Уставни суд у саставу: председник др Драгиша Слијепчевић и судије др Марија Драшкић, Братислав Ђокић, Весна Илић Прелић, Катарина Манојловић Андрић, мр Милан Марковић, др Боса Ненадић, Милан Станић, др Драган Стојановић, Сабахудин Тахировић и Предраг Ћетковић, у поступку по уставној жалби Снежане Петковић, Горана Илића, Владе Милојковића, Марине Милетић, Драгана Радосављевића, Драгане Костић и Милосава Станојевића, свих из Сокобање, на основу члана 167. став 4. у вези члана 170. Устава Републике Србије, на седници одржаној 23. јуна 2011. године, донео је
О Д Л У К У
1. Усваја се уставна жалба Снежане Петковић, Горана Илића, Владе Милојковића, Марине Милетић, Драгана Радосављевића, Драгане Костић и Милосава Станојевића, и утврђује да је пресудом Окружног суда у Зајечару Уж. 19/08 од 14. новембра 2008. године повређено изборно право подносилаца уставне жалбе зајемчено одредбама члана 52. Устава Републике Србије.
2. Налаже се Управном суду да у року од 30 дана од дана достављања ове одлуке измени оспорени појединачни акт из тачке 1.
О б р а з л о ж е њ е
1. Снежана Петковић из Сокобање је 26. новембра 2008. године поднела Уставном суду уставну жалбу против пресуде Окружног суда у Зајечару Уж. 19/08 од 14. новембра 2008. године, због повреде изборног права зајемченог одредбама члана 52. Устава Републике Србије.
У уставној жалби је, између осталог, наведено: да је подноситељка уставне жалбе изабрана за одборника у Скупштини општине Сокобања са изборне листе "Српска радикална странка – Томислав Николић"; да је Српска радикална странка 29. октобра 2008. године предала Скупштини општине Сокобања бланко оставку подноситељке уставне жалбе, али да на редовној седници Скупштине општине Сокобања одржаној 13. новембра 2008. године та оставка није прихваћена; да је М. Р, функционер Српске радикалне странке задужен за Сокобању, поднео жалбу Окружном суду у Зајечару због недоношења одлуке Скупштине општине Сокобања о престанку мандата, те да је тај суд донео оспорену пресуду којом је утврдио престанак одборничког мандата подноситељки уставне жалбе; да је оспорена пресуда незаконита јер је донета по жалби неовлашћеног лица. Предложила је, између осталог, да Уставни суд поништи оспорени појединачни акт.
Истоветну уставну жалбу поднели су Уставном суду и Горан Илић, Влада Милојковић, Марина Милетић, Драган Радосављевић, Драгана Костић и Милосав Станојевић, сви из Сокобање, чији престанак мандата је такође утврђен оспореном пресудом. Ове уставне жалбе су у Уставном суду заведене под бројевима: Уж-1372/2008, Уж-1373/2008, Уж-1374/2008, Уж-1375/2008, Уж-1385/2008 и Уж-1396/2008. Имајући у виду да су наведене уставне жалбе поднете против пресуде Окружног суда у Зајечару Уж. 19/08 од 14. новембра 2008. године и да је садржина ових уставних жалби идентична, Уставни суд је, ради ефикаснијег решавања уставних жалби, донео одлуку о накнадном спајању предмета, сагласно одредбама члана 42. ст. 1, 2. и 4. Пословника о раду Уставног суда (''Службени гласник РС'', бр. 24/08 и 27/08), те се овом одлуком решава о уставним жалбама свих наведених подносилаца.
2. Сагласно одредби члана 170. Устава Републике Србије, уставна жалба се може изјавити против појединачних аката или радњи државних органа или организација којима су поверена јавна овлашћења, а којима се повређују или ускраћују људска или мањинска права и слободе зајемчене Уставом, ако су исцрпљена или нису предвиђена друга правна средства за њихову заштиту.
У току поступка пружања уставносудске заштите, поводом испитивања основаности уставне жалбе у границама захтева истакнутог у њој, Уставни суд утврђује да ли је у поступку одлучивања о правима и обавезама подносиоца уставне жалбе повређено или ускраћено његово Уставом зајемчено право или слобода.
3. Уставни суд је у спроведеном поступку извршио увид у документацију приложену уз уставну жалбу, као и одговор Скупштине општине Сокобања од 14. марта 2011. године, те је утврдио следеће чињенице и околности од значаја за одлучивање у конкретном предмету:
Скупштина општине Сокобања је 13. новембра 2008. године донела одлуку број 011-25/08 којом није утврдила престанак мандата одборницима, између осталих, подносиоцима уставне жалбе, због подношења оставки које је у њихово име предала Српска радикална странка, као подносилац изборне листе "Српска радикална странка – Томислав Николић", са које су им мандати додељени.
Против ове одлуке жалбу је изјавио М. Р, овлашћено лице Српске радикалне странке у Скупштини општине Сокобања, са предлогом да Окружни суд у Зајечару утврди престанак мандата подносиоцима уставне жалбе, одборницима у Скупштини општине Сокобања.
Окружни суд у Зајечару је на седници одржаној 14. новембра 2008. године донео оспорену пресуду Уж. 19/08, којом је жалба уважена, поништена одлука Скупштине општине Сокобања број 011-25/08 од 13. новембра 2008. године и утврђен престанак мандата подносиоцима уставне жалбе. У образложењу ове пресуде је, између осталог, наведено: да је увидом у приложене уговоре о регулисању међусобних односа између подносиоца изборне листе и кандидата за одборнике у Скупштини општине Сокобања, овереним од стране Општинског суда у Сокобањи, а у свему закључене у складу са одредбама члана 47. Закона о локалним изборима, утврђено да су у овим уговорима наведена лица своје мандате одборника у Скупштини општине Сокобања ставили на располагање подносиоцу изборне листе, да су на подносиоца изборне листе пренели право да у њихово име поднесе оставку на функцију одборника и да самостално одлучи да ли ће и када поднети оставку и да њихове оставке преда председнику Скупштине општине Сокобања; да на основу изнетог произлази да је подносилац изборне листе - Српска радикална странка, на основу закључених уговора стекла право да слободно располаже мандатима одборника са којима је закључила уговор и да самостално одлучи да ли ће реализовати добијена овлашћења и одреди време када ће то учинити, па имајући у виду чињеницу да уговори, закључени у складу са наведеним законским одредбама, представљају вољу странака, да нису поништени или раскинути, да они производе правно дејство, на основу чега се не може прихватити закључак из одлуке Скупштине општине Сокобања да су одборници своје оставке опозвали, да не признају правну важност уговора и да Српска радикална странка не може активирати њихове потписане бланко оставке.
4. Одредбама члана 52. Устава, на чију су се повреду позвали подносиоци уставне жалбе, утврђено је: да сваки пунолетан, пословно способан држављанин Републике Србије има право да бира и буде биран (став 1.); да је изборно право опште и једнако, избори су слободни и непосредни, а гласање је тајно и лично (став 2.); да изборно право ужива правну заштиту у складу са законом (став 3.).
Одредбама члана 61. Закона о Уставном суду („Службени гласник РС", број 109/07) прописано је: да свако коме је повређено право коначним или правноснажним појединачним актом, донетим на основу закона или другог општег акта, за који је Одлуком Уставног суда утврђено да није у сагласности с Уставом, општеприхваћеним правилима међународног права, потврђеним међународним уговорима или законом, има право да тражи од надлежног органа измену тог појединачног акта (став 1.); да се предлог за измену коначног или правноснажног појединачног акта, донетог на основу закона или другог општег акта, за који је Одлуком Уставног суда утврђено да није у сагласности с Уставом, општеприхваћеним правилима међународног права, потврђеним међународним уговорима или законом, може поднети у року од шест месеци од дана објављивања одлуке у "Службеном гласнику Републике Србије", ако од достављања појединачног акта до подношења предлога или иницијативе за покретање поступка није протекло више од две године (став 2.).
5. Уставни суд је на седници одржаној 21. априла 2010. године донео Одлуку IУз - 52/2008, којом је, између осталог, утврђено да одредбе члана 47. Закона о локалним изборима („Службени гласник РС", број 129/07) нису у сагласности са Уставом и потврђеним међународним уговорима.
Одредбама члана 47. Закона о локалним изборима био је уређен институт уговора између кандидата за одборника, односно одборника и подносиоца изборне листе, којим се могло предвидети право подносиоца изборне листе да у име одборника поднесе оставку на функцију одборника у скупштини јединице локалне самоуправе и на основу кога је подносилац изборне листе могао да слободно располаже мандатом одборника, а уређен је био и институт бланко оставке.
Уставни суд је оценио да се наведеним одредбама Закона, на основу којих подносилац изборне листе може, располажући мандатом одборника, одлучивати и о дужини трајања мандата одборника, односно о престанку мандата одборника, ограничава остварено право грађанина да буде биран, зајемчено одредбама члана 52. Устава. Наиме, право грађанина да буде биран утврђено Уставом и потврђеним међународним уговорима, према схватању Уставног суда, подразумева и право на задржавање и несметано уживање одборничког мандата у периоду на који је одборник изабран и гарантовану заштиту од самовољног одузимања, односно престанка мандата стеченог на изборима. С обзиром на то да се давањем овлашћења подносиоцу изборне листе да слободно располаже мандатом одборника, фактички даје овлашћење да арбитрерно одлучује о престанку одборничког мандата, Уставни суд је утврдио да оспорене одредбе Закона нису у сагласности са наведеним одредбама Устава.
Поред тога, институт "бланко оставке" из члана 47. Закона, на основу кога подносилац "бланко оставке" преноси овлашћење за подношење оставке на подносиоца изборне листе, а подносилац изборне листе самостално одлучује о томе да ли ће и када ће реализовати овлашћење да у име одборника поднесе оставку, према оцени Уставног суда, није у складу са основним правним принципом да изјава воље о оставци треба да одговара стварној вољи носиоца јавне функције, нити уставном одређењу да јавна функција може престати на лични захтев носиоца јавне функције. Уставни суд сматра да функција одборника, као и друга јавна функција, може увек престати вољом њеног носиоца, али та воља мора да одговара стварној вољи одборника у тренутку подношења оставке и да буде слободно изражена. У ситуацији када стављање на располагање тзв. бланко оставке може представљати услов да неко буде кандидован за одборника и када подносилац изборне листе самостално одлучује о томе да ли ће и када ће активирати унапред потписану бланко оставку, Уставни суд је нашао да таква оставка не представља чин слободне воље одборника.
6. Полазећи од наведеног, Уставни суд констатује да је оспорена пресуда донета на основу одредбе члана 49. став 2, а у вези одредаба члана 47. Закона о локалним изборима, којима је био уређен институт уговора између кандидата за одборника, односно одборника и подносиоца изборне листе, а којим се могло предвидети право подносиоца изборне листе да у име одборника поднесе оставку на функцију одборника у скупштини јединице локалне самоуправе и на основу кога је подносилац изборне листе имао право да слободно располаже мандатом одборника. Наиме, Окружни суд у Зајечару је, одлучујући о жалби изјављеној против одлуке Скупштине општине Сокобања којом није утврђен престанак мандата одборника, овде подносилаца уставне жалбе, донео оспорену пресуду којом је утврдио престанак њихових мандата, са образложењем да су подносиоци уставне жалбе закључењем уговора о регулисању међусобних односа са подносиоцем изборне листе, пренели на подносиоца изборне листе и право да слободно располаже њиховим мандатима одборника и да самостално одлучи да ли ће реализовати добијена овлашћења и одреди време када ће то учинити, па имајући у виду чињеницу да су уговори закључени у складу са одредбама члана 47. Закона о локалним изборима, да они производе правно дејство и да подносилац изборне листе подношењем оставке у име одборника, овде подносилаца уставних жалби, остварује своје право из уговора.
Међутим, Уставни суд оцењује да је оспорени појединачни акт донет у складу са тада важећим одредбама Закона о локалним изборима, али да је овим актом повређено пасивно изборно право подносилаца уставне жалбе зајемчено одредбама члана 52. Устава. Чињеница да су судови или други државни органи и организације којима су поверена јавна овлашћења поступали и доносили одлуке које су биле у складу са тада важећим законом, не значи да тим одлукама нису могла бити повређена уставна права оних лица о чијим правима, обавезама или на закону заснованом интересу је одлучивано. Наиме, уређивањем института уговора који за предмет има располагање одборничким мандатом, законодавац је на посредан начин изменио Уставом опредељену природу представничког мандата и фактички увео прикривени императивни мандат одборника, али не у односу на оне које по Уставу одборник представља – који су га изабрали и који су му поверили мандат, већ у односу на политичку странку, односно другог овлашћеног предлагача на чијој је листи кандидован за одборника. Ово је за последицу имало да је не само подносиоцима уставне жалбе, него и великом броју других лица повређено пасивно изборно право, односно право да несметано уживају одборнички мандат у периоду на који су изабрани.
По оцени Уставног суда, сама чињеница да стављање на располагање тзв. бланко оставке може представљати услов да неко буде кандидован за одборника, доводи до закључка да то није чин слободне воље одборника. Даље, полазећи од тога да је подносиоцима уставне жалбе, у суштини, мандат престао на основу одлуке подносиоца изборне листе да реализује своје право из уговора, то произлази да је подносиоцима уставне жалбе повређено пасивно изборно право, које, поред тога што подразумева право сваког да буде биран, подразумева и право сваког да задржи и несметано ужива одборнички мандат у периоду на који је изабран и гарантује му и заштиту од самовољног одузимања, односно престанка мандата стеченог на изборима.
Из наведених разлога, Уставни суд је на седници одржаној 21. априла 2010. године и донео Одлуку IУз - 52/2008, којом је, између осталог, утврђено да одредбе члана 47. Закона о локалним изборима нису у сагласности са Уставом и потврђеним међународним уговорима, на који начин је одредбе Закона на основу којих су донети оспорени појединачни акти уклонио из правног поретка. Међутим, заштита уставног права подносилаца уставне жалбе не може се ускратити само због тога што су одредбе Закона за које је утврђено да нису у сагласности с Уставом престале да важе даном објављивања Одлуке Уставног суда у "Службеном гласнику Републике Србије". Ово стога што наведена одлука Уставног суда, управо супротно, указује на основаност тврдње подносилаца уставне жалбе о повреди њиховог Уставом зајемченог права оспореним појединачним актима. У случају да подносиоци нису уставном жалбом оспорили акте о престанку одборничких мандата, имали би право да, сагласно одредбама члана 61. Закона о Уставном суду, траже од надлежног органа измену тих појединачних аката.
7. На основу изложеног и одредаба члана 89. ст. 1. и 2. Закона о Уставном суду, Уставни суд је жалбу усвојио, и утврдио да је оспореном пресудом подносиоцима уставне жалбе повређено изборно право из члана 52. Устава, одлучујући као у тачки 1. изреке. Разматрајући захтев подносилаца уставне жалбе за отклањање штетних последица проузрокованих повредом њиховог Уставом зајемченог права, Уставни суд је оценио да су у конкретном случају последице учињене повреде такве природе да их треба отклонити на начин којим се отклањају последице настале услед примене општег акта за који је одлуком Уставног суда утврђено да није у сагласности с Уставом и потврђеним међународним уговорима, а то је измена коначног или правноснажног појединачног акта. Стога је Управном суду, као надлежном органу, наложено да у року од 30 дана од дана достављања ове одлуке, измени оспорени појединачни акти којим је утврђен престанак мандата подносиоцима уставне жалбе, а у складу са ставовима Уставног суда израженим у овој одлуци. С обзиром на наведено, применом одредбе члана 89. став 2. Закона о Уставном суду, одлучено је као у тачки 2. изреке.
8. Полазећи од изнетог, Уставни суд је, на основу одредбе члана 45. тачка 9) Закона о Уставном суду, одлучио као у изреци.
ПРЕДСЕДНИК
УСТАВНОГ СУДА
др Драгиша Слијепчевић