Уставни суд у саставу: председник др Боса Ненадић и судије др Оливера Вучић, др Марија Драшкић, Братислав Ђокић, Весна Илић Прелић, др Горан Илић, др Агнеш Картаг Одри, Катарина Манојловић Андрић, мр Милан Марковић, Милан Станић, др Драган Стојановић и Предраг Ћетковић, на основу члана 167. став 1. тачка 1. Устава Републике Србије, на седници одржаној 9. јуна 2010. године, донео је
Р Е Ш Е Њ Е
Не прихвата се иницијатива за покретање поступка за утврђивање неуставности и несагласности са потврђеним међународним уговором одредаба члана 24. Закона о обавезном осигурању у саобраћају (''Службени гласник РС'', број 51/09).
О б р а з л о ж е њ е
Уставном суду поднета је иницијатива за покретање поступка за оцену уставности и сагласности са потврђеним међународним уговором одредаба члана 24. Закона о обавезном осигурању у саобраћају (''Службени гласник РС'', број 51/09). У иницијативи се наводи да је члан 24. Закона о обавезном осигурању у саобраћају у директној колизији са чланом 32. став 1. и чланом 20. ст. 1. и 2. Устава, јер је оспореним чланом Закона укинута могућност да лице које је оштећено у саобраћајној незгоди директно поднесе тужбу суду против осигуравајућег друштва, већ су по том члану за остваривање права на накнаду штете уведени услови и рокови. Услов се односи на подношење захтева осигуравајућем друштву, јер без директног захтева осигуравајућем друштву не може се реализовати накнада, а рок подразумева да се право може остварити тек по протеку рока од 90 дана од дана подношења наведеног захтева. Иницијатор сматра да овакво условљавање и одређивање рока у предмету накнаде штете представља директно смањивање права на обраћање суду, а продужавање рока на 90 дана представља и повреду права на суђење у разумном року. Поред тога, иницијатор наводи да оспорене одредбе члана 24. Закона нису у сагласности ни са одредбама члана 21. ст. 1. и 2. Устава, јер се на основу члана 24. Закона омогућава осигуравајућим друштвима повлашћен положај у односу на трећа лица која су дужна да штету накнаде. Иницијатор на крају истиче да је оспореним одредбама члана 24. Закона повређено и право на суђење у разумном року из члана 6. став 1. Европске конвенције за заштиту људских права и основних слобода, јер ограничење права на приступ суду, односно права на правично суђење у конкретном случају не служи легитимном циљу нити постоји разуман степен пропорционалности између искоришћених средстава и циља који се жели постићи, при чему циљ није прокламован, нити је појашњен од стране законодавца.
Законодавни одбор Народне скупштине у одговору наводи да је оспорени Закон донет на основу члана 97. тачка 6. Устава, да је решењима садржаним у Закону извршено усклађивање са регулативом Европске уније (Четврта и Пета Директива за осигурање од аутодговорности ), као и да је законско уређивање подношења захтева за накнаду штете и права на подношење тужбе сагласно законодавној пракси земаља чланица Европске уније и држава кандидата за чланство у Европској унији. Што се тиче навода подносиоца иницијативе да се против одговорног лица може водити непосредно судски поступак, а да је то онемогућено против осигуравача, Законодавни одбор истиче да се оспореним чланом 24. Закона регулише потраживање оштећеног лица по основу осигурања од аутоодговорности од друштва за осигурање, а не остваривање права на накнаду штете проузроковане од власника моторног возила, односно лица одговорног за штету. Ставом 3. оспореног члана Закона предвиђена је могућност покретања судског поступка за остваривање накнаде штете оштећеном лицу по основу осигурања од аутоодговорности, дакле подношења тужбе против осигуравача, чиме се не задире у право подношења тужбе против штетника, односно одговорног лица по посебном основу одговорности за штету. Законским решењем из оспореног члана 24. Закона прописан је начин остваривања права на накнаду штете од друштва за осигурање са којим је власник моторног возила закључио уговор о осигурању од аутоодговорности, па је полазећи од природе остваривања овог права требало прописати одговарајући поступак у остваривању права на накнаду штете, пре покретања судског поступка. Прописивањем поступка за накнаду штете пред друштвом за осигурање и рока од 90 дана од дана пријема одштетног захтева за достављање образложене понуде друштва за осигурање, као и могућности да се по истеку овог рока поднесе тужба суду не доводи се у колизију овакво законско решење са чланом 32. Устава, јер се оштећеном не искључује право на приступ суду, већ му се даје законска могућност да се за случај да осигуравајуће друштво не достави понуду у крајњем року који је сада по први пут прецизиран Законом, покрене судски спор. То не искључује право оштећеног да покрене поступак пред судом и независно од наведеног рока, јер могућност подношења тужбе суду постоји независно од рокова у којима осигуравач мора да да одговор, односно понуду подносиоцу захтева. Наиме, оспореним чланом 24. Закона отклоњена је досадашња могућност да се у недоглед чини неизвесним исплата накнаде од осигуравача, али то не значи да се остављањем примереног рока за добровољно извршавање обавезе осигуравача ускраћује право оштећеног на тужбу. Доносилац оспореног акта сматра да оспореним одредбама члана 24. Закона није умањен достигнути ниво људских права, јер се у конкретном случају ради само о лимитирању законских рокова прописаног начина остваривања права у поступку остваривања накнаде штете по основу осигурања од аутотодговорности, као и да за оцену уставности није од значаја чињеница да је овај поступак раније важећим законом био уређен на другачији начин. Што се тиче повреде уставног начела забране дискриминације у одговору се наводи да оспореним одредбама члана 24. Закона нису стављени у неједнак положај друштва за осигурање у односу на штетнике, односно власнике моторних возила, јер ово уставно начело не подразумева постојање једнакости грађана у апсолутном смислу те речи, већ јемчи једнакост грађана који се налазе у идентичним правним ситуацијама, па стога разлика која постоји између накнаде од осигуравача по основу уговора о осигурању и накнади штете од штетника по основу одговорности представља два различита правна основа за накнаду штете, што захтева и различито регулисање поступака за њихово остваривање, а таква разлика не може представљати било какав вид дискриминације. Доносилац оспореног акта закључује да прописивање рока у коме је осигуравајуће друштво дужно да поступи по захтеву оштећеног и везивање права на подношење тужбе против тог друштва за истек рока у коме осигуравач није поступио по захтеву, не угрожава саму суштину права на обраћање суду и представља легитимно средство у остваривању права на накнаду штете. Што се тиче наводних повреда права гарантованих чланом 6. Европске конвенције за заштиту људских права и основних слобода, доносилац оспореног акта истиче да се не може говорити о повреди ових права, јер је држава у складу са јавним интересом и уставним овлашћењем уредила поступак у коме оштећени остварује права на накнаду штете пред друштвом за осигурање на начин који не искључује приступ суду, па ни право на правично и поштено суђење у разумном року.
У спроведеном поступку Уставни суд је утврдио:
Закон о обавезном осигурању у саобраћају је донела Народна скупштина на седници од 8. јула 2009. године, на основу одредба члана 97. тачка 6. Устава Републике Србије, према којима Република Србија уређује и обезбеђује правни положај привредних субјеката и систем обављања појединих привредних и других делатности и члана 137. Устава, према коме се законом поједина јавна овлашћења могу поверити, поред осталог, и установама, организацијама и појединцима. Овим законом уређује се обавезно осигурање у саобраћају, оснива Гарантни фонд, уређује се његова надлежност и начин финансирања и поверавају се јавна овлашћења Удружењу осигуравача Србије (члан 1.). Оспорени члан 24. Закона налази се у "Делу III. Осигурање власника моторних возила од одговорности за штету причињену трећим лицима" и њиме је уређен поступак за подношење захтева за накнаду штете и право на подношење тужбе против осигуравача. Оспореним одредбама члана 24. Закона прописано је: да потраживање по основу аутоодговорности оштећено лице остварује подношењем одштетног захтева непосредно друштву за осигурање (став 1.); да оштећено лице може поднети захтев за накнаду штете друштву за осигурање са којим је то лице закључило уговор о осигурању од аутоодговорности, ако је таква могућност предвиђена тим уговором, сагласно актима пословне политике друштва (став 2.); да ако друштво за осигурање не достави образложену понуду за накнаду штете, односно обавештење из члана 25. став 5. овог закона у року од 90 дана од дана пријема одштетног захтева, односно не исплати малу штету у року из члана 27. овог закона, оштећено лице може поднети тужбу суду и о томе обавестити Народну банку Србије (став 3.); да је друштво за осигурање дужно да захтев из став 1. овог члана евидентира у посебној књизи штета са даном пријема захтева, по редоследу пријема (став 4.); да у случају накнаде штете по захтеву из става 2. овог члана, друштво за осигурање које је исплатило штету има право на регрес од друштва за осигурање чији је осигураник одговоран за штету (став 5.).
Уставом је утврђено: да људска и мањинска права зајемчена Уставом могу законом бити ограничена ако ограничење допушта Устав, у сврхе ради којих га Устав допушта, у обиму неопходном да се уставна сврха ограничења задовољи у демократском друштву и без задирања у суштину зајемченог права и да се достигнути ниво људских и мањинских права не може смањивати (члан 20. ст. 1. и 2.); да су пред Уставом и законом сви једнаки и да свако има право на једнаку законску заштиту, без дискриминације (члан 21. ст. 1. и 2.); да свако има право на судску заштиту ако му је повређено или ускраћено неко људско или мањинско право зајемчено Уставом, као и право на уклањање последица које су повредом настале (члан 22. став 1.); да свако има право да независан, непристрасан и законом већ установљен суд, правично и у разумном року, јавно расправи и одлучи о његовим правима и обавезама, основаности сумње која је била разлог за покретање поступка, као и о оптужбама против њега (члан 32. став 1.); да се јемчи једнака заштита права пред судовима и другим државним органима, имаоцима јавних овлашћења и органима аутономне покрајине и јединица локалне самоуправе и да свако има право на жалбу или друго правно средство против одлуке којом се одлучује о његовом праву, обавези или на закону заснованом интересу (члан 36.); да Република Србија уређује и обезбеђује, поред осталог, правни положај привредних субјеката и систем обављања појединих привредних и других делатности (члан 97. тачка 6.).
Законом о осигурању (''Службени гласник РС", бр. 55/04, 70/04, 61/05, 85/05, 101/07, 63/09, 107/09) прописано је: да је осигурање имовине и лица добровољно и да изузетно од одредбе става 1. овог члана, осигурање имовине и лица је обавезно у случајевима прописаним законом (члан 6.); да се обавезно осигурање у саобраћају утврђује и уређује посебним законом (члан 11.).
Одредбама члана 919. Закона о облигационим односима (''Службени лист СФРЈ'', бр. 29/78, 39/85, 45/89 и 57/89 и ''Службени лист СРЈ'', бр. 31/93, 22/99 и 44/99), којима је уређена исплата накнаде или уговорене своте , као једна од обавеза осигуравача из уговору о осигурању, прописано је: да је, када се догоди осигурани случај, осигуравач дужан исплатити накнаду или своту одређену уговором у уговореном року који не може бити дужи од четрнаест дана, рачунајући од када је осигуравач добио обавештење да се осигурани случај догодио (став 1.); да уколико је за утврђивање постојања осигуравачеве обавезе или њеног износа потребно извесно време,овај рок почиње тећи од дана када је утврђено постојање његове обавезе и њен износ (став 2.); да ако износ осигуравачеве обавезе не буде утврђен, у року из става 1. овог члана, осигуравач је дужан, на захтев овлашћеног лица, исплатити износ неспореног дела своје обавезе на име предујма (став 3.).
Одредбом члана 6. став 1. Европске конвенције за заштиту људских права и основних слобода (''Службени лист СЦГ" - Међународни уговори, бр. 9/03 и 5/2005) прописано је, поред осталог, да свако, током одлучивања о његовим грађанским правима и обавезама или о кривичној оптужби против њега, има право на правичну и јавну расправу у разумном року пред независним и непристрасним судом, образованим на основу закона.
На основу наведеног Уставни суд је утврдио да је Република Србија, на основу уставног овлашћења, надлежна да уреди и обезбеди систем обављања појединих привредних и других делатности у које, поред осталог, спада и осигурање имовине и лица. Осигурање имовине и лица је по правилу добровољно, осим у случајевима који су прописани законом. Једно од обавезних врста осигурања које је уређено посебним законом је осигурање у саобраћају. Законом о обавезном осигурању у саобраћају су уређене четири врсте обавезног осигурања у саобраћају које се односе на осигурање путника у јавном превозу од последица несрећног случаја, осигурање власника моторних возила од одговорности за штету причињену трећим лицима (у даљем тексту: осигурање од аутоодговорности), осигурање власника ваздухоплова од одговорности за штету причињену трећим лицима и путницима и осигурање власника чамаца од одговорности за штету причињену трећим лицима. Осигурање од аутоодговорности је уређено одредбама чл. 18. до 60. Закона о обавезном осигурању у саобраћају. Оспореним одредбама члана 24. Закона уређен је поступак остваривања права на потраживање по основу осигурања од аутоодговорности оштећеног лица од друштва за осигурање и право на подношење тужбе суду у случају неизвршења обавеза друштва за осигурање по основу осигурања од аутоодговорности у законом предвиђеном року. Наиме, оштећено лице у саобраћајној незгоди потраживање по основу осигурања од аутотодговорности остварује подношењем одштетног захтева непосредно друштву за осигурање. Захтев се, по правилу, подноси друштву за осигурање лица које је скривило саобраћајну незгоду и изазвало штету, а само изузетно оштећено лице може поднети захтев и свом осигуравачу, тј. друштву за осигурање код кога је оно осигурано од аутотодговорности, уколико је то предвиђено одредбама уговора о осигурању и сагласно актима пословне политике друштва. Уколико осигуравач оштећеног лица накнади штету своме осигуранику на основу поднетог захтева, има право да се регресира од друштва за осигурање чији је осигураник изазвао штету. Друштво за осигурање је дужно да води посебну евиденцију о поднетим захтевима за накнаду штете од аутоодговорности, према редоследу пријема поднетих захтева. Међутим, у случају да друштво за осигурање не поступи на начин и у роковима који су Законом прописани за одлучивање о захтеву за накнаду штете и за накнаду мале штете, тј. ако не достави образложену понуду за накнаду штете, односно обавештење да нема основа за накнаду штете у року од 90 дана од дана пријема одштетног захтева или не исплати малу штету у року од осам дана од дана пријема одштетног захтева, оштећено лице може поднети тужбу суду и о томе обавестити Народну банку Србије, како је то прописано одредбом члана 24. став 3. Закона. На тај начин је овом одредбом Закона утврђен крајњи рок у коме је друштво за осигурање дужно да изврши своју обавезу исплате накнаде штете на основу одштетног захтева, чиме је поступак по захтеву за накнаду штете оштећеног лица од друштва за осигурање заокружен у целини. Имајући у виду да се оспореним одредбама члана 24. Закона о обавезном осигурању у саобраћају регулише, на описани начин, поступак за остваривање потраживања оштећеног лица по основу осигурања од аутоодговорности, а не остваривање права на накнаду штете проузроковане од стране власника моторног возила, односно лица одговорног за штету, то сама природа прва на потраживање из облигационо правног односа насталог на основу уговора о осигурању од аутоодговорности, налаже уређење поступка према коме најпре постоји обавеза добровољног извршења облигације, па так у случају неизвршења уговорне обавезе може доћи до њеног принудног извршења у судском поступку. Из тих разлога се потраживање по основу осигурања од аутоодговорности остварује непосредним подношењем захтева друштву за осигурање, а не суду, што подносилац иницијативе сматра противуставним, јер наступањем штетног догађаја и подношењем захтева оштећеног лица настаје и обавеза исплате накнаде штете друштва за осигурање по основу осигурања од аутоодговорности, која мора бити реализована у прописаном поступку и у роковима који су одређени законом. Неизвршење обавеза друштва за осигурање по основу уговора о осигурању од аутоодговорности или непоступање овог субјекта на законом прописан начин приликом одлучивања о поднетом одштетном захтеву може бити основ за подношење тужбе против друштва за осигурање, ради остваривања потраживања оштећеног лица по основу осигурања од аутотодговорности, што је и предвиђено одредбом члана 24. став 3. Закона. На тај начин је признато оштећеном лицу право на правно средство против одлуке друштва за осигурање у поступку одлучивања о његовом одштетном захтеву. Међутим, наводи подносиоца иницијативе да је овакво законско решење, којим се остваривање потраживања оштећеног лица из осигурања од аутотодговорности остварује подношењем одштетног захтева непосредно друштву за осигурање, а не суду, у директној колизији са чланом 32. став 1. Устава, којим је свакоме зајемчено право на правично суђење, по оцени Уставног суда не стоје, јер оспореним одредбама члана 24. Закона није искључена судска заштита, већ је предвиђено право на обраћање суду ради заштите својих права, под одређеним условима и у одређеном року. Што се тиче навода иницијатора да прописани услов и рок за обраћање оштећеног лица суду ради заштите његових права на основу потраживања из осигурања од аутоодгоговорности представља смањење достигнутог нивоа људских и мањинских права зајемчених Уставом, јер је према раније важећим прописима било предвиђено директно обраћање суду у конкретној ситуацији, Уставни суд је утврдио да се оспореним одредбама члана 24. Закона не ограничава право оштећеног лица на обраћање суду, већ се само прописује поступак подношења одштетног захтева и крајњи рок у коме је друштво за осигурање дужно да одлучи по поднетом одштетном захтеву, након чега следи подношење тужбе суду против друштва за осигурање, уколико није поступило на начин и у роковима које је закон одредио. Наиме, уређујући област обавезног осигурања у саобраћају законодавац је, по оцени Уставног суда, овлашћен да уреди и поступак за остваривање права на потраживање из осигурања од аутотодговорности, као и да предвиди правно средство против одлуке друштва за осигурање, јер се њима одлучује о праву оштећеног лица. Чињеница да је Законом о осигурању имовине и лица материја осигурања од аутоодговорности била уређена на другачији начин него сада важећим Законом о обавезном осигурању у саобраћају, према оцени Уставног суда не указује на неуставност одредбе члана 24. тог Закона, јер је право законодавца да самостално пропише поступак остваривања права на накнаду штете по одштетном захтеву у домену осигурања од аутотодговорности. При томе, остављање примереног рока за добровољно извршење обавезе друштва за осигурање не значи ускраћивање права оштећеног на тужбу, већ напротив представља могућност да се у поступку који је бржи, ефикаснији и економичнији него судски поступак, оствари наплата одштетног захтева из осигурања од аутоодговорности. Питање дужине рока од 90 дана за подношење тужбе суду, по оцени Уставног суда не спада у питање уставности, већ целисходности законских решења, о којима Уставни суд није надлежан да одлучује.
У погледу навода иницијатора да се оспореним одредбама члана 24. Закона стављају у повољнији положај друштва за осигурање у односу на штетнике, односно власнике моторних возила, јер се против њих може непосредно поднети тужба суду за накнаду штете, а против друштва за осигурање тек након одређеног рока и под одређеним условима, Уставни суд је утврдио да се оспореним одредбама Закона не нарушава уставно начело забране дискриминације из члана 21. Устава, јер се, у конкретном случају, не ради о идентичним правним ситуацијама у којима се налазе наведени субјекти. Наиме, штетник је лице које је дужно да накнади штету оштећеном лицу по посебном основу одговорности за штету, а осигуравајуће друштво је дужно да испуни обавезу потраживања по основу осигурања од аутотодговорности настале на основу закљученог уговора између власника осигураног возила и друштва за осигурање. Полазећи од наведене разлике, Уставни суд је оценио да је законодавац могао различито да уреди поступак за остваривање накнаде штете по основу одговорности штетника и поступак за остваривање права на потраживање по основу осигурања од аутоодговорности, јер се ради о различитим правним основима за остваривање наведених права. Наиме, дискриминација би постојала да су законом прописана различита права и обавезе за лица која се налазе у идентичној правној ситуацији, што у конкретном случају не постоји.
Што се тиче навода иницијатора да оспорене одредбе члана 24. Закона нису у сагласности са одредбама члана 6. Европске конвенције за заштиту људских права и основних слобода, којима је утврђено право на правично суђење и којима је на идентичан начин то право гарантовано као и одредбом члана 32. став 1. Устава, Уставни суд је утврдио да имајући у виду да оспореним одредбама члана 24. Закона није нарушено право на судску заштиту, тј. право на приступ суду под једнаким условима за сва оштећена лица, сагласно наведеном уставном начелу, то из истих разлога оспорена одредба члана 24. Закона није несагласна ни с одредбама члана 6. наведене Европске конвенције.
Полазећи од наведеног, Уставни суд, сагласно одредби члана 53. став 3. Закона о Уставном суду (''Службени гласник РС'', број 109/07), није нашао основа за покретање поступка за оцену уставности и сагласности са Европском конвенцијом за заштиту људских права и основних слобода одредаба члана 24. Закона о обавезном осигурању у саобраћају, па иницијативу није прихватио.
Сагласно изложеном, Уставни суд је, на основу одредбе члана 46. тачка 5) Закона о Уставном суду, донео Решење као у изреци.
ПРЕДСЕДНИК
УСТАВНОГ СУДА
др Боса Ненадић