Уставни суд у саставу: председник др Драгиша Слијепчевић и судије др Оливера Вучић, Братислав Ђокић, Весна Илић Прелић, др Горан Илић, др Агнеш Картаг Одри, Катарина Манојловић Андрић, мр Милан Марковић, др Боса Ненадић, Милан Станић, др Драган Стојановић, мр Томислав Стојковић, Сабахудин Тахировић и Предраг Ћетковић, у поступку по уставној жалби Слободана Станковића из Врања, на основу члана 167. став 4. у вези члана 170. Устава Републике Србије, на седници одржаној 17. фебруара 2011. године, донео је
О Д Л У К У
1. Усваја се уставна жалба Слободана Станковића и утврђује да је пресудом Окружног суда у Врању Гж. 1691/09 од 21. октобра 2009. године повређено право подносиоца уставне жалбе на правично суђење зајемчено одредбом члана 32. став 1. Устава Републике Србије, док се у преосталом делу уставна жалба одбија као неоснована.
2. Поништава се пресуда Окружног суда у Врању Гж. 1691/09 од 21. октобра 2009. године и налаже Вишем суду у Врању да поново одлучи о жалби Сллободана Станковића изјављеној против пресуде Општинског суда у Врању П. 2321/08 од 16. јуна 2009. године.
О б р а з л о ж е њ е
1. Слободан Станковић из Врања, преко пуномоћника Зорана Станковића, адвоката из Врања, поднео је уставну жалбу 1. децембра 2009. године против пресуде Окружног суда у Врању Гж. 1691/09 од 21. октобра 2009. године, која је Уставном суду преко Општинског суда у Врању достављена 26. фебруара 2010. године. Уставна жалба је изјављена због повреде права на правично суђење зајемченог одредбом члана 32. став 1. Устава Републике Србије и повреде начела забране дискриминације зајемченог одредбама члана 21. Устава.
У уставној жалби је наведено да је подносиоцу уставне жалбе решењем Националнe службе за запошљавање број 104-00213-01/01-0800 од 31. маја 2001. године признато право на новчану накнаду за време незапослености до запослења или до остваривања права на старосну пензију, и то од 30. маја 2001. године у висини од 100% од просечне месечне нето зараде по запосленом у привреди Републике Србије, али да му је Национална служба за запошљавање ту накнаду исплаћивала у мањем износу, због чега је подносилац уставне жалбе покренуо парнични поступак пред Општинским судом у Врању. Даље је наведено да је Општински суд у Врању усвојио тужбени захтев подносиоца, док је Окружни суд у Врању у оспореним ставовима изреке другостепене пресуде преиначио првостепену пресуду тако што је одбио његов тужбени захтев, позивајуће се одредбе члана 14. Закона о изменама и допунама Закона о запошљавању и остваривања права незапослених лица. Подносилац сматра да је наведени закон ретроактивно примењен на његову штету, чиме је доведен у неравноправан положај у односу на лица којима је пред судовима признато право на новчану накнаду у износу од 100% просечне месечне зараде у привреди Републике.
2. Сагласно члану 170. Устава Републике Србије, уставна жалба се може изјавити против појединачних аката или радњи државних органа или организација којима су поверена јавна овлашћења, а којима се повређују или ускраћују људска или мањинска права и слободе зајемчене Уставом, ако су исцрпљена или нису предвиђена друга правна средства за њихову заштиту. Поступак по уставној жалби се, у смислу члана 175. став 3. Устава, уређује законом.
У току поступка пружања уставносудске заштите, поводом испитивања основаности уставне жалбе у границама захтева истакнутог у њој, Уставни суд утврђује да ли је у поступку одлучивања о правима и обавезама подносиоца уставне жалбе повређено или ускраћено његово Уставом зајемчено право или слобода.
3. Уставни суд је у спроведеном поступку извршио увид у целокупну документацију приложену уз уставну жалбу, као и у спис предмета Општинског суда у Врању П. 2321/08 и утврдио следеће чињенице и околности од значаја за одлучивање у овој уставносудској ствари:
Решењем Републичког завода за тржиште рада - Службе за запошљавање Врање број 104-00213-01/01-0800 од 31. маја 2001. године (не Националне службе за запошљавање, како је то наведено у уставној жалби) подносиоцу уставне жалбе признато је право на новчану накнаду у трајању до запослења или до испуњавања услова за остваривање права на старосну пензију, почев од 30. маја 2001. године у износу од 161,50 динара дневно, што је 100% просечне месечне нето зараде по запосленом остварене у привреди Републике. Подносиоцу уставне жалбе је признато и право на пензијско и инвалидско осигурање за време исплате новчане накнаде, а на основицу за уплату доприноса коју чини дневни износ новчане накнаде. Подносилац уставне жалбе је наведено решење примио 15. јуна 2001. године. Против тог решења није изјављена жалба, тако да је решење постало правноснажно 30. јуна 2001. године.
Подносилац уставне жалбе је током новембра 2008. године поднео тужбу Општинском суду у Врању против правног следбеника ранијег Републичког завода за тржиште рада, ради исплате разлике новчане накнаде која му је призната по правноснажном управном акту, с обзиром на то да му је ова накнада у претходном периоду исплаћивана у умањеном износу, иако само решење никада није измењено.
Општински суд у Врању је пресудом П. 2321/08 од 16. јуна 2009. године, у ставу првом изреке обавезао тужену Националну службу за запошљавање-Филијала у Врању, да тужиоцу, овде подносиоцу уставне жалбе, исплати по основу разлике новчане накнаде између исплаћеног износа до припадајућег за период од 1. марта 2007. године до 31. марта 2008. године, означени новчани износ, са законском затезном каматом. У ставу другом изреке ове пресуде обавезана је тужена да на име тужиоца уплати Републичком фонду ПИО – Филијала у Врању на име доприноса за обавезно пензијско и инвалидско осигурање, који су обрачунати на основицу коју чини износ разлике новчане накнаде, означене новчане износе, и то - за период од 19. јула 2004. године до 28. фебруара 2007. године и за период од 1. марта 2007. године до 24. новембра 2008. године, све са законском затезном каматом, на одговарајући уплатни рачун Републичког фонда за пензијско и инвалидско осигурање, док је у ставу трећем изреке обавезана тужена да тужиоцу накнади парничне трошкове. У образложењу ове пресуде је наведено да тужиоцу припада разлика накнаде за означени период, јер је решење којим је тужиоцу признато ово право донето у време важења Закона о запошљавању и остваривању права незапослених лица, које је постало правноснажно по ступању на снагу Закона о изменама и допунама Закона о запошљавању и остваривању права незапослених лица, али које је остало неизмењено, јер тужена није донела ново решење, тако да је оно за тужиоца повољније.
Одлучујући о жалби тужене, Окружни суд у Врању је оспореном пресудом Гж. 1691/09 од 21. октобра 2009. године, у ставу првом изреке преиначио првостепену пресуду у ставу првом изреке тако што је одбио као неоснован тужбени захтев којим је тражено да се обавеже тужена да тужиоцу, овде подносиоцу уставне жалбе, на име накнаде штете по основу разлике новчане накнаде за случај незапослености за период од 1. марта 2007. године до 31. марта 2008. године исплати означени новчани износ. У ставу другом изреке другостепене пресуде потврђена је првостепена пресуда у ставу другом изреке, али само у делу којим је тужена обавезана да за тужиоца изврши уплату доприноса за обавезно пензијско и инавалидско осигурање на основицу коју чини износ разлике новчане накнаде, за период од 19. јула 2004. године до 28. фебруара 2007. године. У ставу трећем изреке оспорене пресуде преиначена је првостепена пресуда у делу става другог изреке, тако што је одбијен као неоснован тужбени захтев којим је тужена обавезана да за тужиоца изврши уплату доприноса за обавезно пензијско и инвалидско осигурање за период од 1. марта 2007. године до 24. новембра 2008. године, док је у ставу четвртом изреке обавезан тужилац да туженој плати трошкове парничног поступка. У образложењу наведене другостепене пресуде је указано да је правни закључак првостепеног суда неприхватљив и да се у конкретном случају има применити члан 14. Закона о изменама и допунама Закона о запошљавању и остваривању права незапослених лица, којим је прописано да незапослена лица која су права на новчану накнаду и друга права на основу незапослености остварила у складу са прописима који су били на снази до дана ступања на снагу овог закона, настављају да користе та права према тим прописима, ако је то за њих повољније, као и да ће се поступак по захтеву за остваривање права незапослених лица који није правноснажно окончан до дана ступања на снагу овог закона, окончати по одредбама овог закона.
4. Одредбама члана 21. Устава је утврђено: да су пред Уставом и законом сви једнаки (став 1.); да свако има право на једнаку законску заштиту, без дискриминације (став 2.); да је забрањена свака дискриминација, непосредна или посредна, по било ком основу, a нарочито по основу расе, пола, националне припадности, друштвеног порекла, рођења, вероисповести, политичког или другог уверења, имовног стања, културе, језика, старости и психичког или физичког инвалидитета (став 3.).
Одредбом члана 32. став 1. Устава зајемчено је право сваког да независан, непристрасан и законом већ установљен суд, правично и у разумном року, јавно расправи и одлучи о његовим правима и обавезама, основаности сумње која је била разлог за покретање поступка, као и о оптужбама против њега.
5. За одлучивање о уставној жалби од значаја су одредбе Закона о општем управном поступку ("Службени лист СРЈ", бр. 33/97 и 31/01), Закона о запошљавању и остваривању права незапослених лица ("Службени гласник РС", бр. 22/92, 73/92, 82/92, 56/93, 67/93, 34/94, 52/96 и 46/98), Закона о изменама и допунама Закона о запошљавању и остваривању права незапослених лица ("Службени гласник РС", број 29/01) (у даљем тексту: Закон о изменама и допунама Закона), Закона о управним споровима („Службени лист СРЈ“, број 46/96) и Закона о парничном поступку ("Службени гласник РС", број 125/04) (у даљем тексту: ЗПП).
Одредбама Закона о општем управном поступку је прописано: да органи који поступају у управним стварима решавају на основу закона и других прописа, као и да у управним стварима у којима је орган законом овлашћен да решава по слободној оцени решење се мора донети у границама овлашћења и у складу са циљем у коме је овлашћење дато (члан 5.); да против решења донесеног у првом степену странка има право на жалбу, као и да против решења донесеног у другом степену жалба није допуштена (члан 12. ст. 1. и 3.); да се решење против кога се не може изјавити жалба нити покренути управни спор (правноснажно решење), а којим је странка стекла одређена права, односно којим су странци одређене неке обавезе може поништити, укинути или изменити само у случајевима који су предвиђени законом (члан 13.).
Одредбама Закона о запошљавању и остваривању права незапослених лица било је прописано: да се незапосленим лицем, у смислу овог закона, сматра лице које није у радном односу, нити је на други начин остварило право на рад, а уведено је у прописану евиденцију Завода (члан 3. став 1.); да се за случај незапослености обавезно осигуравају лица која су у радном односу и лица која на други начин остварују право на рад, а обавезно су осигурана по прописима о пензијском и инвалидском осигурању (члан 6. став 1.); да новчана накнада припада незапосленом лицу коме је радни однос, односно основ за обавезно осигурање за случај незапослености, поред осталог, престао због престанка потребе за радом запосленог (члан 12. став 1. тачка 1)); да право на новчану накнаду има незапослено лице које је било обавезно осигурано за случај незапослености по одредбама овог закона (у даљем тексту: осигурање) најмање девет месеци непрекидно или 12 месеци са прекидима у последњих 18 месеци (члан 13.); да се висина новчане накнаде утврђује у износу од 70% нето зараде незапосленог лица остварене у складу са законом, односно колективним уговором, у месецу који је претходи месецу у коме му је престало осигурање, увећане за 2% за сваку годину стажа осигурања, као и да новчана накнада утврђена у смислу става 1. овог члана не може да буде нижа од 50% од просечне месечне нето зараде по запосленом остварене у привреди Републике према последњем објављеном податку републичког органа управе надлежног за послове статистике, нити виша од те просечне месечне нето зараде (члан 20.).
Одредбама Закона о изменама и допунама Закона било је прописано: да се члан 20. Закона о запошљавању и остваривању права незапослених лица мења и гласи: „Висина новчане накнаде утврђује се у износу од 60% просечне зараде незапосленог лица, остварене у складу са законом, односно колективним уговором у последња три месеца који претходе месецу у коме му престаје радни однос, увећане за 2% за сваку годину стажа осигурања, као и да новчана накнада утврђена у смислу става 1. овог члана не може да буде нижа од 40% нити виша од 80% просечне месечне зараде по запосленом остварене у привреди Републике према последњем објављеном податку републичког органа надлежног за послове статистике (члан 2.); да незапослена лица која су права на новчану накнаду и друга права на основу незапослености остварила у складу са прописима који су били на снази до дана ступања на снагу овог закона, настављају да користе та права према тим прописима, ако је то за њих повољније, као и да ће се поступак по захтеву за остваривање права незапослених лица који није правноснажно окончан до дана ступања на снагу овог закона, окончати по одредбама овог закона (члан 14.); да се одредба члана 20. став 2. Закона примењује за обрачун и исплату новчане накнаде почев од 1. септембра 2001. године (члан 17.); да овај закон ступа на снагу 1. јуна 2001. године, осим одредаба чл. 7, 8, 9, 10. и 15. овог закона које ступају на снагу осмог дана од дана објављивања у „Службеном гласнику Републике Србије“ (члан 18.).
Одредбама Закона о управним споровима било је прописано: да у управним споровима судови одлучују о законитости аката којима државни органи и предузећа или друге организације које врше јавна овлашћења решавају о правима или обавезама физичких лица, правних лица или других странака у појединачним управним стварима (члан 1.); да се тужба подноси у року од 30 дана од дана достављања управног акта странци која је подноси, као и да рок из става 1. овог члана важи и за орган овлашћен за подношење тужбе ако му је управни акт достављен, те да ако му акт није достављен, може поднети тужбу у року од 60 дана од дана достављања управног акта странци у чију је корист акт донесен (члан 22.)
Одредбом члана 12. став 1. ЗПП је прописано да кад одлука суда зависи од претходног решења питања да ли постоји неко право или правни однос, а о том питању још није донео одлуку суд или други надлежни орган (претходно питање), суд може сам решити то питање ако посебним прописима није другачије одређено.
6. Оцењујући разлоге и наводе изнете у уставној жалби са становишта наведених одредаба Устава и закона, Уставни суд је утврдио да је oспореном другостепеном пресудом повређено право подносиоца уставне жалбе зајемчено одредбом члана 32. став 1. Устава.
Из утврђеног чињеничног стања произлази да је подносилац уставне жалбе даном престанка радног односа стекао права утврђена Законом о запошљавању и остваривању права незапослених лица (30. маја 2001. године подносилац се пријавио на евиденцију незапослених лица), која су му призната решењем Републичког завода за тржиште рада - Службе за запошљавање Врање број 104-00213-01/01-0800 од 31. маја 2001. године, да би тек након доношења предметног решења, 1. јуна 2001. године ступио на снагу Закон о изменама и допунама Закона. У таквој правној ситуацији, Окружни суд у Врању је заузео став да подносиоцу уставне жалбе не припада износ новчане накнаде утврђен правноснажним управним актом, налазећи да се у конкретном случају има применити одредба члана 14. став 2. Закона о изменама и допунама Закона којом је прописано да ће се поступак по захтеву за остваривање права незапослених лица који није правноснажно окончан до дана ступања на снагу тог закона, окончати по одредбама тог закона. Међутим, одредбом члана 17. истог закона је примена измењене одредбе члана 20. став 2. основног Закона, која се примењује за обрачун и исплату новчане накнаде, одложена до 1. септембра 2001. године. Уставни суд указује да је предметно решење Републичког завода за тржиште рада постало правноснажно 30. јуна 2001. године, дакле пре почетка примене новелиране одредбе члана 20. став 2. Закона о запошљавању и остваривању права незапослених лица.
Полазећи од наведеног, Уставни суд налази да другостепени суд у парници која је вођена ради исплате разлике новчане накнаде између износа утврђеног правноснажним управним решењем и исплаћиваног износа, није могао одбити тужбени захтев подносиоца уставне жалбе позивајући се на новелирану одредбу члана 20. Закона о запошљавању и остваривању права незапослених лица. Наиме, другостепени суд је оваквим тумачењем одредаба Закона о изменама и допунама Закона на штету подносиоца уставне жалбе, de facto ставио ван снаге правноснажни управни акт. То даље отвара питање дејства управног акта у парници, као и границе правноснажности аката донетих у управном поступку. У конкретном случају се радило о парници у којој је мериторна одлука зависила од управноправног питања решеног правноснажним актом управног органа, с обзиром на то да висина тужбеног захтева међу парничним странкама није била спорна. Из одредбе члана 12. став 1. ЗПП, којом је прописано да кад одлука суда зависи од претходног решења питања да ли постоји неко право или правни однос, а о том питању још није донео одлуку суд или други надлежни орган (претходно питање), суд може сам решити то питање ако посебним прописима није другачије одређено, a contrario се намеће закључак да је суд везан решењем управног органа. Дакле, суд је у парници овлашћен да сам реши претходно питање о коме не постоји правноснажна одлука суда или другог надлежног органа. Другим речима, суд такво овлашћење нема ако одлука другог (у овом случају управног) органа о питању од прејудицијалног значаја већ постоји. Оваква регулатива се заснива на принципу поделе надлежности између судства и управе у примени закона. Последица такве поделе надлежности је дужност судова да поштују правноснажне акте управе, због потребе одржавања јединства правног система, реда и сигурности у правним односима. Независност судства од управе не може ићи дотле да парнични суд игнорише одговор који о питању постојања једног правног односа даје управни орган. Чињеница да орган управе који је донео решење које је постало правноснажно и које није измењено, не поступа у складу са његовом садржином, не ослобађа суд обавезе да поштује такав правни акт, јер о законитости коначних управних аката могу одлучивати само редовни судови у управном спору.
Навод подносиоца уставне жалбе да је исти суд у предметима између истих странака, по истом правном основу, претходно доносио другачије одлуке, не може се довести у везу са повредом гаранције непристрасности суда као елемента права на правично суђење.
Оцењујући постојање повреде начела забране дискриминације из члана 21. Устава, Уставни суд оцењује да нема основа за тврдње да је оспореним одлукама подносилац уставне жалбе на било који начин дискриминисан. У уставној жалби нису пружени докази да му је због неког личног својства повређено људско или мањинско право зајемчено Уставом, што је неопходна претпоставка да би се могла утврдити повреда уставног начела забране дискриминације.
Овакво становиште је заузето и Одлуци Уставног суда Уж - 541/08 од 4. новембра 2010. године.
7. На основу изложеног и одредбе члана 89. став 1. Закона о Уставном суду („Службени гласник РС“, број 109/07), Уставни суд је уставну жалбу усвојио, те утврдио да је оспореном пресудом Окружног суда у Врању Гж. 1691/09 од 21. октобра 2009. године повређено право подносиоца уставне жалбе на правично суђење из члана 32. став 1. Устава, док је у преосталом делу уставну жалбу одбио као неосновану и одлучио као у тачки 1. изреке.
Уставни суд је оценио да се штетне последице утврђене повреде права могу уклонити поништајем оспорене другостепене пресуде и одређивањем да се донесе нова одлука о жалби коју је тужени изјавио против пресуде Општинског суда у Врању П. 2321/08 од 16. јуна 2009. године, па је сагласно одредби члана 89. став 2. Закона, одлучено као у тачки 2. изреке.
8. На основу свега изложеног, Уставни суд је, на основу одредбе члана 45. тачка 9) Закона о Уставном суду, донео Одлуку као у изреци.
ПРЕДСЕДНИК
УСТАВНОГ СУДА
др Драгиша Слијепчевић