Уставни суд у саставу: председник др Драгиша Слијепчевић и судије др Оливера Вучић, др Марија Драшкић, Братислав Ђокић, Весна Илић Прелић, др Агнеш Картаг Одри, Катарина Манојловић Андрић, мр Милан Марковић, др Боса Ненадић, Милан Станић, мр Томислав Стојковић, Сабахудин Тахировић и Предраг Ћетковић, на основу члана 167. став 1. тачка 1. Устава Републике Србије, на седници одржаној 14. јула 2011. године, донео је
О Д Л У К У
1. Одбијају се предлози за утврђивање неуставности и несагласности са потврђеним међународним уговорима одредаба члана 101. ст. 2. и 3. Закона о судијама (''Службени гласник РС'', бр. 116/08, 58/09 и 104/09).
2. Одбацују се захтеви за оцењивање уставности одредаба члана 99. став 1, члана 100. и члана 101. став 1. Закона из тачке 1.
3. Одбацује се захтев за обуставу извршења појединачних аката или радњи предузетих на основу оспорених одредаба Закона из тачке 1.
О б р а з л о ж е њ е
Пред Уставним судом је предлогом више предлагача покренут поступак за оцену уставности одредаба члана 99. став 1. и чл. 100. и 101. Закона о судијама (''Службени гласник РС'', бр. 116/08, 58/09 и 104/09). Уставном суду поднета је и једна иницијатива за оцену уставности одредаба члана 100. став 4. и члана 101. став 1. наведеног Закона. Предлагачи наводе да се оспореним одредбама Закона, као прелазним одредбама, ограничава мандат судијама који су изабрани по Уставу од 1990. године на сталну судијску функцију и на тај начин се повређује уставно начело сталности судијске функције. Поновним бирањем већ изабраних судија на сталну судијску функцију угрожавају се њихова стечена права која су стекли у поступку избора на основу Устава од 1990. године, а оспорене одредбе Закона имају повратно дејство, што члан 197. став 1. Устава изричито забрањује. Из оспорених одредаба произлази да судијама које сада обављају судијску функцију, а које не буду изабране на судијску функцију у складу са овим законом, судијска функција престаје по сили закона 1. јануара 2010. године, мимо законом прописаних услова за разрешења из законом предвиђених разлога, што није у сагласности са чланом 148. Устава. Тиме се прекида сталност судијске функције која је гарантована чланом 101. став 1. раније важећег Устава, који је био на снази у време њиховог избора и чланом 146. став 1. важећег Устава. Како је важећи Устав донет по поступку утврђеном претходним Уставом, то између њих постоји уставноправни континуитет, па самим тим и континуитет у погледу сталности судијске функције. Предлагачи истичу да се ''судијска функција стечена на легалан начин, побијаним законом ретроактивно прекида, чиме се грађанима угрожава право на правично суђење пред независним и непристрасним судом које гарантује члан 32. Устава''. Стога су оспорене одредбе Закона, по мишљењу предлагача, у супротности и са одредбама Устава о владавини права (члан 3.), подели власти (члан 4.), међународним односима (члан 16.), основним начелима људских и мањинских права и слобода (чл. 18. до 22.) и хијерархији домаћих и међународних општих правних аката (члан 194.).
Предлагачи наводе да су оспорене одредбе Закона несагласне и са међународним уговорима којима се утврђује право сваког да његов случај буде расправљен правично, пред независним и непристрасним судом који ће одлучити о његовим правима и обавезама, и о основаности оптужбе која је против њега подигнута (члан 10. Универзалне декларације Уједињених нација о људским правима, члан 14. став 1. Међународног пакта о грађанским и политичким правима и члан 6. Европске конвенције за заштиту људских права и основних слобода). За оцену оспорених одредаба Закона о судијама, по наводима предлагача, релевантне су и одредбе Основних начела о независности судства утврђених Резолуцијом Генералне скупштине Уједињених нација, Препоруке број Р (94)12 Комитета министара Савета Европе државама чланицама о независности, ефикасности и улози судија и Европске повеље о статуту (закону) за судије, које се односе на независност и непристрасност судија.
У иницијативи за покретање поступка за оцену уставности одредаба члана 100. став 4. и члана 101. став 1. Закона о судијама изнети су истоветни разлози из којих се тражи оцена уставности и у поднетим предлозима.
Предлагачи су захтевали да Уставни суд обустави извршење појединачних аката или радњи предузетих на основу оспорених одредаба Закона.
Уставни суд је, на седници одржаној 3. марта 2011. године, донео Закључак о достављању предлога за оцену уставности одредаба члана 99. став 1. и чл. 100. и 101. Закона о судијама (''Службени гласник РС'', бр. 116/08, 58/09 и 104/09) Народној скупштини на одговор, на основу члана 33. став 1. и члана 107. став 1. Закона о Уставном суду ("Службени гласник РС", број 109/07) и члана 82. став 1. тачка 10. Пословника о раду Уставног суда ("Службени гласник РС", бр. 24/08 и 27/08). Пошто у остављеном року Народна скупштина није доставила одговор, Суд је наставио поступак, на основу одредбе члана 34. став 3. Закона о Уставном суду.
У спроведеном поступку утврђено је да је оспореним одредбама Закона о судијама (''Службени гласник РС'', број 116/08), које се налазе у оквиру Главе осме Закона под називом ''Прелазне и завршне одредбе'', прописано: да судије изабране по Закону о судијама ("Службени гласник РС", бр. 63/01, 42/02, 17/03, 27/03, 29/04, 35/04, 44/04, 61/05, 101/05 и 46/06) и Закону о судовима ("Службени гласник РС", бр. 46/91, 60/91 - исправка, 18/92 - исправка, 71/92, 63/01, 42/02, 27/03 и 29/04) настављају функцију у судовима за које су изабране до дана ступања на функцију судија изабраних у складу са овим законом (члан 99. став 1.); да одлуку о броју судија и судија поротника доноси Високи савет судства, у складу са овим законом, у року од 30 дана од дана избора првог састава Високог савета судства, уз претходно прибављену сагласност министра надлежног за правосуђе, да ће се избор судија, у складу са овим законом, извршити најкасније до 1. децембра 2009. године, изузев судија Врховног касационог суда који ће бити изабрани у року од 90 дана од дана конституисања Високог савета судства, да судије изабране у складу са овим законом ступају на функцију 1. јануара 2010. године, као и да се првим избором судије сматра избор на дужност судије у складу са раније важећим законима (члан 100.); да судијама из члана 99. ст. 1. и 2. овог закона, који нису изабрани у складу са овим законом, дужност престаје даном ступања на функцију судија изабраних у складу са овим законом, да судије из става 1. овог члана, имају право на накнаду плате у трајању од шест месеци у висини плате коју су имали у тренутку престанка дужности и да право на накнаду плате из става 2. овог члана престаје пре протека рока од шест месеци ако судија коме је престала дужност заснује радни однос или стекне право на пензију, а може бити продужено за још шест месеци ако у тих шест месеци стиче право на пензију (члан 101.).
Уставом Републике Србије је утврђено: да је владавина права основна претпоставка Устава и да се, између осталог, остварује независном судском влашћу (члан 3.); да уређење власти почива на подели власти на законодавну, извршну и судску, да се однос три гране власти заснива на равнотежи и међусобној контроли и да је судска власт независна (члан 4. ст. 2. до 4.); да спољна политика Републике Србије почива на општепризнатим принципима и правилима међународног права, те да су општеприхваћена правила међународног права и потврђени међународни уговори саставни део правног поретка Републике Србије и непосредно се примењују (члан 16.); да се људска и мањинска права зајемчена Уставом непосредно примењују (члан 18. став 1.); да јемства неотуђивих људских и мањинских права у Уставу служе очувању људског достојанства и остварењу пуне слободе и једнакости сваког појединца (члан 19.); да људска и мањинска права зајемчена Уставом могу законом бити ограничена ако ограничење допушта Устав, у сврхе ради којих га Устав допушта, у обиму неопходном да се уставна сврха ограничења задовољи у демократском друштву и без задирања у суштину зајемченог права, те да се достигнути ниво људских и мањинских права не може смањивати (члан 20. став 1. и 2.); да свако има право да независан, непристрасан и законом већ установљен суд, правично и у разумном року, јавно расправи и одлучи о његовим правима и обавезама, основаности сумње која је била разлог за покретање поступка, као и о оптужбама против њега (члан 32. став 1.); да Република Србија уређује и обезбеђује систем у области радних односа, заштите на раду, запошљавања, социјалног осигурања и других облика социјалне сигурности, друге економске и социјалне односе од општег интереса, организацију, надлежност и рад републичких органа (члан 97. тач. 8. и 16.); да је судска власт јединствена на територији Републике Србије (члан 142. став 1.); да се оснивање, организација, надлежност, уређење и састав судова уређују законом (члан 143. став 2.); да је судијска функција стална и да се изузетно, лице које се први пут бира за судију бира на три године (члан 146.); да Народна скупштина, на предлог Високог савета судства, бира за судију лице које се први пут бира на судијску функцију, да мандат судији који је први пут изабран на судијску функцију траје три године, да Високи савет судства, у складу са законом, бира судије за трајно обављање судијске функције, у истом или другом суду, као и да Високи савет судства одлучује и о избору судија који су на сталној судијској функцији у други или виши суд (члан 147.); да судији престаје судијска функција на његов захтев, наступањем законом прописаних услова или разрешењем из законом предвиђених разлога, као и ако не буде изабран на сталну функцију (члан 148. став 1.); да судија има право да врши судијску функцију у суду за који је изабран и да само уз своју сагласност може бити премештен или упућен у други суд (члан 150. став 1.); да је Високи савет судства независан и самосталан орган који обезбеђује и гарантује независност и самосталност судова и судија, да има 11 чланова и да у његов састав улазе председник Врховног касационог суда, министар надлежан за правосуђе и председник надлежног одбора Народне скупштине, као чланови по положају и осам изборних чланова које бира Народна скупштина, у складу са законом (члан 153. став 1. до 4.); да Високи савет судства бира и разрешава судије, у складу са Уставом и законом, односно предлаже Народној скупштини избор судија приликом првог избора на судијску функцију (члан 154.); да је правни поредак Републике Србије јединствен и да сви закони и други општи акти морају бити сагласни са Уставом, да су потврђени међународни уговори и општеприхваћена правила међународног права део правног поретка Републике Србије те да потврђени међународни уговори не смеју бити у супротности са Уставом, а закони и други општи акти не смеју бити у супротности са потврђеним међународним уговорима и општеприхваћеним правилима међународног права (члан 194.); да закони и сви други општи акти не могу имати повратно дејство, а да изузетно, само поједине одредбе закона могу имати повратно дејство, ако то налаже општи интерес утврђен при доношењу закона (члан 197. ст. 1. и 2.).
Уставним законом за спровођење Устава Републике Србије (''Службени гласник РС'', број 98/06) утврђено је: да се Устав Републике Србије примењује даном када га прогласи Народна скупштина, ако у погледу примене појединих његових одредаба овим законом није другачије одређено (члан 1.); да републички органи, организације и службе настављају са радом до њиховог образовања, односно избора, у складу са Уставом, осим ако овим законом није другачије одређено (члан 2.); да судови и јавна тужилаштва настављају са радом до усклађивања са Уставом прописа којима су уређени њихови организација и надлежност, као и положај судија, јавних тужилаца и заменика јавних тужилаца, ако овим законом није другачије одређено, те да ће судови који нису почели са радом до дана ступања на снагу овог закона, почети са радом у роковима одређеним законима којима се њихова организација и надлежност усклађују са Уставом (члан 6. ст. 1. и 2.); да ће се избор председника Врховног касационог суда и први избор судија Врховног касационог суда извршити најкасније у року од 90 дана од дана конституисања Високог савета судства и да ће се избор судија и председника осталих судова извршити најкасније у року од једне године од дана конституисања Високог савета судства (члан 7.).
Разматрајући оспорене одредбе члана 101. ст. 2. и 3. Закона о судијама, Уставни суд је имао у виду да наведене законске одредбе имају заштитни карактер у циљу обезбеђивања социјалне сигурности судија који нису изабрани у складу са овим законом и којима дужност престаје даном ступања на функцију судија изабраних у складу са овим законом, јер предвиђају право на накнаду плате у трајању од шест месеци, у висини плате коју су имали у тренутку престанка дужности, односно да ово право престаје пре протека рока од шест месеци ако судија коме је престала дужност заснује радни однос или стекне право на пензију, а може бити продужено за још шест месеци ако у тих шест месеци стиче право на пензију, као и то да предлагачи не наводе посебне разлоге којима би се указивало на несагласност наведених одредаба Закона са Уставом. Стога је Уставни суд оценио да одредбе члана 101. ст. 2. и 3. Закона о судијама нису несагласне са овлашћењима законодавца из члана 97. тач. 8. и 16. Устава да уређује и обезбеђује систем у области радних односа, заштите на раду, запошљавања, социјалног осигурања и других облика социјалне сигурности, друге економске и социјалне односе од општег интереса, организацију, надлежност и рад републичких органа, па је одлучио као у тачки 1. изреке.
Решењем Уставног суда IУ-43/2009 од 9. јула 2009. године нису прихваћене поднете иницијативе за покретање поступка за утврђивање неуставности одредаба члана 99. став 1, члана 100. и члана 101. став 1. Закона о судијама (''Службени гласник РС'', број 116/08).
У наведеном Решењу Уставни суд је заузео становиште да из уставних одредаба којима је утврђено да је судијска функција стална и да Високи савет судства, у складу са законом, бира судије за трајно обављање судијске функције (члан 146. став 1. и 147. став 3.), а да Народна скупштина бира за судију лице које се први пут бира на судијску функцију на период од три године (члан 146. став 2. и члан 147. став 1.), те да судији, између осталог, престаје судијска функција ако не буде изабран на сталну функцију (члан 148. став 1.), по оцени овог суда, произлази да се стална судијска функција може стећи и обављати искључиво избором од стране Високог савета судства, док се избором од стране Народне скупштине судије бирају само по први пут, и то са мандатом од три године. Наиме, из одредбе члана 148. став 1. Устава, којом је утврђено да судији престаје судијска функција, поред осталог, и ако не буде изабран на сталну функцију, следи да Устав Републике Србије од 2006. године не јемчи сталност судијске функције стечене по раније важећем Уставу Републике Србије од 1990. године. По схватању Уставног суда, уставотворац у наведеној уставној одредби није имао у виду само престанак судијске функције судији који се први пут бира на судијску функцију од три године према Уставу од 2006. године, јер из Устава неспорно произлази да том судији мандат престаје истеком периода на који је изабран, него и престанак судијске функције свим судијама које не буду изабране од стране Високог савета судства, а то значи и свим судијама које су изабране према прописима донетим на основу Устава од 1990. године, а које, сагласно Уставу, не буду изабране од стране Високог савета судства на сталну функцију. Такво значење има и одредба члана 147. став 3. Устава, по којој Високи савет судства бира судије за трајно обављање судијске функције, што даље значи да судији који није изабран на сталну функцију од стране Високог савета судства, раније стечена судијска функција такође може под условима утврђеним законом престати. Наведеним уставним решењем се, по оцени Уставног суда, обезбеђује једнак (исти) положај свих судија на сталној (трајној) судијској функцији у Републици Србији, тако што ће бити изабране од истог органа, сагласно условима прописаним Уставом од 2006. године и законом донетим на основу тог устава. На овај начин се истовремено обезбеђује додатно јемство независности судијске функције у будућности, јер се за разлику од избора судија који је у време важења Устава од 1990. године обављала Народна скупштина као политичко тело, на предлог свог Одбора за правосуђе или Високог савета правосуђа, Уставом од 2006. године избор судија на сталну функцију ставља у искључиву надлежност Високог савета судства, као самосталног и назависног државног органа, стручног и компетентног тела у коме већину чланова чине судије и истакнути правници. На наведеним уставним решењима о избору судија темељи се и оспорена одредба члана 100. став 4. Закона о судијама, према којој се првим избором судије сматра и избор на дужност судије у складу са раније важећим законима. Уставни основ за овакво решење лежи у чињеници да први избор судија по Уставу од 2006. године обавља Народна скупштина, да је Народна скупштина обавила и избор свих судија по Уставу од 1990. године, а да према важећем Уставу једино Високи савет судства бира судије за трајно обављање судијске функције. Уставом прокламована судијска функција као стална остварује се стога само избором судија од стране Високог савета судства, а једино први избор на судијску функцију са мандатом чије је трајање ограничено на три године поверен је Народној скупштини.
Уставни суд је оценио да нису основани наводи иницијатора према којима оспорене одредбе Закона о судијама имају повратно дејство. Полазећи од тога да повратно дејство правне норме подразумева њену примену на период пре њеног доношења, Уставни суд је утврдио да оспорене законске одредбе, својом садржином и предметом уређивања, не уређују статус (положај) носилаца судијске функције у прошлости, већ прелазни режим вршења те функције до успостављања правосудног система Републике Србије у складу са Уставом од 2006. године. Стога је законодавац, следећи уставна решења, оспореном одредбом члана 99. став 1. Закона прописао да судије настављају функцију у судовима за које су изабране до ступања на функцију судија изабраних у складу са овим законом.
Уставни суд je нашао да нису основани ни наводи иницијатора да се оспореним одредбама Закона „дира у стечена права судија изабраних у складу са раније важећим законима“, односно да судијска функција престаје мимо законом прописаних услова за њен престанак. Избор на функцију судије, према схватању Уставног суда, не представља стечено субјективно право, већ се судијска функција, као јавна функција, стиче и престаје на начин и под условима утврђеним важећим Уставом и законима који су донети на основу Устава. Посебно, гаранција у смислу "стечених права" не може бити када је реч о потпуно новом устројству мреже и организације судова и делимично новој надлежности судова, заснованим на одредбама Устава који је на снази. Уставни суд је имао у виду да је ближе одређење Уставом утврђених разлога за престанак судијске функције садржано у одредбама чл. 57. до 63. Закона о судијама, а да је оспореном одредбом члана 101. став 1. Закона, као прелазном, уређено питање престанка функције судија које не буду изабране, у складу са одредбама Устава од 2006. године и Уставног закона за његово спровођење.
Уставни суд је оценио да су неосновани и наводи иницијатора који се односе на повреду права на правично суђење као последицу примене одредаба Закона о судијама које се тичу „општег избора судија“. Уставни суд је констатовао да из садржине оспорених одредаба Закона и питања која су њима уређена произлази да се тим законским одредбама не вређа право на правично суђење, зајемчено одредбама Универзалне декларације Уједињених нација о људским правима (члан 10.), Међународног пакта о грађанским и политичким правима (члан 14.) и Европске конвенције за заштиту људских права и основних слобода (члан 6.), а које је такође гарантовано одредбама члана 32. Устава Републике Србије. Оцена независности, непристрасности и правичности поступања сваког конкретног судије који буде изабран сагласно важећем Уставу и Уставном закону може се, према схватању Уставног суда, вршити кроз проверу правне ваљаности одлука које буде доносио. Детаљније образложење наведених ставова Уставног суда садржано је у Решењу Уставног суда IУ-43/2009, објављеном у ''Службеном гласнику РС'', број 65/09.
Имајући у виду да је Уставни суд детаљно оцењивао разлоге подносилаца иницијативa за оцену уставности оспорених одредаба члана 99. став 1, члана 100. и члана 101. став 1. Закона о судијама, као и постојање основа за покретање поступка поводом тих иницијатива, на тај начин је у суштини извршио и оцену уставности наведених одредаба Закона. С обзиром да су наводи и разлози предлагача и иницијатора у овом предмету у свему идентични наводима из претходно поднетих иницијатива које су већ биле предмет разматрања и одлучивања пред Судом, Уставни суд налази да нема основа за поновно одлучивање о истим спорним уставноправним питањима, због чега је наведени захтев одбацио, сагласно одредби члана 46. тачка 8) Закона о Уставном суду .
Како је донео коначну одлуку, Суд је, сагласно одредби члана 56. став 3. Закона о Уставном суду, одбацио захтеве за обуставу извршења појединачних аката или радњи донетих, односно предузетих на основу оспорених одредаба Закона.
Уставни суд је на основу свега изложеног и одредаба члана 45. тачка 14) и члана 46. тач. 3) и 8) Закона о Уставном суду и члана 84. Пословника о раду Уставног суда, одлучио као у изреци.
ПРЕДСЕДНИК
УСТАВНОГ СУДА
др Драгиша Слијепчевић
ИЗДВОЈЕНО МИШЉЕЊЕ судије Оливере Вучић
у односу на Одлуку Уставног суда број IУз - 357/2009
Пред Уставним судом, на седници одржаној 14. јула 2011. године, расправљано је о више предлога и једној иницијативи за утврђивање неуставности и несагласности са потврђеним међународним уговорима одредаба члана 99. став 1, чл. 100. и 101. Закона о судијама („Службени гласник РС“, бр. 116/08, 58/09, 104/09). Предлоге је поднело 30 посланика Народне скупштине, Општински суд у Куршумлији и окружни судови у Прокупљу, Лесковцу и Шапцу. Након расправе о предлогу судије известиоца Уставни суд је донео Одлуку којом се: 1. Одбијају предлози за утврђивање неуставности и несагласности са потврђеним међународним уговорима одредаба члана 101. ст. 2. и 3. Закона о судијама („Службени гласник РС“, бр. 116/08, 58/09 и 104/09); 2. Одбацују захтеви за оцену уставности одредаба члана 99. ст. 1, члана 100. и члана 101. став 1. Закона из тачке 1, и 3. Одбацује захтев за обуставу извршења појединачних аката или радњи предузетих на основу оспорених одредаба Закона из тачке 1.
Како сам свој глас ускратила свакој од три наведене тачке које чине изреку ове Одлуке, сматрам неопходним да такво своје поступање образложим и то своје образложење учиним доступним јавности у форми издвојеног мишљења.
На самом почетку морам да напоменем да се овом приликом јавности представља једна у садржинском, суштинском смислу, сасвим „нетипична“ одлука Уставног суда. Користим свесно и са намером, која, по моме суду, има своје пуно оправдање, овај неправни и неправнички израз како бих указала на начин за који се Уставни суд определио као пут поступања у овој правној ствари и по предлозима који су, у вези с њом, поднети. Ово чиним из разлога како бих своје изјашњење о оваквом поступању Суда у смислу вредносне оцене оставила за крај свога осврта. А све ово из разлога што у тексту образложења Одлуке IУз - 357/2009, који се објављује, Уставни суд не саопштава аргументацију која представља аутентичан основ и упориште онога што чини изреку ове Одлуке, већ од речи до речи понавља делове образложења које је пратило Решење које је Уставни суд донео још 2009. године, поступајући по тада поднетим иницијативама у вези са оспоравањем уставности наведеног Закона о судијама. Тако ово и није одлука Уставног суда у смислу одлука какве Уставни суд доноси након поступка који је спровео по предлогу овлашћеног предлагача, којих је у овом случају неколико и међу којима се нашло и 30 потписа посланика Народне скупштине. Беспотребно је поновити овом приликом општепознату чињеницу да своје одлуке Уставни суд доноси након сложеног поступка разматрања свих чињеница које су од непосредне па, неретко и с ваљаним разлогом и посредне важности за питање које се пред Судом поставља као спорно. Уставни суд у обично сразмерно дугом поступку, који је и тим својим трајањем својеврстан одговор на сложеност спорног правног питања о коме се пажљиво гради одлука, прибавља потребне податке, обавештења, мишљења, те расправља и потом мери све што је од значаја за суд који ће кроз своју одлуку, на крају, изрећи. Проучавајући релевантни нормативни оквир, научне ставове од значаја за спорно правно питање и сопствену и упоредну праксу, Суд ће, коначно, оформити свој став и тако дати свој одговор не само предлагачу који је поступак покренуо, већ и пре свега, грађанима чија би права била угрожена уколико Уставни суд не би поступао, доказујући аргументима које истиче и образлаже основаност и исправност свога става. Изричући својеврсни „суд без призива“, Уставни суд располаже немерљивом одговорношћу за све што чини, а посебно за своје чињење на пољу нормативне контроле. Због свега што сам изнела, и што је општепознато, у најмању руку изазива чуђење што се овом Одлуком јавности не представља ништа друго до делимично цитирани, а донекле и „рециклирани“, текст образложења које је пратило поменуто Решење Суда, којим се одлучивало о прихватању или неприхватању иницијатива и, сагласно томе, образовало опредељење да се евентуално покрене поступак оцене уставности. Читањем текста образложења Одлуке која се објављује лако се може утврдити да се овога пута, поступајући по предлозима које су поднели овлашћени предлагачи (сагласно члану 168. ст. 1 Устава РС), Уставни суд одлучио да се позове на своје Решење донето 2009. године (IУз - 43/2009, „Службени гласник РС“, бр.65/09), и ништа више и даље од тога. Наиме, да подсетим, том приликом Уставни суд је, разматрајући наводе које су истакли бројни иницијатори у иницијативама које су том приликом поднели, чинио уобичајене радње које поступак оцене ваљаности тих навода птредставља: формулисао разлоге због којих неке од навода иницијатора сматра прихватљивим или не, сагласно чему је поменутим Решењем отварао могућност за вођење поступка оцене уставности оспореног закона, или је такву могућност ускраћивао, сматрајући да у наводима иницијатора нема основа за његово даље поступање. Зато се доносећи ову Одлуку Уставни суд понео сагласно правилима која подразумева случај пресуђене ствари, иако то, из разумљивих разлога, који се правно лако могу образложити, није и написао. Иако је добро што ту меру несмотрености Суд себи није допустио, остаје чињеница да је, у суштини, тако поступио. Наиме, за Уставни суд је ова спорна правна ствар, како сазнајемо читајући образложење Одлуке, решена још 2009. године, када су разматране поднете иницијативе и када је својим Решењем Суд одлучио о њиховој судбини. Залуд су, сва је прилика, овлашћени предлагачи чекали исход поступања по предлозима које су поднели. Да су знали шта је све могуће када је поступање садашњег Уставног суда у питању, могли су исход својих предлога сасвим поуздано наслутити још пре две године. Помогло би и читање Решења Уставног суда донетог у предмету IУз-1634/2010 - Закон о изменама и допунама Закона о судијама („Службени гласник РС“, бр.26/11.) и ишчекивање могуће судбине свога обраћања најеминентнијој правничкој институцији у систему не би било толико неизвесно. Управо из овога Решења сазнаје се да Уставни суд може одлучивати о судбини оспореног закона и пре него што покрене поступак оцене његове сагласности са Уставом. И више од тога. Уставни суд то може чинити селективно у једном те истом предмету, без образложења и исказа о критеријуму свог различитог поступања - онога кад одлучује без покретања поступка, само на основу навода датих у иницијативи, „одмах и сад“, јер је у вези с тим питањем, без образложења, одлучио да тако поступа, и онога када, у оквиру разматрања навода изнетих у иницијативама, одлучује да донесе решење о покретању поступка и да тек након спроведеног поступка који отпочиње, како Устав уређује, доношењем решења и вођењем сложеног поступка, донесе одлуку. Односно, да би ствари биле јасније: Уставни суд може, како то мисли и поступа већина садањих судија (без мога сагласја О. В.), разматрањем поднетих иницијатива о неким наводима који су у њима садржани одлучити без покретања поступка - „оценити их“ и тако, већ у овој фази поступања, закључити њихову судбину. Дакле, у том делу свог поступања Уставни суд не доноси решење којим покреће поступак оцене уставности, значи, правно посматрано, и не води сам поступак оцене уставности - јер га није ни покренуо, а ипак такву оцену оспореног закона врши и доноси одлуку о томе. Истини за вољу о томе Суд у изреци не казује ништа, ваљда зато што би таквим чином повредио и Устав и „свој“ Закон и Пословник о своме раду. Можда зато што сматра да ако се нешто белодано не види њега и нема, а ако устреба онда га ипак има, јер се у образложењу налазе поднаслови „оцена члана ...“ и доноси суд о (не)сагласности са Уставом. У истом предмету, о неким наводима из иницијатива доноси се, како Закон о Уставном суду (члан 50 ст. 1, чл. 52. и члан 53. ст. 1.) и Пословник о раду Уставног суда (члан 66.) и налажу, решење о покретању поступка, и онда се у том поступку, са пуним капацитетом одговорности да се донесе одлука која садржи коначну судбину правне ствари о којој Уставни суд одлучује, доноси одлука која представља коначни суд Уставног суда.
Како сам о оваквом поступању Уставног суда, које сматрам апсолутно не само неприхватљивим већ неуставним и незаконитим, већ детаљно писала у свом издвојеном мишљењу које прати Решење у предмету IУз-1634/10 („Службени гласник РС“, број 26/11), овога пута о истој ствари нећу даље образлагати. Завршићу једноставним питањем, на које сопственим знањем нисам у стању да дођем до одговора - Зашто Уставни суд поступа на овај начин? Зашто различито поступа без критеријума и без образложења, којим би такво поступање макар покушао да правда, али и без уставног и законског основа, чиме доводи у питање, понављам, по моме суду, своје уједначено и на Уставу и Закону засновано поступање, што сасвим оправдано и неминовно отвара питање низа разлога који се могу наслућивати? О тим разлозима могу да тврдим само једно, а то је да они засигурно нису правне природе, из простог разлога што нису као такви утврђени ни Уставом, ни Законом о Уставном суду, а ни Пословником о раду Уставног суда. Напротив, и Уставом и поменутим Законом и Пословником Уставног суда јасно је предвиђена сасвим другачија процедура која се одвија пред Уставним судом за случај поднете иницијативе и случај предлога овлашћених предлагача. Која је онда природа наведених разлога? Целисходност која омогућава бољу ефикасност, или трансформација, у смислу „модернизације“ рада Уставног суда, нови трендови инспирисани радом Суда по уставним жалбама, када се Суд степеном свога ангажовања различито односи према уставним жалбама зависно од тога да ли жалбу одбацује, одбија или усваја, у Суду одомаћени израз „малог“ и „великог“ меритума? Ефикасност у Уставном суду, с обзиром на осетљивост правних питања чија се оспоравања разматрају, треба примењивати са посебним опрезом. Уставни суд и његов рад никада не би требало мерити, у смислу вредновања, степеном ефикасног поступања зарад планираног учинка и сагласно њему оствареног резултата. Наравно, сасвим је неспорно да Уставни суд, свуда у свету, па и код нас, мора изузетно брижљиво да се клони могућности да путем склањања у страну „осетљивих“ питања по друштвени тренутак у коме се њихова оцена тражи, не угрози свој интегритет независног органа. На тај начин, једноставно речено, одуговлачењем поступа, односно његовим трајањем без јасних и оправданих разлога, увек се поступа о трошку интереса једне стране - подносилаца иницијативе или предлога, а у сусрет интересима друге стране, чији су акт или чињење оспорени. Ни целисходност, никако не може бити основни, руководни принцип уставног судовања. Целисходно је само оно што је сагласно важећем уставу и одговарајућем закону, све остало по друштво никако не може бити оцењено као такво. Нови приступ везан за измене у раду Суда, без обзира како га неко доживљавао у квалитативном смислу, може да буде примењен тек онда када га уреди својом нормом уставотворац, па потом и законодавац, односно када се садашњи поступак измени на начин који ће бити правно ваљан. Последњем могућем разлогу - поређењима са радом на уставним жалбама, није потребно посебно образложење. Јасно су подвучене и у теорији и у праски линије разликовања два вида контроле који су поверени Уставном суду и они се нити могу, нити смеју мешати и замењивати.
Коначно, о самој садржини Одлуке у односу на коју издвајам мишљење.
Прво, оваквим поступањем Уставног суда Одлука која је пред јавношћу у дубокој је сенци Решења које јој је пре две године претходило. Ово из простог разлога што се Уставни суд, по понуђеној садржини образложења Одлуке, више бавио поднетим иницијативама и наводима њихових подносилаца него предлозима Уставом овлашћених предлагача. Сва је прилика, да је Уставни суд сматрао да је већ све решио доношењем ондашњег Решења и да потом поднети предлози не заслужују било какво озбиљно судијско ангажовање. Судија известилац је понудио, а Суд својом већинском одлуком прихватио, преписане делове образложења поменутог Решења и запечатио судбину напора предлагача и самог Закона који је оспораван, без икаквог улагања додатних напора. Тако је Суд показао да је приступ приликом доношења решења о (не)прихватању иницијатива, далеко студиознији него приликом доношења мериторних одлука које су коначне, извршне и општеобавезујуће. Такав приступ Суда сматрам сасвим непримереним, јер је у њему садржано неразумевање уставотворчевог односа према иницијативи и предлогу, као двема различитим категоријама могућности обраћања Уставном суду, које постоје с разлогом и за чије разликовање постоји низ давно образложених и до сада неизмењених аргумената. Поступајући по иницијативама Уставни суд не затвара врата будућим иницијаторима да наводећи друге разлоге и уз свестраније образложење постигну успех код Суда и исходују покретање поступка за оцену уставности акта који сматрају спорним. На Суду је да оцени јесу ли ти аргументи различити од оних који су изношени раније и има ли основа да Суд у тој новој прилици поступи другачије и донесе решење којим ће покренути поступак оцене уставности. Даље, поступајући по иницијативама, Уставни суд, не пресуђује, у смислу коначне одлуке, ни самом акту, јер одлука да иницијативу не прихвати не значи да се исто правно питање неће изнова наћи пред Судом, уколико се неко од овлашћених предлагача, као што сам истакла, обрати Суду својим предлогом и тако изазове покретање поступка. Зато је ангажовање Уставног суда по поднетим предлозима истовремено и манифестација максимума његове одговорности као органа коме је поверена дужност чувања Устава. У овом поступку Уставни суд јесте коначни пресудитељ и само је јавно мњење то које може својим ставом према донетој одлуци „судити“ како судијама, тако и самом Уставном суду. Далеко од тога да се из реченог може извести закључак да разматрајући иницијативе које му се подносе Уставни суд поступа овлаш, без озбиљног упуштања у спорност правног питања и уз својеврсни комфор, јер се са друге стране не налази уставом овлашћени предлагач. Природа Уставног суда, његова уставна позиција и надлежност која му је уставом поверена такво закључивање чине сасвим неоправданим. Желим само да истакнем да је сам уставотворац успоставио разлику између иницијативе и предлога. Та разлика се огледа не само у чињеници да подносилац иницијативе може бити „свако“, а подносилац предлога само и искључиво - државни органи, органи територијалне аутономије или локалне самоуправе, као и најмање 25 народних посланика, (члан 168. ст. 1. Устава РС), и сам Уставни суд двотрећинском већином гласова свих судија (члан 175. ст. 2. Устава РС), значи „квалификовани“ субјекти, већ и у чињеници да само подношење предлога значи и покретање поступка, док подношење иницијативе нема „моћ“ покретања спора, већ представља само „сигнал“ Уставном суду о постојању евентуалне неуставности, на основу чега сам Уставни суд доноси одлуку да ли ће покренути поступак. Уз све то, исход поступања по иницијативи није озваничење утврђене неуставности оспореног акта или потврда његове уставности, већ само налажење у наводима подносиоца иницијативе основа да се она прихвати и донесе решење о покретању поступка, или да се, у супротном, иницијатива не прихвати.
Друго, и најважније, о чему бих у овом напису требала да искажем свој став, односи се на саму суштину спорног правног питања, односно на оспоравање аргумената на којима се заснива коначни став Уставног суда у овој правној ствари. Невоља је у томе што се о спорном питању аргументима који би подупирали садржину изреке није на ваљан начин изјаснио ни сам Суд. Преписавши део из образложења раније донетог Решења Суд је показао свој укупан однос према предметном правном питању. Како сам издвојила мишљење и у односу на то Решење (Издвојено мишљење у предмету IУз-43/2009, „Службени гласник РС“, број 65/09), и у њему изразила своје противљење неприхватању иницијатива и непокретању поступка за оцену уставности оспорених одредаба Закона о судијама, прилика да се укрсте аргументи различитих гледања на ово питање били су управо поднети предлози и очекивани рад Суда по њима. Како је тај очекивани рад Суда у суштини изостао, и Суд се определио да ову ствар сматра пресуђеном, не преостаје ми друго до да изразим своје генерално неслагање (које обухвата како начин поступања, тако и познату аргументацију дату приликом доношења Решења о неприхватању иницијатива), и да издвојим своје мишљење у односу на целокупно поступање Уставног суда у предметима везаним за сет судијских закона који укључује и Закон о изменама и допунама Закона о судијама. У Одлуци која је пред нама „бланко“ се одбијају предлози и, по моме мишљењу, незаконито одбацују „захтеви“ (захтеви из тачке 2. изреке су у ствари они исти предлози из тачке 1. те изреке, само се они овако означавају са препознатљивом намером, да би се, како је то творац овога акта замислио, целокупна идеја могла да спроведе у дело), и не чини се ни најмањи покушај да овако крупно правно питање добије своје ваљано и достојно правно разрешење. Зато се ја у своме издвојеном мишљењу изјашњавам: прво да о овој правној ствари мислим сасвим различито од онога што је у својој Одлуци рекао Суд, и друго, да ми Суд није пружио прилику да своје аргументе супротставим аргументима који преостале судије сматрају одлучним за свој став. Кључно питање које је морало бити ослонац очекиваног и с обзиром на значај спорног питања, правничког мајсторства, чијом би се употребом доказало, у крајњој линији, једно од два могућа становишта, јесте питање сталности судијске функције и односа Устава РС од 2006. према овом начелу. Пре тога требало је доказати да ли је важећи Устав, донет по ревизионом поступку који је предвидео Устав РС од 1990, акт уставноправног континуитета и будући да је начело сталности судијске функције како претходним, тако и важећим Уставом неспорно гарантовано, да ли је сталност судија могла бити прекинута Уставним законом за спровођење Устава РС, који није донет по поступку којим је донет Устав о чијем се спровођењу стара и који стога, сасвим је неупитно, нема правну снагу којом се одликује сам Устав. Тако је, по моме мишљењу, било нужно пре свега отворити питање Уставног закона и његове сагласности са Уставом, као претходно питање, након чега би решавање питања која су оспорена Законом о судијама било много једноставније.
Следеће чему се мора упутити оштра замерка везано је за тач. 2. изреке, у којој се каже да се „одбацују (се) захтеви за оцењивање уставности одредаба члана 99. став 1, члана 100. и члана 101. став 1. Закона из тачке 1.“ Ово из разлога што се одлуком „одбија“ предлог за утврђивање неуставности или незаконитости (члан 45. тач. 14. Закона о Уставном суду), док се решењем одбацује захтев за оцењивање уставности или законитости из разлога на којима се инсистира у образложењу ове Одлуке (члан 46. тач. 8. Закона о Уставном суду), те се Суд позвао у тексту образложења на погрешан члан Закона, или је, што је још чудније, погрешно насловио акт Суда. Чини се да нема другог објашњења него да се Суд, у безмерној тежњи да овај предмет оконча једино и само на начин како је то постављено у Решењу којим нису прихваћене иницијативе којима је указивано на неуставност Закона о судијама, одлучио да у том циљу пренебрегне чак и чињеницу да је у изреци погрешно примењен Закон о Уставном суду. Не желећи, очигледно, да се упушта у свестрано и захтевно сагледавање аргумената који би представљали упориште било једне, било друге могућности као крајњег исхода и коначне оцене, Уставни суд, под импресијом образложења о неприхватању иницијатива (?!?), не предузима ништа осим њиховог дословног цитирања. Не може се оспорити да Суд о овој правној ствари мисли онако, како је то речено у Решењу којим раније поднете иницијативе нису прихваћене. Легитимно је да такав став представља постојано уверење судија да ова спорна питања треба решити „у корист“ законодавца, одлучити да је Закон уставан и тако закључити да нема несклада између законског и уставног решења. Оно што није сагласно праву, односно ономе што је садржано и у одговарајућим нормама Устава и у нормама Закона о Уставном суду, јесте начин на који је Уставни суд поступио лишавајући предлагача, стручну и општу јавност, грађане, правне аргументације која би била на нивоу важности питања које се као спорно нашло пред Судом. Односно, није легитимно, да се уставна обавеза Уставног суда да поступа по предлозима овлашћених предлагача у суштини грубо избегне, да се уставом признати интерес подносилаца предлога ниподаштава, а да се значај оспореног правног питања таквим односом минимализује.
На крају, морам да истакнем да се поступајући по овим питањима везаним за сет правосудних закона, Уставни суд, по мојој оцени, огрешио у још једној ствари. Од својих првих деловања у предметима везаним, у суштини, за акте и радње донете и предузете у циљу правног осмишљавања и спровођења реформе правосуђа, Уставни суд је, мимо Закона о Уставном суду и мимо свога Пословника и мимо реално постојећих прилика, и то, „потпуно свесно“, не обазирући се, односно игноришући упозорења појединих, доиста усамљених судија, или, једном речју, упркос свему томе, избегавао да одржи јавну расправу. Чланом 37. Закона о Уставном суду уређено је да Уставнни суд одржава јавну расправу, у поступку оцењивања уставности или законитости, у поступку одлучивања о изборним споровима, као и у поступку за забрану рада политичке странке, синдикалне организације, удружења грађана или верске заједнице (члан 37. став 1. Закона). У следећем ставу истог члана каже се да Уставни суд може одлучити да се не одржи јавна расправа (из чега се може закључити да је одржавање јавне расправе правило, од кога се може одступити у законом предвиђеним случајевима) у поступку оцењивања уставности или законитости: ако оцени да је у току поступка ствар довољно разјашњена и да, на основу прибављених доказа, може одлучити и без одржавања јавне расправе; ако је о истој ствари већ одлучивао, а нису дати нови разлози за другачије одлучивање у тој ствари, као и ако постоје услови за обуставу поступка. Из цитираног неспорно следи да Суд одржава јавну расправу у поступку оцењивања уставности и законитости, осим у случајевима који су прецизно наведени. Како у поступку оцене уставности Закона о судијама, као и оцене уставности Закона о изменама и допунама Закона о судијама, Суд није одржао ниједну јавну расправу, једини могући закључак је да је био испуњен неки од набројаних разлога услед чијег постојања се јавна расправа не одржава. Треба додати да Закон о Уставном суду предвиђа могућност одржавања јавне расправе и у другим случајевима, на пр. када оцени да је одржавање јавне расправе потребно, а нарочито кад се ради о сложеном уставно-правном питању, те је сасвим могуће да ово уставно-правно питање, иако је реч о поступку оцењивања уставности и законитости, Уставни суд није сматрао сложеним (!?!). У сваком случају, како други и трећи разлог овде нису били случај, остаје поред једноставности спорног правног питања, као једино могућ закључак да је Суд сматрао „ствар довољно разјашњеном“, због чега је одлучио без одржавања јавне расправе. Не могу да се, по ко зна који пут, јавно не запитам, како је могуће да је ово уставно-правно питање било сложено правно питање од изузетно великог значаја за све који су се њиме бавили и о њему износили свој суд, и које је изазивало, и још увек то чини, тако снажну и масовну запитаност у погледу своје правне ваљаности и сагласности са важећим Уставом? Како је могуће да су се над овим уставно-правним питањем замислили посленици правне науке и правничке струке, општа јавност у земљи и међународне институције? И више од тога. Безмало стотину најеминентнијих правника је пресавило табак и својим потписом озваничило своје противљење једном од ових закона, осећајући снагом своје професионалне и личне одговорности да о овој ствари морају изрећи своје мишљење и дати допринос њеном правном разрешењу. У том циљу, својим апелом целокупној јавности Србије они су покушали да скрену пажњу на решење законодавца које сматрају потпуно неприхватљивим. И није само струка у Србији бурно реаговала. Учинили су то и стручњаци из бројних других држава Европе, чланица Европске уније. Тако су челници релевантних међународних организација слали своје писмене поруке удружењима судија и надлежним државним органима, у којима су изражавали своју озбиљну забринутост у погледу новодонетих правосудних закона. На крају је бура која се дигла натерала и самог законодавца да промени сопствени став и измени сопствене законе. Па зар све то и у таквој мери и већ трећу годину, све због и око једног „једноставног“ правног питања, које „нема већи друштвени значај“, које „не интригира правну науку и струку“ и на које „не реагују позвани и природом питања прозвани ауторитети у земљи Србији и изван њених граница“? У целом том метежу изазваном доношењем тог и таквог сета правосудних закона само је Уставни суд остао при своме ставу да је у питању правна ствар која се не одликује сложеном природом, да је законодавац и при доношењу основног закона и закона којим се основни закон мења био и јесте у праву, јер су, у крајњем исходу, у питању закони који су сагласни уставу. У вези са јавном расправом поменућу и то да је сасвим могуће да се Уставни суд за овај облик разматрања спорне ствари у вођењу поступка оцене уставности није определио из простог разлога што је било тешко, ако не и немогуће, на тој расправи обезбедити сучељавање различитих ставова. Наиме, поред учесника у поступку, јавној расправи требало би да присуствују и „представници органа и организација, научни и јавни радници, као и друга лица, ради давања мишљења и објашњења“ (члан 38. ст. 3. Закона о Уставном суду). Тим путем се обезбеђује сучељавање различитих ставова и аргумената, чиме се Суду помаже да сагледа спорно питање из различитих углова и да, саслушавши различита становишта, изгради сопствено опредељење. Можда је Суд гајио основану зебњу, будући да је био упознат са у дугом периоду изношеним јасним и скоро унисоним ставовима позваних стручњака из света науке и струке, да до правог сучељавања и не може доћи, јер се као објективни проблем постављао дефицит оних који су решења садржана у оспореним законима сматрали ваљаним. Можда је, ипак, неопходна брзина разрешења спорног питања била руководни принцип за (не)одржавање јавне расправе, односно можда је зелено светло за почетак примене ових закона, које је својим решењем од 2009. упалио Уставни суд, било кључ одговора на ово питање. У сваком случају, који год од помињаних разлога био онај претежући и за Уставни суд опредељујући, да поступи као што је и учинио, чврсто остајем при свом више пута и у различитим приликама исказаном ставу, да је опредељењем за такво поступање и доношењем познатих одлука у протеклих више од две године, Уставни суд грешио.
Моћи судије појединца у органу који одлуке доноси већином свих судија, а састављен је од 15 судија, као што је то случај у Уставном суду Републике Србије, су мале. Снага аргумената може бити ваљана, али за њену победу потребно је магичних 8 гласова. Од почетака бављења питањима оцене уставности аката и радњи везаних за правосудну реформу трудила сам се да својим целокупним познавањем уставноправне материје, због чега сам као професор Уставног права и заслужила високо достојно место судије Уставног суда, пружим свој допринос у решавању свих спорних питања која су се нашла пред Судом. У сету питања везаних за судијске законе моји напори били су узалудни, а мој учинак, сразмерно тој чињеници, раван нули. Остаје да сада, када се ствари око ових, судијских закона, најпр по ставовима бројних иницијатора, затим великог броја овлашћених предлагача, па десетина и десетина научних радника и врсних правника практичара, бројних међународних делатника у правосудним асоцијацијама Европе и самих тих асоцијација - спорних решења, полако приводе крају (са становишта деловања Уставног суда), јавно кажем да, једнако као и на почетку бављења овим питањима, не могу да станем иза било које од одлука које је Уставни суд у вези са њима донео.
др Оливера Вучић,
Судија Уставног суда