Уставни суд у саставу: председник др Драгиша Слијепчевић и судије др Оливера Вучић, др Марија Драшкић, Братислав Ђокић, Весна Илић Прелић, др Агнеш Картаг Одри, Катарина Манојловић Андрић, мр Милан Марковић, др Боса Ненадић, Милан Станић, мр Томислав Стојковић, Сабахудин Тахировић и Предраг Ћетковић, на основу члана 167. став 1. тачка 1. Устава Републике Србије, на седници одржаној 14. јула 2011. године, донео је
Р Е Ш Е Њ Е
1. Не прихвата се иницијатива за покретање поступка за утврђивање неуставности одредаба члана 2. алинеја трећа и члана 20. Закона о регулисању јавног дуга Савезне Републике Југославије по основу девизне штедње грађана („Службени лист СРЈ“, број 36/02 и „Службени гласник РС“, бр. 80/04 и 101/05).
2. Обуставља се поступак за оцену уставности одредбе члана 36. Закона из тачке 1.
3. Одбацује се иницијатива за покретање поступка за утврђивање неуставности члана 2. Закона о измирењу обавеза по основу девизне штедње грађана (“Службени лист СРЈ“, бр. 59/98, 44/99 и 53/01).
О б р а з л о ж е њ е
Поводом више иницијатива за оцену уставности и оцену сагласности са Европском конвенцијом за заштиту људских права и основних слобода појединих одредаба Закона о регулисању јавног дуга Савезне Републике Југославије по основу девизне штедње грађана наведеног у изреци, Уставни суд је, на седници одржаној 16. априла 2009. године донео Решење којим је покренуо поступак за оцену уставности члана 36. наведеног Закона. Решење је достављено на одговор Народној скупштини, а иницијативе за оцену уставности одредбе члана 2. алинеја трећа и оцену уставности и сагласности са Европском конвенцијом оспорених одредаба члана 3. и члана 21. став 1. Закона достављене су Народној скупштини на мишљење. Са овим предметом спојена је и накнадно поднета иницијатива за оцену уставности члана 2. Закона о измирењу обавеза по основу девизне штедње грађана (“Службени лист СРЈ“, бр. 59/98, 44/99 и 53/01) и члана 20. Закона из тачке 1. изреке. Поступак по иницијативама које су поднете пре ступања на снагу Закона о Уставном суду („Службени гласник РС“, број 109/07), сагласно одредби члана 112. Закона, настављен је у складу са тим законом. Уставни суд је, на основу одредбе члана 42. став 3. Пословника о раду Уставног суда („Службени гласник РС“, бр. 24/08 и 27/08), поступак по иницијативама којима је тражена оцена уставности и сагласности са Европском конвенцијом за заштиту људских права и основних слобода одредаба члана 3. и члана 21. став 1. оспореног Закона издвојио из предмета IУ-122/2004 и ради даљег вођења поступка формирао посебан предмет IУ-1631/2010.
У спроведеном поступку Уставни суд је констатовао да је Закон о регулисању јавног дуга Савезне Републике Југославије по основу девизне штедње грађана („Службени лист СРЈ“, број 36/02) донет као закон Савезне Републике Југославије и да се од дана ступања на снагу Уставне повеље државне заједнице Србија и Црна Гора („Службени лист СЦГ“, број 1/03), на основу одредбе члана 64. став 2. Уставне повеље и члана 20. став 5. Закона за спровођење Уставне повеље државне заједнице Србија и Црна Гора („Службени лист СЦГ“, број 1/03), примењује као републички закон, у делу у коме је тим законом дуг Савезне Републике Југославије по основу девизне штедње грађана утврђен као дуг Републике Србије. Оспореним одредбама Закона прописано је: да јавни дуг из члана 1. износи 4, 2 милијарде евра и обухвата и камату обрачунату по каматној стопи од 2% годишње за период од 1. априла 2002. године до рокова доспећа утврђених овим законом - у износу 0,6 милијарде евра (члан 2. алинеја трећа); да средства за измирење обавеза банака из члана 2. Закона над којима је отворен поступак стечаја, односно ликвидације, до окончања тог поступка, а у висини утврђеној на начин из члана 16. овог закона обезбеђују Република Србија и Република Црна Гора - пропорционално обавезама тих банака по основу девизне штедње грађана чије је пребивалиште на територији тих република и да је орган надлежан за спровођење стечаја, односно ликвидације дужан да средства из стечајне, односно ликвидационе масе пренесе на рачун буџета републике која измирује обавезу банака - до висине укупно утврђених обавеза тих банака (члан 20.) и да се даном ступања на снагу овог закона обустављају судски поступци за наплату девизне штедње обухваћене овим законом укључујући и извршне поступке (члан 36.).
Устав Републике Србије од 1990. године, у односу на који је појединим иницијативама тражена оцена уставности оспорених одредаба Закона и у односу на који се вршила оцена уставности раније донетих савезних закона који су наставили да се примењују као републички прописи, престао је да важи даном ступања на снагу Устава Републике Србије од 2006. године. Стога је оцена уставности оспорених одредаба Закона, на основу члана 167. Устава, извршена у односу на Устав који је на снази.
Уставом је утврђено: да је владавина права основна претпоставка Устава и да почива на неотуђивим људским правима; да се владавина права остварује уставним јемствима људских и мањинских права, поделом власти, независном судском влашћу и повиновањем власти Уставу и закону (члан 3.); да уређење власти почива на подели власти на законодавну, извршну и судску, да се однос три гране власти заснива на равнотежи и међусобној контроли и да је судска власт независна (члан 4.); да се људска и мањинска права зајемчена Уставом непосредно примењују и да се Уставом јемче и као таква примењују људска и мањинска права зајемчена општеприхваћеним правилима међународног права, потврђеним међународним уговорима и законима, као и да се одредбе о људским и мањинским правима тумаче у корист унапређења вредности демократског друштва, сагласно важећим међународним стандарсима људских и мањинских права, као и пракси међународних институција које надзиру њихово спровођење (члан 18.); да је забрањена свака дискриминација, непосредна или посредна, по било ком основу, а нарочито по основу расе, пола, националне припадности, друштвеног порекла, рођења, вероисповести, политичког или другог уверења, имовног стања, културе, језика, старости и психичког или физичког инвалидитета (члан 21. став 3.); да свако има право да независан, непристрасан и законом већ установљен суд, правично и у разумном року, јавно расправи и одлучи о његовим правима и обавезама, основаности сумње која је била разлог за покретање поступка, као и оптужбама против њега (члан 32. став 1.); да се јемчи једнака заштита права пред судовима и другим државним органима, имаоцима јавних овлашћења и органима аутономне покрајине и јединица локалне самоуправе и да свако има право на жалбу или друго правно средство против одлуке којом се одлучује о његовом праву, обавези или на законом заснованом интересу (члан 36.); да се јемчи мирно уживање својине и других имовинских права стечених на основу закона; да право својине може бити одузето или ограничено само у јавном интересу утврђеном на основу закона, уз накнаду која не може бити нижа од тржишне (члан 58. ст. 1. и 2.); да Република Србија, аутономне покрајине и јединице локалне самоуправе могу да се задужују и да се услови и поступак задуживања уређују законом (члан 93.); да Република Србија, поред осталог, уређује и обезбеђује: остваривање и заштиту слобода и права грађана, уставност и законитост, поступак пред судовима и другим државним органима, монетарни, банкарски, девизни и царински систем, својинске и облигационе односе и заштиту свих облика својине, друге економске односе од општег интереса и друге односе од интереса за Републику Србију, у складу с Уставом (члан 97. тач. 2, 6, 7, 8. и 17.); да је судска власт јединствена на територији Републике Србије, као и да су судови самостални и независни у свом раду и да суде на основу Устава, закона и других општих аката, када је то предвиђено законом, општеприхваћених правила међународног права и потврђених међународних уговора (члан 142. ст. 1. и 2.); да се судске одлуке заснивају на Уставу, закону, потврђеном међународном уговору и пропису донетом на основу закона, да су судске одлуке обавезне за све и не могу бити предмет вансудске контроле и да судску одлуку може преиспитати само надлежан суд, у законом прописаном поступку (члан 145. ст. 2, 3. и 4.).
Одредба члана 2. алинеја трећа Закона оспорава се из разлога што је, како наводи подносилац иницијативе, утврђена камата нижа од камата које банке наплаћују на кредите које дају грађанима. Иако није изричито означио одредбе Устава са којима оспорена одредба Закона, по његовом мишљењу, није у сагласности с Уставом, из разлога наведених у иницијативи произлази да се уставност ове одредбе Закона доводи у питање у односу на одредбе члана 58. Устава којима се јемчи мирно уживање својине и других имовинских права стечених на основу закона. Оцењујући основаност поднете иницијативе, Уставни суд је утврдио да је оспореним чланом 2. Закона одређен износ јавног дуга који је Савезна Република Југославија преузела по основу „старе девизне штедње“ грађана депоноване код банака наведених у члану 2. Закона о измирењу обавеза по основу девизне штедње грађана, и то укупан износ дуга, као и структура тог дуга, који, поред осталог, обухвата и оспорену обрачунату камату по стопи од 2% годишње у износу од 0,6 милијарди евра (члан 2. алинеја трећа). С обзиром на то да је на основу члана 3. (оспореног) Закона дуг Савезне Републике Југославије утврђен оспореним чланом 2. ранијег Закона постао дуг Републике Србије (и Црне Горе) оспорена одредба Закона, у делу који се примењује као републички пропис, по схватању Суда, има значење одређивања висине јавног дуга Републике по основу наведене девизне штедње грађана, што се сагласно одредбама члана 93. Устава уређује законом. Оцењујући оспорену одредбу Закона са становишта повреде права на имовину зајемченог одредбама члана 58. Устава, а полазећи од тога да је ово право зајемчено и чланом 1. Протокола 1 уз Европску конвенцију која се примењује у Републици, Уставни суд је, сагласно одредби члана 18. став 3. Устава, имао у виду став Европског суда за људска права да су закони бивших република СФРЈ којима је предвиђено постепено враћање „старе девизне штедње“, могућност промета и коришћења државних обвезница за одређене намене, као и одређен износ камате на та средства до њихове коначне исплате „постигли правичну равнотежу између општег интереса заједнице и упорног легитимног захтева подносиоца представке за својом првобитном штедњом... и да у таквим околностима Суд сматра да није дошло до повреде члана 1. Протокола 1“ (Трајковски против Бивше Југословенске Републике Македонија-одлука број 53320/99 од 7. марта 2002. године, Молнар Габор против Србије - одлука 22762/05, Шуљагић против Босне и Херцеговине - одлука 27912/02, Илић против Србије - одлука 21811/09 и др.) Полазећи од тога да је обавеза Републике по основу „старе девизне штедње“, по схватању Суда, настала преношењем, односно преузимањем дела јавног дуга Савезне Републике Југославије на Републику, у износу и на начин одређен оспореним Законом, укључујући и оспорену камату у висини од 2%, а имајући у виду поменуту праксу Европског суда за људска права, Уставни суд није нашао основа за покретање поступка поводом поднете иницијативе.
Одредба члана 2. Закона о измирењу обавеза по основу девизне штедње грађана („Службени лист СРЈ“, бр. 59/98, 44/99, 30/2000 и 53/01) оспорава се наводом да је Прибојска банка, својевремено целокупну девизну штедњу депоновала у 100% износу на чување Народној банци, те да није јасно по ком основу Република потражује од те банке додатних 15% за измирење обавеза по основу девизне штедње депоноване у тој банци. Будући да је за ту банку покренут стечајни поступак 1996. године, од када јој је и одузета дозвола за рад, то Прибојска банка, како наводи подносилац иницијативе, „Законом из 1998. године није ни могла да буде обавезана да обезбеђује средства за враћање девизне штедње“. Уставност одредбе члана 20. Закона о регулисању јавног дуга Савезне Републике Југославије по основу девизне штедње грађана, оспорава се из разлога што се „применом члана 20. став 2. оспореног Закона из стечајне масе Прибојске банке Републици као повериоцу првог исплатног реда преноси износ до висине дуга који је Република у обавези да врати девизним штедишама те банке, чиме су остали повериоци односно бивши запослени остали без могућности да наплате своја потраживања по основу зарада и накнада зарада у банци“.
У вези са делом иницијативе којим се оспорава члан 2. Закона о измирењу обавеза по основу девизне штедње грађана, из разлога што је тим законом била утврђена обавеза Прибојске банке да обезбеди 15% износа средстава за враћање старе девизне штедње која је била депонована у тој банци, Уставни суд је констатовао да се тај закон, сагласно Уставној повељи и закону за њено спровођење, у време свог важења није примењивао као закон Републике Србије. Будући да на основу одредаба члана 167. Устава није надлежан да оцењује уставност закона који су донети као закони Савезне Републике Југославије и који се у време свог важења нису примењивали као прописи Републике, Уставни суд је, на основу одредбе члана 36. став 1. тачка 1) Закона о Уставном суду, иницијативу у овом делу одбацио.
У односу на део иницијативе којим се оспорава члан 20. Закона о регулисању јавног дуга Савезне Републике Југославије по основу девизне штедње грађана, Уставни суд је утврдио да је (ранијим законом утврђена) обавеза Прибојске и других банака по основу старе девизне штедње, на основу оспореног закона постала јавни дуг Републике, да је за пренети износ дуга Република постала акционар тих банака (чл. 16. и 17.), а да је за банке над којима је отворен поступак ликвидације и стечаја оспореном одредбом члана 20. став 2. Закона предвиђено да се Републици за преузети дуг обезбеђују средства преносом из ликивидационе, односно стечајне масе. Полазећи од тога да је право на наплату из ликвидационе, односно стечајне масе банака Република стекла по основу ранијим законом утврђеног дуга тих банака чије је извршавање оспореним законом пренето на Републику, да се иницијативом оспорава „примена“ оспорене одредбе Закона, као и да питање поступка намирења поверилаца у ликвидационом и стечајном поступку није уређено оспореним законом, Уставни суд није нашао основа за прихватање иницијативе.
Полазећи од изложеног Уставни суд, на основу одредбе члана 53. став 3. Закона о Уставном суду, није прихватио иницијативу за оцену уставности одредаба члана 2. алинеја трећа и члана 20. Закона из тачке 1. изреке, а на основу одредбе члана 36. тачка 1) Закона о Уставном суду одбацио је иницијативу за оцену уставности Закона из тачке 3. изреке, решавајући као у тач. 1. и 3. изреке.
Оспореним чланом 36. Закона из тачке 1. изреке, како се наводи у поднетим иницијативама, будући да се обустављају правоснажне и извршне пресуде редовних судова, повређује се принцип владавине права који се заснива на независности судске власти и онемогућава судска контрола над одлукама овлашћених банака у погледу сервисирања старе девизне штедње. Стога је оспорени члан Закона, по мишљењу подносилаца иницијативе, био у супротности са одредбама чл. 13, 22. и 121. Устава од 1990. године, а није у сагласности са одредбама чл. 32. и 36. Устава од 2006. године, којима се јамчи једнака заштита права пред судовима и другим државним органима, као и да свако има право на жалбу или друго правно средство против одлуке којом се одлучује о његовом праву, обавези или на закону заснованом интересу. Полазећи од навода подносилаца иницијатива с једне стране и сложености уставоправних питања која се постављају поводом поднетих иницијатива, Уставни суд је на седници одржаној 16. априла 2009. године, решењем покренуо поступак за оцену уставности оспорене одредбе члана 36. Закона.
У одговору Народне скупштине наводи се да су овим законом на нов начин уређени услови и начин регулисања обавеза по основу девизне штедње грађана у односу на Закон о измирењу обавеза по основу девизне штедње грађана („Службени лист СРЈ“, бр. 59/98, 44/99, 30/2000 и 53/01), којим је претходно било уређено измирење ових обавеза и да је решење које садржи члан 36. Закона по садржини истоветно са одредбом члана 22. став 1. ранијег Закона. Наводи се даље да су ступањем на снагу оспореног Закона, Република Србија и Република Црна Гора преузеле обавезу враћања девизне штедње те да је, како су у донетим пресудама садржане превисоко одмерене камате, као и налог да се целокупно депонована штедња исплати депоненту одмах, било неопходно да се направи пресек стања са датумом ступања на снагу Закона ради утврђивања обавезе Републике по том основу. Такође, требало је довести у исти положај све грађане-девизне штедише, тако што ће сви они под једнаким условима остварити повраћај уложених средстава за које је Република преузела обавезу враћања, а реализацију свих судских пресуда истовремено у моменту доношења Закона није било могуће спровести јер за њихово извршење Република није имала ликвидних средстава. Из наведених разлога, питање исплате је уређено по годинама и то путем прогресивног раста за исплату највећих штедиша који су по правилу и водили судске спорове. Стога је, како се наводи у одговору, било неопходно „доношење одредбе члана 36. Закона“. Како се Законом не забрањује покретање, као ни вођење евентуалних будућих судских поступака укључујући и извршне поступке, то оспорени члан Закона, како се наводи у одговору, није у супротности са чланом 22. Устава којим се гарантује право на судску заштиту. Из наведених разлога, оспорена одредба Закона није у супротности ни са одредбама чл. 32, 36. и 58. Устава, јер депонент који сматра да му права која има сагласно овом закону нису „рачунски тачно установљена“, може то право да оствари и преко суда, па стога оспорена одредба Закона није у супротности ни са одредбама члана 142. ст. 1. и 2, као и одредбама члана 145. ст. 2. до 4. Устава.
Полазећи од садржине оспореног Закона, те навода из одговора Народне скупштине, Уставни суд је оценио да се у конкретном случају ради о посебном (специфичном) закону којим је Република преузела као јавни дуг враћање дела „старе девизне штедње“ грађана, која је била депонована у пословним банкама сагласно прописима бивше Социјалистичке Федеративне Републике Југославије, а којом због финансијске кризе у тој држави, као и последица насталих њеним распадом власници те штедње нису могли да располажу сагласно закљученим уговорима. Уставни суд је констатовао и да су услови и начин извршавања обавеза по основу „старе девизне штедње“ у Савезној Републици Југославији првобитно били уређени Законом о измирењу обавеза по основу девизне штедње грађана, којим је девизна штедња одређена тим законом постала јавни дуг Савезне Републике Југославије и да је оспореним Законом о регулисању јавног дуга Савезне Републике Југославије по основу девизне штедње грађана обавеза Савезне Републике Југославије по основу девизне штедње грађана утврђена Законом из 1998. године постала дуг Републике Србије и Републике Црне Горе сразмерно висини девизне штедње грађана са пребивалиштем на територији тих република.
Будући да се овде ради о закону који уређује финансијску обавезу, односно јавни дуг Републике, по схватању Суда, за оцену сагласности оспорене одредбе члана 36. Закона са Уставом од значаја је: да Устав од 2006. године, као ни Устав од 1990. године, не утврђује обавезу јемства државе за девизну штедњу грађана код пословних банака, те да обавеза Републике по том основу може да настане преузимањем такве обавезе сагласно члану 93. Устава; да Република Србија није „изворни јемац“ за „стару девизну штедњу“ и да је наведена обавеза Републике настала (једино) преношењем дела преузете обавезе СРЈ по том основу на Републику Србију (и Републику Црну Гору), у висини и на начин прописан оспореним законом; да су судски поступци за „стару девизну штедњу“ чије је враћање уређено оспореним законом, укључујући и извршне, обустављени Законом из 1998. године (члан 22. став 1.), а затим и оспореним Законом од 2002. године, односно актима које је донела Савезна Република Југославија и да је оспорени Закон у делу којим је извршавање дуга СРЈ пренето на Републику наставио да се примењује као републички пропис од 4. фебруара 2003. године, сагласно члану 64. став 2. Уставне повеље. У том смислу, по схватању Суда, оспорени члан 36. Закона, посматран истовремено са другим одредбама Закона, као и са одредбом члана 22. став 1. Закона из 1998. године, будући да се овде ради о закону којим се утврђују финансијске обавезе Републике, има у суштини значење одређивања обима јавног дуга Републике који, као ни раније преузети дуг СРЈ по основу „старе девизне штедње“, не обухвата обавезу Републике да ову штедњу врати у износу и на начин утврђен судским пресудама (одједном и са уговореним каматама).
Оцењујући основаност навода подносилаца иницијативе, Уставни суд је констатовао да из Уставом утврђених начела владавине права и поделе власти следи да законодавна власт у принципу не може да обуставља судске, а нарочито извршне поступке, јер су, сагласно Уставу, судске одлуке обавезне за све и не могу бити предмет вансудске контроле. Међутим, Уставни суд је констатовао и да ранији, као и оспорени Закон, којима су обустављени ови поступци нису донели органи Републике, као и да су одредбе члана 22. став 1. ранијег и члана 36. оспореног Закона у суштини извршене пре него што је оспорени Закон, сагласно Уставној повељи, наставио да се примењује као републички пропис. Стога оспорени Закон, у делу који се примењује као републички пропис, по садржини односа које уређује има значење уређивања јавног дуга Републике, односно преузимања обавезе обезбеђења средстава којима се „отклањају последице“ раније насталих ограничења имовинских права оним девизним штедишама чија је „стара девизна штедња“ до коначног регулисања тих односа, сагласно потврђеним међународним уговорима, ранијим, као и оспореним Законом утврђена као јавни дуг Савезне Републике Југославије, а потом и Републике Србије. У том смислу, обустављање судских поступака, укључујући и извршне поступке, прописано раније одредбом члана 22. став 1. Закона из 1998. године и оспореном одредбом члана 36. Закона, за штедњу која се враћа у износима и по динамици утврђеној овим законом, односно у делу који се примењује као републички пропис, нема првенствено значење одузимања имовинских права, већ остваривања тих права, укључујући и оних судском пресудом утврђених имовинских права, под условима и на начин прописан оспореним Законом. Полазећи од тога да се оспореним Законом обезбеђују средства за „враћање имовине старим девизним штедишама“, Уставни суд је, сагласно члану 18. став 3. Устава, имао у виду и да према ставу Европског суда за људска права законима бивших република СФРЈ којима је уређено враћање старе девизне штедње (у ратама и са одређеном каматом), па и оспореним Законом, није повређено право на имовину зајемчено чланом 1. Протокола 1 уз Европску конвенцију. Такође, у вези са оспореном одредбом члана 36. Закона, Уставни суд је констатовао да је Европски суд (у предметима Молнар Габор против Србије-одлука 22762/05, Гаврило Никач против Србије-пресуда број 172224/03 и др.) изразио став да су ови закони донети пре него што је тужена држава ратификовала Конвенцију и Протокол број 1.
Полазећи од изложеног, као и да су судски поступци, укључујући и извршне обустављени знатно пре него што је оспорени Закон у делу у коме је утврђен јавни дуг Републике, сагласно Уставној повељи, наставио да се примењује као републички пропис, да се оспореним Законом уређују висина и динамика извршавања јавног дуга, односно обавеза Републике по основу „старе девизне штедње, те да оспорени Закон не садржи одредбе којима се ограничава право „старих девизних штедиша“, да евентуалну заштиту права утврђених овим законом остваре код надлежног суда, Уставни суд је оценио да нема основа за даље вођење поступка, те је поступак, сагласно одредбама члана 57. Закона о Уставном суду обуставио. Уставни суд је при доношењу ове одлуке имао у виду и наводе из одговора Народне скупштине о стању финансијског система Републике, као и ставове Европског суда о карактеру ових закона.
Имајући у виду све наведено, Уставни суд је, на основу одредаба члана 36. став 1. тачка 1) и члана 46. тач. 5) и 7) Закона о Уставном суду и члана 82. став 1. тачка 1. и члана 84. Пословника о раду Уставног суда, донео Решење као у изреци.
ПРЕДСЕДНИК
УСТАВНОГ СУДА
др Драгиша Слијепчевић