Уставни суд у саставу: председник др Драгиша Слијепчевић и судије др Оливера Вучић, др Марија Драшкић, Братислав Ђокић, Весна Илић Прелић, др Горан Илић, др Агнеш Картаг Одри, Катарина Манојловић Андрић, др Боса Ненадић, Милан Станић, др Драган Стојановић, мр Томислав Стојковић, Сабахудин Тахировић и Предраг Ћетковић, у поступку по уставној жалби Милана Суботића из Сивца, Марије Шепински из Руског Крстура, Марине Исаков из Куле, Дарјане Комазец из Сивца, Душана Пјевача из Куле и Бранке Миловић из Куле, на основу члана 167. став 4. у вези члана 170. Устава Републике Србије, на седници одржаној 2. јуна 2011. године, донео је
О Д Л У К У
1. Усваја се уставна жалба Милана Суботића, Марије Шепински, Марине Исаков, Дарјане Комазец, Душана Пјевача и Бранке Миловић и утврђује да је пресудом Окружног суда у Сомбору Уж. 55/08 од 6. новембра 2008. године и решењима Скупштине општине Кула бр. 01-02-74/2008, 01-02-77/2008, 01-02-75/2008, 01-02-76/2008, 01-02-78/2008 и 01-02-79/2008, сва од 3. новембра 2008. године, повређено изборно право подносилаца уставне жалбе зајемчено одредбама члана 52. Устава Републике Србије.
2. Налаже се Скупштини општине Кула да у року од 30 дана од дана достављања ове одлуке измени своје акте из тачке 1.
О б р а з л о ж е њ е
1. Милан Суботић из Сивца, Марија Шепински из Руског Крстура, Марина Исаков из Куле, Дарјана Комазец из Сивца, Душан Пјевач из Куле и Бранка Миловић из Куле, су 9. децембра 2008. године, преко пуномоћника Чедомира Бацковића из Сомбора, поднели Уставном суду уставну жалбу против пресуде Окружног суда у Сомбору Уж. 55/08 од 6. новембра 2008. године, као и решења Скупштине општине Кула од 3. новембра 2008. године, којима је утврђено да подносиоцима престаје мандат у Скупштини општине Кула. Подносиоци су уставну жалбу изјавили, између осталог, због повреде изборног права из члана 52. Устава Републике Србије. Предложили су да Уставни суд поништи оспорене појединачне акте, као и решења Скупштине општине Кула о додели мандата новим одборницима.
2. Сагласно одредби члана 170. Устава Републике Србије, уставна жалба се може изјавити против појединачних аката или радњи државних органа или организација којима су поверена јавна овлашћења, а којима се повређују или ускраћују људска или мањинска права и слободе зајемчене Уставом, ако су исцрпљена или нису предвиђена друга правна средства за њихову заштиту.
У току поступка пружања уставносудске заштите, поводом испитивања основаности уставне жалбе у границама захтева истакнутог у њој, Уставни суд утврђује да ли је у поступку одлучивања о правима и обавезама подносиоца уставне жалбе повређено или ускраћено његово Уставом зајемчено право или слобода.
3. Уставни суд је у спроведеном поступку извршио увид у документацију приложену уз уставну жалбу, као и одговор Скупштине општине Кула од 3. марта 2011. године, те је утврдио следеће чињенице и околности од значаја за одлучивање у конкретном предмету:
Скупштина општине Кула је 3. новембра 2008. године донела оспорена решења бр. 01-02-74/2008, 01-02-77/2008, 01-02-75/2008, 01-02-76/2008, 01-02-78/2008 и 01-02-79/2008, којима је утврђен престанак мандата подносилаца уставне жалбе.
Против наведених решења, подносиоци уставне жалбе су у законом прописаном року поднели жалбу, која је одбијена оспореном пресудом Окружног суда у Сомбору Уж. 55/08 од 6. новембра 2008. године. У образложењу ове пресуде је, између осталог, наведено: да су 11. јуна 2008. године између подносиоца изборне листе и свих жалилаца, тада кандидата за одборнике у Скупштини општине Кула, закључени уговори о регулисању међусобних односа, који су оверени од стране Општинског суда у Кули, и да су ови уговори закључени на основу члана 47. Закона о локалним изборима; да су приликом закључења ових уговора кандидати за одборнике предали подносиоцу изборне листе своје "бланко" оставке, како је то, као обавеза одборника, констатовано у самим уговорима; да "бланко" оставке садрже изјаве кандидата за одборнике, да своје мандате одборника у Скупштини општине Кула стављају на располагање подносиоцу изборне листе, да су на подносиоца изборне листе пренели право да у њихово име поднесе оставку на функцију одборника и да самостално одлучи да ли ће и када поднети оставку и да њихове оставке преда председнику Скупштине општине Кула; да је, по оцени тога суда, правилно одлучила Скупштина општине Кула, сагласно члану 49. став 1. Закона о локалним изборима, када је донела одлуке о престанку мандата жалилаца, а због поднетих оставки од стране подносиоца изборне листе.
4. Одредбама члана 52. Устава, на чију су се повреду позвали подносиоци уставне жалбе, утврђено је: да сваки пунолетан, пословно способан држављанин Републике Србије има право да бира и буде биран (став 1.); да је изборно право опште и једнако, избори су слободни и непосредни, а гласање је тајно и лично (став 2.); да изборно право ужива правну заштиту у складу са законом (став 3.).
Одредбама члана 61. Закона о Уставном суду ("Службени гласник РС", број 109/07) прописано је: да свако коме је повређено право коначним или правноснажним појединачним актом, донетим на основу закона или другог општег акта, за који је одлуком Уставног суда утврђено да није у сагласности с Уставом, општеприхваћеним правилима међународног права, потврђеним међународним уговорима или законом, има право да тражи од надлежног органа измену тог појединачног акта (став 1.); да се предлог за измену коначног или правноснажног појединачног акта, донетог на основу закона или другог општег акта, за који је Одлуком Уставног суда утврђено да није у сагласности с Уставом, општеприхваћеним правилима међународног права, потврђеним међународним уговорима или законом, може поднети у року од шест месеци од дана објављивања одлуке у "Службеном гласнику Републике Србије", ако од достављања појединачног акта до подношења предлога или иницијативе за покретање поступка није протекло више од две године (став 2.).
5. Уставни суд је, на седници одржаној 21. априла 2010. године донео Одлуку IУз-52/2008, којом је, између осталог, утврђено да одредбе члана 47. Закона о локалним изборима ("Службени гласник РС", број 129/07) нису у сагласности са Уставом и потврђеним међународним уговорима.
Одредбама члана 47. Закона о локалним изборима био је уређен институт уговора између кандидата за одборника, односно одборника и подносиоца изборне листе, којим се могло предвидети право подносиоца изборне листе да у име одборника поднесе оставку на функцију одборника у скупштини јединице локалне самоуправе и на основу кога је подносилац изборне листе могао да слободно располаже мандатом одборника, а уређен је био и институт "бланко" оставке.
Уставни суд је оценио да се наведеним одредбама Закона, на основу којих подносилац изборне листе може, располажући мандатом одборника, одлучивати и о дужини трајања мандата одборника, односно о престанку мандата одборника, ограничава остварено право грађанина да буде биран зајемчено одредбама члана 52. Устава. Наиме, право грађанина да буде биран утврђено Уставом и потврђеним међународним уговорима, према схватању Уставног суда, подразумева и право на задржавање и несметано уживање одборничког мандата у периоду на који је одборник изабран и гарантовану заштиту од самовољног одузимања, односно престанка мандата стеченог на изборима. С обзиром на то да се давањем овлашћења подносиоцу изборне листе да слободно располаже мандатом одборника, фактички даје овлашћење да арбитрерно одлучује о престанку одборничког мандата, Уставни суд је утврдио да оспорене одредбе Закона нису у сагласности са наведеним одредбама Устава.
Поред тога, институт "бланко" оставке из члана 47. Закона, на основу кога подносилац "бланко" оставке преноси овлашћење за подношење оставке на подносиоца изборне листе, а подносилац изборне листе самостално одлучује о томе да ли ће и када ће реализовати овлашћење да у име одборника поднесе оставку, према оцени Уставног суда, није у складу са основним правним принципом да изјава воље о оставци треба да одговара стварној вољи носиоца јавне функције, нити уставном одређењу да јавна функција може престати на лични захтев носиоца јавне функције. Уставни суд сматра да функција одборника, као и друга јавна функција, може увек престати вољом њеног носиоца, али та воља мора да одговара стварној вољи одборника у тренутку подношења оставке и да буде слободно изражена. У ситуацији када стављање на располагање тзв. бланко оставке може представљати услов да неко буде кандидован за одборника и када подносилац изборне листе самостално одлучује о томе да ли ће и када ће активирати унапред потписану "бланко" оставку, Уставни суд је нашао да таква оставка не представља чин слободне воље одборника.
6. Полазећи од наведеног, Уставни суд констатује да су оспорени појединачни акти донети применом одредаба члана 47. Закона о локалним изборима, којима је био уређен институт уговора између кандидата за одборника, односно одборника и подносиоца изборне листе, а којим се могло предвидети право подносиоца изборне листе да у име одборника поднесе оставку на функцију одборника у скупштини јединице локалне самоуправе и на основу кога је подносилац изборне листе имао право да слободно располаже мандатом одборника. Наиме, Скупштина општине Кула је донела оспорена решења о престанку мандата одборника, овде подносилаца уставне жалбе, јер је овлашћено лице подносиоца изборне листе доставило захтев скупштини јединице локалне самоуправе за утврђивање престанка њихових мандата, сагласно својим овлашћењима из претходно закључених уговора са подносиоцима уставне жалбе, тада кандидатима за одборнике. Оспореном пресудом Окружног суда у Сомбору Уж. 55/08 од 6. новембра 2008. године потврђена су решења Скупштине општине Кула од 3. новембра 2008. године и одбијена жалба подносилаца, имајући у виду да су оспорена решења донета сагласно одредбама Закона о локалним изборима.
Међутим, Уставни суд оцењује да су оспорени појединачни акти донети у складу са тада важећим одредбама Закона о локалним изборима, али да је овим актима повређено пасивно изборно право подносилаца уставне жалбе зајемчено одредбама члана 52. Устава. Чињеница да су судови или други државни органи и организације којима су поверена јавна овлашћења поступали и доносили одлуке које су биле у складу са тада важећим законом, не значи да тим одлукама нису могла бити повређена уставна права оних лица о чијим правима, обавезама или на закону заснованом интересу је одлучивано. Наиме, уређивањем института уговора који за предмет има располагање одборничким мандатом, законодавац је на посредан начин изменио Уставом опредељену природу представничког мандата и фактички увео прикривени императивни мандат одборника, али не у односу на оне које по Уставу одборник представља – који су га изабрали и који су му поверили мандат, већ у односу на политичку странку, односно другог овлашћеног предлагача на чијој је листи кандидован за одборника. Ово је за последицу имало да је не само подносиоцима уставне жалбе, него и великом броју других лица повређено пасивно изборно право, односно право да несметано уживају одборнички мандат у периоду на који су изабрани.
По оцени Уставног суда, сама чињеница да стављање на располагање тзв. бланко оставке може представљати услов да неко буде кандидован за одборника, доводи до закључка да то није чин слободне воље одборника. Даље, полазећи од тога да је подносиоцима уставне жалбе, у суштини, мандат престао на основу одлуке подносиоца изборне листе да реализује своје право из уговора, то произлази да је подносиоцима уставне жалбе повређено пасивно изборно право, које, поред тога што подразумева право сваког да буде биран, подразумева и право сваког да задржи и несметано ужива одборнички мандат у периоду на који је изабран и гарантује му и заштиту од самовољног одузимања, односно престанка мандата стеченог на изборима.
Из наведених разлога, Уставни суд је на седници одржаној 21. априла 2010. године и донео Одлуку IУз-52/2008, којом је, између осталог, утврђено да одредбе члана 47. Закона о локалним изборима нису у сагласности са Уставом и потврђеним међународним уговорима, на који начин је одредбе закона на основу којих су донети оспорени појединачни акти уклонио из правног поретка. Међутим, заштита уставног права подносилаца уставне жалбе не може се ускратити само због тога што су одредбе Закона за које је утврђено да нису у сагласности с Уставом престале да важе даном објављивања Одлуке Уставног суда у "Службеном гласнику Републике Србије". Ово стога што наведена одлука Уставног суда, управо супротно, указује на основаност тврдње подносилаца уставне жалбе о повреди њиховог Уставом зајемченог права оспореним појединачним актима. У случају да подносиоци нису уставном жалбом оспорили акте о престанку одборничких мандата, имали би право да, сагласно одредбама члана 61. Закона о Уставном суду, траже од надлежног органа измену тих појединачних аката.
7. На основу изложеног и одредаба члана 89. ст. 1. и 2. Закона о Уставном суду, Уставни суд је у тачки 1. изреке уставну жалбу усвојио, и утврдио да је подносиоцима уставне жалбе повређено изборно право из члана 52. Устава.
Разматрајући захтев подносилаца уставне жалбе за отклањање штетних последица проузрокованих повредом њиховог Уставом зајемченог права, Уставни суд је оценио да су у конкретном случају последице учињене повреде такве природе да их треба отклонити на начин којим се отклањају последице настале услед примене општег акта за који је одлуком Уставног суда утврђено да није у сагласности с Уставом и потврђеним међународним уговорима, а то је измена коначног или правноснажног појединачног акта. Стога је Скупштини општине Кула, као надлежном органу, наложено да у року од 30 дана од дана достављања ове одлуке, измени своје оспорене појединачне акте којима је утврдила престанак мандата подносиоцима уставне жалбе, а у складу са правним ставовима Суда израженим у овој одлуци. С обзиром на наведено, применом одредбе члана 89. став 2. Закона о Уставном суду, одлучено је као у тачки 2. изреке.
8. Полазећи од изнетог, Уставни суд је, на основу одредбе члана 45. тачка 9) Закона о Уставном суду, одлучио као у изреци.
ПРЕДСЕДНИК
УСТАВНОГ СУДА
др Драгиша Слијепчевић