Уставни суд у саставу: председник др Боса Ненадић и судије др Оливера Вучић, др Марија Драшкић, Братислав Ђокић, Весна Илић Прелић, др Агнеш Картаг Одри, Катарина Манојловић Андрић, мр Милан Марковић, др Драгиша Слијепчевић, Милан Станић, др Драган Стојановић и Предраг Ћетковић, на основу члана 167. став 1. тачка 1. Устава Републике Србије, на седници одржаној 15. јула 2010. године, донео је
Р Е Ш Е Њ Е
1. Не прихвата се иницијатива за покретање поступка за утврђивање неуставности одредаба члана 110. став 1. тачка 3) и став 3. и чл. 111. и 168. Закона о полицији („Службени гласник РС“, број 101/05).
2. Одбацује се захтев за оцењивање уставности одредбе члана 147. став 3. Закона из тачке 1.
3. Одбацује се захтев за обуставу извршења појединачних аката и радњи предузетих на основу одредаба Закона из тач. 1. и 2.
О б р а з л о ж е њ е
Уставном суду поднето је више иницијатива за покретање поступка за оцену уставности одредаба члана 110. став 1. тачка 3) и став 3, члaнa 111, члана 147. став 3. и члана 168. Закона о полицији („Службени гласник РС“, број 101/05). Одредба члана 110. став 1. тачка 3) Закона, којом је прописано да лице које се прима у радни однос у Министарство, поред осталих услова за пријем у радни однос у државном органу, мора да испуњава и посебне услове и то да буде млађе од 27 година, ако се прима на радно место са средњом стручном спремом, односно да буде млађе од 30 година, ако се са мање од 5 година радног стажа прима на радно место са вишом или високом стручном спремом, по мишљењу подносиоца иницијативе супротна је одредбама чл. 21. и 60. Устава Републике Србије о забрани дискриминације по било ком основу и о праву на рад и представља кршење Уставом зајемчених права грађана. Одредба члана 110. став 3. Закона, којом је прописано да се у радни однос за обављање послова у Министарству не може примати лице које је осуђивано због кривичног дела за које се гони по службеној дужности, или против кога се води кривични поступак за такво кривично дело, или које је осуђивано на безусловну казну затвора у трајању дужем од три месеца, или коме је служба у државном органу или правном лицу са јавним овлашћењима престала због тешке повреде службене дужности правоснажном одлуком надлежног органа, оспорава се са становишта одредбе члана 34. Устава, према којој нико не може бити оглашен кривим за дело за које пре него што је учињено, законом или другим прописом заснованим на закону није било предвиђено као кажњиво, нити му се може изрећи казна која за то дело није била предвиђена. Оспоравајући одредбу члана 147. Закона, којом су утврђени увећани коефицијенти за обрачун плата запослених у Министарству због посебних услова рада, опасности за живот и здравље, одговорности, тежине и природе послова, рада на дан празника, ноћног рада, рада у сменама, прековременог рада, дежурства, приправности и других видова нередовности у раду, иницијатори су навели да се оспореном одредбом крше одредбе члана 21. и члана 60. став 4. Устава, којима је прописана једнака заштита грађана без дискриминације и правична накнада за рад, ограничено радно време и дневни и недељни одмор. Осим тога, иницијатори наводе да је оспореном одредбом Закона суспендована примена Закона о раду који запосленима гарантује право на увећану зараду у случајевима прописаним тим законом. Као разлог оспоравања члана 168. Закона, којим је прописано да полицијском службенику радни однос престаје ако током његовог рада настану безбедносне сметње због којих са њим радни однос не би ни био заснован да су постојале у време заснивања, наводи се да се на овај начин вређају уставни принципи из одредаба чл. 21. и 34. Устава, члан 6. став 2. Европске конвенције за заштиту људских права и слобода и члан 1. Протокола број 12 уз Европску конвенцију. Надаље, оспорена одредба Закона, по мишљењу иницијатора, супротна је и одредбама чл. 4. и 7. Конвенције Међународне организације рада број 158. о престанку радног односа на иницијативу послодавца, према којима радни однос радника неће престати ако за такав престанак не постоји ваљан разлог везан за способност или понашање радника или оперативне потребе предузећа, установе или службе и пре него што му се омогући да се одбрани од изнетих навода, осим ако се с разлогом не може очекивати од послодавца да му пружи ту могућност. Одредба члана 168. Закона оспорава се и са становишта члана 42. Устава којим је зајемчена заштита података о личности. Предложено је, такође, да Уставни суд обустави од извршења сва решења о престанку радног односа донета на основу оспорених одредаба Закона.
Уставни суд је на седници одржаној 2. априла 2009. године, на основу члана 33. став 2. Закона о Уставном суду („Службени гласник РС“, број 109/07) и члана 82. став 1. тачка 10. Пословника о раду Уставног суда („Службени гласник РС“, бр. 24/08 и 27/08), донео Закључак да се иницијативе за покретање поступка за оцену уставности наведених одредаба Закона доставе Народној скупштини на мишљење, са роком од 30 дана за достављање мишљења Уставном суду.
У мишљењу које је Уставном суду достављено 3. марта 2010. године, наводи се, поред осталог, да су полицијски службеници овлашћена службена лица која раде на специфичним пословима који захтевају посебне услове за њихово обављање, а који су предвиђени Правилником о унутрашњем уређењу и систематизацији радних места у Министарству унутрашњих послова. Посебни услови за поједина радна места, међу којима је и услов у погледу година живота, предвиђени су у циљу ефикаснијег обављања полицијских послова, као и заштите полицијских службеника, јер не остављају могућност да се на одређеним пословима запошљавају лица која не могу да одговоре њиховим захтевима. У достављеном мишљењу се износе и аргументи којима се оспорава основаност осталих навода у иницијативама, па, имајући у виду све наведено, Законодавни одбор Народне скупштине сматра да су оспорене одредбе Закона сагласне са Уставом и предлаже да Уставни суд не прихвати поднете иницијативе.
Оспореним одредбама Закона о полицији („Службени гласник РС“, број 101/05) прописано је: да лице које се прима у радни однос у министарству, поред осталих услова за пријем у радни однос у државном органу, мора да испуњава и посебне услове и то да буде млађе од 27 година ако се прима на радно место са средњом стручном спремом, односно да буде млађе од 30 година ако се са мање од 5 година радног стажа прима на радно место са вишом или високом стручном спремом (члан 110. став 1. тачка 3)); да се у радни однос за обављање послова у министарству не може примити лице које је осуђивано због кривичног дела које се гони по службеној дужности или против кога се води кривични поступак за такво кривично дело или које је осуђивано на безусловну казну затвора у трајању дужем од три месеца или коме је служба у државном органу или правном лицу са јавним овлашћењима престала због теже повреде службене дужности правоснажном одлуком надлежног органа (члан 110. став 3.); да полиција може о лицу које жели да заснује радни однос у министарству ради извршавања задатака у полицији да прикупља податке уз писмену сагласност тог лица, као и податке на основу којих утврђује безбедносне сметње за извршење задатака у полицији и да безбедносна провера из става 1. овог члана обухвата проверу података утврђених прописима о условима за добијање оружаног листа, као и података које кандидат за заснивање радног односа даје у поступку заснивања радног односа (члан 111.); да се због посебних услова рада, опасности за живот и здравље, одговорности, тежине и природе послова, рада на дан празника који је нерадан дан, ноћног рада, рада у сменама, прековременог рада, дежурстава, приправности и других видова нередовности у раду, запосленима у министарству могу утврдити коефицијенти за обрачун плате који су од 30 до 50 одсто номинално већи од коефицијената за друге државне службенике, а у висини масе средстава потребних за исплату додатних коефицијената (члан 147. став 1.), да се уз сагласност Владе, за поједине категорије запослених могу утврдити коефицијенти који су у смислу става 1. овог члана већи и за више од 50 одсто (члан 147. став 2.) и да се на права и обавезе проистекле из напред наведених посебних услова рада не примењују одредбе општих радно-правних прописа о увећаној заради (члан 147. став 3.); да полицијском службенику, односно другом запосленом радни однос престаје и ако током његовог рада у министарству настану безбедносне сметње из члана 111. овог закона због којих са њим радни однос не би ни био заснован да су у време заснивања постојале, да у случају безбедносних сметњи из става 1. овог члана, решење о престанку радног односа полицијског службеника, односно другог запосленог доноси министар, на образложени предлог директора полиције, односно функционера у чијој надлежности је обављање одређених послова и задатака, а уз предлог се прилаже и безбедносна провера из члана 111. став 2. овог закона, као саставни део предлога и да жалба против решења из става 2. овог члана није допуштена, али се може покренути управни спор (члан 168.).
Одредбама Устава Републике Србије у односу на које иницијатори траже оцену уставности оспорених одредаба закона утврђено је: да су пред Уставом и законом сви једнаки, да свако има право на једнаку законску заштиту без дискриминације, као и да је забрањена свака дискриминација непосредна или посредна по било ком основу, а нарочито по основу расе, пола, националне припадности, друштвеног порекла, рођења, вероисповести, политичког или другог уверења, имовног стања, културе, језика, старости и психичког или физичког инвалидитета (члан 21. ст. 1. до 3.); да се свако сматра невиним за кривично дело док се његова кривица не утврди правоснажном одлуком суда (члан 34. став 3.); да свако има право на жалбу или друго правно средство против одлуке којом се одлучује о његовом праву, обавези или на закону заснованом интересу (члан 36. став 2.); да је зајемчена заштита података о личности, као и да се прикупљање, држање, обрада и коришћење података о личности уређује законом (члан 42. ст. 1.и 2.); да се јемчи право на рад, у складу са законом, да су свима под једнаким условима доступна сва радна места и да свако има право, поред осталог, на правну заштиту за случај престанка радног односа (члан 60. ст. 1. и 4.); да Република Србије уређује и обезбеђује безбедност грађана Републике Србије и систем у области радних односа (члан 97. тач. 4. и 8.); да законитост коначних појединачних аката којима се одлучује о праву, обавези и на закону заснованом интересу подлеже преиспитивању пред судом у управном спору, ако у одређеном случају законом није предвиђена другачија судска заштита (члан 198. став 2.).
Одредбом члана 6. став 2. Европске Конвенције за заштиту људских права и основних слобода („Службени лист СЦГ – Међународни уговори“, бр. 9/03 и 5/05) гарантовано је да ће се свако ко је оптужен за кривично дело сматрати невиним све док се не докаже његова кривица на основу закона.
Одредбом члана 1. Протокола број 12 уз Европску конвенцију за заштиту људских права и основних слобода предвиђено је да ће се свако право које закон предвиђа остварити без дискриминације по било ком основу као нпр. полу, раси, боји коже, језику, вероисповести, политичком и другом уверењу, националном или друштвеном пореклу, повезаности са националном мањином, имовини, рођењу или другом статусу и да јавне власти неће ни према коме вршити дискриминацију по основама као што су они поменути у ставу 1.
Одредбом члана 4. Конвенције Међународне организације рада број 158 о престанку радног односа на иницијативу послодавца („Службени лист СФРЈ – Међународни уговори“, бр. 4/84, 7/91) предвиђено је да раднику радни однос неће престати ако за такав престанак не постоји ваљан разлог везан за способност или понашање радника или за оперативне потребе предузећа, установе или службе. Према члану 7. Конвенције радни однос радника неће престати због разлога везаних за понашање радника или његов рад пре него што му се омогући да се брани од изнетих навода, осим ако се с разлогом не може очекивати да му се пружи та могућност.
Приликом оцене уставности оспорене одредбе члана 110. став 1. тачка 3) Закона којом је прописано да лице које се прима у радни однос у министарство, поред општих услова за пријем у радни однос у државном органу мора да испуњава и посебне услове у погледу година живота, Уставни суд је пошао од чињенице да је оспорена одредба Закона условљена специфичношћу послова који се обављају у полицији, а који захтевају по својој природи повећан степен психо-физичких способности, који је, пак, примерен особама млађе животног доба. По оцени Уставног суда, оспореном одредбом Закона не нарушава се уставни принцип забране дискриминације из члана 21. Устава и зајемчено право на рад и доступност свих радних места под једнаким условима из члана 60. Устава. Ово из разлога што се, према члану 60. став 1. Устава, право на рад јемчи у складу са законом, што значи да је законодавац овлашћен да уређујући начин и остваривање права на рад, пропише и услове који се захтевају за обављање одређених послова, па тиме и за заснивање радног односа. Како су услови за пријем у радни однос прилагођени специфичним потребама односног министарства у обављају послова на заштити људи и имовине и како су наведени послови доступни свима који испуњавају прописане услове, то је оцена Уставног суда да оспорена одредба закона не ствара дискриминацију међу грађанима, нити им ограничава доступност радних места.
У погледу оспорене одредбе члана 110. став 3. Закона којом је прописано да се у радни однос за обављање послова у Министарству унутрашњих послова не може примити лице које је осуђивано због кривичног дела које се гони по службеној дужности, лице против кога се води кривични поступак за такво дело, лице које је осуђивано на безусловну казну затвора у трајању дужем од три месеца, нити лице коме је служба у државном органу или правном лицу са јавним овлашћењима престала због теже повреде службене дужности, Уставни суд истиче да се оспорена одредба не може довести у уставноправну везу са Уставом утврђеном садржином права на правну сигурност у казненом праву из члана 34. став 1. Устава, на које се у иницијативама указује. Ово стога што наведена уставна одредба гарантује да се нико не може огласити кривим за дело које, пре него што је учињено, законом или другим прописом заснованим на закону није било предвиђено као кажњиво, нити му се може изрећи казна која за то дело није била предвиђена, док се оспореном одредбом Закона уређује у којим случајевима правоснажно осуђено лице или лице за које постоји основана сумња да је учинило кривично дело не може засновати радни однос у полицији. Према оцени Уставног суда, оспорена одредба Закона није несагласна ни праву на претпоставку невиности, гарантованом не само Европском конвенцијом за заштиту људских права и основних слобода, како то истичу иницијатори, већ и одредбом члана 34. став 3. Устава, јер, са једне стране, немогућност заснивања радног односа пре свега везује за постојање правоснажне одлуке суда или другог надлежног органа којом је утврђена одговорност одређеног лица, а са друге стране, прописивање да је кривични поступак који се води против неког лица, дакле случај када постоји основана сумња да је то лице извршило кривично дело које се гони по службеној дужности, не представља кршење претпоставке невиности, већ легитиман разлог да такво лице не може, док кривични поступак траје, засновати радни однос у државном органу који у обављању послова заштите безбедности људи и имовине, управо треба да ради на пословима откривања или на пословима у вези са откривањем учинилаца кривичног дела и пружања других видова заштите грађана и имовине.
Оспореним одредбама чл. 111. и 168. Закона утврђен је начин провере кандидата у поступку заснивања радног односа, као и могућност да полицијском службенику престане радни однос уколико у току трајања радног односа настану тзв. безбедносне сметње због којих са њим радни однос не би ни био заснован да су постојале у време заснивања радног односа. Одредба члана 111. Закона односи се на две врсте података од којих зависи који ће кандидат бити примљен у радни однос у Министарству. Једна врста података се прикупља о кандидату уз његову сагласност, а друга врста су подаци оперативног карактера на основу којих полиција непосредним увидом утврђује постојање евентуалних безбедносних сметњи за његов рад. Смисао решења из члана 168. Закона је у томе да се обезбеди да услови у погледу безбедносних сметњи за рад у Министарству важе како приликом заснивања радног односа, тако и у току трајања радног односа, чиме се врши стална провера запослених у погледу подобности за обављање најсложенијих послова у Министарству. Одредбом става 2. овог члана Закона прописан је поступак доношења решења о престанку радног односа. Решење доноси министар на образложени предлог директора полиције, односно помоћника министра који руководи сектором и уз предлог се прилаже и безбедносна провера као саставни део предлога. Из оспорених одредаба Закона следи да су послови који се обављају у Министарству унутрашњих послова по својој природи специфични, као и да те послове обављају службена лица и запослени на одређеним дужностима са посебним радно-правним статусом, па је сагласно томе, приликом пријема у радни однос предвиђено прикупљање података на основу којих се утврђује подобност одређених лица за извршавање најсложенијих задатака у полицији, као и могућност престанка радног односа ако у току његовог трајања наступе одређене околности које могу утицати на ефикасно обављање ових послова.
Полазећи од изложеног, Уставни суд је оценио да су оспорене одредбе Закона донете сагласно уставним овлашћењима законодавца из члана 97. тач. 4. и 8. Устава да уреди рад Министарства унутрашњих послова као републичког органа, те да у оквиру наведених уставних овлашћења пропише посебне услове за пријем у радни однос одређеног лица и могућност престанка радног односа полицијском службенику из разлога који су предвиђени оспореном одредбом Закона.
У погледу навода подносиоца иницијативе да се оспореном одредбом Закона нарушава уставни принцип заштите података о личности из члана 42. Устава, Уставни суд је оценио да су ови наводи неосновани из разлога што је одредбом члана 42. став 2. Устава утврђено да се прикупљање, држање, обрада и коришћење података о личности уређују законом. Полазећи од наведеног уставног овлашћења, законодавац је у одредби члана 111. став 1. Закона прописао начин прикупљања података о кандидатима који се примају у радни однос, и то како оне који се прикупљају уз сагласност кандидата, тако и податке оперативног карактера на основу којих полиција врши непосредан увид и утврђује евентуално постојање сметњи за рад одређеног лица у полицији.
Оцењујући посебно одредбу члана 168. став 3. Закона којом је прописано да жалба против решења о престанку радног односа полицијског службеника због постојања безбедносних сметњи није допуштена, али се може покренути управни спор, Уставни суд је утврдио да је оспорена одредба сагласна са одредбом 198. став 2. Устава према којој законитост појединачних аката којима се одлучује о праву, обавези или на закону заснованом интересу подлеже преиспитивању пред судом у управном спору, ако у одређеном случају законом није предвиђена другачија судска заштита. Приликом оцене уставности оспорене одредбе Закона, Уставни суд је имао у виду и чињеницу да запослени у Министарству унутрашњих послова имају статус државних службеника, јер се према одредби члана 169. Закона о полицији на њихов положај, дужности, права и одговорности примењују прописи о радним односима у државним органима, ако овим законом и прописима донетим на основу овог закона није другачије одређено. Одредбом члана 143. став 2. Закона о државним службеницима („Службени гласник РС“, бр. 81/05, 83/05, 64/07, 67/07 и 116/08) прописано је да се против одлуке жалбене комисије која у складу са овим законом одлучује о жалбама државних службеника на решења којима се у управном поступку одлучује о њиховим правима и дужностима, може покренути управни спор. Како је оспореном одредбом Закона прописано да против решења о престанку радног односа полицијског службеника није дозвољена жалба, али да се може покренути управни спор, Уставни суд је нашао да је оспорена одредба сагласна уставном јемству права на жалбу или друго правно средство против одлуке којом се одлучује о праву, обавези или на законом заснованом интересу, из члана 36. Устава, имајући у виду да је на овај начин обезбеђена одговарајућа судска заштита полицијских службеника. Уставни суд је такође оценио да је оспорено решење сагласно и уставном принципу једнаке заштите без дискриминације из члана 21. Устава, јер се полицијски службеници, као једна категорија државних службеника, доводе у једнак положај са осталим државним службеницима када се нађу у истој правној ситуацији предвиђеној оспореном одредбом Закона. На овај начин се такође не доводе у питање ни гаранције из члана 1. Протокола број 12 Европске конвенцију за заштиту људских права и основних слобода, према коме ће се свако право које закон предвиђа остварити без дискриминације по било ком основу, као и гаранције из одредаба чл. 4. и 7. Конвенције Међународне организације рада број 158 о престанку радног односа на иницијативу послодавца према којој раднику неће престати радни однос ако за такав престанак не постоји ваљан разлог везан за способност или понашање радника или за оперативне потребе службе.
У погледу навода иницијативе којима се наведене одредбе Закона оспоравају у односу на Закон о раду („Службени гласник РС“, бр. 24/05 и 61/05), Закон о управним споровима („Службени гласник РС“, број 111/09) и Закон о државним службеницима, истиче се да према одредбама члана 167. Устава, Уставни суд није надлежан да одлучује о међусобној сагласности закона као општих аката исте правне снаге. Такође, Уставни суд, сагласно својој уставној надлежности из члана 167. Устава, није надлежан да оцењује међусобну сагласност појединих одредаба оспореног Закона коју апострофирају подносиоци иницијатива.
Полазећи од свега изнетог, Уставни суд је нашао да нема основа за покретање поступка поводом поднетих иницијатива, па исте, сагласно одредби члана 53. став 3. Закона о Уставном суду („Службени гласник РС“, број 109/07), није прихватио, те је одлучио као у тачки 1. изреке.
О уставности одредбе члана 147. став 3. Закона којом је прописана могућност увећања коефицијента за обрачун плата запослених у Министарству по основу посебних услова рада, прековременог рада и рада у дане празника, Уставни суд је већ одлучивао у предмету IУ-16/2006 и на седници одржаној 21. септембра 2006. године донео Решење којим није прихватио иницијативу за покретање поступка за утврђивање неуставности оспорене одредбе закона. У овом решењу Суд је изразио став да није несагласно са Уставом да се законом утврди право на увећање плате по основу специфичних и посебних услова рада једне категорије запослених у државним органима, као и начин утврђивања висине увећања зарада по тим основама. Како се у конкретном случају ради о захтеву за оцењивање уставности одредбе Закона о полицији о којој је Уставни суд већ одлучивао, а из нових навода, разлога и поднетих доказа не произлази да има основа за поновно одлучивање, Уставни суд је из наведених разлога у овом делу одбацио иницијативу, сагласно одредби члана 36. став 1. тачка 4) Закона о Уставном суду и одлучио као у тачки 2. изреке.
Уставни суд је, сагласно одредби члана 56. став 3. Закона о Уставном суду, одбацио захтев за обуставу извршења појединачних аката и радњи предузетих на основу оспорених одредаба закона, јер је донео коначну одлуку у овој уставноправној ствари, као у тачки 3. изреке.
На основу изложеног и одредаба члана 46. тач. 3), 5) и 8) Закона о Уставном суду, Уставни суд је донео Решење као у изреци.
ПРЕДСЕДНИК
УСТАВНОГ СУДА
др Боса Ненадић