Уставни суд у саставу: председник др Драгиша Слијепчевић и судије др Оливера Вучић, др Марија Драшкић, Братислав Ђокић, Весна Илић Прелић, др Горан Илић, др Агнеш Картаг Одри, Катарина Манојловић Андрић, др Боса Ненадић, Милан Станић, др Драган Стојановић, мр Томислав Стојковић, Сабахудин Тахировић и Предраг Ћетковић, у поступку по уставној жалби "Контакт филм" а.д. из Београда, на основу члана 167. став 4, у вези члана 170. Устава Републике Србије, на седници одржаној 2. јуна 2011. године, донео је
О Д Л У К У
1. Одбија се као неоснована уставна жалба "Контакт филм" а.д. изјављена против решења Врховног суда Србије Узз. 22/07 од 7. новембра 2007. године.
2. Одбацује се уставна жалба "Контакт филм" а.д. изјављена против "радње/извршеног чина Окружног суда у Београду у поступку извршења своје правноснажне пресуде У. 982/2000 од 28. новембра 2001. године", решења Окружног суда у Београду У. 790/05 од 30. децембра 2005. године, решења Окружног суда у Београду У. 790/05 од 10. фебруара 2006. године, одлука Управног одбора јавног предузећа Пословни простор Вождовац број 361-21/99 од 29. јануара 1999. године и број 06. 1-179/2000 од 16. јуна 2000. године, закључка Општинског већа општине Вождовац број I-361-1/06 од 26. јануара 2006. године, "радње/извршеног чина" Општинског већа општине Вождовац у поступку одлучивања по приговору "Контакт филм" а.д. против одлуке Управног одбора јавног предузећа Пословни простор Вождовац број 06.1-179/2000 од 16. јуна 2000. године и обавештења Републичког јавног тужилаштва Ут. 75/06 од 15. маја 2006. године.
О б р а з л о ж е њ е
1. "Контакт филм" а.д. из Београда је 24. марта 2008. године, преко пуномоћника Јованке Јовић Трифуновић, адвоката из Београда, Уставном суду поднео уставну жалбу против аката и радњи наведених у изреци, због повреде права на правично суђење из члана 32. став 1. Устава Републике Србије, права на једнаку заштиту права и на правно средство из члана 36. Устава, слободе мишљења и изражавања из члана 46. Устава, као и начела непосредне примене зајемчених права из члана 18. Устава. Подносилац уставне жалбе се истовремено позвао на повреду одредаба чл. 6. 10. и 13. Европске конвенције за заштиту људских права и основних слобода.
У уставној жалби се наводи да Окружни суд у Београду већ пет година није одлучио о захтевима подносиоца за извршење правноснажних пресуда тог суда У. 982/2000 од 28. новембра 2001. године и У. 672/02 од 30. децембра 2002. године, чиме је подносиоцу повређено право на суђење у разумном року. Такође се наводи да је Врховни суд Србије оспореним решењем Узз. 22/07 од 7. новембра 2007. године одбацио подносиочев захтев за заштиту законитости, а није одлучио о његовом „захтеву за сходну примену“ одредаба Закона о парничном поступку, која се односи на процесну ситуацију након пријема обавештења јавног тужиоца да неће поднети захтев за заштиту законитости. Подносилац сматра да су му оспореним актима и радњама повређена наведена Уставом зајемчена права и предлаже, између осталог, да Уставни суд оспорене акте поништи и забрани даље вршење оспорених радњи нечињења.
2. Сагласно одредбама члана 170. Устава Републике Србије, уставна жалба се може изјавити против појединачних аката или радњи државних органа или организација којима су поверена јавна овлашћења, а којима се повређују или ускраћују људска или мањинска права и слободе зајемчене Уставом, ако су исцрпљена или нису предвиђена друга правна средства за њихову заштиту.
Одредба члана 82. став 1. Закона о Уставном суду („Службени гласник РС“, број 109/07) по својој садржини је истоветна члану 170. Устава.
У току поступка пружања уставносудске заштите, поводом испитивања основаности уставне жалбе у границама истакнутог захтева, Уставни суд утврђује да ли је у поступку одлучивања о правима и обавезама подносиоца уставне жалбе повређено или ускраћено његово Уставом зајемчено право или слобода.
3. Уставни суд је у спроведеном поступку извршио увид у списе предмета Врховног суда Србије У. 982/2000, У. 672/02, У. 790/05 и Узз. 22/07, те је утврдио следеће чињенице и околности од значаја за одлучивање у овој правној ствари:
Окружни суд у Београду је пресудом У. 982/2000 од 28. новембра 2000. године уважио тужбу подносиоца уставне жалбе и поништио закључак Извршног одбора скупштине општине Вождовац I број 361-1/99 од 15. марта 1999. године. Наведеним закључком одбијен је приговор подносиоца против одлуке Управног одбора јавног предузећа „Пословни простор Вождовац“, којим је подносиоцу отказано коришћење пословног простора због неиспуњења уговорних обавеза плаћања закупнине. Поништавање наведеног управног акта образложено је тиме што се тужени орган није позвао ни на једну одредбу Закона о општем управном поступку, иако је одлучивао у управној ствари. Такође, имајући у виду да се тужбом оспорава правилност утврђеног чињеничног стања, а да тужени орган није поступио по налогу суда да достави одговор на тужбу и списе предмета, суд је поништио акт туженог органа, јер без списа није био у могућности да оцени његову законитост.
Подносилац уставне жалбе је 20. маја 2002. године, на основу члана 63. став 1. Закона о управним споровима, Окружном суду у Београду поднео захтев за доношење решења у извршењу пресуде тог суда У. 982/2000 од 28. новембра 2000. године. О наведеном захтеву подносиоца Окружни суд у Београду је одлучивао у предмету Уи. 7/02. Подносилац је у захтеву навео да тужени орган ни након поновљеног тражења није донео нови акт у извршењу наведене пресуде и предложио да суд донесе одлуку о његовом приговору, тако што ће исти уважити. Дописом од 28. јуна 2002. године Окружни суд у Београду је наложио туженом органу да се најкасније у року од седам дана изјасни о разлозима због којих није донета одлука у извршењу наведене пресуде. Извршни одбор скупштине општине Вождовац је обавестио суд да је још 30. маја доставио подносиоцу нови закључак I број 361-8/02 од 23. маја 2002. године, којим је одбијен приговор подносиоца против одлуке Управног одбора јавног предузећа Пословни простор Вождовац о отказу уговора о коришћењу пословног простора. На захтев суда, подносилац уставне жалбе се изјаснио да тужбу проширује и на закључак Извршног одбора скупштине општине Вождовац I број 361-8/02 од 23. маја 2002. године.
Подносилац уставне жалбе је 7. јуна 2002. године, на основу члана 62. Закона о управним споровима, поднео тужбу Окружном суду у Београду, којом је тражио да тај суд донесе пресуду којом ће сам решити предметну управну ствар, јер је закључак Извршног одбора скупштине општине Вождовац I број 361-8/02 од 23. маја 2002. године донет противно примедбама наведеним у пресуди Окружног суда у Београду У. 982/2000 од 28. новембра 2000. године. Окружни суд у Београду је, одлучујући о законитости наведеног управног акта, усвојио тужбу подносиоца и пресудом У. 672/02 од 30. децембра 2002. године, поништио наведени закључак. У образложењу је наведено да се тужени орган није позвао ни на једну одредбу Закона о општем управном поступку, иако је одлучивао у управној ствари, а позивање на одредбе Одлуке о Извршном одбору, Одлуке о начину располагања и коришћења пословног простора на територији општине Вождовац и Правилника јавног предузећа „Пословни простор-Вождовац“ о разврставању пословног простора у групе, не овлашћују туженог да искључи примену одредаба Закона о општем управном поступку.
У предмету Окружног суда у Београду Уи. 14/03 одлучивано је о захтеву подносиоца уставне жалбе од 25. августа 2003. године, који је поднет на основу члана 63. Закона о управним споровима. Подносилац је од Окружног суда у Београду тражио доношење решења у извршењу пресуде тог суда У. 672/02 од 30. децембра 2000. године, јер тужени орган ни након поновљеног тражења није донео нови акт у извршењу наведене пресуде. Окружни суд у Београду је решењем од 21. марта 2002. године наложио туженом органу да се најкасније у року од седам дана изјасни о разлозима због којих није донет управни акт у извршењу наведене пресуде. Поступајући по налогу суда, Извршни одбор скупштине општине Вождовац је донео закључак I број 361-7/05 од 15. априла 2005. године, којим је одбијен приговор тужиоца против одлуке Управног одбора јавног предузећа Пословни простор Вождовац број 361-8/02 од 23. маја 2002. године о отказу коришћења пословног простора због неиспуњења уговорних обавеза плаћања закупнине од стране тужиоца. На захтев суда, подносилац уставне жалбе се изјаснио да проширује тужбу и на новодонети закључак Извршног одбора скупштине општине Вождовац.
Окружни суд у Београду је пресудом У. 790/05 од 25. новембра 2005. године уважио тужбу подносиоца и поништио закључак Извршног одбора скупштине општине Вождовац I број 361-7/05 од 15. априла 2005. године, који је донет у извршењу пресуде Окружног суда у Београду У. 672/02 од 30. децембра 2002. године. Наведени суд је у образложењу пресуде навео: да је у току трајања управног спора тужени орган, поступајући по решењу Уи. 14/03 од 21. марта 2005. године, донео нови управни акт; да је тужилац проширио тужбу и на новодонети акт, те је туженом органу наложено да достави одговор на тужбу, као и списе предмета; да тужени орган до одлучивања суда није доставио списе предмета. Полазећи од тога да се управни спор, по правилу, решава на подлози чињеница које су утврђене у управном поступку, а имајући у виду да је тужбом оспорена правилност утврђеног чињеничног стања, суд је поништио акт туженог органа, јер без списа није могао да оцени његову законитост. Подносилац уставне жалбе је 23. децембра 2005. године поднео предлог за доношење допунске пресуде, истичући да Окружни суд у Београду својом пресудом У. 790/05 од 25. новембра 2005. године није одлучио о свим захтевима о којима се мора одлучити, односно о прејудицијелном захтеву ништавости закључка Општинског већа општине Вождовац од 15. априла 2005. године и о главном захтеву за извршење правоснажне пресуде донесене у управном спору доношењем решења које у свему замењује акт туженог.
Окружни суд у Београду је 30. децембра 2005. године донео решење У. 790/05 којим је одбијен као неоснован предлог за допуну пресуде У.790/05 од 25. новембра 2005. године. У образложењу тог решења суд је навео да је пресудом У. 790/05 од 25. новембра 2005. године одлучено о законитости управног акта - закључка Општинског већа општине Вождовац I број 361-7/05 од 15. априла 2005. године и да је тај управни акт донет у извршењу пресуде овог суда У. 672/02 од 30. децембра 2002. године, тако да подносилац неосновано истиче да суд није донео решење које у свему замењује акт туженог органа. Суд је нашао да није ни било потребе за доношењем таквог акта, с обзиром на то да је тај акт донет од стране туженог у поступку Уи. 14/03. Суд је оценио да се не може прихватити ни став тужиоца да није одлучено о прејудицијелном захтеву ништавости закључка Општинског већа општине Вождовац I број 361-7/05 од 15. априла 2005. године, јер је управо пресудом У. 790/05 од 25. новембра 2005. године закључак туженог поништен, применом одредбе члана 41. став 2. Закона о управним споровима.
Подносилац уставне жалбе је 14. априла 2006. године поднео предлог Републичком јавном тужилаштву да подигне захтев за заштиту законитости против решења Окружног суда у Београду У. 790/05 од 30. децембра 2005. године и решења У. 790/05 од 10. фебруара 2006. године.
Након пријема обавештења Републичког јавног тужилаштва УТ-број 75/06 од 15. маја 2006. године да неће поднети захтев за заштиту законитости, подносилац уставне жалбе је 14. јуна 2006. године лично изјавио Врховном суду Србије захтев за заштиту законитости, позивајући се на сходну примену одредбе члана 418. Закона о парничном поступку, а на основу одредбе члана 59. Закона о управним споровима. Врховни суд Србије је о овом захтеву подносиоца одлучио оспореним решењем Узз. 22/07 од 7. новембра 2007. године, тако што је исти одбацио као поднет од неовлашћеног лица.
4. Одредбама Устава на чију повреду се позива у уставној жалби, утврђено је: да свако има право да независан, непристрасан и законом већ установљен суд, правично и у разумном року, јавно расправи и одлучи о његовим правима и обавезама, основаности сумње која је била разлог за покретање поступка, као и о оптужбама против њега (члан 32. став 1.); да се јемчи једнака заштита права пред судовима и другим државним органима, имаоцима јавних овлашћења и органима аутономне покрајине и јединица локалне самоуправе, као и право на жалбу или друго правно средство против одлуке којом се одлучује о нечијем праву, обавези или на закону заснованом интересу (члан 36.); да се јемчи слобода мишљења и изражавања, као и слобода да се говором, писањем, сликом или на други начин траже, примају и шире обавештења и идеје и да се слобода изражавања може законом ограничити, ако је то неопходно ради заштите права и угледа других, чувања ауторитета и непристрасности суда и заштите јавног здравља, морала демократског друштва и националне безбедности Републике Србије (члан 46).
Како су одредбама чл. 32, 36. и 46. Устава зајемчена права која су по својој суштини истоветна правима из чл. 6, 10. и 13. Европске конвенције за заштиту људских права и основних слобода, то Уставни суд постојање повреде ових права у поступку уставносудске контроле цени у односу на Устав Републике Србије.
Уставни суд налази да су за одлучивање о постојању повреде Уставом зајемчених права на које подносилац уставне жалбе указује, од значаја одредбе Закона о управним споровима ("Службени лист СРЈ", број 46/96), који је важио у време доношења оспорених аката.
Одредбама члана 20. тог закона било је прописано да надлежни јавни тужилац у републици може поднети врховном суду захтев за заштиту законитости против правноснажне одлуке коју је у управном спору донео суд који није највиши суд у републици, ако је таквом одлуком повређен закон, други пропис или општи акт (став 1.) и да из истих разлога, надлежни државни, односно јавни тужилац може поднети захтев за заштиту законитости против одлуке већа врховног суда (став 2.).
Одредбом члана 47. став 1. Закона је, у погледу поступка по правним лековима, па тако и по поднетом захтеву за заштиту законитости у управном спору, било прописано да ће недозвољен или неблаговремен захтев или захтев који је поднело неовлашћено лице надлежни суд одбацити решењем, а сагласно одредби члана 59. Закона, на питања поступка у управним споровима која нису уређена овим законом сходно су се примењивале одредбе закона којим се уређује парнични поступак.
5. Испитујући основаност уставне жалбе у делу којим се оспорава решење Врховног суда Србије Узз. 22/07 од 7. новембра 2007. године, Уставни суд је утврдио следеће:
Из одредбе члана 59. Закона о управним споровима, који је важио у време подношења предметног захтева за заштиту законитости, произлази да се управном спору супсидијарно и сходно примењују одредбе Закона о парничном поступку. То значи да је за примену одредаба Закона о парничном поступку било потребно да одређена питања нису уређена Законом о управним споровима (супсидијерна примена) и да су могле бити примењене оне одредбе Закона о парничном поступку које одговарају правној природи и суштини управног спора, и то на начин који одговара управном спору као посебној врсти судског спора за контролу и оцену законитости коначног управног акта (сходна примена).
Захтев за заштиту законитости у управном спору је као ванредно правно средство био уређен Законом о управним споровима из 1996. године, те стога није било основа за примену одредаба Закона о парничном поступку које уређују поступак по овом правном средству. Према одредбама Закона о управним споровима, подношење захтева за заштиту законитости било је у искључивој надлежности јавног тужиоца као самосталног државног органа, те је из тих разлога Врховни суд Србије био овлашћен да у управним споровима води поступак и мериторно одлучује о захтеву за заштиту законитости, и то само када га је поднео надлежни јавни тужилац.
У конкретном случају, подносилац уставне жалбе је након добијања обавештења од Републичког јавног тужилаштва да неће поднети захтев за заштиту законитости против решења Окружног суда у Београду У. 790/05 од 30. децембра 2005. године и решења У. 790/05 од 10. фебруара 2006. године, лично поднео захтев за заштиту законитости против наведених решења, након чега је Врховни суд Србије одбацио захтев као поднет од неовлашћеног лица. Тај суд је оценио да је подизање захтева за заштиту законитости у управном спору у искључивој надлежности јавног тужиоца, у смислу члана 20. став 1. Закона о управним споровима.
С обзиром на наведено, Уставни суд је оценио да оспореним решењем Врховног суда Србије Узз. 22/07 од 7. новембра 2007. године подносиоцу уставне жалбе није повређено право на правично суђење. Уставни суд је оценио да је оспорено решење донео Уставом и законом установљен суд, у границама својих надлежности, након поступка спроведеног у складу са законским одредбама, те да је оспорено решење засновано на уставноправно прихватљивом тумачењу меродавног процесног права.
Испитујући постојање повреде права на правно средство зајемчено чланом 36. став 2. Устава, Уставни суд је имао у виду природу управног спора, као инструмента судске контроле законитости рада управе. Наиме, у управним стварима странка има могућност да заштиту својих права остварује, по правилу, најпре у двостепеном управном поступку, а потом подношењем тужбе у управном спору, како би и суд оценио законитост коначног управног акта. Дакле, управни спор је по својој природи додатни и накнадни вид судске заштите. У конкретном случају, у поступку које је претходио подношењу уставне жалбе, подносилац је право на правно средство искористио управо подношењем тужбе у управном спору, о којој је Окружни суд у Београду одлучио пресудом У. 790/05 од 25. новембра 2005. године. Полазећи од наведеног, Уставни суд је оценио да оспореним решењем Врховног суда Србије Узз. 22/07 од 7. новембра 2007. године подносиоцу уставне жалбе није повређено наведено уставно право.
Такође, Уставни суд је утврдио да је неоснован навод подносиоца да му је повређено право из члана 18. Устава, јер ова одредба не представља Уставом зајемчено право, већ начело да се људска и мањинска права непосредно примењују, при чему се одредбом члана 2. истог члана предвиђа, између осталог, да се законом може прописати начин остваривања Уставом зајемчених права, ако је то неопходно за остваривање појединог права због његове природе. Из садржине права зајемченог одредбом члана 36. став 2. Устава произлази да је његова природа таква да се сврха уставних јемстава може постићи једино уколико се начин остваривања овог права пропише законом. При томе, подносилац уставне жалбе неосновано закључује да је право на подизање захтева за заштиту законитости, у било ком судском поступку, Уставом зајемчено људско право, што наводно проистиче из формулације става 2. члана 36. да свако има право на жалбу или „друго правно средство“ против одлуке којом се одлучује о његовом праву, обавези или на закону заснованом интересу. Овом одредбом Устава се гарантује право на одлучивање у два степена, односно деволутивност у решавању о нечијим правима, обавезама или на закону заснованим интересима, што се остварује најчешће кроз жалбу, као уобичајено правно средство, али двостепеност у одлучивању може бити обезбеђена и неким другим правним средством којим се једнако остварује наведено уставно јемство. Као што је већ речено, то средство није само жалба у управном поступку, већ и тужба којом се покреће управни спор пред надлежним судом, док ванредна правна средства у судском поступку нису предмет уставног регулисања, нити спадају у корпус Уставом зајемчених права, већ представљају процесну материју која се уређује искључиво законима.
Сагласно наведеном, Уставни суд је утврдио да је уставна жалба неоснована у делу којим се оспорава решење Врховног суда Србије Узз. 22/07 од 7. новембра 2007. године, те је у овом делу уставну жалбу одбио, у складу са одредбом члана 89. став 1. Закона о Уставном суду, одлучивши као у тачки 1. изреке.
6. Уставна жалба је као правно средство установљена Уставом Републике Србије, који је ступио на снагу 8. новембра 2006. године. Стога се уставна жалба може изјавити против појединачног акта који је донет или радње која је извршена након проглашења Устава Републике Србије, 8. новембра 2006. године.
Полазећи од наведеног, Уставни суд је, сагласно одредби члана 36. став 1. тачка 4) Закона о Уставном суду, у тачки 2. изреке одбацио као недозвољену уставну жалбу изјављену против: решења Окружног суда у Београду У. 790/05 од 30. децембра 2005. године и У. 790/05 од 10. фебруара 2006. године, одлука Управног одбора јавног предузећа Пословни простор Вождовац број 361-21/99 од 29. јануара 1999. године и број 06.1-179/2000 од 16. јуна 2000. године, закључка Општинског већа општине Вождовац број I-361-1/06 од 26. јануара 2006. године, обавештења Републичког јавног тужилаштва Ут. 75/06 од 15. маја 2006. године и "радње/извршеног чина" Општинског већа општине Вождовац у поступку одлучивања по приговору подносиоца уставне жалбе против одлуке Управног одбора јавног предузећа Пословни простор Вождовац бр. 06.1-179/2000 од 16. јуна 2000. године.
У погледу навода подносиоца уставне жалбе да „суд дуже од шест година одбија да спроведе“ извршење правноснажне пресуде Окружног суда у Београду У. 982/2000 од 28. новембра 2001. године, Уставни суд је констатовао да подносилац тврдњу о повреди права на суђење у разумном року заснива на томе да Окружни суд у Београду још увек није донео одлуку у поступцима Уи. 7/02 и Уи. 14/03. Уставни суд налази да у ситуацији када надлежни орган донесе нови управни акт у извршењу пресуде - после захтева странке да сам суд изврши своју пресуду, није потребно да и суд донесе управни акт у извршењу пресуде, јер тужилац може, ако је незадовољан новодонетим актом, поднети нову тужбу и тражити поништај тог управног акта. Уставни суд је утврдио да је након подношења захтева за извршење пресуда Окружног суда у Београду У. 982/2000 од 28. новембра 2001. године и У. 672/02 од 30. децембра 2002. године, тужени орган донео нове управне акте у извршењу наведених пресуда. Уставни суд је такође утврдио да је подносилац уставне жалбе тужбом оспорио и новодонете акте и да је о њиховој законитости одлучено пресудама тог суда У. 672/02 од 30. децембра 2002. године и У. 790/05 од 25. новембра 2005. године. С обзиром на наведено, а имајући у виду претходно изложени став, Уставни суд је, такође у тачки 2. изреке, уставну жалбу изјављену против "радње/извршеног чина Окружног суда у Београду у поступку извршења своје правноснажне пресуде У. 982/2000 од 28. новембра 2001. године" одбацио као недопуштену, сагласно члану 36. став 1. тачка 4) Закона о Уставном суду, јер нису испуњене Уставом и Законом утврђене претпоставке за вођење поступка и одлучивање.
7. На основу изложеног и одредаба члана 45. тачка 9), члана 46. тачка 9) Закона о Уставном суду и одредбе члана 84. Пословника о раду Уставног суда ("Службени гласник РС", бр. 24/08 и 27/08), Уставни суд је донео Одлуку као у изреци.
ПРЕДСЕДНИК
УСТАВНОГ СУДА
др Драгиша Слијепчевић