Уставни суд у саставу: председник др Драгиша Слијепчевић и судије др Оливера Вучић, др Марија Драшкић, Братислав Ђокић, Весна Илић Прелић, др Агнеш Картаг Одри, Катарина Манојловић Андрић, мр Милан Марковић, др Боса Ненадић, Милан Станић, мр Томислав Стојковић, Сабахудин Тахировић и Предраг Ћетковић, на основу члана 167. став 1. тачка 1. Устава Републике Србије, на седници одржаној 2. новембра 2011. године, донео је
Р Е Ш Е Њ Е
1. Не прихвата се иницијатива за покретање поступка за утврђивање неуставности одредбе члана 48. став 2. Закона о локалним изборима („Службени гласник РС“, бр. 127/07, 34/10 и 54/11).
2. Одбацује се захтев за обуставу извршења појединачних аката или радњи предузетих на основу оспорене одредбе Закона из тачке 1.
О б р а з л о ж е њ е
Уставном суду поднета је иницијатива за покретање поступка за утврђивање неуставности одредбе члана 48. став 2. Закона о локалним изборима (,,Службени гласник РС“, бр.127/07, 34/10 и 54/11). У иницијативи се наводи да законско прописивање обавезе доделе мандата ,,припаднику исте политичке странке“ након престанка мандата одборника изабраног са коалиционе листе, садржи повреде одредаба чл. 2. и 3, члана 5. став 4, члана 21. став 1. и члана 180. став 3. Устава. Позивом на наведене одредбе Устава као и правна схватања Уставног суда изражена у одлукама IУз-42/2008 и IУз- 52/2008 у којима су изложени разлози утврђене неуставности одредаба члана 84. Закона о избору народних посланика, односно члана 43. Закона о локалним изборима, иницијатор указује да оспорена одредба Закона допушта да се мандати додељују мимо редоследа на изборној листи чиме се крши начело непосредности избора одборника, страначким коалицијама се омогућава да успоставе власт мимо слободно изражене воље грађана, а таквим правилом расподеле мандата које важи само за коалиционе изборне листе, предлагачи изборних листа се доводе у неравноправан положај. Иницијатор наводи и то да Закон о локалним изборима не прави разлику између предлагача изборних листа нити између самих изборних листа која би оправдала прописани различити третман коалиције и коалиционе листе у односу на друге учеснике у изборном поступку.
Иницијатор је предложио да Суд ,,обустави појединачне акте и радње предузете у складу са спорним одредбама до доношења коначне одлуке.“
Оспорена одредба члана 48. став 2. Закона о локалним изборима (,,Службени гласник РС“, бр. 127/07, 34/10 и 54/11) гласи: ,, Када одборнику који је изабран са коалиционе изборне листе престане мандат пре истека времена на које је изабран, мандат се додељује првом следећем кандидату на изборној листи коме није био додељен мандат – припаднику исте политичке странке.“ Наведена одредба је унета у текст Закона о локалним изборима (,,Службени гласник РС“, број 129/07) одредбама члана 8. Закона о изменама и допунама Закона о локалним изборима (,,Службени гласник РС“, број 54/11). Иначе, у вези са питањем расподеле одборничких мандата, одредбама чл. 6. и 8. Закона о изменама и допунама Закона о локалним изборима извршене су промене ранијих законских решења о начину расподеле одборничких мандата по окончаним изборима (члан 43. основног текста Закона), односно, о начину расподеле мандата у случају престанка мандата пре истека времена на које је одборник изабран (члан 48. основног текста Закона). Промене Закона су извршене тако што је члан 43. основног текста Закона који је престао да важи по основу Одлуке Уставног суда IУз-52/2008 од 21. априла 2011. године („Службени гласник РС“, број 34/10 од 21. маја 2010. године), замењен одредбом новог члана 43. која прописује да ће изборна комисија јединице локалне самоуправе најкасније у року од 10 дана од дана објављивања укупних резултата избора све добијене мандате са изборне листе доделити кандидатима по редоследу на изборној листи, почев од првог кандидата са листе (члан 6. Закона о изменама и допунама Закона о локалним изборима ). Исто тако, чланом 8. Закона о изменама и допунама Закона о локалним изборима извршене су измене и допуне члана 48. основног текста Закона те је новом одредбом става 1. члана 48. прописано да када одборнику престане мандат пре истека времена на које је изабран, мандат се додељује првом следећем кандидату са исте изборне листе коме није био додељен мандат одборника, док је новом одредбом става 2. члана 48. која се оспорава, прописано да ,,Када одборнику који је изабран са коалиционе изборне листе престане мандат пре истека времена на које је изабран, мандат се додељује првом следећем кандидату на изборној листи коме није био додељен мандат – припаднику исте политичке странке.“
Одредбама Закона о локалним изборима прописано је, поред осталог: да грађани бирају одборнике на основу слободног, општег и једнаког изборног права (члан 1. став 1.); да изборна кампања представља све јавне, политичке, промотивне и друге активности подносилаца изборних листа и кандидата са тих листа (члан 4. став 3.); да се одборници бирају на основу листа политичких странака, њихових коалиција и листа које предложе групе грађана (члан 5.); да кандидате за одборнике могу предлагати регистроване политичке странке, коалиције регистрованих политичких странака, као и групе грађана, а да предлагач мора на изборној листи имати најмање једну трећину кандидата од укупног броја одборника који се бира (члан 18. став 1. ); да подносилац изборне листе одређује редослед кандидата на листи, а да на изборној листи укупно мора бити најмање 30% кандидата мање заступљеног пола (члан 20. ст. 2. и 3.); да ако две или више политичких странака поднесу заједничку изборну листу, назив изборне листе и носилац изборне листе одређују се споразумно (члан 22. став 2.); да се мандати који припадају одређеној изборној листи додељују кандидатима са те листе у складу са одредбама овог закона (члан 42.); да одборнику престаје мандат пре истека времена на које је изабран - подношењем оставке, доношењем одлуке о распуштању скупштине јединице локалне самоуправе, ако је правноснажном судском одлуком осуђен на безусловну казну затвора у трајању од најмање шест месеци, ако је правноснажном одлуком лишен пословне способности; преузимањем посла односно функције које су, у складу са законом, неспојиве са функцијом одборника, ако му престане пребивалиште на територији јединице локалне самоуправе, губљењем држављанства, те, ако наступи смрт одборника (члан 46. став 1.).
Законом о политичким странкама („Службени гласник РС“, број 36/09) прописано је да се политичка странка може удруживати у шире политичке савезе у земљи и иностранству, при чему задржава свој правни субјективитет (члан 33. Закона).
Одредбама Устава на чију повреду указује иницијатор, утврђено је: да сувереност потиче од грађана који је врше референдумом, народном иницијативом и преко својих слободно изабраних представника, као и да ниједан државни орган, политичка организација, група или појединац не може присвојити сувереност од грађана, нити успоставити власт мимо слободно изражене воље грађана (члан 2.); да је владавина права основна претпоставка Устава и почива на неотуђивим људским правима, као и да се владавина права остварује слободним и непосредним изборима, уставним јемствима људских и мањинских права, поделом власти, независном судском влашћу и повиновањем власти Уставу и закону (члан 3.); да политичке странке не могу непосредно вршити власт, нити је потчинити себи (члан 5. став 4.); да су пред Уставом и законом сви једнаки ( члан 21. став 1.), те да се одборници бирају на период од четири године на непосредним изборима тајним гласањем, у складу са законом (члан 180. став 3.)
Другим одредбама Устава које су од значаја за разматрање уставне заснованости оспорене одредбе члана 48. став 2. Закона утврђено је: да је Република Србија држава српског народа и свих грађана који у њој живе, заснована на владавини права и социјалној правди, начелима грађанске демократије, људским и мањинским правима и слободама и припадности европским принципима и вредностима (члан 1.); да се јемчи и признаје улога политичких странака у демократском обликовању политичке воље грађана (члан 5. став 1.); да је државна власт ограничена правом грађана на покрајинску аутономију и локалну самоуправу (члан 12. став 1.); да се људска и мањинска права зајемчена Уставом непосредно примењују, да се Уставом јемче, и као таква, непосредно се примењују људска и мањинска права зајемчена општеприхваћеним правилима међународног права, потврђеним међународним уговорима и законима, да се законом може прописати начин остваривања ових права само ако је то Уставом изричито предвиђено или ако је то неопходно за остварење појединог права због његове природе, при чему закон ни у ком случају не сме да утиче на суштину зајемченог права, те да се одредбе о људским и мањинским правима тумаче у корист унапређења вредности демократског друштва, сагласно важећим међународним стандардима људских и мањинских права, као и пракси међународних институција које надзиру њихово спровођење (члан 18.); да јемства неотуђивих људских и мањинских права у Уставу служе очувању људског достојанства и остварењу пуне слободе и једнакости сваког појединца у праведном, отвореном и демократском друштву, заснованом на начелу владавине права (члан 19.); да људска и мањинска права зајемчена Уставом могу законом бити ограничена ако ограничење допушта Устав, у сврхе ради којих га Устав допушта, у обиму неопходном да се уставна сврха ограничења задовољи у демократском друштву и без задирања у суштину зајемченог права (члан 20. став 1.); да свако има право на једнаку законску заштиту без дискриминације, да је забрањена свака дискриминација, непосредна или посредна, по било ком основу, а нарочито по основу расе, пола, националне припадности, друштвеног порекла, рођења, вероисповести, политичког или другог уверења, имовног стања, културе, језика, старости и психичког или физичког инвалидитета, као и да се не сматрају дискриминацијом посебне мере које Република Србија може увести ради постизања пуне равноправности лица или групе лица која су суштински у неједнаком положају са осталим грађанима (члан 21. ст. 2, 3. и 4.); да сваки пунолетан, пословно способан држављанин Републике Србије има право да бира и да буде биран, да је изборно право опште и једнако, да су избори слободни и непосредни, а гласање је тајно и лично, као и да изборно право ужива правну заштиту у складу са законом (члан 52.); да се јемчи слобода политичког, синдикалног и сваког другог удруживања и право да се остане изван сваког удружења (члан 55. став 1.); да Република Србија уређује и обезбеђује, између осталог, остваривање и заштиту слобода и права грађана (члан 97. тачка 2.); да грађани имају право на покрајинску аутономију и локалну самоуправу које остварују непосредно или преко својих слободно изабраних представника (члан 176. став 1.); да је скупштина највиши орган јединице локалне самоуправе, да је чине одборници, да се одборници бирају на период од четири године, на непосредним изборима тајним гласањем, у складу са законом (члан 180. ст. 1, 2. и 3.).
Одлуком Уставног суда IУз-52/2008 од 21. априла 2011. године („Службени гласник РС“, број 34/10) на коју се иницијатор позива, утврђена је несагласност са Уставом одредаба члана 43. Закона о локалним изборима које су, прописујући начин доделе добијених одборничких мандата, утврђивале право подносиоца изборне листе да у одређеном року од дана објављивања укупних резултата избора, односно у накнадном року, достави изборној комисији јединице локалне самоуправе податке о томе којим кандидатима са изборне листе се додељују добијени одборнички мандати. Уставни суд је изразио став да се на тај начин, супротно Уставу, уводи својеврстан облик посредних избора на локалном нивоу, у коме се подносиоци изборних листа, након гласања, јављају као посредници између бирача и њихових представника; те да уместо да мандат одборника стекну по утврђивању и објављивању резултата избора, оним редоследом којим су предложени на листи, кандидати са листе својство одборника стичу, тек након "избора" од стране подносиоца изборне листе. Уставни суд је утврдио да се оспореном одредбом крши уставно начело о народном (грађанском) представништву, као и уставни принципи о томе да су избори слободни и непосредни, као и да оспорена одредба није у складу ни са Уставом зајемченим правом грађана на локалну самоуправу, будући да грађани то право према изричитим одредбама чл. 176. и 180. Устава остварују преко својих слободно изабраних представника, односно одборника који се бирају на непосредним изборима.
Оцењујући уставност оспорене одредбе члана 48. став 2. Закона са аспекта наведених одредаба Устава као и у контексту ставова које је заузео у својој Одлуци IУз-52/2008, Уставни суд је најпре констатовао да из целине законске уређености односа у питању произлази да након извршених измена и допуна, Закон установљава као опште правило за доделу мандата - примену редоследа кандидата на изборној листи коју је подносилац изборне листе утврдио и о којој су се бирачи гласањем на изборима изјашњавали. Такво правило једнако важи без обзира да ли је подносилац политичка странка, коалиција политичких странака или група грађана. За случај накнадне потребе за доделу мандата до које долази услед престанка мандата одборнику из различитих, Законом прописаних разлога, Закон такође предвиђа примену истог правила, то јест доделу мандата првом следећем кандидату са исте изборне листе коме није био додељен мандат одборника с тим што, у оспореној одредби, Закон предвиђа као посебно правило у ситуацији накнадне доделе мандата – да ће се, у случају кад се ради о коалиционој изборној листи, мандат доделити првом следећем кандидату на изборној листи којем није био додељен мандат, и то ономе који је припадник исте политичке странке. Разматрајући природу, карактер и садржину успостављеног изузетка, односно посебног правила доделе мандата у описаној посебној ситуацији, Уставни суд је оценио да се њиме не повређују одредбе Устава, укључујући и оне на чију повреду указује иницијатива, нити се успостављају односи које је Суд у наведеној одлуци оценио противним Уставу. Суд наиме оцењује да је законско право политичких странака да ступају у изборне коалиције утемељено на уставној слободи политичког удруживања, а из самог Закона следи право изборних коалиција регистрованих политичких странака да у изборном поступку буду предлагачи кандидата и подносиоци изборне листе. Као предлагач изборне листе, коалиција политичких странака сачињавањем листе кандидата одређује не само редослед кандидата на коалиционој листи него, редоследом кандидата изказује и међусобни однос политичких странака – чланица коалиције, сходно политичком договору о заједничком наступу на изборима, односно, сходно договореним циљевима и сврси коалиције. Као што према Закону, политичке странке задржавају свој правни субјективитет у сваком облику удруживања, тако и ступањем у изборну коалицију не губе, већ задржавају и свој политички идентитет.
Престанак мандата одборника у току мандатног периода Закон везује за наступање различитих околности на страни одборника чије се наступање не може предвидети у моменту утврђивања изборне листе и редоследа кандидата на њој, од стране коалиционих партнера. При креирању листе кандидата, иако јој је познато опште законско правило да редослед на листи одређује редослед доделе мандата, коалиција објективно не може предвидети наступање будућих неизвесних околности па ни то којем ће одборнику престати мандат, односно која ће чланица коалиције остати без свог представника. Стога, прописано посебно правило у погледу дистрибуције мандата на коалиционој изборној листи нема значење повреде права непосредних избора већ има карактер дозвољеног одступања од општег правила које закон прописује, а ради остварења разумног и оправданог циља. Наиме, додела мандата првом следећем кандидату са коалиционе листе који припада истој политичкој странци – чланици коалиције чији је мандат престао, представља нужну меру одступања од општег правила, са циљем да се одрже, у највећој могућој мери, они односи које је садржавала изборна листа о којој су се изјашњавали бирачи на изборима и на основу чега је мандат био и додељен одређеном кандидату - припаднику једне од политичких странака чланица коалиције. Стога, прописана обавеза доделе мандата припаднику исте политичке странке има значење утврђивања посебног правила за посебан случај, а то правило, по оцени Суда, нема за последицу одступање од воље бирача исказане гласањем за коалициону листу, већ напротив значи уважавање воље бирача исказане гласањем, која, код коалиционих листа, значи и гласање за одређену политичку странку која на изборима наступа заједно са другим странкама, што бирач прихвата својим изјашњавањем за такву листу. Отуда, замењивање одборника изабраног са коалиционе листе другим кандидатом – припадником исте политичке странке из које је одборник чији је мандат престао, значи одржавање оних односа који су већ пуноважно успостављени изборним резултатом коалиционе листе и првобитно додељеним мандатима.
Полазећи од свега изложеног, Суд оцењује као неосноване разлоге оспоравања уставности дате у иницијативи који се тичу наводних повреда изборног права грађана и уставне позиције политичких странака, а исто тако оцењује да оспорена законска норма нема за последицу неједнак третман различитих подносилаца изборних листа већ напротив, успостављена посебност ствара претпоставку да се уједначи фактички и правни положај политичких странака као учесника у изборима без обзира да ли на изборима наступају самостално или удружене у коалицију са другим странкама.
Из изложених разлога, Уставни суд није нашао основа за покретање поступка поводом поднете иницијативе те стога, сагласно члану 53. став 3. Закона о Уставном суду („Службени гласник РС“, број 109/07), иницијативу није прихватио.
С обзиром на то да је на основу изложеног оценио да нема основа за прихватање иницијативе, Суд је, доносећи коначну одлуку, у смислу одредбе члана 56. став 3. Закона о Уставном суду, одбацио захтев за обуставу извршења појединачних аката или радњи, донетих, односно предузетих на основу оспорене одредбе Закона.
На основу одредаба члана 46. тач. 3) и 5) Закона о Уставном суду, Уставни суд је донео Решење као у изреци.
ПРЕДСЕДНИК
УСТАВНОГ СУДА
др Драгиша Слијепчевић