарског права на његовом стану, у складу са овим законом , те да ће се исељење носиоца станарског права на стану у својини грађана из тог стана у обезбеђени стан извршити по коначности решења у року од 30 дана од дана обезбеђења усељивог стана (члан 43 .);
- да ће се п о захтевима поднетим за исељење носилаца станарског права из станова у својини грађана, по члану 37. Закона о стамбеним односима који је престао да важи даном ступања на снагу овог закона, по којима није донето првостепено решење, решавати по овом закону и да ако захтеви за исељење носиоца станарског права нису поднети у смислу става 1. овог члана, могу се поднети у року од 90 дана од дана ступања на снагу овог закона (члан 46.);
- да се на стану не може засновати нови сустанарски однос, а на раније засноване сустанарске односе и заштићене подстанаре сходно се примењују одредбе овог закона о закупу друштвеног стана, ако овим законом није друкчије одређено , да ће носилац права располагања испражњени део стана који је користио један од сустанара дати на коришћење преосталом сустанару, ако се тиме обезбеђује за тог сустанара одговарајући стан у смислу овог закона , да у случају да преостали сустанар користи део стана који је одговарајући у смислу овог закона, власник стана из става 2. овог члана претвориће испражњени део стана у засебну грађевинску целину, а ако то по прописима није могуће власник стана може тај део стана дати преосталом сустанару на коришћење , да власник стана у својини грађана може испражњени део стана који је користио један од сустанара да да на коришћење преосталом сустанару путем закупа или да испражњени део стана претвори у грађевинску целину у складу са прописима или може тај део стана да користи за смештај ствари, да власник стана у својини грађана може да откаже уговор о коришћењу стана преосталом сустанару, ако претходно за исељење тог сустанара обезбеди стан који одговара делу стана који је користио, да сустанар не може без пристанка другог сустанара да издаје у закуп део стана другом лицу, нити да га у свој део стана прими на становање, осим брачног друга, лица које је дужан по закону да издржава и лица које га негује и издржава, те да по тужби власника, односно сустанара у случајевима из овог члана одлучује надлежни суд (члан 48.).
Уставом Републике Србије утврђено је:
- да се људска и мањинска права зајемчена Уставом непосредно примењују, да се Уставом јемче, и као таква, непосредно се примењују људска и мањинска права зајемчена општеприхваћеним правилима међународног права, потврђеним ме ђународним уговорима и законима и да се законом може прописати начин остваривања ових права само ако је то Уставом изричито предвиђено или ако је то неопходно за остварење појединог права због његове природе, при чему закон ни у ком случају не сме да утиче на суштину зајемченог права (члан 18. ст. 1. и 2.);
- да јемства неотуђивих људских и мањинских права у Уставу служе очувању људског достојанства и остварењу пуне слободе и једнакости сваког појединца у праведном, отвореном и демократском друштву, заснованом на начелу владавине права (члан 19.);
- да људска и мањинска права зајемчена Уставом могу законом бити ограничена ако ограничење допушта Устав, у сврхе ради којих га Устав допушта, у обиму неопходном да се уставна сврха ограничења задовољи у демократском друштву и без задирања у суштину зајемченог права, да се достигнути ниво људских и мањинских права не може смањивати и да при ограничавању људских и мањинских права, сви државни органи, а нарочито судови, дужни су да воде рачуна о суштини права које се ограничава, важности сврхе ограничења, природи и обиму ограничења, односу ограничења са сврхом ограничења и о томе да ли постоји начин да се сврха ограничења постигне мањим ограничењем права (члан 20.);
- да су пред Уставом и законом сви једнаки, да свако има право на једнаку законску заштиту, без дискриминације, да је забрањена свака дискриминација, непосредна или посредна, по било ком основу, а нарочито по основу расе, пола, националне припадности, друштвеног порекла, рођења, вероисповести, политичког или другог уверења, имовног стања, културе, језика, старости и психичког или физичког инвалидитета и да се не сматрају дискриминацијом посебне мере које Република Србија може увести ради постизања пуне равноправности лица или групе лица која су суштински у неједнаком положају са осталим грађанима (члан 21.);
- да се јемчи мирно уживање својине и других имовинских права стечених на основу закона, да право својине може бити одузето или ограничено само у јавном интересу утврђеном на основу закона, уз накнаду која не може бити нижа од тржишне и да се законом може ограничити начин кори шћења имовине (члан 58. ст. 1. до 3. );
- да Република Србија уређује и обезбеђује остваривање и заштиту слобода и права грађана, уставност и законитост, својинске и облигационе односе и заштиту свих облика својине , економске и социјалне одно се од општег интереса и друге односе од интереса за Републику Србију, у складу с Уставом (члан 97. тач. 2, 7, 8. и 17.).
Чланом 1. Првог протокола уз Европску конвенцију за заштиту људских права и основни х слобода утврђено је: да свако физичко и правно лице има право на неометано уживање своје имовине; да нико не може бити лишен своје имовине, осим у јавном интересу и под условима предвиђеним законом и општим начелима међународног права; да претходне одредбе, међутим, ни на који начин не утичу на право државе да примењује законе које сматра потребним да би регулисала коришћење имовине у складу с општим интересима или да би обезбедила наплату пореза или других дажбина или казни.
По схватању Уставног суда, откуп станова, предвиђен одредб ом члана 16. став 1. Закона, представља уређивање једног од облика у којем се остварује претварање средстава у друштвеној и државној својини у друге облике својине, које је било утврђено одредбом члана 59. став 1. Устав а Републике Србије од 1990. години, о чему је Уставни суд изразио став у Одлуци IУ-230/92 од 13. јула 2000. године ("Службеном гласнику РС", број 39/2000). Одредба члана 86. став 2. Устава Републике Србије од 2006. године, према којој се постојећа друштвена својина претвара у приватну својину под условима, на начин и у роковима предвиђеним законом и одредба члана 97. тачка 7 . Устава која утврђује овлашћење законодавног органа да уређује својинске и облигационе односе и заштиту свих облика својине и друге економске и социјалне односе од општег интереса, су уставни основ да законодавни орган уреди својинске промене на оном делу средстава у друштвеној односно државној својини, који чине станови у тим облицима својине.
Када је реч о положају носиоца станарског права, односно закупца стана, треба имати у виду да станарско право није садржало право на откуп, већ само право трајног коришћења стана, које се стицало и престајало на начин и под условима утврђеним законом. Закон о становању увео је разлику у положају између носиоца станарског права, односно закупца на стану у друштвеној и државној својини коме је дата могућност откупа стана који користи под привилегованим (нетржишним) условима прописаним овим законом и носиоца станарског права, односно закупца стана у својини грађана, коме таква могућност није дата. Наиме, оспореним одредбама Закона гарантована су носиоцима станарског права, односно закупцима стана на неодређено време који то право имају на стану у својини грађана, она права коришћења стана која прописују одредбе чл. 30-39. Закона за станове у друштвеној и државној својини, док су за власнике таквих станова, утврђена права и обавезе носиоца права располагања, осим обавезе да омогуће откуп стана ( члан 40.); утврђена су овлашћења власника да, уз испуњење обавезе обезбеђивања другог одговарајућег стана, захтева исељење носиоца станарског права ( члан 41.), прописана је обавеза општине да до одређеног рока обезбеди стан за пресељење носиоца станарског права када такав захтев поднесе власник који је тај стан стекао као усељив пре 26. децембра 1958. године, односно његови наследници ( члан 42.), те утврђене правне ситуације у којима ће општински орган надлежан за стамбене послове, одбити захтев за пресељење носиоца станарског права ( члан 43.) Одредбама члана 48. Закона забрањује се заснивање нових сустанарских односа и регулише режим затечених сустанарских односа, односно режим у вези са коришћењем испражњеног дела сустанарског стана, у циљу стварања услова за престајање сустанарских односа као имовинских заједница које оптерећују коришћење станова у различитим облицима својине. При томе је овим одредбама Закона заштићено право становања сустанара у том или другом одговарајућем стану, уз истовремено афирмисање овлашћења власника који је титулар приватне својине под теретом, у даљем коришћењу стана.
Уставни суд je нашао да постоји разлика у положају између носиоца станарског права, односно закупца на стану у друштвеној и државној својини коме је дата могућност откупа стана који користи под привилегованим (нетржишним) условима прописаним овим законом и носиоца станарског права, односно закупца стана у приватном власништву коме није дато право откупа стана који користи . Будући да Народна скупштина није доставила одговор и мишљење на тражење Уставног суда, објективно и разумно оправдање за наведено разликовање Уставни суд је могао потражити само у оспорен им одредб ама Закона о становању.
По схватању Уставног суда, наведена разлика постоји, пре свега, због различитих облика својине на овим двема категоријама станова. Наиме, откуп станов а у друштвеној и државној својини својини , без обзира да ли су изграђени средствима која су издвајана као допринос на бруто личне дохотке, који је наменски опредељен за стамбену изградњу и у циљу решавања стамбених потреба запослених или су постали друштвена својина по другом основу као што су експропријација, национализација конфискација, представља један облик претварања дела друштвене и државне својине у приватну својину. С друге стране, станови у приватном власништву на којима постоји станарско право већ се налазе у приватној својини, па из тог разлога не могу бити предмет откупа. Стога је Уставни суд закључио да разлика између ове две категорије носилаца станарског права, односно закупаца није дискриминаторска, јер постоји разумно и објективно оправдање да се не призна право откупа стана бивших носилаца станарског права на становима у приватном власништву како би се заштитило приватно власништво, јер би се, у супротном, омогућавањем откупа тих станова угрозила власничка права других особа, односно власници тих станова били би изложени принудној продаји својих станова. У том смислу је Европски суд за људска права у Стразбуру у Одлуци о допуштености захтева број 43447/98 од 16. марта 2000. године (Сорић против Хрватске), којом је као неоснован одбачен захтев подносиоца представке, изразио свој правни став поводом оцене сагласности оспорене одредбе Закона о продаји станова на којима постоји станарско право са чланом 14. Конвенције за заштиту људских права и основних слобода. У образложењу наведене Одлуке Европског суда за људска права истакнуто је следеће: "Суд примећује да је подносилац захтева увек био у положају значајно различитом од положаја особа чије је право на куповину стана на коме су раније имали станарско право признато Законом о продаји станова на којима постоји станарско право. Док су те особе биле носиоци санарског права на становима у друштвеном власништву (без обзира јесу ли ти станови увек били у друштвеном власништву или су актима експропријације, национализације, конфискације или сличним актима претворени из приватног у друштвено власништво), подносилац захтева је ab initio био закупац стана у приватном власништву , (...). Надаље, будући да подносилац захтева станује у стану у приватном власништву, може се приметити да постоји легитимни интерес власника да им се заштити њихово власништво. Кад би особе у положају подносиоца захтева имале право купити станове у приватном власништву у којима станују, власници би били изложени принудној обавези продаје својих станова. Супротно томе, особе које станују у становима у друштвеном власништву које имају право купити те станове, не угрожавају власничка права других особа, јер власништво тих станова није приватно. Разлика између бивших носилаца станарског права на становима у друштвеном власништву, која проистиче из њиховог права на куповину тих станова и особе у положају подносиоца захтева није дискриминаторска, јер постоји разумно и објективно оправдање да се не призна то право бившим носиоцима станарског права на становима у приватном власништву како би се заштитило право власника тих станова. Стога разлика у поступању која произлази од искључења особа у положају подносиоца захтева из категорије станара који имају право куповине станова у којима станују не представља дискриминацију у смислу члана 14. Конвенције". Исти став изразили су Уставни суд Републике Хрватске у више решења о неприхватању предлога за покретање поступка за оцену сагласности Закона о продаји станова на којима постоји станарско право са Уставом Републике Хрватске (одлуке У-I-3254/2004 од 9. фебруара 2005. године, У-I-466/2006 од 29. септембра 2009. године и др.) и Уставни суд Босне и Херцеговине у Одлуци АП-3955/08 од 17. децембра 2009. године.
У погледу навода предлагача који се односе на повреду права на мирно уживање својине и других имовинских права стечених на основу закона из члана 58. став 1. Устава Републике Србије и члан а 1. Протокола I уз Европску конвенциј у за заштиту људски х права и основних слобода , Уставни суд указује на конзистентну праксу Европског суда за људска права, према којој „имовина“ у смислу члана 1. Протокола I уз Европску конвенциј у може бити или „постојећа имовина“ или „добра“ укључујући и потраживања у односу на која лице има бар „легитимно очекивање“ да ће их реализовати (Peter Gratzinger i Eva Gratzingerova против Чешке Републике, Одлука о допустивости број 39794/98 od 10. јула 2002. године). У конкретном случају, право на откуп стана у приватном власништву трећих лица није предвиђено оспореним Законом, па се стога не може сматрати да постоји легитимно очекивање утемељено на закону да право на откуп стана представља њихову постојећу „имовину“ и у вези с тим Уставни суд наглашава да легитимно очекивање мора бити много конкретније од саме наде у откуп стана и мора бити засновано на законској одредби или на одређеном правном акту. Сходно наведеном, Уставни суд закључује да предлагач нема „оствариво потраживање“ које би представљало имовину у смислу члана 58. став 1. Устава Републике Србије и члан а 1. Протокола I уз Европску конвенциј у за заштиту људских права и основних слобода.
Полазећи од свега наведеног, Уставни суд је након спроведеног поступка оценио да предлог за утврђивање неуставности одредаба одредаба чл. 40. до 43. и члана 48. Закона о становању није основан, па је донео одлуку о његовом одбијању , одлучујући као у тачки 1. изреке.
Разматрајући иницијативе за покретање поступка за оцену уставности одредаба чл. 40, 41. и 46. Закона о становању , Суд је имао у виду да оспорене одредбе Закона уређују затечене правне ситуације које трају као последица правних односа који су засновани у ранијем правном систему, и да, у том смислу, права и терети у коришћењу станова у приватној својини који из њих произлазе, нису успостављени овим законом. Суд сматра да се, у ситуацији смене уставних режима одредбе овог закона које имају значење легализовања затеченог стања односа који су правно ваљано успостављени у уставном систему који је предходио Уставу од 1990. године, могу оценити несагласним са важећим Уставом само уколико је Устав сам непосредно или обавезивањем законодавца да то учини - прогласио престанак важења затеченог правног стања. Како Устав од 1990. године, за време чијег је важења донет оспорени Закон то није учинио, а ни Устав од 2006. године, законодавац је овлашћен да, извршавајући обавезу усклађивања затечених закона са Уставом, процени и одлучи, доношењем закона, поред другог и о динамици и поступку превођења затечених односа у режим односа какве за будуће, успоставља Устав. По налажењу Уставног суда, овим законским одредбама не доводе се у питање уставне гаранције из члана 58. Устава, јер се ради о огрaничењу права својине проистеклог из предходних уставних система, за које је власнику као закуподавцу призната накнада у виду права на убирање закупнине. Уставни суд сматра да је наведено законско решење сагласно одредби става 3. члана 58. Устава, којом је предвиђено да се законом може огр аничити начин коришћења имовине. У односу на одредбе члана 46. Закона које се оспоравају из разлога што, по наводима иницијатора, рок из члана 46. став 2. Закона за подношење захтева за исељење носиоца станарског права , општине и управни суд сматрају преклузивним, Уставни суд сматра да, у оквиру права уређивања односа на које је Уставом овлашћен, законодавни орган има овлашћење да прописује рокове за остваривање права, па и да у складу са циљем норме одређује и преклузивне рокове.
С обзиром на наведено, Уставни суд је нашао да изнетим разлозима у поднетим иницијативама није поткрепљена тврдња да има основа за покретање поступка за оцену уставности и сагласности са потврђеним међународним уговорима одредаба чл. 40, 4 1. и 46. Закона о становању , па је сагласно члану 53. став 2. Закона о Уставном суду, решио да поднете иницијатив е одбаци као неприхватљиве, одлучујући као у тачки 2. изреке .
На основу изложеног и одредаба члана 42а став 1. тачка 2), члана 45. тачка 14) и члана 46. тачка 5) Закона о Уставном суду, као и члана 84. Пословника о раду Уставног суда ("Службени гласник РС", бр. 24/08, 27/08 и 76/11), Уставни суд је донео Одлуку.
ПРЕДСЕДНИК
УСТАВНОГ СУДА
др Драгиша Б. Слијепчевић
УСТАВНОГ СУДА
др Драгиша Б. Слијепчевић