Уставни суд у саставу: председник др Драгиша Слијепчевић и судије др Оливера Вучић, др Марија Драшкић, Братислав Ђокић, Весна Илић Прелић, др Горан Илић, др Агнеш Картаг Одри, Катарина Манојловић Андрић, Милан Станић, др Драган Стојановић, мр Томислав Стојковић, Сабахудин Тахировић и Предраг Ћетковић, на основу члана 167. став 1. тачка 1. Устава Републике Србије, на седници одржаној 5. маја 2011. године, донео је
Р Е Ш Е Њ Е
1. Покреће се поступак за оцену уставности одредаба члана 48. Закона о локалним изборима ("Службени гласник РС", број 129/07).
2. Решење доставити Народној скупштини ради давања одговора.
3. Рок за давање одговора је 30 дана од дана пријема Решења.
О б р а з л о ж е њ е
Уставном суду су поднете две иницијативе за оцену уставности одредаба члана 48. Закона о локалним изборима ("Службени гласник РС", број 129/07). Подносиоци иницијатива наводе да су, сходно Одлуци Уставног суда о утврђивању несагласности одредаба члана 43. наведеног Закона са Уставом, оспорене одредбе члана 48. Закона о локалним изборима, које предвиђају доделу мандата са изборне листе подносиоца изборне листе по сопственом избору, а не по редоследу који је кандидат заузимао на изборној листи, такође, несагласне са Уставом и да омогућују својеврстан облик посредних избора на локалном нивоу, јер се подносиоци изборних листи јављају као „посредници“ између бирача и њихових представника.
У спроведеном поступку, Уставни суд је утврдио да је оспореним одредбама члана 48. Закона о локалним изборима ("Службени гласник РС", број 129/07) прописано: да кад одборнику престане мандат пре истека времена на које је изабран, мандат припада подносиоцу изборне листе са чије листе је био изабран одборник коме је престао мандат и да тај мандат изборна комисија додељује кандидату кога одреди подносилац изборне листе, те да изборна комисија одборнику издаје уверење да је изабран (став 1.); да кад одборнику престане мандат пре истека времена на које је изабран, а на изборној листи са које је одборник био изабран нема кандидата за које подносилац изборне листе није добио мандат, мандат припада подносиоцу изборне листе који има следећи највећи количник а за њега није добио мандат (став 2.); да мандат новог одборника траје до истека мандата одборника коме је престао мандат (став 3.); да се од кандидата пре потврђивања мандата прибавља писмена сагласност да прихвата мандат (став 4.).
За оцену уставности наведених одредаба Закона о локалним изборима од значаја су одредбе Устава, којима је утврђено:
- да је Република Србија држава српског народа и свих грађана који у њој живе, заснована на владавини права и социјалној правди, начелима грађанске демократије, људским и мањинским правима и слободама и припадности европским принципима и вредностима (члан 1.);
- да сувереност потиче од грађана који је врше референдумом, народном иницијативом и преко својих слободно изабраних представника, као и да ниједан државни орган, политичка организација, група или појединац не може присвојити сувереност од грађана, нити успоставити власт мимо слободно изражене воље грађана (члан 2.);
- да је владавина права основна претпоставка Устава и почива на неотуђивим људским правима, као и да се владавина права остварује слободним и непосредним изборима, уставним јемствима људских и мањинских права, поделом власти, независном судском влашћу и повиновањем власти Уставу и закону (члан 3.);
- да се јемчи и признаје улога политичких странака у демократском обликовању политичке воље грађана, да је недопуштено деловање политичких странака које је усмерено на насилно рушење уставног поретка, кршење људских или мањинских права или изазивање расне, националне или верске мржње, као и да политичке странке не могу непосредно вршити власт, нити је потчинити себи (члан 5. ст. 1, 3. и 4.);
- да је државна власт ограничена правом грађана на покрајинску аутономију и локалну самоуправу (члан 12. став 1.);
- да се људска и мањинска права зајемчена Уставом непосредно примењују и да се Уставом јемче, и као таква, непосредно примењују људска и мањинска права зајемчена општеприхваћеним правилима међународног права, потврђеним међународним уговорима и законима, као и да се законом може прописати начин остваривања ових права само ако је то Уставом изричито предвиђено или ако је то неопходно за остварење појединог права због његове природе, при чему закон ни у ком случају не сме да утиче на суштину зајемченог права, те да се одредбе о људским и мањинским правима тумаче у корист унапређења вредности демократског друштва, сагласно важећим међународним стандардима људских и мањинских права, као и пракси међународних институција које надзиру њихово спровођење (члан 18.);
- да јемства неотуђивих људских и мањинских права у Уставу служе очувању људског достојанства и остварењу пуне слободе и једнакости сваког појединца у праведном, отвореном и демократском друштву, заснованом на начелу владавине права (члан 19.);
- да људска и мањинска права зајемчена Уставом могу законом бити ограничена ако ограничење допушта Устав, у сврхе ради којих га Устав допушта, у обиму неопходном да се уставна сврха ограничења задовољи у демократском друштву и без задирања у суштину зајемченог права (члан 20. став 1.);
- да је забрањена свака дискриминација, непосредна или посредна, по било ком основу, а нарочито по основу расе, пола, националне припадности, друштвеног порекла, рођења, вероисповести, политичког или другог уверења, имовног стања, културе, језика, старости и психичког или физичког инвалидитета, као и да се не сматрају дискриминацијом посебне мере које Република Србија може увести ради постизања пуне равноправности лица или групе лица која су суштински у неједнаком положају са осталим грађанима (члан 21. ст. 3. и 4.);
- да се јемчи слобода мишљења и изражавања, као и слобода да се говором, писањем, сликом или на други начин траже, примају и шире обавештења и идеје, као и да се слобода изражавања може законом ограничити, ако је то неопходно ради заштите права и угледа других, чувања ауторитета и непристрасности суда и заштите јавног здравља, морала демократског друштва и националне безбедности Републике Србије (члан 46.);
- да сваки пунолетан, пословно способан држављанин Републике Србије има право да бира и да буде биран, да је изборно право опште и једнако, избори су слободни и непосредни, а гласање је тајно и лично, као и да изборно право ужива правну заштиту у складу са законом (члан 52.);
- да Република Србија уређује и обезбеђује, између осталог, остваривање и заштиту слобода и права грађана (члан 97. тачка 2.);
- да грађани имају право на покрајинску аутономију и локалну самоуправу, које остварују непосредно или преко својих слободно изабраних представника (члан 176. став 1.);
- да је скупштина највиши орган јединице локалне самоуправе, да је чине одборници, да се одборници бирају на период од четири године, на непосредним изборима тајним гласањем, у складу са законом, као и да се у јединицама локалне самоуправе у којима живи становништво мешовитог националног састава, омогућује сразмерна заступљеност националних мањина у скупштинама, у складу са законом (члан 180.).
Разматрајући уставност оспорених одредаба члана 48. Закона о локалним изборима, Уставни суд је имао у виду садржај оспорених законских одредаба са становишта основних уставних начела и принципа о суверености грађана и улози политичких странака у демократском обликовању политичке воље грађана, као и са становишта остваривања Уставом зајемченог бирачког права и права грађана на локалну самоуправу и непосредан избор својих представника. Полазећи од наведених одредаба Устава, Уставни суд је оценио да се у вези са оспореним чланом 48. Закона основано постављају следећа спорна уставноправна питања:
- да ли се одредбама члана 48. Закона о локалним изборима, којима је предвиђено да, кад одборнику престане мандат пре истека времена на које је изабран, мандат припада подносиоцу изборне листе са чије листе је био изабран одборник коме је престао мандат, с тим да тај мандат изборна комисија додељује кандидату кога одреди подносилац изборне листе, задире у основне уставне принципе и начела о суверености грађана и владавини права која се остварује и слободним и непосредним изборима, утврђене одредбама чл. 2. и 3. Устава;
- да ли су оспорене одредбе Закона у складу са правом грађана на локалну самоуправу, утврђеном у члану 176. став 1. Устава, а које грађани остварују непосредно и преко својих слободно изабраних представника и да ли грађани у општини могу остваривати право на локалну самоуправу, уколико одборници представљају и промовишу само интересе подносиоца изборне листе који их је предложио, односно на чијој листи су изабрани;
- да ли се одредбама члана 48. Закона о локалним изборима, из којих произлази да подносилац изборне листе добијене мандате додељује кандидатима са изборне листе по сопственом избору, а не по редоследу који је кандидат заузимао на изборној листи, уводи својеврстан облик посредних избора и тиме крше уставна начела о народном (грађанском) представништву и непосредности избора одборника, као и уставни принципи о томе да су избори слободни и непосредни, а гласање тајно и лично (члан 52. став 2. Устава);
- да ли се одредбама члана 48. Закона ограничава Уставом утврђено право грађана на локалну самоуправу, које грађани остварују непосредно и преко својих слободно изабраних представника и да ли одборници у скупштини јединице локалне самоуправе, као слободно изабрани представници грађана, представљају грађане који су их бирали или представљају политичке партије и друге подносиоце изборних листа на чијим листама су кандидовани, односно који су их бирачима предложили за избор;
- да ли је законодавац давањем овлашћења подносиоцу изборне листе, а то је најчешће политичка странка, да потпуно слободно врши расподелу добијених мандата кандидатима са изборне листе и одређује носиоце мандата у скупштини јединице локалне самоуправе, проширио овлашћења политичких странака изван Уставом утврђених гараниција о њиховој улози у демократском обликовању воље грађана и тиме супротно одредбама члана 5. став 4. Устава дао могућност политичким странкама да непосредно врше власт на локалном нивоу и да је потчине себи.
На основу изнетог, Уставни суд је оценио да се основано поставља питање сагласности одредаба члана 48. Закона о локалним изборима са Уставом, те је, сагласно одредби члана 53. став 1. Закона о Уставном суду, покренуо поступак за оцену уставности оспорених одредаба члана 48. Закона о локалним изборима.
Полазећи од изложеног, а на основу одредбе члана 46. тачка 1) Закона о Уставном суду ("Службени гласник РС", број 109/07), Уставни суд је донео Решење као у изреци.
ПРЕДСЕДНИК
УСТАВНОГ СУДА
др Драгиша Слијепчевић