Уставни суд у саставу: председник др Драгиша Слијепчевић и судије др Марија Драшкић, Братислав Ђокић, Весна Илић Прелић, Катарина Манојловић Андрић, мр Милан Марковић, др Боса Ненадић, Милан Станић, Сабахудин Тахировић и Предраг Ћетковић, на основу члана 167. став 1. тачка 1. Устава Републике Србије, на седници одржаној 23. јуна 2011. године, донео је
Р Е Ш Е Њ Е
1. Не прихвата се иницијатива за покретање поступка за утврђивање неуставности и несагласности са општеприхваћеним правилима међународног права и потврђеним међународним уговорима Закона о престанку важења Закона о Привредној комори Југославије („Службени гласник РС“, број 55/03).
2. Одбацује се иницијатива за покретање поступка за утврђивање несагласности Закона из тачке 1. са Уставом Републике Србије од 1990. године и Уставном повељом државне заједнице Србија и Црна Гора.
3. Одбацује се иницијатива Хрватске господарске коморе за покретање поступка за утврђивање неуставности и несагласности са општеприхваћеним правилима међународног права и потврђеним међународним уговорима, Уставом Републике Србије од 1990. године и са Уставном повељом државне заједнице Србија и Црна Гора Закона из тачке 1.
О б р а з л о ж е њ е
Уставном суду поднета је иницијатива за покретање поступка за оцену уставности и сагласности са Споразумом о питањима сукцесије и Европском конвенцијом за заштиту људских права и основних слобода Закона о престанку важења Закона о Привредној комори Југославије („Службени гласник РС“, број 55/03). Подносилац иницијативе сматра да је оспорени Закон могла да донесе једино Скупштина државне заједнице Србија и Црна Гора, те да је Народна скупштина приликом доношења оспореног Закона прекорачила своја уставна овлашћења, јер је супротно Уставу Републике Србије „Скупштина Србије Законом одлучила о критеријумима поделе права, обавеза и имовине бивше ПКЈ, без учешћа Скупштине Црне Горе“. Осим тога, како се наводи у иницијативи, није сачињен Споразум између Привредне коморе Србије и Привредне коморе Црне Горе, нити постоји претходна сагласност владе те две републике у вези са поделом права и обавеза Привредне коморе Југославије, како је то прописано чланом 2. оспореног Закона. Даље се наводи да Закон о Привредној комори Југославије из 1992. године није успоставио имовински континуитет и правно следбеништво са ранијом Привредном комором Југославије чије су чланице биле привредне коморе из свих република бивше СФРЈ, односно привредни субјекти из тих републичких привредних комора, а који су учествовали у стицању имовине Привредне коморе Југославије. Стога је чланом 2. оспореног Закона, по мишљењу подносиоца иницијативе, супротно одредбама Прилога Г Споразума о питањима сукцесије, као и члану 1. Протокола 1 и чл. 14. и 17. Европске конвенције, повређено право својине привредних комора из других држава сукцесора бивше СФРЈ, јер су као једини правни следбеници права и имовине Привредне коморе Југославије одређене само привредне коморе две раније федералне јединице бивше СФРЈ. Из наведених разлога, иницијатор сматра да је оспорени Закон у супротности и са одредбама чл. 3, 21, 58, 82, 84. и 85, као и одредбама члана 99. и 194. Устава. Иницијативом је тражена и оцена сагласности оспореног Закона са Уставом од 1990. године, као и Уставном повељом државне заједнице Србија и Црна Гора, који су важили у време доношења оспореног Закона. Иницијативу са истоветним захтевом и образложењем поднела је и Хрватска господарска комора.
Уставни суд је иницијативу, сагласно члану 33. став 2. Закона о Уставном суду („Службени гласник РС“, број 109/07) и члану 82. став 1. тачка 10. Пословника о раду Уставног суда („Службени гласник РС“, бр. 24/08 и 27/08), доставио на мишљење Народној скупштини. Како Народна скупштина у остављеном року, а ни касније, није доставила тражено мишљење, Уставни суд је поступак наставио, сагласно одредби члана 34. став 3. Закона о Уставном суду.
У спроведеном поступку Уставни суд је утврдио да је оспореним Законом о престанку важења Закона о Привредној комори Југославије („Службени гласник РС“, број 55/03) прописано: да Закон о Привредној комори Југославије („Службени лист СРЈ“, број 53/92) престаје да важи даном ступања на снагу овог закона (члан 1.); да права, обавезе и другу имовину Привредне коморе Југославије преузимају Привредна комора Србије и Привредна комора Црне Горе и да ће се подела права и обавеза извршити сразмерно учешћу Привредне коморе Србије и Привредне коморе Црне Горе у финасирању рада Привредне коморе Југославије основане Законом о Привредној комори Југославије („Службени лист СРЈ“, број 53/92), од дана њеног оснивања, у складу са споразумом који закључују Привредна комора Србије и Привредна комора Црне Горе, уз претходну сагласност Владе Републике Србије и Владе Републике Црне Горе (члан 2.), као и да Спољнотрговинска арбитража при Привредној комори Југославије продужава са радом при Привредној комори Србије (члан 3.).
Уставом Републике Србије је утврђено: да је владавина права основна претпоставка Устава и да почива на неотуђивим људским правима (члан 3. став 1.); да странци у складу са међународним уговорима, имају у Републици Србији сва права зајемчена Уставом и законом, изузев права која по Уставу и закону имају само држављани Републике Србије (члан 17.); да су пред Уставом и законом сви једнаки (члан 21. став 1.); да се јемчи мирно уживање својине и других имовинских права стечених на основу закона и да право својине може бити одузето или ограничено само у јавном интересу на основу закона, уз накнаду која не може бити нижа од тржишне (члан 58. ст. 1. и 2.); да економско уређење у Републици Србији почива на тржишној привреди, отвореном и слободном тржишту, слободи предузетништва, самосталности привредних субјеката и равноправности приватне и других облика својине (члан 82. став 1.); да сви имају једнак правни положај на тржишту, да права стечена улагањем капитала на основу закона, законом не могу бити умањена и да су страна лица изједначена на тржишту са домаћим (члан 84. ст. 1, 3. и 4.); да страна физичка и правна лица могу стећи својину на непокретности, у складу са законом или међународним уговором (члан 85. став 1.); да поступак за оцену уставности и законитости могу да покрену државни органи, органи територијалне аутономије или локалне самоуправе, као и најмање 25 народних посланика и да поступак може покренути и сам Уставни суд; да свако правно или физичко лице има право на иницијативу за покретање поступка за оцену уставности и законитости (члан 168. ст. 1. и 2.), као и да се против појединачних аката или радњи државних органа или организација којима су поверена јавна овлашћења, а којима се повређују или ускраћују људска или мањинска права и слободе зајемчене Уставом може изјавити уставна жалба (члан 170.).
Прилогом Г Споразума о сукцесији („Службени лист СРЈ-Међународни уговори“, број 6/02) предвиђено је да ће приватна права и стечена права грађана или других правних лица СФРЈ бити заштићена од стране Држава сукцесора у складу са одредбама овог прилога (члан 1.) и да ће права на покретну и непокретну имовину која се налази на територији Државе сукцесора и на коју су грађани или друга правна лица СФРЈ имали право на дан 31. децембра 1990. године бити призната, заштићена и враћена у првобитно стање од стране те Државе у складу са утврђеним стандардима и нормама међународног права, и то независно од националности, држављанства, боравишта или пребивалишта таквих лица (члан 2. став 1.).
Европском конвенцијом за заштиту људских права и основних слобода („Службени лист СЦГ-Међународни уговори“, бр. 9/03, 5/05 и 7/05) прописано је: да се уживање права и слобода предвиђених у овој конвенцији обезбеђује без дискриминације по било ком основу, као што су пол, раса, боја коже, језик, вероисповест, политичко или друго мишљење, национално или социјално порекло, веза са неком националном мањином, имовно стање, рођење или други статус (члан 14.); да се ништа у овој конвенцији не може тумачити тако да подразумева право било које државе, групе или лица да се упусте у неку делатност или изврше неки чин који је усмерен на поништавање било ког од наведених права и слобода или на њихово ограничавање у већој мери од оне која је предвиђена Конвенцијом ( члан 17.). Чланом 1. Првог протокола уз Европску конвенцију предвиђено је: да свако физичко и правно лице има право на неометано уживање своје имовине, да нико не може бити лишен своје имовине, осим у јавном интересу и под условима предвиђеним законом и општим начелима међународног права, да претходне одредбе, међутим, ни на који начин не утичу на право државе да примењује законе које сматра потребним да би регулисала коришћење имовине у складу са општим интересима или да би обезбедила наплату пореза или других дажбина или казни.
Уставном повељом државне заједнице Србија и Црна Гора („Службени лист СЦГ“, број 1/03), било је утврђено да ће се закони Савезне Републике Југославије у пословима Србије и Црне Горе примењивати као закони Србије и Црне Горе и да ће се закони Савезне Републике Југославије изван послова Србије и Црне Горе примењивати као закони држава чланица, до доношења нових прописа од стране држава чланица, осим закона за које скупштина државе чланице одлучи да се не примењују (члан 64.). Одредбама члана 19. Уставне повеље била је утврђена надлежност Скупштине Србије и Црне Горе. Законом за спровођење Уставне повеље државне заједнице Србија и Црна Гора („Службени лист СЦГ“, број 1/03) било је прописано да се савезни закони и други савезни прописи који нису из области у којима је Уставном повељом утврђена надлежност државне заједнице Србија и Црна Гора, примењују после ступања на снагу Уставне повеље као општи акти држава чланица, док их њихови надлежни органи не ставе ван снаге, осим у деловима који су у супротности с одредбама Уставне повеље, изузев у областима које су већ регулисане прописима државе чланице (члан 20. став 5.).
Оцењујући основаност навода подносиоца иницијативе, Уставни суд је констатовао да оспорени Закон којим престаје да важи ранији Закон о Привредној комори Југославије, иако донет у форми општег акта садржи норме које се односе на одређено правно лице и имовину тог лица, те да се и разлози оспоравања Закона садржани у иницијативи односе на оспоравање уставности извршених статусних промена тачно одређеног правног лица и правну ваљаност располагања имовином тог правног лица. Наиме, по садржини односа које уређује, оспорени Закон има значење утврђивања престанка рада одређеног правног субјекта - Привредне коморе Југославије у Републици Србији, те с тим у вези уређивања начина преузимања дела права и обавеза те коморе.
У вези са наводима подносиоца иницијативе да је оспорени Закон могла да донесе једино Скупштина државне заједнице Србија и Црна Гора, Уставни суд је констатовао да, сагласно члану 19. Уставне повеље, Скупштина државне заједнице Србије и Црне Горе није имала надлежности у области у којима је Законом о Привредној комори Југославије из 1992. године била одређена делатност те коморе (чл. 6. и 7.). Стога је, по схватању Суда, Република на основу члана 64. Уставне повеље и члана 20. став 5. Закона за спровођење Уставне повеље, била овлашћена да одреди да ли ће се Закон о Привредној комори Југославије („Службени лист СРЈ“, број 53/92), који је донет као закон Савезне Републике Југославије, после ступања на снагу Уставне повеље примењивати као општи акт Републике Србије, односно да одреди да наведени Закон престаје да важи и да се неће примењивати као републички пропис. Уставни суд је имао у виду и да Законом за спровођење Уставне повеље није уређен (даљи) статус Привредне коморе Југославије (чл. 13, 15. и 16. Закона), као и да је наведеним Законом било прописано да државе чланице могу споразумом да утврде потребу да поједини органи, организације или службе, укључујући и оне које су наведене у чл. 15. и 16. тог закона, настављају да обављају послове као заједнички органи, организације или службе држава чланица (члан 17.). Стога, по оцени Суда, нису основани наводи подносиоца иницијативе да Република „није имала овлашћење да донесе закон“ којим ће утврдити престанак важења Закона о Привредној комори Југославије, како је то одређено чланом 1. оспореног Закона.
И члан 2. Закона оспорава се наводом да је Народна скупштина приликом доношења оспореног закона „прекорачила своја уставна овлашћења, јер је супротно Уставу Скупштина Србије одлучила о критеријумима поделе права, обавеза и имовине бивше ПКЈ, без учешћа Скупштине Црне Горе“. Оспореним чланом 2. Закона прописано је да права, обавезе и другу имовину Привредне коморе Југославије преузимају Привредна комора Србије и Привредна комора Црне Горе и да ће се подела права и обавеза извршити сразмерно учешћу Привредне коморе Србије и Привредне коморе Црне Горе у финасирању рада Привредне коморе Југославије основане Законом о Привредној комори Југославије („Службени лист СРЈ“, број 53/92), од дана њеног оснивања, у складу са споразумом који закључују Привредна комора Србије и Привредна комора Црне Горе, уз претходну сагласност Владе Републике Србије и Владе Републике Црне Горе. Оцењујући основаност ових навода подносиоца иницијативе, Уставни суд је констатовао да оспорени Закон којим престаје да важи ранији Закон о Привредној комори Југославије (члан 1.) има значење утврђивања престанка рада одређеног правног субјекта - Привредне коморе Југославије у Републици Србији. Полазећи од наведеног, као и да су према Закону о Привредној комори Југославије обавезни чланови те коморе били привредни субјекти са територије Републике Србије, чланом 2. оспореног Закона, по схватању Суда, уређени су односи у вези са преузимањем (дела) права и обавеза Привредне коморе Југославије од дана њеног оснивања Законом о Привредној комори Југославије (из 1992. године) до дана престанка њеног рада као интересне организације привредних субјеката са територије Републике Србије. Имајући у виду да су исти привредни субјекти са територије Републике Србије били (обавезни) чланови и Привредне коморе Југославије и Привредне коморе Србије, одређивање оспореним чланом 2. Закона да (део) права и обавеза Привредне коморе Југославије преузима Привредна комора Србије - као организација са истом делатношћу као и Привредна комора Југославије, по оцени Суда, у оквиру је Уставом утврђене надлежности Републике да уређује правни положај привредних субјеката и систем обављања појединих привредних и других делатности. Будући да су се средства за рад Привредне коморе Југославије образовала од доприноса њених чланова и прихода од накнада за услуге Коморе и њених организација (члан 20. Закона из 1992. године), по оцени Суда, одређивањем критеријума поделе права, али и обавеза сразмерно учешћу Привредне коморе Србије (односно њених чланова који су истовремено били и чланови Привредне коморе Југославије) у финансирању рада Привредне коморе Југославије, не доводи се у питање Уставом и Европском конвенцијом зајемчено право на имовину осталих чланова ове коморе, у конкретном случају привредних субјеката са територије Републике Црне Горе. Ово тим пре што је (коначно) утврђивање, односно стицање тих права и обавеза на основу предвиђеног критеријума, сагласно оспореном члану Закона, условљено и закључивањем одговарајућег споразума, уз сагласност надлежних органа тада држава чланица државне заједнице. У том смислу указивање подносиоца иницијативе да (још) није закључен споразум о преузимању права и обавеза Привредне коморе Југославије, како је то прописано чланом 2. оспореног Закона, по схватању Суда, ствар је примене Закона, што, сагласно члану 167. Устава, не спада у Уставом утврђену надлежност Уставног суда. Осим тога, имајући у виду да оспорени Закон има дејство само на територији Републике, критеријум утврђен оспореним чланом 2. Закона, по схватању Суда, има у суштини значење одређивања која права и обавезе Привредне коморе Југославије Република преузима до уређивања тих односа сагласно оспореном Закону или евентуално другом акту којим ће се ти односи уредити.
У вези са указивањем подносиоца иницијативе да Закон о Привредној комори Југославије који је престао да важи на основу оспореног закона није „успоставио имовински континуитет и правно следбеништво са ранијом Привредном комором Југославије чије су чланице биле привредне коморе из свих република бивше СФРЈ, односно привредни субјекти из републичких привредних комора, а који су учествовали у стицању имовине Привредне коморе Југославије“, те да оспорени Закон из разлога што сва права ове Привредне коморе преноси на привредне коморе само две чланице раније СФРЈ није у сагласности са Прилогом Г Споразума о питању сукцесије, као и члану 1. Протокола 1 и чл. 14. и 17. Европске конвенције, јер је, како наводи, повређено право својине привредних комора из других држава сукцесора бивше СФРЈ, Уставни суд је констатовао да је оспореним чланом 2. Закона одређен критеријум преузимања права и обавеза Привредне коморе Југославије основане Законом о Привредној комори Југославије из 1992. године. Будући да су се, сагласно члану 20. Закона, средства за рад те коморе обезбеђивала из доприноса њених чланова, и да су чланови те коморе били привредни субјекти из држава чланица Савезне Републике Југославије, оспорени Закон којим се предвиђа да права и обавезе преузимају Привредна комора Србије и Привредна комора Црне Горе, по схватању Суда, није у супротности са Споразумом о сукцесији и Европском конвенцијом. Питање на које се у иницијативи указује, односно да ли је у имовини Привредне коморе Југославије основане Законом из 1992. године било (и у ком обиму) имовине привредних субјеката из других држава чланица бивше СФРЈ, будући да тај закон, како се наводи у иницијативи, није успоставио имовински континуитет, односно није уредио преузимање права и обавеза Привредне коморе Југославије чије су чланице биле коморе из других бивших република СФРЈ, по оцени Суда, је питање о коме Уставни суд, сагласно члану 167. Устава, није надлежан да одлучује. Наиме, евентуални имовински захтеви тих лица, по схватању Суда, могу се решавати споразумно са субјектима на које су пренета права и обавезе Привредне коморе Југославије или у поступку за утврђивање тих права пред надлежним органом, а Република би, сагласно Споразуму о сукцесији и Европској конвенцији, имала обавезу да обезбеди остваривање утврђених имовинских права ових субјеката. Полазећи од изложеног, Уставни суд, сагласно одредби члана 53. став 3. Закона о Уставном суду, није нашао основа за покретање поступка, па је одлучио као у тачки 1. изреке.
Будући да је Устав Републике Србије од 1990. године престао да важи, те да Уставни суд није надлежан за оцену сагласности републичких закона са Уставном повељом државне заједнице Србија и Црна Гора, Уставни суд је оценио да не постоје процесне претпоставке за оцену сагласности оспореног Закона са наведеним актима, те је иницијативу у овом делу, сагласно одредбама члана 36. тач. 1) и 4) Закона о Уставном суду, одбацио, као у тачки 2. изреке.
У односу на иницијативу Хрватске господарске коморе Уставни суд је констатовао да је иницијативу поднело страно правно лице. Полазећи од одредаба члана 17, члана 168. ст. 1. и 2. и члана 170. Устава, Уставни суд је оценио да је право правних и физичких лица да на основу члана 168. став 2. Устава иницирају покретање поступка за оцену уставности и законитости прописа Републике Србије резервисано искључиво за правна лица уписана у регистар привредних субјеката у Републици Србији, односно за физичка лица која су држављани Србије, те да стога страна правна и физичка лица немају уставну легитимацију за покретање поступка нормативне контроле прописа Републике Србије по било ком основу. Заштита права и интереса страних лица, по схватању Суда, остварује се у поступку по уставној жалби, у оквиру кога могу истаћи да су им Уставом зајемчена права повређена применом неуставних одредаба закона Републике Србије. У том случају ће питање оцене уставности закона на основу кога су донети појединачни акти, који су предмет оспоравања уставне жалбе, представљати претходно питање од чијег решења ће зависити основаност уставне жалбе. Имајући у виду наведено, Уставни суд је, на основу одредбе члана 36. став 1. тачка 4) Закона о Уставном суду одлучио као у тачки 3. изреке.
Полазећи од изложеног Уставни суд је, на основу одредаба члана 36. тач. 1) и 4) и члана 46. тачка 5) Закона о Уставном суду и члана 82. став 1. тачка 1. и став 2. и члана 84. Пословника о раду Уставног суда, донео Решење као у изреци.
ПРЕДСЕДНИК
УСТАВНОГ СУДА
др Драгиша Слијепчевић