Уставни суд у саставу: председник др Боса Ненадић и судије др Оливера Вучић, Братислав Ђокић, Весна Илић Прелић, др Агнеш Картаг Одри, Катарина Манојловић Андрић, мр Милан Марковић, др Драгиша Слијепчевић, Милан Станић, др Драган Стојановић, мр Томислав Стојковић, Сабахудин Тахировић и Предраг Ћетковић, на основу члана 167. став 1. тачка 1. Устава Републике Србије, на седници одржаној 22. децембра 2010. године, донео је
Р Е Ш Е Њ Е
Не прихватају се иницијативе за покретање поступка за утврђивање неуставности одредаба чл. 8. и 9. Закона о привредним коморама („Службени гласник РС“, бр. 65/01 и 36/09).
О б р а з л о ж е њ е
Уставном суду поднета је иницијатива за покретање поступка за оцењивање уставности одредаба члана 9. Закона о привредним коморама („Службени гласник РС“, број 65/01). Подносилац иницијативе сматра да оспорени члан Закона, према коме сви привредни субјекти који имају седиште, односно обављају делатност на територији Републике Србије, чином регистрације обављања делатности постају обавезни чланови више привредних комора са обавезом плаћања чланарине, није у сагласности са одредбама чл. 44. и 64. Устава од 1990. године, којима се гарантује слобода синдикалног и другог организовања, а предузећима и другим организацијама слободно организовање, повезивање и удруживање. Поднеском од 6. јула 2009. године овај иницијатор је одустао од поднете иницијативе, наводећи да је иницијатива постала беспредметна с обзиром на то да према извршеним изменама оспореног Закона чланство у привредним коморама више није обавезно.
Уставном суду поднете су и три по садржини идентичне иницијативе за покретање поступка за оцену сагласности одредаба чл. 8. и 9. Закона о привредним коморама са Уставом од 2006. године. Подносиоци иницијативе сматрају да оспорене одредбе Закона којима је одређено да су чланови коморе предузећа и други облици организовања који обављају привредну делатност, предузетници и њихове задруге, као и земљорадничке задруге и други облици организовања (члан 8.), те одређено чланство наведених субјеката у појединим коморама (члан 9.), нису у сагласности са одредбама члана 84. Устава. Ово из разлога што, по мишљењу подносилаца иницијативе, оспореним одредбама Закона привредне коморе стичу доминантан положај на тржишту, а у форми чланарине прелива им се новац правних лица која су по сили закона њихови чланови. Сматрају да уставно начело самосталности привредних субјеката претпоставља и њихову самосталност у доношењу одлуке да ли ће бити члан неког од облика организовања комора.
Уставни суд је, на основу одредаба члана 33. став 2. Закона о Уставном суду („Службени гласник РС“, број 109/07) и члана 82. став 1. тачка 10. Пословника о раду Уставног суда („Службени гласник РС“, бр. 24/08 и 27/08), на седници од 25. марта 2009. године донео Закључак да иницијативе достави на мишљење Народној скупштини. У остављеном року од 45 дана, а ни касније, Народна скупштина није доставила тражено мишљење, па је поступак, сагласно одредби члана 34. став 3. Закона о Уставном суду настављен.
У спроведеном поступку Уставни суд је утврдио да је оспореним одредбама Закона о привредним коморама („Службени гласник РС“, број 65/01) прописано: да су чланови коморе предузећа и други облици организовања који обављају привредну делатност, банке и друге финансијске организације и организације за осигурање имовине и лица, да су предузетници који у виду регистрованог занимања обављају привредну делатност и њихове задруге чланови коморе преко општих удружења предузетника, да су земљорадничке задруге и други облици организовања земљорадника колективни чланови коморе преко задружног савеза и да чланови коморе имају једнака права и обавезе (члан 8.); да су сви субјекти из члана 8. Закона чланови Привредне коморе Србије и друге одговарајуће привредне коморе (члан 9.). Уставни суд је утврдио и да је Законом о изменама и допунама Закона о привредним коморама („Службени гласник РС“, број 36/09), који се примењује од 1. јануара 2013. године, оспорени члан 8. основног текста Закона којим је прописано који су привредни субјекти чланови привредне коморе претрпео одговарајуће терминолошке промене, док је оспорени члан 9. измењен тако што је прописано да субјекти из члана 8. Закона постају чланови одговарајуће привредне коморе достављањем писменог обавештења о приступању, односно иступању комори чији су чланови.
Уставни суд је констатовао да је Устав Републике Србије од 1990. године, на основу кога је оспорени Закон донет, престао да важи даном ступања на снагу Устава Републике Србије од 2006. године. Стога је оцена уставности оспорених одредаба Закона, на основу члана 167. Устава, извршена у односу на Устав који је на снази.
Уставом је утврђено: да се људска и мањинска права зајемчена Уставом непосредно примењују, као и да се одредбе о људским и мањинским правима тумаче у корист унапређења вредности демократског друштва, сагласно важећим међународним стандардима људских и мањинских права, као и пракси међународних институција које надзиру њихово спровођење (члан 18. ст. 1. и 3.); да људска и мањинска права зајемчена Уставом могу законом бити ограничена ако ограничење допушта Устав, у сврхе ради којих га Устав допушта, у обиму неопходном да се уставна сврха ограничења задовољи у демократском друштву и без задирања у суштину зајемченог права (члан 20. став 1.); да се јемчи слобода политичког, синдикалног и сваког другог удруживања и право да се остане изван сваког удружења (члан 55. став 1.); да економско уређење у Републици Србији почива на тржишној привреди, отвореном и слободном тржишту, слободи предузетништва, самосталности привредних субјеката, и равноправности приватне и других облика својине (члан 82. став 1.); да је предузетништво слободно и да се може ограничити законом ради заштите здравља људи, животне средине и природних богатстава и ради безбедности људи (члан 83.); да сви имају једнак положај на тржишту; да су забрањени акти којима се, супротно закону, ограничава слободна конкуренција, стварањем или злоупотребом монополског или доминантног положаја (члан 84. ст. 1. и 2.); да Република Србија уређује и обезбеђује, поред осталог, јединствено тржиште; правни положај привредних субјеката, систем обављања појединих привредних и других делатности и друге односе од интереса за Републику Србију, у складу с Уставом (члан 97. тач. 6. и 17.); да се поједина јавна овлашћења могу законом поверити и предузећима, установама, организацијама и појединцима (члан 137. став 2.).
За оцену основаности навода подносиоца иницијативе, по схватању Суда, од значаја су и друге одредбе Закона о привредним коморама које прописују: да су привредне коморе интересне, самосталне и пословно-стручне организације привредних друштава, предузетника и других облика организовања који обављају привредну делатност (члан 1.); да се коморе организују на територијалном принципу, а да се од 1. јануара 2013. године могу оснивати и према делатностима које обављају привредни субјекти (чл. 2. и 2а); да коморе имају својство правног лица (члан 3.); да чланови коморе имају једнака права и обавезе (члан 8. став 4.); да је делатност коморе, поред осталог, проучавање питања која се односе на привредне гране заступљене у комори, праћење појава привредног живота и оцењивање њиховог дејства на привреду Републике, односно своје територије или подручја, затим представљање домаће привреде у земљи и иностранству, давање предлога надлежним државним органима за развој и увођење различитих инструмената заштите домаће привреде, неговање добрих пословних обичаја и морала и др. (члан 10.); да Привредна комора Србије врши и одређена јавна овлашћења која су јој поверена законом, да штити интерес својих чланова пред државним и другим организацијама у области привредног система, даје иницијативе за доношење републичких закона и других прописа из области привреде и мере текуће економске политике ( члан 11.); да комором управљају њени чланови преко својих представника у њеним органима (члан 12.); да се средства за рад коморе образују од чланарине, накнаде за услуге и из других извора, те да висину чланарине, као и начин и рокове плаћања чланарине утврђује скупштина коморе (члан 21. ст. 1. и 2.); да се при комори образује суд части (члан 30.); да се стални избрани суд образује при Привредној комори Србије и привредним коморама аутономних покрајина (члан 32.); да при Привредној комори Србије постоји Спољнотрговинска арбитража (члан 33а).
Полазећи од наведених одредаба Устава, Уставни суд је оценио да су одређивањем привредних комора као облика интересног организовања привредних друштава, предузетника и других облика организовања који обављају привредну делатност, уређивањем питања у вези са оснивањем и делатношћу привредних комора као посебног облика удруживања привредних субјеката, као и положаја ових субјеката као чланова коморе, уређени односи у оквиру Уставом утврђеног овлашћења законодавца да уређује и обезбеђује систем обављања појединих привредних и других делатности. Будући да Закон о привредним коморама одређује привредне коморе као посебан облик интересног организовања субјеката који обављају привредну делатност, да је делатност привредних комора одређена као скуп послова који су од заједничког интереса за све чланове коморе, да Привредна комора Србије врши и законом поверена јавна овлашћења, те да чланство у комори није предвиђено као услов обављања било које делатности чланова коморе, Уставни суд је оценио да нису основани наводи подносиоца иницијативе да су оспорене одредбе чл. 8. и 9. Закона у супротности са одредбама члана 84. Устава којима се јамчи самосталност привредних субјеката, слобода предузетништва, као и заштита од стварања или злоупотребе монополског или доминантног положаја на тржишту. У вези са овим наводима подносиоца иницијативе Уставни суд је констатовао и да Закон не садржи било какву санкцију за привредне субјекте који „одбијају“ чланство у комори, да је питање плаћања чланарине и одређивања њене висине, сагласно Закону, ствар чланова коморе, односно њених органа, те да Закон не садржи ни забрану да ови привредни субјекти, иако чланови привредне коморе, преко других облика удруживања, у складу са законом, остварују своје уставно право на слободу удруживања.
Подносилац иницијативе није захтевао да се оцени сагласност оспорених одредаба Закона са одредбом члана 55. став 1. Устава којом се јемчи слобода политичког, синдикалног и сваког другог удруживања и право да се остане изван сваког удружења. Међутим, како у поступку оцењивања уставности или законитости Уставни суд није ограничен захтевом овлашћеног предлагача, односно иницијатора, Суд је стао на становиште да у овом случају треба оценити да ли се одредбама чл. 8. и 9. оспореног Закона ограничава право на слободу удруживања противно забрани ограничења људских права прокламованој одредбом члана 20. став 1. Устава. Приступање овој оцени налагало је најпре да се одреди да ли привредне коморе представљају удружења на које се односе одредбе члана 55. Устава.
Појам удружења дефинисан је у члану 2. Закона о удружењима („Службени гласник РС“, број 51/09). Удружење, у смислу овог закона, јесте добровољна и невладина недобитна организација заснована на слободи удруживања више физичких или правних лица, основана ради остваривања и унапређења одређеног општег или заједничког циља или интереса који нису забрањени Уставом или законом. Привредне коморе су у члану 1. оспореног Закона дефинисане као интересне, самосталне и пословно-стручне организације привредних друштава, предузетника и других облика организовања који обављају привредну делатност. Имајући у виду наведено, као и Законом одређену делатност привредних комора да, поред осталог, доприносе циљу који је у општем интересу (праћење појава привредног живота и оцењивања њиховог дејстава на привреду, давање одговарајућих предлога надлежним државним органима и др), као и да врше одређена јавна, регулаторна и дисциплинска овлашћења, Уставни суд је закључио да привредне коморе не представљају удружења из члана 55. Устава, већ облик организација јавног права, те да се обавезним удруживањем привредних субјеката у ове организације не ограничава право на слободу удруживања у смислу члана 20. став 1. Устава.
Слобода удруживања има два аспекта: први, позитивни јесте право да се удружује или да се припада удружењу; други, негативни, јесте право да се не удружује, односно да се остане изван сваког удружења. За слободу да се не удружује, такође је значајно питање да ли организација о којој је реч има карактер удружења. У случају да она није удружење у смислу члана 55. став 1. Устава и члана 2. Закона о удружењима, већ јавно-правна институција која подразумева обавезно чланство, законодавац не сме спречавати слободу чланова такве организације да оснивају друга удружења. С обзиром на то да оспорени Закон о привредним коморама не прописује такву забрану, Уставни суд је оценио да одредбама чл. 8. и 9. овог закона није повређена ни Уставом зајемчена слобода привредних субјеката да се не удружују.
Будући да се одредбе о људским и мањинским правима, према одредби члана 18. став 3. Устава, тумаче у корист унапређења вредности демократског друштва, сагласно важећим међународним стандардима људских и мањинских права, као и пракси међународних институција које надзиру њихово спровођење, Уставни суд је констатовао да и према тумачењу Европског суда за људска права члан 11. Европске конвенције за заштиту људских права и основних слобода који јемчи слободу удруживања не обухвата тзв. удружења јавног права (лекарске, адвокатске, привредне и сл. коморе), у која се обавезно удружују припадници одређених занимања, односно професија, која су основана неким јавноправним актом, имају јавна овлашћења, а основни циљ им није промовисање приватних интереса чланова. У предмету Le Compte, Van Leuven i de Meyere против Белгије (23. јуни 1981, Серија А број 43, ст. 64. и 65.) Европски суд је успоставио три критеријума да би одредио значење речи “удружење“: порекло, циљ и средства организације (у питању је била организација Ordre des medеcines). Европски суд је констатовао да наведена белгијска организација није основана од стране појединаца, већ од стране законодавних тела, да она остаје интегрисана у оквиру државних структура, да тежи циљу који је у општем интересу (заштита здравља) вршећи одређени облик јавне контроле над медицинском праксом, да су јој законом дата административна, регулативна и дисциплинска овлашћења, која не спадају у област општег права, те да не може бити сматрана удружењем у смислу члана 11. Европске конвенције. Након тога је истакнуто да оснивање Ordre des medеcines од стране белгијске државе не сме спречити медицинске практичаре да се окупљају и учлањују у професионална удружења.
Имајући у виду све наведено, Уставни суд, сагласно одредби члана 53. став 3. Закона о Уставном суду, није нашао основа за прихватање иницијативе.
На основу изложеног и одредбе члана 46. тачка 5) Закона о Уставном суду, Уставни суд је донео Решење као у изреци.
ПРЕДСЕДНИК
УСТАВНОГ СУДА
др Боса Ненадић