Уставни суд у саставу: председник др Драгиша Слијепчевић и судије др Оливера Вучић, др Марија Драшкић, Братислав Ђокић, Весна Илић Прелић, др Агнеш Картаг Одри, Катарина Манојловић Андрић, мр Милан Марковић, др Боса Ненадић, Милан Станић, др Драган Стојановић, мр Томислав Стојковић, Сабахудин Тахировић и Предраг Ћетковић, у поступку по уставној жалби Афродите Ђорђевић из Београда, на основу члана 167. став 4. у вези члана 170. Устава Републике Србије, на седници одржаној 29. септембра 2011. године, донео је
O Д Л У К У
1. Одбија се као неоснована уставна жалба Афродите Ђорђевић изјављена због повреде права на суђење у разумном року из члана 32. став 1. Устава Републике Србије, у управном поступку који се водио пред Одељењем за стамбене и грађевинско - комуналне послове, Управа за имовинско - правне послове општине Звездара у Београду у предмету број 463-32/04 и пред Министарством финансија Републике Србије, Сектор за имовинско – правне послове у предмету број 462-02-00036/2004, као и у управном спору који се водио пред Врховним судом Србије у предмету број У. 5374/07.
2. Одбија се као неоснована уставна жалба Афродите Ђорђевић изјављена против пресуде Врховног суда Србије У. 5374/07 од 12. новембра 2009. године и решења Министарства финансија Републике Србије, Сектор за имовинско – правне послове број 462-02-00036/2004 од 7. маја 2007. године.
О б р а з л о ж е њ е
1. Афродита Ђорђевић из Београда је 30. децембра 2009. године поднела Уставном суду уставну жалбу против појединачних аката наведених у тачки 3. изреке, због повреде права на правично суђење из члана 32. став 1. Устава Републике Србије, права на имовину из члана 58. ст. 1. и 2. Устава и права наслеђивања из члана 59. став 1. Устава.
У уставној жалби је, између осталог, наведено: да је решењем Одељења за стамбене и грађевинско комуналне послове, Управа за имовинско правне послове општине Звездара у Београду број 463-32/04 од 18. маја 2005. године одбијен захтев подноситељке уставне жалбе за оглашавање ништавим правноснажног решења о национализацији број 462-132 од 28. децембра 1973. године, донетог од стране Одељења за послове привреде и финансија Скупштине општине Звездара; да је након решења другостепеног органа број 462-02-00036/2004 од 7. маја 2007. године, којим је одбијена као неоснована њена жалба изјављена против првостепеног решења, подноситељка уставне жалбе поднела тужбу којом је оспоравала законитост наведеног другостепеног решења, али да је оспореном пресудом Врховног суда Србије У. 5374/07 од 12. новембра 2009. године тужба одбијена као неоснована; да је поступак пред управним органима, као и пред надлежним судом у управном спору трајао неоправдано дуго; да управни поступак није био правилно спроведен, као и да оспорена пресуда није заснована на уставноправно прихватљивом тумачењу материјалног права, на који начин јој је повређено право на правично суђење из члана 32. став 1. Устава, што је за последицу имало и то да су јој повређена и права из чл. 58. и 59. Устава. Подноситељка уставне жалбе је предложила да Суд усвоји њену уставну жалбу, утврди да су јој повређена Уставом зајемчена права на која се у уставној жалби позива, као и да јој утврди право на накнаду штете, на начин предвиђен одредбама члана 90. Закона о Уставном суду.
2. Сагласно одредби члана 170. Устава Републике Србије, уставна жалба се може изјавити против појединачних аката или радњи државних органа или организација којима су поверена јавна овлашћења, а којима се повређују или ускраћују људска или мањинска права и слободе зајемчене Уставом, ако су исцрпљена или нису предвиђена друга правна средства за њихову заштиту. Поступак по уставној жалби се, у смислу члана 175. став 3. Устава, уређује законом.
У току поступка пружања уставносудске заштите, поводом испитивања основаности уставне жалбе у границама захтева истакнутог у њој, Уставни суд утврђује да ли је у поступку одлучивања о правима и обавезама подноситељке уставне жалбе повређено или ускраћено њено Уставом зајемчено право или слобода.
3. Уставни суд је у спроведеном поступку извршио увид у списе предмета Одељења за имовинско – правне послове Градске општине Звездара број 462-32/04 и документацију приложену уз уставну жалбу, те утврдио следеће чињенице и околности од значаја за одлучивање:
Подноситељка уставне жалбе је 3. септембра 2004. године поднела захтев за оглашавање ништавим правноснажног решења о национализацији Одељења за послове привреде и финансија Скупштине општине Звездара број 462-132 од 28. децембра 1973. године.
Решење о национализацији чије оглашавање ништавим је подноситељка тражила, донето је на основу Закона о национализацији најамних зграда и грађевинског земљишта ("Службени лист ФНРЈ", бр. 52/58, 3/59, 24/59 и 24/61). Тим решењем национализована је и постала друштвена својина дворишна зграда, која је сувласништво са по ½ Јелисавете Јовановић и Милице Вељковић и утврђено која се имовина изузима из национализације. Љубица Јовановић је преминула у току поступка национализације 1961. године, а за њене законске наследнике су оглашене ћерке, Јелисавета Јовановић и Милица Вељковић
Имајући у виду да првостепени орган управе о поднетом захтеву није одлучио у законом прописаном року, Министарство финансија Републике Србије је решењем број 462-02-36/2004-07 од 22. априла 2005. године наложило првостепеном органу да у року од 30 дана од дана пријема тог решења одлучи о захтеву подноситељке уставне жалбе.
Решењем Одељења за стамбене и грађевинско - комуналне послове, Управа за имовинско - правне послове општине Звездара у Београду број 463-32/04 од 18. маја 2005. године одбијен је као неоснован захтев подноситељке уставне жалбе за оглашавање ништавим правноснажног решења о национализацији број 462-132 од 28. децембра 1973. године.
Против првостепеног решења подноситељка уставне жалбе је 6. јуна 2005. године изјавила жалбу, која је одбијена као неоснована решењем Министарства финансија Републике Србије број 463-02-00036/2005 од 29. августа 2005. године.
Подноситељка уставне жалбе је против наведеног коначног управног акта поднела тужбу надлежном суду. Врховни суд Србије је решењем У. 6856/05 од 6. марта 2006. године наложио туженом органу да достави све списе предмета и одговор на тужбу, те је тужени орган 28. марта 2006. године поступио по том налогу. Врховни суд Србије је пресудом У. 6856/05 од 29. новембра 2006. године поништио наведено другостепено решење, са образложењем да решење није потписао министар, већ помоћник министра за кога, из одредби прописа на које се тужени орган позвао у уводу решења, не произлази да је овлашћен за доношење решења, а на који начин су учињене битне повреде правила поступка које у поновном поступку треба отклонити.
У поновном поступку, Министарство финансија Републике Србије, Сектор за имовинско – правне послове је оспореним решењем број 462-02-00036/2004 од 7. маја 2007. године поново одбило жалбу подноситељке као неосновану.
Подноситељка уставне жалбе је и против овог коначног управног акта покренула управни спор подношењем тужбе надлежном суду, која је оспореном пресудом Врховног суда Србије У. 5374/07 од 12. новембра 2009. године одбијена као неоснована. У образложењу ове пресуде је, између осталог, наведено: да су одредбама члана 257. Закона о општем управном поступку таксативно прописани разлози за оглашавање решења ништавим и да је, по оцени Врховног суда Србије, тужени другостепени орган правилно одлучио када је одбио као неосновану жалбу тужиље изјављену против решења којим је одбијен захтев тужиље за оглашавање решења ништавим, односно да тужени другостепени орган својим решењем није повредио закон на штету тужиље; да у конкретном случају не постоје разлози из члана 257. став 1. тачка 3) Закона о општем управном поступку, нити други разлози прописани одредбама наведеног члана Закона за оглашавање решења ништавим; да је тај суд ценио и наводе тужбе којима се указује да поступак национализације у конкретном случају није окончан пре ступања на снагу Устава СФРЈ из 1974. године, па је нашао да ови наводи нису основани, јер из списа предмета произлази да је решење о утврђивању предмета национализације од 28. децембра 1973. године постало правноснажно 4. фебруара 1974. године, а тиме и извршно, имајући у виду одредбу члана 26. Уредбе о поступку за спровођење национализације најамних зграда и грађевинског земљишта, док је Устав ступио на снагу даном проглашења, односно 21. фебруара 1974. године.
4. Одредбама Устава на чију повреду се позива подноситељка у уставној жалби, утврђено је: да свако има право да независан, непристрасан и законом већ установљен суд, правично и у разумном року, јавно расправи и одлучи о његовим правима и обавезама, основаности сумње која је била разлог за покретање поступка, као и о оптужбама против њега (члан 32. став 1.); да се јемчи мирно уживање својине и других имовинских права стечених на основу закона и да право својине може бити одузето или ограничено само у јавном интересу утврђеном на основу закона, уз накнаду која не може бити нижа од тржишне (члан 58. ст. 1. и 2.); да се јемчи право наслеђивања, у складу са законом (члан 59. став 1.).
Законом о општем управном поступку ("Службени лист СРЈ", бр. 33/97 и 31/01) је прописано: да кад се поступак покреће поводом захтева странке, односно по службеној дужности ако је то у интересу странке, а пре доношења решења није потребно спроводити посебан испитни поступак, нити постоје други разлози због којих се не може донети решење без одлагања (решавање претходног питања и др.), орган је дужан да донесе решење и достави га странци што пре, а најдоцније у року од једног месеца од дана предаје уредног захтева, односно од дана покретања поступка по службеној дужности, ако посебним законом није одређен краћи рок, док је у осталим случајевима, када се поступак покреће поводом захтева странке, односно по службеној дужности, ако је то у интересу странке, орган дужан да донесе решење и достави га странци најдоцније у року од два месеца, ако посебним законом није одређен краћи рок (члан 208. став 1.); да се решење по жалби мора донети и доставити странци што пре, а најдоцније у року од два месеца од дана предаје жалбе, ако посебним законом није одређен краћи рок (члан 237. став 1.). Одредбама члана 257. овог закона прописано је да се ништавим оглашава решење: које је у управном поступку донесено у ствари из судске надлежности или у ствари о којој се уопште не може решавати у управном поступку (тачка 1), решење које би својим извршењем могло проузроковати неко дело кажњиво по кривичном закону (тачка 2), решење чије извршење није могуће (тачка 3), решење које је донео орган без претходног захтева странке (члан 116.), а на то странка није накнадно изричито или прећутно пристала (тачка 4), решење које садржи неправилност која је по некој изричитој законској одредби предвиђена као разлог ништавости (тачка 5).
Одредбом члана 38. став 1. Закона о управним споровима ("Службени лист СРЈ", број 46/96), који је важио у време подношења тужбе и доношења оспорене пресуде, било је прописано: да суд решава, по правилу, на основу чињеница које су утврђене у управном поступку; да ако суд нађе да се спор не може расправити на основу чињеница утврђених у управном поступку због тога што у погледу утврђених чињеница постоји противуречност у списима, што су оне у битним тачкама непотпуно утврђене, што је из утврђених чињеница изведен неправилан закључак у погледу чињеничног стања, или ако нађе да су у управном поступку повређена правила поступка што је било од утицаја на решавање ствари, поништиће оспорени акт пресудом, и у том случају надлежни орган је дужан да поступи онако како је у пресуди одређено и да донесе нов управни акт (став 2.); да ако би поништење оспореног управног акта по ставу 2. овог члана и поново вођење поступка пред надлежним органом изазвало за тужиоца штету која би се тешко могла исправити, или ако је на основу јавних исправа или других доказа у списима предмета очигледно да је чињенично стање друкчије од оног које је утврђено у управном поступку или ако је у истом спору већ поништен управни акт, а надлежни орган није у потпуности поступио по пресуди, да суд може и сам утврдити чињенично стање и на основу тако утврђеног чињеничног стања донети пресуду, односно решење (став 3.).
5. У вези навода подноситељке уставне жалбе да јој је у поступку који је претходио подношењу уставне жалбе повређено право на суђење у разумном року, Уставни суд је констатовао да је управни поступак по захтеву подноситељке уставне жалбе отпочео 3. септембра 2004. године.
Иако је право на суђење у разумном року гарантовано Уставом Републике Србије од 8. новембра 2006. године, којим је установљена и уставна жалба као правно средство за заштиту права и слобода зајемчених Уставом, Уставни суд је оценио да време које треба узети у обзир за одлучивање о захтеву подноситељке уставне жалбе тече од покретања поступка пред првостепеним управним органом 3. септембра 2004. године, до његовог правоснажног окончања доношењем оспорене пресуде Врховног суда Србије У. 5374/07 од 12. новембра 2009. године. Уставни суд констатује да је поступак пред првостепеним и другостепеним органом управе и пред Врховним судом Србије укупно трајао пет година и два месеца.
Приликом одлучивања о томе да ли је подноситељки уставне жалбе у конкретном случају повређено право на суђење у разумном року из члана 32. став 1. Устава, Уставни суд је пошао од тога да је појам разумног трајања поступка релативна категорија која зависи од низа чинилаца, а, пре свега, од сложености чињеничних и правних питања у конкретном предмету, понашања подноситељке уставне жалбе као странке у поступку, поступања надлежних судова и других државних органа који воде поступак и природе захтева, односно значаја предметног права за подноситељку.
С тим у вези, Уставни суд констатује да је подноситељка уставне жалбе 3. септембра 2004. године поднела првостепеном управном органу захтев за оглашавање ништавим правноснажног решења о национализацији број 462-132 од 28. децембра 1973. године. Иако начело правне сигурности налаже да се ништави акт што пре уклони из правног поретка, захтев за оглашавање ништавим правноснажног решења из 1973. године подноситељка уставне жалбе је први пут поднела након три деценије од доношења тог решења. Разлози због којих је захтев за оглашавање ништавим поднет морали су бити и јесу били познати подноситељки још у време спровођења поступка национализације у коме је учествовала као странка. Одељење за стамбене и грађевинско - комуналне послове, Управа за имовинско - правне послове општине Звездара у Београду је решењем број 463-32/04 од 18. маја 2005. године одбило захтев подноситељке као неоснован, у року од осам месеци од дана подношења захтева. Другостепени орган управе је о жалби подноситељке поднетој против наведеног првостепеног решења одлучио у року од два месеца од дана подношења жалбе, односно у законом прописаном року. Пресудом Врховног суда Србије У. 6856/05 од 29. новембра 2006. године поништено је решење другостепеног органа због процедуралних пропуста и другостепени орган управе је решење у извршењу пресуде Врховног суда Србије донео након пет месеци. Имајући у виду да је подноситељка уставне жалбе и против новог коначног управног акта поднела тужбу Врховном суду Србије, тај суд је о тужби одлучио оспореном пресудом У. 5374/07 од 12. новембра 2009. године, односно након две године од дана подношења тужбе.
Полазећи од наведеног, а имајући у виду природу ствари о којој је одлучивано у оспореном управно-судском поступку, односно да је захтев за оглашавање ништавим правноснажног решења о национализацији из 1973. године поднет из разлога о коме је подноситељка уставне жалбе морала имати сазнање у време доношења овог акта, те да је захтев први пут поднела три деценије након његовог доношења, упућује на закључак да предмет спора није био од изузетног значаја за подноситељку, без обзира на чињеницу да се ради о национализованим непокретностима.
На основу изнетог, Уставни суд је оценио да подноситељки уставне жалбе није повређено Уставом зајемчено право на суђење у разумном року, те је у овом делу уставну жалбу одбио, сагласно одредби члана 89. став 1. Закона о Уставном суду (''Службени гласник РС'', број 109/07), одлучујући као у тачки 1. изреке.
6. Оцењујући разлоге и наводе изнете у уставној жалби са становишта одредбе члана 32. став 1. Устава, Уставни суд је утврдио да је потребно испитати да ли је поступак који је претходио подношењу уставне жалбе у целини био правичан на начин на који то захтева наведена одредба Устава, те да ли је оспореним појединачним актима повређено или ускраћено уставно право подноситељке. Уставни суд није надлежан да врши проверу утврђених чињеница и начина на који су судови и други државни органи и организације којима су поверена јавна овлашћења тумачили позитивноправне прописе, осим у случајевима у којима су њихове одлуке повредиле уставна права, или су занемариле та права, те ако је примена закона била произвољна или дискриминаторска, односно уколико је дошло до повреде процесних права (право на приступ суду, право на образложену одлуку, право на јавну расправу и др.).
Уставни суд је у спроведеном поступку утврдио да су о захтеву подноситељке уставне жалбе за оглашавање ништавим правноснажног решења о национализацији број 462-132 од 28. децембра 1973. године одлучивали Уставом и законом установљени органи, у управном поступку и управном спору, у коме су биле обезбеђене гарантије правичног суђења зајемчене одредбом члана 32. став 1. Устава. Оспорена пресуда је донета од стране Уставом и законом установљеног суда, који је у поступку спроведеном у складу са Законом о управним споровима донео одлуку на основу чињеничног стања утврђеног у управном поступку, а које је од значаја за доношење одговарајуће одлуке и одлучио применом меродавних одредаба материјалног и процесног права. Уставни суд није нашао ништа што би указало да су материјалноправни прописи произвољно или неправично примењени на штету подноситељке уставне жалбе, нити има елемената који указују на процесну неправичност у смислу гаранција у оквиру права на правично суђење.
Поред тога, у оквиру права на правично суђење, постоји обавеза судова и других државних органа и организација којима су поверена јавна овлашћења да, између осталог, образложе своје одлуке. Решавање суда у управном спору има своје особености, које се, између осталог, огледају у начелу законитости и начелу ослањања суда на утврђено чињенично стање у управном поступку. С обзиром на то да се у управном спору проверава законитост коначног управног акта на подлози чињеница утврђених у управном поступку, то не постоји обавеза суда да образлаже све наводе тужбе уколико су они већ истицани у управном поступку који је претходио управном спору и у ком поступку су ти наводи оцењени. Такав случај најчешће постоји када су наводи тужбе у управном спору идентични жалбеним наводима, које је другостепени орган већ разматрао и о истим одлучио.
По оцени Уставног суда, у оспореној пресуди је образложено зашто се одбија тужба подноситељке као неоснована, те шта чини суштинске разлоге на основу којих је на тај начин одлучено, а Врховни суд Србије је за своју одлуку дао уставноправно прихватљиве разлоге. Наиме, Врховни суд Србије је одлучио о тужби подноситељке, сагласно одредби члана 38. став 1. Закона о управним споровима, на основу чињеница које су утврђене у управном поступку, за које је у спроведеном судском поступку оценио да су у битним тачкама потпуно утврђене, да је из утврђених чињеница изведен правилан закључак у погледу чињеничног стања, да је другостепени орган управе оценио све жалбене наводе дајући за своју одлуку потпуне и детаљно образложене разлоге, а који наводи су готово идентични наводима из поднете тужбе, при чему је у образложењу другостепеног решења детаљно наведено због чега су сви наводи жалбе неосновани, те да у управном поступку нису повређена правила поступка.
С обзиром да је подноситељки уставне жалбе било омогућено да коришћењем својих процесних права учествује у поступку, предузима законом допуштене радње и улаже правне лекове, Уставни суд је утврдио да није било повреде права на правично суђење из члана 32. став 1. Устава.
Подноситељка уставне жалбе такође сматра да јој је оспореним појединачним актима повређено и право на имовину зајемчено чланом 58. ст. 1. и 2. Устава, као и право наслеђивања из члана 59. став 1. Устава. У вези са наводима о повреди ових права, подноситељка у поднетој уставној жалби није прецизно навела и образложила у чему се састоји повреда ових Уставом зајемчених права, већ њихову повреду везује за повреду права из члана 32. став 1. Устава, а с обзиром да је Суд већ дао своју оцену у делу који се тиче права на правично суђење, следи и да наводи подноситељке о повреди права на имовину и права наслеђивања нису основани. Уставни суд указује и да наведена права нису била предмет расправљања и одлучивања у оспореном управно – судском поступку, у ком је одлучивано само о испуњености услова за оглашавање ништавим правноснажног управног акта донетог 1973. године.
Полазећи од изнетог, Уставни суд је, сагласно члану 89. став 1. Закона о Уставном суду, уставну жалбу и у овом делу одбио као неосновану, као у тачки 2. изреке.
7. На основу одредбе члана 45. тачка 9) Закона о Уставном суду, Уставни суд је донео Одлуку као у изреци.
ПРЕДСЕДНИК
УСТАВНОГ СУДА
др Драгиша Слијепчевић