Уставни суд, Велико веће, у саставу: председник Суда др Драгиш а Б. Слијепчевић, председник Већа и судије Весна Илић Прелић, др Марија Драшкић, др Агнеш Картаг Одри, др Горан Илић , Сабахудин Тахировић, др Драган Стојановић и мр Милан Марковић, чланови Већа, у поступку по уставној жалби Драгана Јекића из Крагујевца, на основу члана 167. став 4. у вези члана 170. Устава Републике Србије, на седници Већа одржаној 23. маја 201 2. године, донео је
О Д Л У К У
Одбија се као неоснована уставна жалба Драгана Јекића изјављена против пресуде Основног суда у Крагујевцу П1. 4881/10 од 24. новембра 2010. године и пресуде Апелационог суда у Крагујевцу Гж1. 311/11 од 23. фебруара 2011. године.
О б р а з л о ж е њ е
1. Драган Јекић из Крагујевца је преко пуномоћника Снежане Ивковић, адвоката из Крагујевца, 28. априла 2011. године поднео Уставном суду уставну жалбу против пресуде Основног суда у Крагујевцу П1. 4881/10 од 24. новембра 2010. године и пресуде Апелационог суда у Крагујевцу Гж1. 311/11 од 23. фебруара 2011. године, због повреде права на једнаку законску заштиту из члана 21. Устава Републике Србије, повреде права на правично суђење из члана 32. став 1. Устава и повреде права на рад из члана 60. ст. 1. и 4. Устава.
У уставној жалби се, поред осталог, наводи: да је оспореним пресудама правоснажно одбијен тужбени захтев подносиоца уставне жалбе да му тужена Република Србија - Министарство унутрашњих послова, Полицијска управа Крагујевац, исплати износ опредељен у тужби на име регреса за коришћење годишњег одмора у периоду назначеном у тужби; да је великом броју радника МУП-а, који су тражили накнаду по истом основу и за исти временски период, правоснажним и извршним пресудама истог првостепеног суда усвојен тужбени захтев. По схватању подносиоца уставне жалбе, не поступајући на исти начин као што је поступљено у другим предметима у Основном суду у Крагујевцу и то у П1. 4668/10, П1. 4583/10, П1. 4595/10, П1. 4589/10, као и „у још стотинак пресуда донетих због пропуштања“, које је суд донео у складу са чланом 338. Закона о парничном поступку, те је њима утврђена основаност тужбеног захтева која произлази из чињеница наведених у тужби, првостепени и другостепни суд су ставили подносиоца у неравноправан положај у односу на друге запослене у МУП-у, чиме је повређено право подносиоца из члана 21. Устава, који каже да су пред Уставом и законом сви једнаки и да сви имају право на једнаку заштиту без дискриминације по било ком основу. Оваквим одбијањем тужбеног захтева повређено је и право подносиоца на правично суђење из члана 32. став 1. Устава, јер је у условима постојања правоснажних и извршних пресуда којима је утврђена основаност тужбеног захтева, очигледно повређено право на независно и непристрасно суђење. Право на рад подносиоца је повређено, јер суд није правилно применио одредбе Закона о раду, којима су гарантована права на накнаду за коришћење годишњег одмора, а колективним уговором или уговором о раду се само утврђује његова висина, да пошто је послодавац пропустио да општим актом утврди висину накнаде за регрес, суд је био дужан да сам утврди висину овог права, јер је само право неспорно и произлази из Устава и Закона о раду. П редлаже се да Уставни суд утврди повреду уставних права, поништи оспорене пресуде и наложи поновно спровођење првостепеног поступка. У прилогу уставне жалбе подносилац је, поред осталог, доставио и копије пресуда Основног суда у Крагујевцу П1. 4732/10 од 26. јула 2010. године и П1. 4589/10 od 26. јула 2010. године.
2. Према одредби члана 170. Устава Републике Србије, уставна жалба се може изјавити против појединачних аката или радњи државних органа или организација којима су поверена јавна овлашћења, а којима се повређују или ускраћују људска или мањинска права и слободе зајемчене Уставом, ако су исцрпљена или нису предвиђена друга правна средства за њихову заштиту. Поступак по уставној жалби се, у смислу члана 175. став 3. Устава, уређује законом.
У току поступка пружања уставносудске заштите, поводом испитивања основаности уставне жалбе у границама захтева истакнутог у њој, Уставни суд утврђује да ли је у поступку одлучивања о правима и обавезама подносиоца уставне жалбе повређено или украћено његово Уставом зајемчено право или слобода.
3. Уставни суд је у спроведеном поступку извршио увид у достављене пресуде и утврдио следеће чињенице и околности од значаја за одлучивање:
Основни суд у Крагујевцу је оспореном пресудом П1. 4881/10 од 24. новембра 2010. године одбио као неоснован тужбени захтев подносиоца уставне жалбе, којим је тражио да му тужена Република Србија – Министарство унутрашњих послова, Полицијска управа Крагујевац, у којој је био запослен као полицајац, на име стицања без основа, на име накнаде за регрес за период од 28. маја 2007. године до 28. маја 2010. године исплати износ ближе одређен изреком пресуде, са припадајућом законском затезном каматом. У образложењу првостепене пресуде се, поред осталог, наводи: да према члану 118. тачка 6) Закона о раду запослени има право на регрес за коришћење годишњег одмора, али да законска одредба упућује на то да се ово право утврђује општим актом и уговором о раду, те тужена као послодавац треба висину и услове исплате регреса да утврди својим актом; да је Општим колективним уговором утврђена висина регреса за годишњи одмора, али је Анексом II овог колективног уговора примена одредбе о овој обавези послодаваца одложена, што значи да послодавци регрес утврђују и исплаћују запосленима у складу са својим општим актом или уговором о раду; да одредбама Закона о платама државних службеника и намештеника, који се примењује од 1. јануара 2007. године, нису предвиђени накнада за исхрану у току рада и регрес као додаци на плату, односно трошкови који се накнађују, већ Закон чланом 39. предвиђа могућност да се исти додаци могу утврдити посебним колективним уговором за државне органе; да, према томе, без постојања општег колективног уговора или посебног колективног угловора не постоји право на предметне додатке на плату, те је тужбени захтев неоснован.
Оспореном пресудом Апелационог суда у Крагујевцу Гж 1. 311/11 од 23. фебруара 2011. године одбијена је као неоснована жалба подносиоца и потврђена првостепена пресуда. Другостепени суд је нашао да у спроведеном парничном поступку није било повреда одредаба Закона о парничном поступку на које тај суд пази по службеној дужности, као ни повреда на које се указује у жалби. Апелациони суд у Крагујевцу је оценио да је правилан закључак првостепеног суда да не постоји основ ни у посебним, а ни у општим прописима за остваривање права тужиоца на накнаду за регрес за годишњи одмор у периоду од 28. маја 2007. године до 28. маја 2010. године, те да је за своју одлуку дао јасне, уверљиве и исцрпне разлоге које прихвата и другостепени суд.
4. Одредбама члана 21. ст. 1. и 2. Устава је утврђено да су пред Уставом и законом сви су једнаки и да с вако има право на једнаку законску заштиту, без дискриминације.
Одредбом члана 32. став 1. Устава је утврђено да свако има право да независан, непристрасан и законом већ установљен суд, правично и у разумном року, јавно расправи и одлучи о његовим правима и обавезама, основаности сумње која је била разлог за покретање поступка, као и о оптужбама против њега.
Одредбом члана 60. став 4. Устава утврђено је да свако има право на поштовање достојанства своје личности на раду, безбедне и здраве услове рада, потребну заштиту на раду, ограничено радно време, дневни и недељни одмор, плаћени годишњи одмор, правичну накнаду за рад и на правну заштиту за случај престанка радног односа, те да се нико тих права не може одрећи.
Одредбама Закона о државним службеницима (“Службени гласник РС“, бр. 79/05, 81/05, 83/05, 64/07, 67/07, 116/08 и 104/09) је прописано: да се овим законом уређују права и дужности државних службеника и поједина права и дужности намештеника, као и да се поједина права и дружности државних службеника у појединим државним органима могу посебним законом уредити и друкчије ако то произлази из природе њихових послова (члан 1. ст. 1. и 2. ); да је послодавац државних службеника и намештеника Република Србија (члан 3. став 1.); да се на права и дужности државних службеника који нису уређени овим или посебним законом или другим прописом примењују општи прописи о раду и посебан колективни уговор за државне органе (члан 4. став); да државни службеник има право на плату, накнаде и друга примања према закону којим се уређују плате у државним органима (члан 13.); да се Посебан колективни уговор за државне органе (“Службени гласник РС“, број 23/98) примењује, изузев одредаба које су у супротности са овим законом, док не ступи на снагу Посебан колективни уговор за државне органе, који ће бити закључен према овом закону (члан 187.).
Законом о платама државних службеника и намештеника (“Службени гласник РС“, бр. 62/06, 63/06 и 115/06) је прописано: да се овим законом уређују плате, накнаде и друга примања државних службеника и намештеника (члан 1.); да се плата државних службеника и намештеника састоји од основне плате и додатака на плату и да се у плату урачунавају и порези и доприноси који се плаћају из плате (члан 2.); да државни службеник има право на накнаду трошкова за долазак на рад и одлазак с рада, за време које је провео на службеном путу у земљи или иностранству, за смештај и исхрану док ради и борави на терену и на накнаду трошкова који су изазвани привременим или трајним премештајем у друго место рада, те да се услови за накнаду трошкова, њихова висина и начин на који се остварују прописују уредбом Владе (члан 37.); да се посебним колективним уговором за државне органе могу утврдити и друга примања државних службеника, према општим прописима о раду (члан 39.); да Закон о платама у државним органима и јавним службама (“Службени гласник РС“, број 34/01) и Уредба о коефицијентима за обрачун и исплату плата изабраних, постављених и запослених лица (“Службени гласник РС“, број 95/05 – пречишћен текст) престају да се примењују на државне службенике и намештенике 1. јануара 2007. године (члан 58. став 1.).
Законом о полицији („Службени гласник РС“, број 101/05), одредбом члана 146. став 1. је прописано да полицијски службеници и други запослени у Министарству имају право на плату која се састоји од основице коју утврђује Влада и основног и додатног коефицијента у односу на звање, посебне услове рада, опасност, одговорност и сложеност послова. Чланом 147. истог закона је прописано: да се због посебних услова рада, опасности по живот и здравље, одговорности, тежине и природе послова, рада на дан празника који је нерадни дан, ноћног рада, рада у сменама, прековременог рада, дежурстава, приправности и других видова нередовности у раду, запосленима у Министарству могу утврдити коефицијенти за обрачун плате који су од 30 до 50 одсто номинално већи од коефицијената за друге државне службенике, а у висини масе средстава потребних за исплату додатних коефицијената из члана 146. став 1. овог закона (став 1.); да се на права и обавезе проистекле из напред наведених посебних услова рада не примењују одредбе општих радноправних прописа о увећаној заради (став 3.).
Одредбом члана 2. став 2. Закона о раду (“Службени гласник РС“, бр. 24/05, 61/05 и 54/09) је прописано да се одредбе овог закона примењују и на запослене у државним органима, органима територијалне аутономије и локалне самоуправе и јавним службама, ако законом није друкчије одређено, а одредбом члана 8. став 1. да колективни уговор и правилник о раду (у даљем тексту: општи акт) и уговор о раду не могу да садрже одредбе којима се запосленом дају мања права или утврђују неповољнији услови рада од права и услова који су утврђени законом. Глава VIII овог закона уређује питања зараде, накнаде зараде , накнаде трошкова и других примања. Чланом 118. је уређено питање накнаде трошкова запосленог у вези са радом, а тач. 5) и 6) прописано да запослени, поред осталог, има право на накнаду трошкова у складу са општим актом и уговором о раду за исхрану у току рада и регрес за коришћење годишњег одмора.
Одредбама члана 2. Уредбе о накнади трошкова и отпремнини државних службеника и намештеника (“Службени гласник РС“, број 86/07 и 93/07) је прописано да се државном службенику и намештенику накнађују трошкови превоза за долазак на рад и одлазак с рада, трошкови службеног путовања у земљи, трошкови службеног путовања у иностранство, трошкови селидбе у иностранство, трошкови рада и боравка на терену и трошкови привременог или трајног премештаја у друго место рада.
Чланом 32. став 1. ал. 6. и 7. Општег колективног уговора ("Службени гласник РС", број 50/08 ) је прописано да је послодавац дужан да запосленом обезбеди накнаду трошкова - месечну исхрану у току рада за дане проведене на раду у висини 15% просечне месечне зараде у Републици, према последњем објављеном податку републичког органа надлежног за послове статистике; - регрес за коришћење годишњег одмора, ако запослени има право на годишњи одмор у трајању од најмање 20 радних дана, у висини 75% од просечне месечне зараде у Републици према последњем објављеном податку Републичког органа надлежног за послове статистике, а сразмеран део регреса за коришћење годишњег одмора, ако запослени има право на годишњи одмор у трајању краћем од 20 радних дана. Одлуком о примени Општег колективног уговора на све послодавце на територији Републике Србије («Службени гласник РС», број 104/08) било је предвиђено да се Општи колективни уговор примењује на све послодавце од 1. јануара 2009. године, али је ова одлука стављена ван снаге Одлуком објављеном у "Службеном гласнику РС", број 122/08, која је ступила на снагу 1. јаунара 2009. године. Важећом Одлуком о примени Општег колективног уговора на све послодавце на територији Републике Србије («Службени гласник РС», број 8/09), утврђено је да се на све послодавце на територији Републике Србије, што значи и на Републику Србију као послодавца, примењује Општи колективни уговор са Анексом I ("Службени гласник РС", број 104/08), и Анексом II ("Службени гласник РС", број 8/09). Анексом II Општег колективног уговора, који је ступио на снагу заједно са наведеном одлуком, је прописано да се привремено одлаже примена, поред осталог, одредбе члана 32. ал. 4, 6. и 7. Општег колективног уговора , у складу са Споразумом о развоју социјалног дијалога. (члан 1.) и да ће се д атум почетка примене одредаба Општег колективног уговора из члана 1. овог анекса одредити посебним анексом Општег колективног уговора у складу са Споразумом о развоју социјалног дијалога (члан 2.).
5. Разматрајући разлоге и наводе уставне жалбе са становиш та одредаба члана 21. ст. 1. и 2, члана 32. став 1. и члана 60. став 4. Устава, Уставни суд је утврдио да подносилац сматра да је приликом доношења оспорене пресуде другостепени суд пристрасно и погрешно применио материјално право, због тога што је у већем броју других предмета у истој чињеничној и правној ситуацији усвојио тужбени захтев, као и због тога што је Законом о раду у члану 2. прописано да се одредбе овог закона „примењују на запослене у државним органима, органима територијалне аутономије и локалне самоуправе и јавним службама“, што је право на накнаду регреса утврђено самим Законом о раду, као општим радноправним прописом, а колективним уговором или уговором о раду се утврђује само његова висина, те да је у случају недоношења општег акта од стране послодавца суд био дужан да сам утврди висину накнаде за регрес на коју подносилац има право. Стога Уставни суд сматра да је најпре потребно оценити да ли је парнични поступак који је претходио подношењу уставне жалбе у целини био правичан, те да ли оспорене пресуде повређуј у или ускраћуј у наведена права подносиоца.
С тим у вези, Уставни суд је констатовао да je правилну примену материјалног права пре свега надлежан да цени виши суд у законом прописаном поступку контроле законитости одлука нижестепених судова. Међутим, Уставни суд налази да произвољна и арбитрерна примена материјалног права на штету подносиоца уставне жалбе може довести до повреде права на правично суђење, те да у одређеним ситуацијама, које првенствено зависе од чињеница и околности конкретног случаја и од уставноправних разлога наведених у уставној жалби, има основа да се у поступку по уставној жалби повреда права цени и са становишта примене материјалног права.
На основу наведених одредаба закона, Уставни суд је утврдио да је Закон о државним службеницима lex specialis у односу на Закон о раду, као општи пропис из области радноправних односа, којим се уређују права и дужности државних службеника и намештеника, с тим да се поједина права и дужности појединих категорија државних службеника за које то природа њихових послова захтева могу другачије уредити посебним законом. Према Закону о државним службеницима, на права и дужности државних службеника који нису уређени овим законом, другим посебним законом или другим прописом, примењују се општи прописи о раду и посебан колективни уговор за државне органе.
Уставни суд је даље утврдио да је Закон о платама државних службеника и намештеника посебан закон који уређује питање плата, накнада и друг их примања државних службеника и намештеника , да овим законом није предвиђено право државних службеника на накнаду трошкова за исхрану и регрес, те да је, сагласно члану 39. наведеног закона, прописана могућност да се посебним колективним уговором за државне органе могу утврдити и друга примања државних службеника, према општим прописима о раду. Када су у питању запослени у Министарству унутрашњих послова, на плате запослених се примењују одредбе чл. 146. и 147. Закона о полицији. Међутим, накнаде трошкова и друга примања лица запослених у Министарству унутрашњих послова, па и полицијских службеника, нису уређени Законом о полицији, те се на њих примењују прописи који важе за остале државне службенике.
Дакле, Уставни суд је утврдио да посебним законима који уређују права државних службеника, поред осталог и право на плату, накнаду плате, накнаду трошкова и друга примања , није изричито гарантовано право на накнаду за исхрану у току рада и регрес за коришћење годишњег одмора . С тим у вези, Уставни суд је констатовао да ни Уредба о накнади трошкова и отпремнини државних службеника и намештеника, која уређује услове, начин и висину накнаде трошкова овим лицима, који се наводе у члану 2. Уредбе, не предвиђа да су право на накнаду трошкова за исхрану у току рада и регрес за коришћење годишњег одмора посебна врста таквих трошкова на које државни службеници и намештеници имају право.
Уставни суд је даље констатовао да Закон о раду, као општи радноправни пропис, на чију могућност примене при закључивању посебног колективног уговора за државне органе упућује одредба члана 39. Закона о платама државних службеника и намештеника, у глави VIII разликује зараду, накнаду зараде, накнаду трошкова и друга примања, а да је накнада трошкова уређена чланом 118. који у тач. 5) и 6) прописује да запослени, поред осталог, има право на накнаду трошкова за исхрану у току рада и регрес за коришћење годишњег одмора , у складу са општим актом и уговором о раду.
Следом изнетог, Уставни суд је оценио да посебни прописи који уређују права државних службеника и намештеника не гарантују као посебно примање право на накнаду за исхрану у току рада и регрес за коришћење годишњег одмора, те да је Законом о раду, као општим прописом, предвиђена само могућност да се општим актом или уговором о раду може утврдити право запосленог, односно државног службеника и намештеника, на овакву врсту другог примања. Стога, по оцени Уставног суда, не постоји обавеза Републике Србиј е да, као п ослодавац државних службеника и намештеника, утврди право својих запослених на овакву врсту других, посебних примања, већ је то законом предвиђена могућност. Одлука о примени Општег колективног уговора, који предвиђа обавезу послодавца да исплати запосленом накнаду трошкова исхране у току рада и регреса, на све послодавце на територији Републике Србије од 1. јануара 2009. године («Службени гласник РС», број 104/08) је стављена ван снаге истог датума, а важећом Одлуком о примени овог уговора («Службени гласник РС», број 8/09) је утврђено да се на све послодавце на територији Републике Србије, што значи и на Републику Србију као послодавца, примењује Општи колективни уговор са Анексом I и Анексом II, којим је одложена примена одредаба о обавези исплате наведених накнада до закључења посебног анекса Општег колективног уговора.
Уставни суд је у конкретном случају утврдио да је оспореним пресудама оцењено да не постоји основ ни у посебним ни у општим прописима за остваривање права подносиоца на накнаду за исхрану у току рада и регрес за коришћење годишњег одмора у утуженом периоду, јер нема одговарајућег колективног уговора као општег акта и инструмента за њихову конкретну реализацију, те да је стога и тужбени захтев тужиоца, овде подносиоца уставне жалбе, неоснован.
По оцени Уставног суда, овакав правни став и оцена надлежних судова су засновани на уставноправно прихватљивој примени и тумачењу меродавног материјалног пр ава на утврђено чињенично стање, те се у конкретном случају не може говорити о неправичној примени материјалноправних прописа на ш тету подносиоца уставне жалбе .
Увидом у достављене копије пресуда Основног суда у Крагујевцу П1. 4732/10 од 26. јула 2010. године и П1. 4589/10 od 26. јула 2010. године, Уставни суд је утврдио да су обе пресуде постале извршне 2. децембра 2010. године, а да је овим пресудама донетим због пропуштања усвојен, на основу члана 338. Законa о парничном поступку, и то пресудом П1. 4732/10 захтев тужиље Ј. П. против исте тужене за исплату накнаде за неисплаћени регрес у периоду од 18. маја 2007. године до 18. маја 2010. године, док је пресудом П1. 4589/10 усвојен захтев тужиоца Б. С. за исплату накнаде за топли оброк од 11. маја 2007. године до 11. маја 2010. године. Међутим, Уставни суд је оценио да достављене пресуде не могу бити од утицаја на другачије решавање ове уставне жалбе. Наиме, Уставни суд је становишта да се, начелно, одређена одступања у тумачењу права могу прихватити као природно својствена сваком правосудном систему који је заснован на мрежи првостепених и другостепених судова који имају надлежност на одређеној територији, као што је то случај у Републици Србији, а у конкретном случају се, уз то, ради о пресудама због пропуштања за које се из достављене документације не може утврдити да ли су против њих биле изјављене жалбе, односно да ли су биле предмет преиспитивања у другостепеном поступку. За уједначавање судске праксе, пак, није надлежан Уставни суд, већ је то надлежност Врховног касационог суда, а, као што је напред изнето, Уставни суд је нашао да се оспорене пресуде заснивају на уставноправно прихватљивој примени и тумачењу меродавног материјалног права.
Имајући у виду изложено, Уставни суд је оценио да оспореном пресудом Основног суда у Крагујевцу П1. 4881/10 од 24. новембра 2010. године и оспореном пресудом Апелационог суда у Крагујевцу Гж1. 311/11 од 23. фебруара 2011. године нису повређена права подносиоца уставне жалбе на правично суђење из члана 32. став 1. Устава и на накнаду за рад из члана 60. став 4. Устава.
Овакво становиште о изнетој примени материјалног права Уставни суд је заузео у више својих одлука , као што су Уж-240/2009 од 14. јула 2011. године и Уж-116/2009 од 8. септембра 2011. године.
Оцењујући постојање повреде начела забране дискриминације из члана 21. Устава, Уставни суд налази да нема основа за тврдњу да је оспореним пресудама подносилац уставне жалбе на било који начин дискриминисан. У уставној жалби нису пружени докази да је подносиоцу због неког његовог личног својства повређено људско или мањинско право зајемчено Уставом, што је неопходна претпоставка да би се могла утврдити повреда начела забране дискриминације.
6. Следом наведеног, Уставни суд је уставну жалбу одбио као неосновану, сагласно одредби члана 89. став 1. Закона о Уставном суду.
На основу одредаба члана 42б став 1. тачка 1), члана 45. тачка 9) и члана 46. тачка 9) Закона о Уставном суду, Уставни суд је одлучио као у изреци.
У уставној жалби се, поред осталог, наводи: да је оспореним пресудама правоснажно одбијен тужбени захтев подносиоца уставне жалбе да му тужена Република Србија - Министарство унутрашњих послова, Полицијска управа Крагујевац, исплати износ опредељен у тужби на име регреса за коришћење годишњег одмора у периоду назначеном у тужби; да је великом броју радника МУП-а, који су тражили накнаду по истом основу и за исти временски период, правоснажним и извршним пресудама истог првостепеног суда усвојен тужбени захтев. По схватању подносиоца уставне жалбе, не поступајући на исти начин као што је поступљено у другим предметима у Основном суду у Крагујевцу и то у П1. 4668/10, П1. 4583/10, П1. 4595/10, П1. 4589/10, као и „у још стотинак пресуда донетих због пропуштања“, које је суд донео у складу са чланом 338. Закона о парничном поступку, те је њима утврђена основаност тужбеног захтева која произлази из чињеница наведених у тужби, првостепени и другостепни суд су ставили подносиоца у неравноправан положај у односу на друге запослене у МУП-у, чиме је повређено право подносиоца из члана 21. Устава, који каже да су пред Уставом и законом сви једнаки и да сви имају право на једнаку заштиту без дискриминације по било ком основу. Оваквим одбијањем тужбеног захтева повређено је и право подносиоца на правично суђење из члана 32. став 1. Устава, јер је у условима постојања правоснажних и извршних пресуда којима је утврђена основаност тужбеног захтева, очигледно повређено право на независно и непристрасно суђење. Право на рад подносиоца је повређено, јер суд није правилно применио одредбе Закона о раду, којима су гарантована права на накнаду за коришћење годишњег одмора, а колективним уговором или уговором о раду се само утврђује његова висина, да пошто је послодавац пропустио да општим актом утврди висину накнаде за регрес, суд је био дужан да сам утврди висину овог права, јер је само право неспорно и произлази из Устава и Закона о раду. П редлаже се да Уставни суд утврди повреду уставних права, поништи оспорене пресуде и наложи поновно спровођење првостепеног поступка. У прилогу уставне жалбе подносилац је, поред осталог, доставио и копије пресуда Основног суда у Крагујевцу П1. 4732/10 од 26. јула 2010. године и П1. 4589/10 od 26. јула 2010. године.
2. Према одредби члана 170. Устава Републике Србије, уставна жалба се може изјавити против појединачних аката или радњи државних органа или организација којима су поверена јавна овлашћења, а којима се повређују или ускраћују људска или мањинска права и слободе зајемчене Уставом, ако су исцрпљена или нису предвиђена друга правна средства за њихову заштиту. Поступак по уставној жалби се, у смислу члана 175. став 3. Устава, уређује законом.
У току поступка пружања уставносудске заштите, поводом испитивања основаности уставне жалбе у границама захтева истакнутог у њој, Уставни суд утврђује да ли је у поступку одлучивања о правима и обавезама подносиоца уставне жалбе повређено или украћено његово Уставом зајемчено право или слобода.
3. Уставни суд је у спроведеном поступку извршио увид у достављене пресуде и утврдио следеће чињенице и околности од значаја за одлучивање:
Основни суд у Крагујевцу је оспореном пресудом П1. 4881/10 од 24. новембра 2010. године одбио као неоснован тужбени захтев подносиоца уставне жалбе, којим је тражио да му тужена Република Србија – Министарство унутрашњих послова, Полицијска управа Крагујевац, у којој је био запослен као полицајац, на име стицања без основа, на име накнаде за регрес за период од 28. маја 2007. године до 28. маја 2010. године исплати износ ближе одређен изреком пресуде, са припадајућом законском затезном каматом. У образложењу првостепене пресуде се, поред осталог, наводи: да према члану 118. тачка 6) Закона о раду запослени има право на регрес за коришћење годишњег одмора, али да законска одредба упућује на то да се ово право утврђује општим актом и уговором о раду, те тужена као послодавац треба висину и услове исплате регреса да утврди својим актом; да је Општим колективним уговором утврђена висина регреса за годишњи одмора, али је Анексом II овог колективног уговора примена одредбе о овој обавези послодаваца одложена, што значи да послодавци регрес утврђују и исплаћују запосленима у складу са својим општим актом или уговором о раду; да одредбама Закона о платама државних службеника и намештеника, који се примењује од 1. јануара 2007. године, нису предвиђени накнада за исхрану у току рада и регрес као додаци на плату, односно трошкови који се накнађују, већ Закон чланом 39. предвиђа могућност да се исти додаци могу утврдити посебним колективним уговором за државне органе; да, према томе, без постојања општег колективног уговора или посебног колективног угловора не постоји право на предметне додатке на плату, те је тужбени захтев неоснован.
Оспореном пресудом Апелационог суда у Крагујевцу Гж 1. 311/11 од 23. фебруара 2011. године одбијена је као неоснована жалба подносиоца и потврђена првостепена пресуда. Другостепени суд је нашао да у спроведеном парничном поступку није било повреда одредаба Закона о парничном поступку на које тај суд пази по службеној дужности, као ни повреда на које се указује у жалби. Апелациони суд у Крагујевцу је оценио да је правилан закључак првостепеног суда да не постоји основ ни у посебним, а ни у општим прописима за остваривање права тужиоца на накнаду за регрес за годишњи одмор у периоду од 28. маја 2007. године до 28. маја 2010. године, те да је за своју одлуку дао јасне, уверљиве и исцрпне разлоге које прихвата и другостепени суд.
4. Одредбама члана 21. ст. 1. и 2. Устава је утврђено да су пред Уставом и законом сви су једнаки и да с вако има право на једнаку законску заштиту, без дискриминације.
Одредбом члана 32. став 1. Устава је утврђено да свако има право да независан, непристрасан и законом већ установљен суд, правично и у разумном року, јавно расправи и одлучи о његовим правима и обавезама, основаности сумње која је била разлог за покретање поступка, као и о оптужбама против њега.
Одредбом члана 60. став 4. Устава утврђено је да свако има право на поштовање достојанства своје личности на раду, безбедне и здраве услове рада, потребну заштиту на раду, ограничено радно време, дневни и недељни одмор, плаћени годишњи одмор, правичну накнаду за рад и на правну заштиту за случај престанка радног односа, те да се нико тих права не може одрећи.
Одредбама Закона о државним службеницима (“Службени гласник РС“, бр. 79/05, 81/05, 83/05, 64/07, 67/07, 116/08 и 104/09) је прописано: да се овим законом уређују права и дужности државних службеника и поједина права и дужности намештеника, као и да се поједина права и дружности државних службеника у појединим државним органима могу посебним законом уредити и друкчије ако то произлази из природе њихових послова (члан 1. ст. 1. и 2. ); да је послодавац државних службеника и намештеника Република Србија (члан 3. став 1.); да се на права и дужности државних службеника који нису уређени овим или посебним законом или другим прописом примењују општи прописи о раду и посебан колективни уговор за државне органе (члан 4. став); да државни службеник има право на плату, накнаде и друга примања према закону којим се уређују плате у државним органима (члан 13.); да се Посебан колективни уговор за државне органе (“Службени гласник РС“, број 23/98) примењује, изузев одредаба које су у супротности са овим законом, док не ступи на снагу Посебан колективни уговор за државне органе, који ће бити закључен према овом закону (члан 187.).
Законом о платама државних службеника и намештеника (“Службени гласник РС“, бр. 62/06, 63/06 и 115/06) је прописано: да се овим законом уређују плате, накнаде и друга примања државних службеника и намештеника (члан 1.); да се плата државних службеника и намештеника састоји од основне плате и додатака на плату и да се у плату урачунавају и порези и доприноси који се плаћају из плате (члан 2.); да државни службеник има право на накнаду трошкова за долазак на рад и одлазак с рада, за време које је провео на службеном путу у земљи или иностранству, за смештај и исхрану док ради и борави на терену и на накнаду трошкова који су изазвани привременим или трајним премештајем у друго место рада, те да се услови за накнаду трошкова, њихова висина и начин на који се остварују прописују уредбом Владе (члан 37.); да се посебним колективним уговором за државне органе могу утврдити и друга примања државних службеника, према општим прописима о раду (члан 39.); да Закон о платама у државним органима и јавним службама (“Службени гласник РС“, број 34/01) и Уредба о коефицијентима за обрачун и исплату плата изабраних, постављених и запослених лица (“Службени гласник РС“, број 95/05 – пречишћен текст) престају да се примењују на државне службенике и намештенике 1. јануара 2007. године (члан 58. став 1.).
Законом о полицији („Службени гласник РС“, број 101/05), одредбом члана 146. став 1. је прописано да полицијски службеници и други запослени у Министарству имају право на плату која се састоји од основице коју утврђује Влада и основног и додатног коефицијента у односу на звање, посебне услове рада, опасност, одговорност и сложеност послова. Чланом 147. истог закона је прописано: да се због посебних услова рада, опасности по живот и здравље, одговорности, тежине и природе послова, рада на дан празника који је нерадни дан, ноћног рада, рада у сменама, прековременог рада, дежурстава, приправности и других видова нередовности у раду, запосленима у Министарству могу утврдити коефицијенти за обрачун плате који су од 30 до 50 одсто номинално већи од коефицијената за друге државне службенике, а у висини масе средстава потребних за исплату додатних коефицијената из члана 146. став 1. овог закона (став 1.); да се на права и обавезе проистекле из напред наведених посебних услова рада не примењују одредбе општих радноправних прописа о увећаној заради (став 3.).
Одредбом члана 2. став 2. Закона о раду (“Службени гласник РС“, бр. 24/05, 61/05 и 54/09) је прописано да се одредбе овог закона примењују и на запослене у државним органима, органима територијалне аутономије и локалне самоуправе и јавним службама, ако законом није друкчије одређено, а одредбом члана 8. став 1. да колективни уговор и правилник о раду (у даљем тексту: општи акт) и уговор о раду не могу да садрже одредбе којима се запосленом дају мања права или утврђују неповољнији услови рада од права и услова који су утврђени законом. Глава VIII овог закона уређује питања зараде, накнаде зараде , накнаде трошкова и других примања. Чланом 118. је уређено питање накнаде трошкова запосленог у вези са радом, а тач. 5) и 6) прописано да запослени, поред осталог, има право на накнаду трошкова у складу са општим актом и уговором о раду за исхрану у току рада и регрес за коришћење годишњег одмора.
Одредбама члана 2. Уредбе о накнади трошкова и отпремнини државних службеника и намештеника (“Службени гласник РС“, број 86/07 и 93/07) је прописано да се државном службенику и намештенику накнађују трошкови превоза за долазак на рад и одлазак с рада, трошкови службеног путовања у земљи, трошкови службеног путовања у иностранство, трошкови селидбе у иностранство, трошкови рада и боравка на терену и трошкови привременог или трајног премештаја у друго место рада.
Чланом 32. став 1. ал. 6. и 7. Општег колективног уговора ("Службени гласник РС", број 50/08 ) је прописано да је послодавац дужан да запосленом обезбеди накнаду трошкова - месечну исхрану у току рада за дане проведене на раду у висини 15% просечне месечне зараде у Републици, према последњем објављеном податку републичког органа надлежног за послове статистике; - регрес за коришћење годишњег одмора, ако запослени има право на годишњи одмор у трајању од најмање 20 радних дана, у висини 75% од просечне месечне зараде у Републици према последњем објављеном податку Републичког органа надлежног за послове статистике, а сразмеран део регреса за коришћење годишњег одмора, ако запослени има право на годишњи одмор у трајању краћем од 20 радних дана. Одлуком о примени Општег колективног уговора на све послодавце на територији Републике Србије («Службени гласник РС», број 104/08) било је предвиђено да се Општи колективни уговор примењује на све послодавце од 1. јануара 2009. године, али је ова одлука стављена ван снаге Одлуком објављеном у "Службеном гласнику РС", број 122/08, која је ступила на снагу 1. јаунара 2009. године. Важећом Одлуком о примени Општег колективног уговора на све послодавце на територији Републике Србије («Службени гласник РС», број 8/09), утврђено је да се на све послодавце на територији Републике Србије, што значи и на Републику Србију као послодавца, примењује Општи колективни уговор са Анексом I ("Службени гласник РС", број 104/08), и Анексом II ("Службени гласник РС", број 8/09). Анексом II Општег колективног уговора, који је ступио на снагу заједно са наведеном одлуком, је прописано да се привремено одлаже примена, поред осталог, одредбе члана 32. ал. 4, 6. и 7. Општег колективног уговора , у складу са Споразумом о развоју социјалног дијалога. (члан 1.) и да ће се д атум почетка примене одредаба Општег колективног уговора из члана 1. овог анекса одредити посебним анексом Општег колективног уговора у складу са Споразумом о развоју социјалног дијалога (члан 2.).
5. Разматрајући разлоге и наводе уставне жалбе са становиш та одредаба члана 21. ст. 1. и 2, члана 32. став 1. и члана 60. став 4. Устава, Уставни суд је утврдио да подносилац сматра да је приликом доношења оспорене пресуде другостепени суд пристрасно и погрешно применио материјално право, због тога што је у већем броју других предмета у истој чињеничној и правној ситуацији усвојио тужбени захтев, као и због тога што је Законом о раду у члану 2. прописано да се одредбе овог закона „примењују на запослене у државним органима, органима територијалне аутономије и локалне самоуправе и јавним службама“, што је право на накнаду регреса утврђено самим Законом о раду, као општим радноправним прописом, а колективним уговором или уговором о раду се утврђује само његова висина, те да је у случају недоношења општег акта од стране послодавца суд био дужан да сам утврди висину накнаде за регрес на коју подносилац има право. Стога Уставни суд сматра да је најпре потребно оценити да ли је парнични поступак који је претходио подношењу уставне жалбе у целини био правичан, те да ли оспорене пресуде повређуј у или ускраћуј у наведена права подносиоца.
С тим у вези, Уставни суд је констатовао да je правилну примену материјалног права пре свега надлежан да цени виши суд у законом прописаном поступку контроле законитости одлука нижестепених судова. Међутим, Уставни суд налази да произвољна и арбитрерна примена материјалног права на штету подносиоца уставне жалбе може довести до повреде права на правично суђење, те да у одређеним ситуацијама, које првенствено зависе од чињеница и околности конкретног случаја и од уставноправних разлога наведених у уставној жалби, има основа да се у поступку по уставној жалби повреда права цени и са становишта примене материјалног права.
На основу наведених одредаба закона, Уставни суд је утврдио да је Закон о државним службеницима lex specialis у односу на Закон о раду, као општи пропис из области радноправних односа, којим се уређују права и дужности државних службеника и намештеника, с тим да се поједина права и дужности појединих категорија државних службеника за које то природа њихових послова захтева могу другачије уредити посебним законом. Према Закону о државним службеницима, на права и дужности државних службеника који нису уређени овим законом, другим посебним законом или другим прописом, примењују се општи прописи о раду и посебан колективни уговор за државне органе.
Уставни суд је даље утврдио да је Закон о платама државних службеника и намештеника посебан закон који уређује питање плата, накнада и друг их примања државних службеника и намештеника , да овим законом није предвиђено право државних службеника на накнаду трошкова за исхрану и регрес, те да је, сагласно члану 39. наведеног закона, прописана могућност да се посебним колективним уговором за државне органе могу утврдити и друга примања државних службеника, према општим прописима о раду. Када су у питању запослени у Министарству унутрашњих послова, на плате запослених се примењују одредбе чл. 146. и 147. Закона о полицији. Међутим, накнаде трошкова и друга примања лица запослених у Министарству унутрашњих послова, па и полицијских службеника, нису уређени Законом о полицији, те се на њих примењују прописи који важе за остале државне службенике.
Дакле, Уставни суд је утврдио да посебним законима који уређују права државних службеника, поред осталог и право на плату, накнаду плате, накнаду трошкова и друга примања , није изричито гарантовано право на накнаду за исхрану у току рада и регрес за коришћење годишњег одмора . С тим у вези, Уставни суд је констатовао да ни Уредба о накнади трошкова и отпремнини државних службеника и намештеника, која уређује услове, начин и висину накнаде трошкова овим лицима, који се наводе у члану 2. Уредбе, не предвиђа да су право на накнаду трошкова за исхрану у току рада и регрес за коришћење годишњег одмора посебна врста таквих трошкова на које државни службеници и намештеници имају право.
Уставни суд је даље констатовао да Закон о раду, као општи радноправни пропис, на чију могућност примене при закључивању посебног колективног уговора за државне органе упућује одредба члана 39. Закона о платама државних службеника и намештеника, у глави VIII разликује зараду, накнаду зараде, накнаду трошкова и друга примања, а да је накнада трошкова уређена чланом 118. који у тач. 5) и 6) прописује да запослени, поред осталог, има право на накнаду трошкова за исхрану у току рада и регрес за коришћење годишњег одмора , у складу са општим актом и уговором о раду.
Следом изнетог, Уставни суд је оценио да посебни прописи који уређују права државних службеника и намештеника не гарантују као посебно примање право на накнаду за исхрану у току рада и регрес за коришћење годишњег одмора, те да је Законом о раду, као општим прописом, предвиђена само могућност да се општим актом или уговором о раду може утврдити право запосленог, односно државног службеника и намештеника, на овакву врсту другог примања. Стога, по оцени Уставног суда, не постоји обавеза Републике Србиј е да, као п ослодавац државних службеника и намештеника, утврди право својих запослених на овакву врсту других, посебних примања, већ је то законом предвиђена могућност. Одлука о примени Општег колективног уговора, који предвиђа обавезу послодавца да исплати запосленом накнаду трошкова исхране у току рада и регреса, на све послодавце на територији Републике Србије од 1. јануара 2009. године («Службени гласник РС», број 104/08) је стављена ван снаге истог датума, а важећом Одлуком о примени овог уговора («Службени гласник РС», број 8/09) је утврђено да се на све послодавце на територији Републике Србије, што значи и на Републику Србију као послодавца, примењује Општи колективни уговор са Анексом I и Анексом II, којим је одложена примена одредаба о обавези исплате наведених накнада до закључења посебног анекса Општег колективног уговора.
Уставни суд је у конкретном случају утврдио да је оспореним пресудама оцењено да не постоји основ ни у посебним ни у општим прописима за остваривање права подносиоца на накнаду за исхрану у току рада и регрес за коришћење годишњег одмора у утуженом периоду, јер нема одговарајућег колективног уговора као општег акта и инструмента за њихову конкретну реализацију, те да је стога и тужбени захтев тужиоца, овде подносиоца уставне жалбе, неоснован.
По оцени Уставног суда, овакав правни став и оцена надлежних судова су засновани на уставноправно прихватљивој примени и тумачењу меродавног материјалног пр ава на утврђено чињенично стање, те се у конкретном случају не може говорити о неправичној примени материјалноправних прописа на ш тету подносиоца уставне жалбе .
Увидом у достављене копије пресуда Основног суда у Крагујевцу П1. 4732/10 од 26. јула 2010. године и П1. 4589/10 od 26. јула 2010. године, Уставни суд је утврдио да су обе пресуде постале извршне 2. децембра 2010. године, а да је овим пресудама донетим због пропуштања усвојен, на основу члана 338. Законa о парничном поступку, и то пресудом П1. 4732/10 захтев тужиље Ј. П. против исте тужене за исплату накнаде за неисплаћени регрес у периоду од 18. маја 2007. године до 18. маја 2010. године, док је пресудом П1. 4589/10 усвојен захтев тужиоца Б. С. за исплату накнаде за топли оброк од 11. маја 2007. године до 11. маја 2010. године. Међутим, Уставни суд је оценио да достављене пресуде не могу бити од утицаја на другачије решавање ове уставне жалбе. Наиме, Уставни суд је становишта да се, начелно, одређена одступања у тумачењу права могу прихватити као природно својствена сваком правосудном систему који је заснован на мрежи првостепених и другостепених судова који имају надлежност на одређеној територији, као што је то случај у Републици Србији, а у конкретном случају се, уз то, ради о пресудама због пропуштања за које се из достављене документације не може утврдити да ли су против њих биле изјављене жалбе, односно да ли су биле предмет преиспитивања у другостепеном поступку. За уједначавање судске праксе, пак, није надлежан Уставни суд, већ је то надлежност Врховног касационог суда, а, као што је напред изнето, Уставни суд је нашао да се оспорене пресуде заснивају на уставноправно прихватљивој примени и тумачењу меродавног материјалног права.
Имајући у виду изложено, Уставни суд је оценио да оспореном пресудом Основног суда у Крагујевцу П1. 4881/10 од 24. новембра 2010. године и оспореном пресудом Апелационог суда у Крагујевцу Гж1. 311/11 од 23. фебруара 2011. године нису повређена права подносиоца уставне жалбе на правично суђење из члана 32. став 1. Устава и на накнаду за рад из члана 60. став 4. Устава.
Овакво становиште о изнетој примени материјалног права Уставни суд је заузео у више својих одлука , као што су Уж-240/2009 од 14. јула 2011. године и Уж-116/2009 од 8. септембра 2011. године.
Оцењујући постојање повреде начела забране дискриминације из члана 21. Устава, Уставни суд налази да нема основа за тврдњу да је оспореним пресудама подносилац уставне жалбе на било који начин дискриминисан. У уставној жалби нису пружени докази да је подносиоцу због неког његовог личног својства повређено људско или мањинско право зајемчено Уставом, што је неопходна претпоставка да би се могла утврдити повреда начела забране дискриминације.
6. Следом наведеног, Уставни суд је уставну жалбу одбио као неосновану, сагласно одредби члана 89. став 1. Закона о Уставном суду.
На основу одредаба члана 42б став 1. тачка 1), члана 45. тачка 9) и члана 46. тачка 9) Закона о Уставном суду, Уставни суд је одлучио као у изреци.
ПРЕДСЕДНИК ВЕЋА
др Драгиша Б. Слијепчевић
др Драгиша Б. Слијепчевић