Уставни суд у саставу: председник др Драгиша Слијепчевић и судије др Оливера Вучић, Братислав Ђокић, Весна Илић Прелић, др Агнеш Картаг Одри, Катарина Манојловић Андрић, мр Милан Марковић, др Боса Ненадић, Милан Станић, др Драган Стојановић, мр Томислав Стојковић, Сабахудин Тахировић и Предраг Ћетковић, у поступку по уставној жалби Сретена Савова из Пирота, на основу члана 167. став 4. у вези члана 170. Устава Републике Србије, на седници одржаној 30. јуна 2011. године, донео је
О Д Л У К У
1. Усваја се уставна жалба Сретена Савова и утврђује да је решењем Вишег суда у Пироту Р. 1/10 од 19. априла 2010. године повређено изборно право подносиоца уставне жалбе, зајемчено одредбама члана 52. Устава Републике Србије.
2. Налаже се Управном суду да у року од 30 дана од дана достављања ове одлуке измени оспорени појединачни акт из тачке 1.
О б р а з л о ж е њ е
1. Сретен Савов из Пирота је 4. маја 2010. године поднео Уставном суду уставну жалбу против решења Вишег суда у Пироту Р. 1/10 од 19. априла 2010. године, због повреде изборног права зајемченог одредбама члана 52. Устава Републике Србије, као и права из чл. 22, 32, 36, 43, 46. и 53. Устава. Предложио је, између осталог, да Уставни суд поништи оспорени појединачни акт.
2. Сагласно одредби члана 170. Устава Републике Србије, уставна жалба се може изјавити против појединачних аката или радњи државних органа или организација којима су поверена јавна овлашћења, а којима се повређују или ускраћују људска или мањинска права и слободе зајемчене Уставом, ако су исцрпљена или нису предвиђена друга правна средства за њихову заштиту.
У поступку пружањa уставносудске заштите, поводом испитивања основаности уставне жалбе у границама истакнутог захтева, Уставни суд утврђује да ли је у поступку одлучивања о правима и обавезама подносиоца уставне жалбе повређено или ускраћено његово Уставом зајемчено право или слобода. С тим у вези, Уставни суд је утврдио да подносилац уставне жалбе, сагласно одредби члана 85. став 1. Закона о Уставном суду ("Службени гласник РС", број 109/07), није у поднетој уставној жалби прецизно навео и образложио у чему се састоји повреда сваког од Уставом зајемчених права које је означио у уставној жалби, осим изборног права. С обзиром на то да је предмет одлучивања у поступку који је претходио уставносудском поступку био престанак одборничког мандата подносиоцу уставне жалбе, Уставни суд је оценио да подносилац уставне жалбе повреду права зајемчених одредбама чл. 22, 32, 36, 43, 46. и 53. Устава изводи из, по његовом мишљењу, извршене повреде изборног права зајемченог одредбама члана 52. Устава.
3. Уставни суд је у спроведеном поступку извршио увид у документацију приложену уз уставну жалбу и утврдио следеће чињенице и околности од значаја за одлучивање у конкретном предмету:
Одборници одборничке групе демократска странка – Борис Тадић у Скупштини општине Пирот су поднели жалбу надлежном суду јер Скупштина општине Пирот на седници одржаној 19. марта 2010. године није утврдила престанак мандата, између осталих одборника, и подносиоцу уставне жалбе.
Виши суд у Пироту је оспореним решењем Р. 1/10 од 19. априла 2010. године, уважио њихову жалбу и утврдио, између осталог, престанак мандата одборника Скупштине општине Пирот, Сретена Савова, овде подносиоца уставне жалбе. У образложењу ове пресуде је наведено: да је увидом у приложени уговор о регулисању међусобних односа између подносиоца изборне листе и кандидата за одборника у Скупштини општине Пирот, оверен од стране суда, а у свему закључен у складу са одредбама члана 47. Закона о локалним изборима, утврђено да је у овом уговору именовани свој мандат одборника у Скупштини општине Пирот ставио на располагање подносиоцу изборне листе, да је на подносиоца изборне листе пренео право да у његово име поднесе оставку на функцију одборника и да самостално одлучи да ли ће и када поднети оставку и да његову оставку преда председнику Скупштине општине Пирот; да је оставка предата 15. марта 2010. године Скупштини општине Пирот од стране овлашћеног лица, али да је Скупштина општине Пирот одбила да одлучи о поднетој оставци на седници одржаној 19. марта 2010. године, из ког разлога је суд нашао да је жалба основана.
4. Одредбама члана 52. Устава, на чију се повреду позвао подносилац уставне жалбе, утврђено је: да сваки пунолетан, пословно способан држављанин Републике Србије има право да бира и буде биран (став 1.); да је изборно право опште и једнако, избори су слободни и непосредни, а гласање је тајно и лично (став 2.); да изборно право ужива правну заштиту у складу са законом (став 3.).
Одредбама члана 61. Закона о Уставном суду прописано је: да свако коме је повређено право коначним или правноснажним појединачним актом, донетим на основу закона или другог општег акта, за који је одлуком Уставног суда утврђено да није у сагласности с Уставом, општеприхваћеним правилима међународног права, потврђеним међународним уговорима или законом, има право да тражи од надлежног органа измену тог појединачног акта (став 1.); да се предлог за измену коначног или правноснажног појединачног акта, донетог на основу закона или другог општег акта, за који је одлуком Уставног суда утврђено да није у сагласности с Уставом, општеприхваћеним правилима међународног права, потврђеним међународним уговорима или законом, може поднети у року од шест месеци од дана објављивања одлуке у "Службеном гласнику Републике Србије", ако од достављања појединачног акта до подношења предлога или иницијативе за покретање поступка није протекло више од две године (став 2.).
5. Уставни суд је на седници одржаној 21. априла 2010. године донео Одлуку IУз - 52/2008, којом је, између осталог, утврђено да одредбе члана 47. Закона о локалним изборима („Службени гласник РС", број 129/07) нису у сагласности са Уставом и потврђеним међународним уговорима.
Одредбама члана 47. Закона о локалним изборима био је уређен институт уговора између кандидата за одборника, односно одборника и подносиоца изборне листе, којим се могло предвидети право подносиоца изборне листе да у име одборника поднесе оставку на функцију одборника у скупштини јединице локалне самоуправе и на основу кога је подносилац изборне листе могао да слободно располаже мандатом одборника, а уређен је био и институт бланко оставке.
Уставни суд је оценио да се наведеним одредбама Закона, на основу којих подносилац изборне листе може, располажући мандатом одборника, одлучивати и о дужини трајања мандата одборника, односно о престанку мандата одборника, ограничава остварено право грађанина да буде биран, зајемчено одредбама члана 52. Устава. Наиме, право грађанина да буде биран утврђено Уставом и потврђеним међународним уговорима, према схватању Уставног суда, подразумева и право на задржавање и несметано уживање одборничког мандата у периоду на који је одборник изабран и гарантовану заштиту од самовољног одузимања, односно престанка мандата стеченог на изборима. С обзиром на то да се давањем овлашћења подносиоцу изборне листе да слободно располаже мандатом одборника, фактички даје овлашћење да арбитрерно одлучује о престанку одборничког мандата, Уставни суд је утврдио да оспорене одредбе Закона нису у сагласности са наведеним одредбама Устава.
Поред тога, институт бланко оставке из члана 47. Закона, на основу кога подносилац бланко оставке преноси овлашћење за подношење оставке на подносиоца изборне листе, а подносилац изборне листе самостално одлучује о томе да ли ће и када ће реализовати овлашћење да у име одборника поднесе оставку, према оцени Уставног суда, није у складу са основним правним принципом да изјава воље о оставци треба да одговара стварној вољи носиоца јавне функције, нити уставном одређењу да јавна функција може престати на лични захтев носиоца јавне функције. Уставни суд сматра да функција одборника, као и друга јавна функција, може увек престати вољом њеног носиоца, али та воља мора да одговара стварној вољи одборника у тренутку подношења оставке и да буде слободно изражена. У ситуацији када стављање на располагање тзв. бланко оставке може представљати услов да неко буде кандидован за одборника и када подносилац изборне листе самостално одлучује о томе да ли ће и када ће активирати унапред потписану бланко оставку, Уставни суд је нашао да таква оставка не представља чин слободне воље одборника.
6. Полазећи од наведеног, Уставни суд констатује да је оспорена пресуда Вишег суда у Пироту донета на основу одредбе члана 49. став 2, а у вези са одредбама члана 47. Закона о локалним изборима, којима је био уређен институт уговора између кандидата за одборника, односно одборника и подносиоца изборне листе, а којим се могло предвидети право подносиоца изборне листе да у име одборника поднесе оставку на функцију одборника у скупштини јединице локалне самоуправе и на основу кога је подносилац изборне листе имао право да слободно располаже мандатом одборника. Наиме, Виши суд у Пироту је, одлучујући о жалби изјављеној због недоношења одлуке Скупштине општине Пирот о престанку мандата одборника, овде подноситељке уставне жалбе, донео оспорену пресуду којом је утврдио престанак њеног мандата, са образложењем да је подноситељка уставне жалбе закључењем уговора о регулисању међусобних односа са подносиоцем изборне листе у складу са одредбама члана 47. Закона о локалним изборима, пренела на подносиоца изборне листе и право да слободно располаже њеним мандатом одборника и да самостално одлучи да ли ће реализовати добијена овлашћења и одреди време када ће то учинити.
Уставни суд оцењује да је оспорени појединачни акт донет у складу са тада важећим одредбама Закона о локалним изборима, али да је овим актом повређено пасивно изборно право подноситељке уставне жалбе зајемчено одредбама члана 52. Устава. Чињеница да су судови или други државни органи и организације којима су поверена јавна овлашћења поступали и доносили одлуке које су биле у складу са тада важећим законом, не значи да тим одлукама нису могла бити повређена уставна права оних лица о чијим правима, обавезама или на закону заснованом интересу је одлучивано. Наиме, уређивањем института уговора који за предмет има располагање одборничким мандатом, законодавац је на посредан начин изменио Уставом опредељену природу представничког мандата и фактички увео прикривени императивни мандат одборника, али не у односу на оне које по Уставу одборник представља – који су га изабрали и који су му поверили мандат, већ у односу на политичку странку, односно другог овлашћеног предлагача на чијој је листи кандидован за одборника. Ово је за последицу имало да је не само подноситељки уставне жалбе, него и великом броју других лица повређено пасивно изборно право, односно право да несметано уживају одборнички мандат у периоду на који су изабрани.
По оцени Уставног суда, сама чињеница да стављање на располагање тзв. бланко оставке може представљати услов да неко буде кандидован за одборника, доводи до закључка да то није чин слободне воље одборника. Даље, полазећи од тога да је подносиоцу уставне жалбе, у суштини, мандат престао на основу одлуке подносиоца изборне листе да реализује своје право из уговора, то произлази да је подносиоцу уставне жалбе повређено пасивно изборно право, које, поред тога што подразумева право сваког да буде биран, подразумева и право сваког да задржи и несметано ужива одборнички мандат у периоду на који је изабран и гарантује му и заштиту од самовољног одузимања, односно престанка мандата стеченог на изборима.
Из наведених разлога, Уставни суд је 21. априла 2010. године и донео Одлуку IУз - 52/2008, којом је, између осталог, утврђено да одредбе члана 47. Закона о локалним изборима нису у сагласности са Уставом и потврђеним међународним уговорима, на који начин је одредбе Закона на основу којих је донет оспорени појединачни акт уклонио из правног поретка. Међутим, заштита уставног права подносиоца уставне жалбе не може се ускратити само због тога што су одредбе закона за које је утврђено да нису у сагласности с Уставом престале да важе даном објављивања Одлуке Уставног суда у "Службеном гласнику Републике Србије". Ово стога што наведена Одлука Уставног суда, управо супротно, указује на основаност тврдње подносиоца уставне жалбе о повреди његовог Уставом зајемченог права оспореним појединачним актом. У случају да подносилац није уставном жалбом оспорио акт о престанку одборничког мандата, имао би право да, сагласно одредбама члана 61. Закона о Уставном суду, тражи од надлежног органа измену тог појединачног акта.
7. На основу изложеног и одредаба члана 89. ст. 1. и 2. Закона о Уставном суду, Уставни суд је уставну жалбу усвојио, и утврдио да је оспореном пресудом подносиоцу уставне жалбе повређено изборно право из члана 52. Устава, одлучујући као у тачки 1. изреке. Разматрајући захтев подносиоца уставне жалбе за отклањање штетних последица проузрокованих повредом његовог Уставом зајемченог права, Уставни суд је оценио да су у конкретном случају последице учињене повреде такве природе да их треба отклонити на начин којим се отклањају последице настале услед примене општег акта за који је одлуком Уставног суда утврђено да није у сагласности с Уставом и потврђеним међународним уговорима, а то је измена коначног или правноснажног појединачног акта. Стога је Управном суду, као надлежном органу, наложено да у року од 30 дана од дана достављања ове одлуке, измени оспорени појединачни акт којим је утврђен престанак мандата подносиоцу уставне жалбе, а у складу са ставовима Уставног суда израженим у овој одлуци. С обзиром на наведено, применом одредбе члана 89. став 2. Закона о Уставном суду, одлучено је као у тачки 2. изреке.
8. Полазећи од изнетог, Уставни суд је, на основу одредбе члана 45. тачка 9) Закона о Уставном суду, одлучио као у изреци.
ПРЕДСЕДНИК
УСТАВНОГ СУДА
др Драгиша Слијепчевић