Уставни суд у саставу: председник др Боса Ненадић и судије др Оливера Вучић, др Марија Драшкић, Весна Илић Прелић, др Агнеш Картаг Одри, Катарина Манојловић Андрић, др Драгиша Слијепчевић, др Драган Стојановић и Предраг Ћетковић, на основу члана 167. став 1. тачка 1. Устава Републике Србије, на седници одржаној 18. фебруара 2010. године, донео је
Р Е Ш Е Њ Е
Не прихвата се иницијатива за покретање поступка за утврђивање неуставности одредаба члана 9. ст. 5. и 6. Закона о банкама ("Службени гласник РС", број 107/05).
О б р а з л о ж е њ е
Уставном суду поднета је иницијатива за оцену уставности одредаба члана 9. ст. 5. и 6. Закона о банкама ("Службени гласник РС", број 107/05). У иницијативи и њеној допуни се наводи да оспорене одредбе Закона нису у складу са начелима Устава Републике Србије, а нарочито са уставним начелом о независности судова, јер наведено законско решење искључује могућност суда да у управном спору пресудом замени незаконити управни акт Народне банке Србије. Такође се наводи да је претходни Закон о банкама Републике Србије дозвољавао вођење управног спора против одлука Народне банке Србије, без икаквих ограничавања надлежности судова, као што је то случај и са осталим законима Републике Србије који прописују могућност вођења управног спора против управних аката донетих од стране других доносилаца – такође државних органа и институција. Стога иницијатор сматра да одредба члана 9. став 6. Закона о банкама "практично и суштински" онемогућава суд да врши судску власт, што значи да у поступцима у управним споровима покренутим против решења Народне банке Србије, оспорена одредба закона "претвара суд у орган који доноси декларативне одлуке, чији се домен ограничава искључиво на оцену законитости одређеног управног акта – без могућности да суд спроведе закон у случају када Народна банка Србије то одбија".
Поводом поднете иницијативе, Уставни суд је затражио мишљење од Народне скупштине, на основу члана 33. став 2. Закона о Уставном суду ("Службени гласник РС", број 109/07).
У мишљењу Законодавног одбора Народне скупштине, достављеном Уставном суду 6. октобра 2009. године, поред осталог се истиче да с обзиром да је оспореном одредбом члана 9. став 5. Закона о банкама утврђена могућност вођења управног спора против решења Народне банке Србије, Законодавни одбор је мишљења да је одредба члана 9. став 5. Закона у складу са чланом 36. Устава, јер се на овај начин обезбеђује право на једнаку заштиту права пред судовима, као и право на друго правно средство против одлуке којом се одлучује о нечијем праву, обавези или на закону заснованом интересу. Такође се наводи да је из разлога заштите јавног интереса прописано да се против решења Народне банке Србије којим она у поступку утврђеним законом врши контролу бонитета и законитости пословања банака и, на основу надлежности утврђених овим законом, решава о правима, обавезама и правним интересима лица - може водити управни спор, али да тужба против овог решења не може спречити ни одложити његово извршење (члан 9. став 5. Закона). Наиме, према изнетом мишљењу, кад оспорена законска одредба не би постојала, постојао би одређени период од тренутка доношења решења Народне банке Србије до тренутка извршности тог решења (управног акта), у коме би банка у односу на коју је решење донето, појединим поступцима које би могла предузети у случају да тужба одлаже извршење решења, могла проузроковати даље погоршавање свог финансијског стања, а тиме и негативни утицај на финансијску стабилност, чије очување представља један од основних циљева Народне банке Србије утврђених Законом о Народној банци ("Службени гласник РС", бр. 72/03, 55/04 и 85/05). У односу на оспорену одредбу члана 9. став 6. Закона, у мишљењу се наводи да се овом одредбом не одузима право странци да покрене управни спор, нити суду да одлучи о законитости оспореног управног акта, пошто суд може у управном спору да поништи решење Народне банке Србије, ако сматра да је незаконито, те се не може тврдити да је поништење управног акта декларативне природе. Оно што суд не може, то је да реши управну ствар за чије је решавање законом утврђена надлежност Народне банке Србије. Из наведеног, по мишљењу Законодавног одбора, следи да суд може да врши судску власт, али не може да обавља послове за које је надлежна Народна банка Србије (нпр. да оцени да ли је адекватност капитала банке у складу са прописима). Такође, у одговору се истиче да се мора имати у виду да Народна банка Србије, након поништавања донетог акта, приликом доношења сваког новог акта отклања евентуалне недостатке на које суд укаже у својим пресудама, што значи да увек поштује одлуку суда и његова правна схватања и примедбе, а што је у складу са одредбом члана 145. став 3. Устава, по којој су судске одлуке обавезне за све. Стога Законодавни одбор сматра да оспорене одредбе члана 9. ст. 5. и 6. Закона о банкама нису несагласне са Уставом и да иницијативу не треба прихватити.
У спроведеном поступку, Уставни суд је утврдио да је одредбама члана 9. ст. 1. до 4. Закона о банкама ("Службени гласник РС", број 107/05) прописано: да Народна банка Србије, у поступку утврђеном овим законом, врши контролу бонитета и законитости пословања банака и, на основу надлежности утврђених овим законом, решава о правима, обавезама и правним интересима лица (став 1.); да се на поступак из става 1. овог члана сходно примењују одредбе закона којим се уређује општи управни поступак, ако овим законом није друкчије уређено (став 2.); да у поступку из става 1. овог члана Народна банка Србије одлучује решењем (став 3.); да је решење из става 3. овог члана коначно (став 4.).
Оспореним одредбама члана 9. Закона о банкама предвиђено је да се против решења из става 3. овог члана може водити управни спор, али тужба против овог решења не може спречити нити одложити његово извршење (став 5.) и да у управном спору против решења из става 3. овог члана суд не може решити управну ствар за чије је решавање овим законом утврђена надлежност Народне банке Србије (став 6.).
Имајући у виду да је иницијатива за оцену уставности наведеног Закона поднета пре ступања на снагу Закона о Уставном суду, Уставни суд је, сагласно члану 112. Закона наставио и окончао поступак у овој уставноправној ствари по одредбама овог закона.
Уставом Републике Србије утврђено је: да је правни поредак јединствен, да уређење власти почива на подели власти на законодавну, извршну и судску, да се однос три гране власти заснива на равнотежи и међусобној контроли и да је судска власт независна (члан 4. ст. 1. до 4.); да Република Србија уређује и обезбеђује, поред осталог, остваривање и заштиту слобода и права грађана, уставност и законитост, поступак пред судовима и другим државним органима, као и монетарни, банкарски, девизни и царински систем (члан 97. тач. 2. и 6.); да су судови самостални и независни у свом раду и суде на основу Устава, закона и других општих аката, када је то предвиђено законом, општеприхваћених правила међународног права и потврђених међународних уговора (члан 142. став 2.); да судска власт у Републици Србији припада судовима опште и посебне надлежности и да се оснивање, организација, надлежност, уређење и састав судова уређују законом (члан 143. ст. 1. и 2.); да појединачни акти и радње државних органа, организација којима су поверена јавна овлашћења, органа аутономних покрајина и јединица локалне самоуправе, морају бити засновани на закону и да законитост коначних појединачних аката којима се одлучује о праву, обавези или на закону заснованом интересу подлеже преиспитивању пред судом у управном спору, ако у одређеном случају законом није предвиђена другачија судска заштита (члан 198.).
При разматрању оспорене одредбе члана 9. став 5. Закона о банкама, Уставни суд је имао у виду и одредбе члана 23. Закона о управним споровима ("Службени гласник РС", број 111/09) којима је прописано да тужба, по правилу, не одлаже извршење управног акта против кога је поднета (став 1.) и да по захтеву тужиоца, суд може одложити извршење коначног управног акта којим је мериторно одлучено у управној ствари, до доношења судске одлуке, ако би извршење нанело тужиоцу штету која би се тешко могла надокнадити, а одлагање није противно јавном интересу, нити би се одлагањем нанела већа или ненадокнадива штета противној странци, односно заинтересованом лицу (став 2.).
Уставни суд је утврдио да из наведених одредаба Закона о управним споровима произлази да тужба у управном спору, по правилу, не одлаже извршење управног акта против кога је поднета, али да, само изузетно, по захтеву тужиоца, суд може одложити извршење коначног управног акта до доношења судске одлуке, под условима прописаним у наведеној одредби члана 23. став 2. Закона. Имајући у виду да је Закон о банкама посебан закон којим се уређује банкарски систем у Републици Србији, Уставни суд је оценио да није несагласно начелу јединства правног поретка из члана 4. став 1. Устава да поједина питања поступка у управном спору против управних аката из надлежности Народне банке буду уређена другачије у односу на општа правила прописана Законом о управним споровима, као општег закона којим се уређује ова врста судског поступка. Ово посебно имајући у виду да и Закон о управним споровима као правило прописује да тужба у управном спору не одлаже извршење коначног управног акта, као и да је, у конкретном случају, реч о управним актима донетим у вршењу контроле бонитета и законитости пословања банака. У том смислу, Уставни суд оцењује да су основани наводи доносиоца акта да би могућност одлагања извршења таквог акта могла имати негативан утицај на укупну финансијску стабилност. Дакле, одлагање извршења решења Народне банке Србије донетих у поступку контроле бонитета и законитости рада банака било би противно јавном интересу, због чега извршење ових аката не би могло бити одложено ни у складу са општим правилима прописаним одредбом члана 23. став 2. Закона о управним споровима.
Полазећи од изнетог, Уставни суд је оценио да оспореном одредбом члана 9. став 5. Закона о банкама нису прекорачена уставна овлашћења законодавца из члана 97. тач. 2. и 6. Устава да уређује и обезбеђује поступак пред судовима и другим државним органима и банкарски систем, као ни уставна начела о подели власти на законодавну, извршну и судску и о независности судске власти из члана 4. и члана 142. став 2. Устава.
У погледу оцене уставности оспорене одредбе члана 9. став 6. Закона о банкама, којом је прописано да суд у управном спору против коначног решења Народне банке Србије не може решити управну ствар за чије је решавање овим законом утврђена надлежност Народне банке Србије, Уставни суд је, пре свега, имао у виду одредбу члана 143. став 2. Устава, према којој се, поред осталог, надлежност судова уређује законом и одредбу члана 198. став 2. Устава, којом је утврђено да појединачни акти и радње државних органа и организација којима су поверена јавна овлашћења морају бити засновани на закону и да законитост коначних појединачних аката којима се одлучује о праву, обавези или на закону заснованом интересу подлеже преиспитивању пред судом у управном спору, ако у одређеном случају законом није предвиђена другачија судска заштита. Међутим, полазећи од тога да је правни поредак у Републици Србији јединствен, Уставни суд налази да приликом оцене уставности оспорене одредбе Закона о банкама треба имати у виду и одредбе члана 43. ст. 1. до 3. Закона о управним споровима, којима је прописано да ће суд, када нађе да оспорени управни акт треба поништити, пресудом решити управну ствар, ако природа ствари то дозвољава и ако утврђено чињенично стање пружа поуздан основ за то, при чему таква пресуда у свему замењује поништени акт (тзв. спор пуне јурисдикције), а да је спор пуне јурисдикције искључен када је предмет управног спора управни акт донет по дискреционој оцени и да, изузетно, у појединим материјама спор пуне јурисдикције може да буде изричито искључен посебним законом.
У конкретном случају, Закон о банкама је посебни закон, који је оспореном одредбом члана 9. став 6. изричито искључио спор пуне јурисдикције у управним стварима за чије је решавање тим законом утврђена надлежност Народне банке, као што то прописује одредба члана 43. став 3. Закона о управним споровима. Уставни суд истиче да се ради о управним стварима у којима Народна банка решава о правима, обавезама и правним интересима лица у вршењу своје контролне функције. Специфична и сложена природа ових управних ствари о којима се често решава и по дискреционој оцени, онемогућавала би или у потпуности искључивала спор пуне јурисдикције и у складу са општим одредбама члана 43. ст. 1. и 2. Закона о управним споровима. Поред тога, Уставни суд указује да начело законитости управе из члана 198. став 2. Устава утврђује да законитост коначних управних аката подлеже преиспитивању пред судом у управном спору, али не одређује да то мора бити спор пуне јурисдикције. Када се има у виду да, према одредбама члана 42. ст. 1. и 3. Закона о управним споровима, суд у управном спору може пресудом поништити оспорени управни акт у целини или делимично и вратити предмет надлежном органу на поновно одлучивање или огласити оспорени акт ништавим, као и да суд одлучује у спору пуне јурисдикције само у случајевима и под условима који су законом прописани, може се закључити да су наводи иницијатора да оспорена одредба члана 9. став 6. Закона о банкама претвара суд у орган који доноси декларативне одлуке неосновани.
С обзиром на то да је одредбом члана 9. став 5. Закона о банкама изричито прописано да се против решења која доноси Народна банка у поступку из става 1. овог члана може водити управни спор, у коме се правне последице незаконитог управног акта могу отклонити и његовим поништајем, Суд је оценио да оспореном одредбом члана 9. став 6. Закона о банкама није повређено начело судске контроле законитости управе из члана 198. став 2. Устава, као и да оспорена одредба није несагласна уставним надлежностима законодавца из члана 97. тач. 2. и 6. Устава. Такође, Уставни суд је, полазећи од изнетог, оценио да нису основани наводи иницијатора да је оспорена одредба несагласна уставном начелу о независности судске власти, нити да се њоме ускраћује Уставом зајемчено право на правно средство.
Имајући у виду све наведено, Уставни суд је оценио да нема основа за покретање поступка поводом поднете иницијативе, па је стога није прихватио, сагласно одредби члана 53. став 3. Закона о Уставном суду.
На основу изложеног и члана 46. тачка 5) Закона о Уставном суду, Суд је одлучио као у изреци.
ПРЕДСЕДНИК
УСТАВНОГ СУДА
др Боса Ненадић