Уставни суд у саставу: председник др Драгиша Слијепчевић и судије др Оливера Вучић, др Марија Драшкић, Братислав Ђокић, Весна Илић Прелић, др Горан Илић, др Агнеш Картаг Одри, Катарина Манојловић Андрић, мр Милан Марковић, др Боса Ненадић, Милан Станић, др Драган Стојановић, мр Томислав Стојковић, Сабахудин Тахировић и Предраг Ћетковић, на основу члана 167. став 1. тачка 1. Устава Републике Србије, на седници одржаној 1. децембра 2011. године, донео је
Р Е Ш Е Њ Е
Не прихвата се иницијатива за покретање поступка за утврђивање неуставности и несагласности са потврђеним међународним уговорима одредбе члана 17. став 1. тачка 4. Закона о становању ("Службени гласник РС", бр. 50/92, 76/92, 84/92, 33/93, 67/93, 46/94, 47/94, 48/94, 44/95, 49/95, 16/97, 46/98, 26/01 и 101/05).
О б р а з л о ж е њ е
Уставном суду поднета је иницијатива за покретање поступка за оцену уставности одредбе члана 17. став 1. тачка 4. Закона о становању ("Службени гласник РС", бр. 50/92, 76/92, 84/92, 33/93, 67/93, 46/94, 47/94, 48/94, 44/95, 49/95, 16/97, 46/98, 26/01 и 101/05), у делу који се односи на изузимање од откупа по одредбама овог закона стана који се налази у задужбини, односно који је припадао задужбини која би могла да настави са остваривањем циљева ради којих је основана. У иницијативи се наводи да су оспореном одредбом Закона о становању, грађани који користе станове у зградама задужбина на којима имају станарско право или право закупа, стављени у неједнак положај у односу на друге грађане Републике Србије којима је омогућен откуп друштвених станова, чиме су повређени право једнакости из члана 19. и начело забране дискриминације из члана 21. Устава Републике Србије. Наиме, друштвени станови су откупљивани по „привилегованим“, а не тржишним ценама, јер је запосленим грађанима омогућен откуп по повољнијим ценама зато што су у стамбени фонд уплаћивали 4% од бруто личног дохотка. Иницијатори истичу да су и грађани који користе станове у задужбинама били изједначени у обавези да у стамбени фонд уплаћују 4% од бруто личног дохотка, али су, истовремено и дискриминисани, јер станове које користе не могу да откупе под једнаким условима. Осим тога, у пракси је једном броју грађана који су користили станове у задужбинама омогућен откуп станова под истим условима за откуп друштвених станова, а другима не, па је таква дискриминација учињена чак у истој згради која је задужбина. У прилог иницијативе наводе се примери зграда које су задужбине и у којима су станови делимично или у целини откупљени, што указује на „неједнак третман грађана и дискриминацију корисника станова у задужбинама у односу на чл. 19, 21. и 58. Устава“. У допуни иницијативе, наводи се да су оспореном одредбом члана 17. став 1. тачка 4. Закона о становању повређена и основна људска права, и то: право на дом из члана 8. Европске конвенцијом за заштиту људских права и основних слобода, потписане у Риму 4. новембра 1950. године, право на мирно уживање имовине из члана 1. Протокола 1 уз Конвенцију, од 20 марта 1952. године, забрана дискриминације из члана 14. Конвенције и општа забрана дискриминације из члана 1. Протокола 12 уз наведену Конвенцију, од 4. новембра 2000. године, као и забрана злоупотребе права из члана 17. наведене Конвенције.
На седници Уставног суда одржаној 7. октобра 2010. године закључено је да се иницијатива за оцену уставности одредбе члана 17. став 1. тачка 4. Закона о становању достави Народној скупштини на мишљење. Мишљење није достављено у остављеном року, а ни по његовом истеку. Стога је, сагласно одредби члана 34. став 3. Закона о Уставном суду ("Службени гласник РС", број 109/07), поступак настављен.
У спроведеном поступку, Уставни суд је утврдио да је одредбом члана 16. став 1. Закона о становању ("Службени гласник РС", бр. 50/92, 76/92, 84/92, 33/93, 67/93, 46/94, 47/94, 48/94, 44/95, 49/95, 16/97, 46/98, 26/01 и 101/05) прописано да је носилац права располагања на стану у друштвеној својини и власник стана у државној својини дужан да носиоцу станарског права, односно закупцу који је то својство стекао до дана ступања на снагу овог закона, на његов захтев у писменој форми омогући откуп стана који користи, под условима прописаним овим законом.
Оспореном одредбом члана 17. став 1. тачка 4. Закона предвиђено је да се од откупа по одредбама овог закона изузима стан који се налази у задужбини, односно који је припадао задужбини која би могла да настави са остваривањем циљева ради којих је основана, згради подигнутој или купљеној из средстава датих или сакупљених за добротворне и друге друштвено корисне сврхе (легати, поклони, сакупљени прилози и сл.) или репрезентативној згради, која се користи за потребе државних органа и органа локалне самоуправе.
Осталим одредбама члана 17. Закона, које су повезане са оспореном одредбом става 1. тачка 4. овог члана, предвиђено је: да министарство надлежно за послове културе утврђује који станови се налазе у задужбини, односно који су припадали задужбини која би могла да настави са остваривањем циљева ради којих је основана, у смислу става 1. тачка 4. овог члана, да задужбина може обновити рад ако су њени циљеви могући и ако се приходима од станова који су припадали задужбини могу остваривати ти циљеви, да закупци на неодређено време станова који су припадали задужбинама које до истека рока од шест месеци од дана ступања на снагу овог закона не обнове рад, односно које не отпочну са остваривањем својих циљева, имају право да откупе станове под условима утврђеним овим законом (члан 17. ст. 4, 7. и 8.).
Чланом 7. Закона о изменама и допунама Закона о становању ("Службени гласник РС", број 33/93) допуњен је члан 17. основног Закона, којим је, када је реч о становима који се налазе у задужбини, предвиђено да министарство надлежно за послове културе утврђује који станови се налазе у задужбини, односно који су припадали задужбини која би могла да настави са остваривањем циљева ради којих је основана, у смислу става 1. тачка 4. овог члана и да задужбина може обновити рад ако су њени циљеви могући и ако се приходима од станова који су припадали задужбини могу остваривати ти циљеви.
Чланом 2. Закона о изменама и допунама Закона о становању ("Службени гласник РС", број 16/97) члан 17. Закона о становању је поново допуњен и овим допунама је предвиђено: да закупци на неодређено време станова који су припадали задужбинама које до истека рока од шест месеци од дана ступања на снагу овог закона не обнове рад, односно које не отпочну са остваривањем својих циљева, имају право да откупе станове под условима утврђеним овим законом (став 1.); да Министарство културе утврђује задужбине које до рока из става 1. овог члана нису обновиле рад, односно нису отпочеле са остваривањем својих циљева (став 2.).
Правилником о утврђивању станова који се изузимају од откупа у зградама задужбина које би могле обновити рад ("Службени гласник РС", бр. 29/94, 41/94 и 63/94) таксативно су утврђене зграде у којима се налазе станови, који су припадали задужбинама које би могле обновити рад ради остваривања циљева због којих су основане и наведени циљеви за сваку задужбину.
Чланом 1. Закона о допунама Закона о становању ("Службени гласник РС", број 46/98) у члану 17. додат је још један став, према коме се закупнине за станове који припадају задужбини која је обновила рад у складу са законом уплаћују тој задужбини.
Уставом Републике Србије утврђено је: да се људска и мањинска права зајемчена Уставом непосредно примењују и да се Уставом јемче, и као таква, непосредно примењују људска и мањинска права зајемчена општеприхваћеним правилима међународног права, потврђеним међународним уговорима и законима. Законом се може прописати начин остваривања ових права само ако је то Уставом изричито предвиђено или ако је то неопходно за остварење појединог права због његове природе, при чему закон ни у ком случају не сме да утиче на суштину зајемченог права (члан 18. ст. 1. и 2.); да јемства неотуђивих људских и мањинских права у Уставу служе очувању људског достојанства и остварењу пуне слободе и једнакости сваког појединца у праведном, отвореном и демократском друштву, заснованом на начелу владавине права (члан 19.); да су пред Уставом и законом сви једнаки, да свако има право на једнаку законску заштиту, без дискриминације, да је забрањена свака дискриминација, непосредна или посредна, по било ком основу, а нарочито по основу расе, пола, националне припадности, друштвеног порекла, рођења, вероисповести, политичког или другог уверења, имовног стања, културе, језика, старости и психичког или физичког инвалидитета (члан 21. ст 1. до 3.), да се јемчи мирно уживање својине и других имовинских права стечених на основу закона, да право својине може бити одузето или ограничено само у јавном интересу утврђеном на основу закона, уз накнаду која не може бити нижа од тржишне и да се законом може ограничити начин коришћења имовине (члан 58. ст. 1. до 3.); да се јемче приватна, задружна и јавна својина, да је јавна својина државна својина, својина аутономне покрајине и својина јединице локалне самоуправе и дас сви облици својине имају једнаку правну заштиту, да се постојећа друштвена својина претвара у приватну својину под условима, на начин и у роковима предвиђеним законом и да се средства из јавне својине отуђују се на начин и под условима утврђеним законом (члан 86.); да Република Србија уређује и обезбеђује, поред осталог, својинске и облигационе односе и заштиту свих облика својине, друге економске и социјалне односе од општег интереса и друге односе од интереса за Републику Србију, у складу с Уставом (члан 97. тач. 7, 8. и 17.).
Европском конвенцијом за заштиту људских права и основних слобода, која је од стране државне заједнице Србија и Црна Гора ратификована 26. децембра 2003. године, утврђено је: да свако има право на поштовање свог приватног и породичног живота, дома и преписке (члан 8. став 1.); да се уживање права и слобода предвиђених у овој конвенцији обезбеђује без дискриминације по било ком основу, као што су пол, раса, боја коже, језик, вероисповест, политичко или друго мишљење, национално или социјално порекло, веза с неком националном мањином, имовно стање, рођење или други статус (члан 14.). Чланом 1. Протокола 1 уз Конвенцију прописано је да свако физичко и правно лице има право на неометано уживање своје имовине, да нико не може бити лишен своје имовине, осим у јавном интересу и под условима предвиђеним законом и општим начелима међународног права и да претходне одредбе ни на који начин не утичу на право државе да примењује законе које сматра потребним да би регулисала коришћење имовине у складу с општим интересима или да би обезбедила наплату пореза или других дажбина или казни. Чланом 1. Протокола 12 уз Конвенцију предвиђено је да ће се свако право које закон прописује остваривати без дискриминације по било ком основу као нпр. полу, раси, боји коже, језику, вероисповести, политичком и другом уверењу, националном или друштвеном пореклу, повезаности с националном мањином, имовини, рођењу или другом статусу (става 1.) и да јавне власти неће ни према коме вршити дискриминацију по основима као што су они поменути у ставу 1. овог члана (став 2.).
Приликом оцене уставности оспорене члана 17. став 1. тачка 4. Закона о становању, Уставни суд је имао у виду и одредбе посебног закона којим се уређују оснивање и правни положај задужбина и фондација, имовина и друга питања од значаја за њихов рад. Раније важећим Законом о задужбинама, фондацијама и фондовима ("Службени гласник РС", број 59 /89), који је престао да важи даном почетка примене Закона о задужбинама и фондацијама ("Службени гласник РС", број 88/10), било је предвиђено: да се задужбина, фондација и фонд оснивају ради помагања стваралаштва и остваривања хуманитарних и других друштвено корисних циљева (члан 2), да задужбином управља оснивач и да задужбином, по вољи оснивача, може управљати и друго физичко лице или више физичких лица, те да после смрти оснивача, ако тестаментом није другачије одређено, задужбину преузима друштвено-политичка заједница. (члан 9. став 1.); да задужбине, фондације и фондови могу располагати правима и средствима и имати непокретне или покретне ствари (члан 12.).
Сада важећим Законом о задужбинама и фондацијама из 2010. године је прописано: да је задужбина, у смислу овог закона, правно лице без чланова којем је оснивач наменио одређену имовину (основна имовина) ради доброчиног остваривања општекорисног циља или приватног интереса, односно циља који није забрањен Уставом или законом (члан 2. став 1.); да се остваривањем општекорисног циља, у смислу овог закона, сматрају активности усмерене на промовисање и заштиту људских, грађанских и мањинских права, промовисање демократских вредности, европских интеграција и међународног разумевања, одрживи развој, регионални развој, равноправност полова, унапређење социјалне и здравствене заштите, промовисање и унапређење културе и јавног информисања, промовисање и популаризацију науке, образовања, уметности и аматерског спорта, унапређивање положаја особа са инвалидитетом, бригу о деци и младима, помоћ старима, заштиту животне средине, борбу против корупције, заштиту потрошача, заштиту животиња, хуманитарне и друге активности којима задужбине и фондације остварују општекорисне циљеве односно интересе (члан 3. став 1.); да се средства задужбине, фондације и фонда могу користити искључиво у сврхе и на начин које је одредио оснивач, ако овим законом није другачије одређено (члан 13. став 1.), да се имовина задужбине, односно фондације може искључиво користити за остваривање циљева утврђених актом о оснивању и статутом и да оснивач може у оснивачком акту одредити најмању вредност до које се основна имовина задужбине може смањити, која не сме бити мања од најмање вредности основне имовине утврђене овим законом. (члан 47. ст. 1. и 5.).
По схватању Уставног суда, откуп станова, предвиђен одредбом члана 16. став 1. Закона, представља уређивање једног од облика у којем се остварује претварање средстава у друштвеној и државној својини у друге облике својине, које је било утврђено одредбом члана 59. став 1. Устава Републике Србије од 1990. године, о чему је Уставни суд изразио став у Одлуци IУ-230/92 од 13. јула 2000. године ("Службеном гласнику РС", број 39/2000). Одредба члана 86. став 2. Устава од 2006. године, према којој се постојећа друштвена својина претвара у приватну својину под условима, на начин и у роковима предвиђеним законом и одредба члана 97. тачка 7, која утврђује овлашћење законодавног органа да уређује својинске и облигационе односе и заштиту свих облика својине и друге економске и социјалне односе од општег интереса, јесу уставни основ да законодавни орган уреди својинске промене на оном делу средстава у друштвеној односно државној својини, који чине станови у тим облицима својине. Полазећи од наведеног уставног овлашћења, законодавни орган је овлашћен и да установи и уреди изузетке у остваривању права откупа и утврди који се станови изузимају из откупа, било по основу посебне правне ситуације лица, било по основу специфичности предмета промета, као што је то утврђено одредбама члана 17. оспореног Закона. Оспорена одредба члана 17. став 1. тачка 4. Закона у делу којим се изузимају станови који се налазе у задужбини која би могла да настави са остваривањем циљева ради којих је основана, везује ограничење овог промета за сврху предметне непокретности, са циљем да се она очува, односно врати првобитној, задужбинској намени.
Када је реч о положају носиоца станарског права, односно закупца стана на неодређено време, треба имати у виду да станарско право, као ни право закупа у моменту стицања није садржало право на откуп, већ само право трајног коришћења стана, које се стицало и престајало на начин и под условима утврђеним законом. У том погледу су сви носиоци станарског права, које је после ступања на снагу Закона о становању претворено у право закупа на неодређено време, били у једнаком положају. Закон о становању увео је разлику у положају између носиоца станарског права, односно закупца на стану у друштвеној и државној својини коме је дата могућност откупа стана који користи под привилегованим (нетржишним) условима прописаним овим законом и носиоца станарског права, односно закупца стана који се налази у задужбини, односно који је припадао задужбини, која би могла да настави са остваривањем циљева ради којих је основана, коме није дато право откупа стана који користи. При томе, значајно је уочити да нису сви станови у зградама задужбина изузети од откупа, већ само у задужбини која би могла да настави са остваривањем циљева ради којих је основана.
Будући да Народна скупштина није доставила мишљење на тражење Уставног суда, објективно и разумно оправдање за наведено разликовање Уставни суд је могао потражити само у оспореној одредби члана 17. став 1. тачка 4. Закона о становању. Уставни суд je закључио да наведена разлика постоји, пре свега, због различитих извора средстава, којима су ове две категорије станова стицане, али и различите сврхе и циљева њиховог коришћења. Наиме, станови у друштвеној и државној својини својини су изграђени средствима која су издвајана као допринос на бруто личне дохотке, који је наменски опредељен за стамбену изградњу и у циљу решавања стамбених потреба запослених, па стога, откуп тих станова представља један облик претварања једног дела друштвене и државне својине у приватну својину. С друге стране, станови у задужбинама изграђени су средствима оснивача задужбине, који је својом вољом одредио да се његова имовина има употребљавати за одређене општекорисне сврхе и циљеве, као што су подстицање и помагање научног, културног стваралаштва, стипендирање и награђивање ученика и студената, помагање здравствене заштите, пружање социјалне заштите и слично. При томе, треба имати у виду да је одредбом члана 47. став 1. Закона о задужбинама и фондацијама којим је уређено управљање, коришћење и располагање имовином задужбине, прописано да се имовина задужбине, односно фондације може искључиво користити за остваривање циљева утврђених актом о оснивању и статутом. То значи да су се станови у зградама задужбина могли користити за решавање стамбеног питања, али је сврха и циљ таквог коришћења морала бити у вези са постизањем сврхе и циљева ради којих је задужбина основана.
Уставни суд је нашао да за овакав различит третман носилаца станарског права на становима у друштвеној и државној својини, који су стечени из средстава издвојених по основу доприноса на бруто личне дохотке и на становима који припадају задужбини у погледу права на откуп стана који користе, постоји разумно и објективно оправдање. Пре свега, ове две категорије станова стицане су из различитих извора средстава, а с друге стране, циљ ограничења промета станова у задужбинама везан је за сврху предметне непокретности, са циљем да се она очува, односно врати првобиној, задужбинској намени. Неоспорно је да, уколико би се предвидела могућност откупа под нетржишним условима и станова који припадају задужбинама које остварују циљеве ради којих су основане и функционишу као задужбине, то би било противно циљу и сврси ради које су задужбине основане и практично би значило њихово укидање, противно вољи оснивача, који се одрекао коришћења и располагања своје имовине или њеног дела и одредио да се његова имовина има користити за постизање одређених општекорисних или племенитих циљеви. При томе, Суд је имао у виду да се искључивање могућности стицања својине на становима који припадају задужбини не односи на све задужбине, већ само на оне задужбине које су обновиле рад и које могу остварити сврхе и циљеве ради којих су основане, као и сужени домет овог ограничења, с обзиром на то да је изменама и допунама оспореног Закона из 1997. године дато право закупцима на неодређено време станова који су припадали задужбинама, које до истека рока од шест месеци од дана ступања на снагу овог закона не обнове рад, односно које не отпочну са остваривањем својих циљева, да откупе станове под условима утврђеним овим законом.
Полазећи од наведеног, а имајући у виду посебне и општекорисне сврхе и циљеве оснивања и постојања задужбина, као и то да за неједнак положај закупаца станова који се налазе у задужбини која би могла да настави са остваривањем циљева ради којих је основана у погледу права на откуп стана у односу на друге закупце стана, по налажењу Суда, постоји објективно и разумно оправдање, Суд је оценио да се не може довести у питање уставност оспорене одредбе члана 17. став 1. тачка 4. Закона, као ни њена сагласност са потврђеним међународним уговорима. Такође, с обзиром на то да закупци станова у задужбинама имају и даље право њиховог трајног коришћења, изузимањем права откупа тих станова под бенефицираним условима, по налажењу Суда, није повређено право на поштовање дома из члана 8. став 1. Европске конвенције за заштиту људских права и основних слобода. У погледу навода подносиоца иницијативе који се односе на различито поступање у пракси када се ради о откупу станова који припадају задужбини, Уставни суд указује да није надлежан, у смислу одредаба члана 167. Устава, да оцењује питања која се односе на примену оспорене одредбе Закона, на која се указује у иницијативи.
На основу свега наведеног, Уставни суд је нашао да нема основа за покретање поступка за оцену уставности и сагласности са потврђеним међународним уговорима одредбе члана 17. став 1. тачка 4. Закона о становању, па је, сагласно члану 53. став 3. Закона о Уставном суду ("Службени гласник РС", број 109/07), решио да не прихвати поднету иницијативу.
На основу изложеног и одредбе члана 46. тачка 5) Закона о Уставном суду, Уставни суд је решио као у изреци.
ПРЕДСЕДНИК
УСТАВНОГ СУДА
др Драгиша Слијепчевић