Уставни суд у саставу: председник др Драгиша Слијепчевић и судије др Марија Драшкић, Братислав Ђокић, Весна Илић Прелић, Катарина Манојловић Андрић, мр Милан Марковић, др Боса Ненадић, Милан Станић, др Драган Стојановић, Сабахудин Тахировић и Предраг Ћетковић, на основу члана 167. став 1. тачка 1. Устава Републике Србије, на седници одржаној 23. јуна 2011. године, донео је
Р Е Ш Е Њ Е
1. Не прихватају се иницијативе за покретање поступка за утврђивање неуставности одредаба члана 20ж Закона о приватизацији ("Службени гласник РС", бр. 31/01, 18/03, 45/05 и 123/07).
2. Одбацује се захтев за:
- обуставу извршења појединачних аката, односно радњи предузетих на основу оспорених одредаба Закона из тачке 1. и
- оцену сагласности одредаба члана 20ж Закона из тачке 1. са Законом о извршном поступку („Службени гласник РС“, број 125/04).
О б р а з л о ж е њ е
Уставном суду поднето је шест поднесака којима је иницирано покретање поступка за оцену уставности одредаба члана 20ж Закона о приватизацији ("Службени гласник РС", бр. 31/01, 18/03, 45/05 и 123/07). У представкама се наводи да су оспорене одредбе Закона несагласне са одредбама чл. 21. и 22, члана 32. став 1, чл. 36, 58. и 60. и члана 142. ст. 2. и 3. Устава Републике Србије. Мада се у иницијативама оспорава члан 20ж Закона у целини, наводи и разлози оспоравања односе се само на одредбе ст. 1. и 7. (погрешно означен као став 6.) члана 20ж Закона, а за преостале одредбе се наводи да су "пратеће", јер регулишу поступак спровођења оспорене одредбе става 1. Истиче се да одредбе члана 20ж Закона стављају у неједнак положај повериоце и дужнике у извршном поступку и да су дужници, који се налазе у поступку реструктуирања, у повољнијем положају, јер су заштићени до окончања поступка реструктурирања. На овај начин се, по оцени иницијатора, крше основна начела Устава о једнакости и равноправности свих субјеката у остваривању права на судску заштиту. Будући да поступак реструктурирања није временски ограничен и да, по правилу, траје више година, применом оспорене законске одредбе повериоцима субјекта приватизације се практично онемогућава да у разумном року наплате своја потраживања утврђена правноснажним одлукама суда које су, према члану 145. став 3. Устава, обавезне за све и не могу бити предмет вансудске контроле. У иницијативама се указује на став Европског суда за заштиту људских права према коме је обавеза државе да, сагласно члану 6. Конвенције, омогући правовремено и делотворно извршење судских одлука, а указује се и на Препоруку Комитета министара Савета европе Рец (2003)17 по питању извршавања судских и вансудских исправа. У иницијативама се такође, истиче да су оспорене одредбе члана 20ж Закона несагласне са Законом о извршном поступку, односно да суспендују његову примену на неодређено време.
У једној од иницијатива се тражи да Уставни суд обустави извршење одредаба ст. 1. и 7. члана 20ж Закона о приватизацији, уколико оцени да је иницијатива "оправдана".
Дописом Уставног суда од 13. јула 2010. године тражено је од Народне скупштине мишљење на наводе из иницијатива које су до тог дана приспеле у Уставни суд. Како Народна скупштина, ни након истека остављеног рока од 60 дана, није доставила мишљење Уставном суду, стекли су се услови за настављање поступка, у смислу члана 34. став 3. Закона о Уставном суду („Службени гласник РС“, број 109/07).
У међувремену, Уставном суду су поднете нове иницијативе у којима се поред већ изнетих навода и разлога за оспоравање уставности члана 20ж Закона о приватизацији, истиче да су одредбе ст. 1, 4. и 7. овог члана несагласне са чл. 21. и 22. Устава, јер су повериоци-радници субјекта који се реструктуира дискриминисани у односу на остале запослене. Наводи се да би „цену“ реструктурирања требало да сносе сви радници, а не само они који имају своја потраживања по основу зараде од које живе. Такође се истиче да би трошкове реструктурирања требало да сносе сви грађани Републике Србије преко пореза, као и да су наведене законске одредбе „у корист купца у поступку приватизације,“ који због спорости судског поступка на крају избегну обавезу према радницима приватизованих предузећа. У једној иницијативи се истиче да су одредбе члана 20ж Закона о приватизацији несагласне са одредбама члана 82. став 1. и члана 84. став 1. Устава Републике Србије, због тога што се њима нарушава равноправност привредних субјеката и њихов једнак правни положај на тржишту у корист привредних субјеката у реструктурирању. Указује се и на посебан положај Агенције за приватизацију која врло често отвара поступак реструктурирања, без обзира на његову оправданост, а против њене одлуке није дозвољен било какав правни лек. Применом оспорене законске одредбе суспендују се све извршне судске одлуке донете против субјеката приватизације, и то одлуком органа (Агенције) која није ни судски нити други државни орган. При томе та суспензија није временски ограничена, јер дужина трајања поступка реструктурирања, као ни поступка приватизације, Законом није одређена. На овај начин су привредни субјекти у реструктурирању повлашћени у односу на остале субјекте који су доведени у положај негативне дискриминације, јер наплата њихових потраживања зависи искључиво од одлуке Агенције за приватизацију.
Оспорене одредбе члана 20ж Закона о приватизацији унете су у основни текст Закона чланом 10. Закона о изменама и допунама Закона о приватизацији ("Службени гласник РС", број 123/07). Према оспореном члану 20ж Закона: од дана доношења одлуке о реструктурирању до дана доношења одлуке о окончању реструктурирања, не може се против субјекта приватизације, односно над његовом имовином одредити или спровести принудно извршење нити било која мера поступка извршења ради намиривања потраживања (став 1.); одлука о реструктурирању има снагу извршне исправе (став 2.); одлуку о реструктурирању Агенција, у року од пет дана од дана њеног доношења, доставља органу надлежном за спровођење принудне наплате, судовима и другим органима надлежним за доношење основа и налога за принудну наплату (став 3.); на основу одлуке о реструктурирању орган надлежан за спровођење принудне наплате обуставља извршавање евидентираних основа и налога, а судови и други органи надлежни за доношење основа и налога за принудну наплату не доносе нове основе и налоге за принудну наплату (став 4.); за субјекте који се приватизују методом јавног тендера, односно јавне аукције, државни повериоци не могу тражити принудну наплату нити било коју меру поступка извршења ради намирења потраживања насталих до 31. децембра 2007. године (став 5.); забрана из става 5. овог члана примењује се до дана уплате продајне цене или прве рате ако се продајна цена плаћа на рате (став 6.); поступак принудног извршења који је у току прекида се (став 7.); по окончању реструктурирања, односно после продаје јавним тендером или јавном аукцијом, Агенција обавештава судове и органе из става 4. овог члана о уплати продајне цене и о повериоцима који своје потраживање намирују из те цене (став 8.).
Одредбама члана 14. Закона о приватизацији утврђено је да се за приватизацију неприватизованог друштвеног капитала јавни позив за учешће на јавном тендеру, односно јавној аукцији, мора објавити најкасније до 31. децембра 2008. године (став 1.), а ако се јавни позив не објави у наведеном року, Агенција доноси решење о покретању принудне ликвидације субјекта приватизације (став 2.).
Одредбе члана 19. Закона о приватизацији ("Службени гласник РС", бр. 31/01, 18/03, 45/05 и 123/07) прописују: да ако Агенција процени да капитал или имовина субјекта приватизације не могу бити продати методом јавног тендера или јавне аукције без претходног реструктурирања, Агенција доноси одлуку о реструктурирању у поступку приватизације, у складу са овим законом (став 1.); да реструктурирање у поступку приватизације, у смислу овог закона, јесу промене које се односе на субјект приватизације и његова зависна предузећа, које омогућавају продају његовог капитала или имовине, а нарочито 1) статусне промене, промене правне форме, промене унутрашње организације и друге организационе промене, 2) отпис главнице дуга, припадајуће камате или других потраживања, у целини или делимично, 3) отпуштање дуга у целини или делимично ради намиривања поверилаца из средстава остварених од продаје капитала субјекта приватизације (став 2.); да у субјектима приватизације у којима је спроведено реструктурирање, Агенција продаје капитал, односно имовину, методом јавног тендера или јавне аукције (став 3.).
Уставом Републике Србије утврђено је: да се људска и мањинска права зајемчена Уставом непосредно примењују и да се Уставом јемче, и као таква, непосредно примењују људска и мањинска права зајемчена општеприхваћеним правилима међународног права, потврђеним међународним уговором и законима. Законом се може прописати начин остваривања ових права само ако је то Уставом изричито предвиђено или ако је то неопходно за остварење појединих права због његове природе, при чему закон ни у ком случају не сме да утиче на суштину зајемченог права (члан 18. ст. 1. и 2.); да су пред Уставом и законом сви једнаки, да свако има право на једнаку законску заштиту, без дискриминације и да је забрањена свака дискриминација, непосредна или посредна, по било ком основу, а нарочито по основу расе, пола, националне припадности, друштвеног порекла, рођења, вероисповести, политичког или другог уверења, имовног стања, културе, језика, старости и психичког или физичког инвалидитета (члан 21. ст. 1. до 3.); да свако има право на судску заштиту ако му је повређено или ускраћено неко људско или мањинско право зајемчено Уставом, као и право на уклањање последица које су повредом настале (члан 22. став 1.); да се јемчи једнака заштита права пред судовима и другим државним органима, имаоцима јавних овлашћења и органима аутономне покрајине и јединицама локалне самоуправе (члан 36. став 1.); да се јемчи мирно уживање својине и других имовинских права стечених на основу закона и да право својине може бити одузето или ограничено само у јавном интересу утврђеном на основу закона, уз накнаду која не може бити нижа од тржишне (члан 58. ст. 1. и 2.); да свако има право на правичну накнаду за рад и на правну заштиту за случај престанка радног односа (члан 60. став 4.); да економско уређење у Републици Србији почива на тржишној привреди, отвореном и слободном тржишту, слободи предузетништва, самосталности привредних субјеката и равноправности приватних и других облика својине (члан 82. став 1.); да сви имају једнак положај на тржишту (члан 84. став 1.) да се јемче приватна, задружна и јавна својина; да сви облици својине имају једнаку правну заштиту; да се постојећа друштвена својина претвара у приватну својину под условима, на начин и у роковима предвиђеним законом: да се средства из јавне својине отуђују на начин и под условима утврђеним законом (члан 86. ст. 1. и 3.); да Република Србија уређује и обезбеђује, поред осталог, својинске и облигационе односе и заштиту свих облика својине, као и друге односе од интереса за Републику, у складу с Уставом (члан 97. тач. 7. и 17.); да се судске одлуке заснивају на Уставу, закону, потврђеном међународном уговору и пропису донетом на основу закона, да су судске одлуке обавезне за све и да не могу бити предмет вансудске контроле (члан 145. ст. 2. и 3.).
Одредбе члана 86. Устава које утврђују да се постојећа друштвена својина претвара у приватну својину под условима, на начин и у роковима предвиђеним законом (став 1.), да се средства из јавне својине отуђују на начин и под условима утврђеним законом (став 2.), као и одредба члана 97. Устава која утврђује овлашћење законодавца да уређује својинске и облигационе односе и заштиту свих облика својине (тачка 7.), представљају правни основ да се законом регулише поступак промене власништва друштвеног, односно државног капитала, а у оквиру тога, права и обавезе свих субјеката који непосредно и посредно учествују у поступку приватизације или имају неки други правни интерес у том поступку. То значи да законодавац може да уређује и положај предузећа које послује са друштвеним капиталом, поступак реструктуирања таквог предузећа, као и права и обавезе запослених у субјекту приватизације. Спровођење поступка реструктуирања подразумева, поред осталог, и уређивање положаја поверилаца, односно искључивање могућности да се принудном наплатом доспелих потраживања различитих поверилаца субјекта приватизације спречи, односно онемогући или отежа поступак продаје капитала или имовине субјеката приватизације, што је основни циљ оспореног Закона.
Оцењујући уставност оспорених одредаба члана 20ж Закона о приватизацији, Уставни суд је имао у виду да реструктурирање у поступку приватизације, у смислу овог закона, представља поступак одговарајућих статусних и других промена које се односе на субјекат приватизације и његова зависна предузећа, које омогућавају продају његовог капитала или имовине (члан 19.). Из наведених одредаба Закона, по оцени Суда, следи да је реструктурирање један од законом предвиђених мера у циљу стварања претпоставки за претварање друштвеног и државног капитала у приватни, те да стога нису основани наводи да се одређује повлашћен положај Агенције за приватизацију и крши Уставом утврђена равноправност свих облика својине. Прописивањем немогућности одређивања или спровођења принудног извршења над имовином субјекта приватизације, за који је донета (или ће бити донета) одлука о реструктуирању, не доводе се у питање права ималаца извршних исправа на потраживање према субјекту приватизације, нити је циљ ове мере ограничавање права поверилаца, већ се постојање и остваривање ових права везује за остваривање општег интереса израженог кроз приватизацију тих субјеката. Тиме се само привремено суспендује могућност принудног извршења, али се не задире у имовинска права појединаца утврђена правноснажном судском одлуком. Овакво ограничење имовинских права је опредељено Законом утврђеним општим интересом претварања друштвене својине у приватну, што оспорену одредбу не чини несагласном Уставу (члан 58. став 2.) и одредбама члана 11. Протокола 1 уз Европску конвенцију. Суд је при том имао у виду да је Законом о приватизацији прописано да, по окончању реструктуирања, односно после продаје јавним тендером или јавном аукцијом, Агенција обавештава судове и органе из става 4. оспореног члана 20ж Закона о уплати продајне цене и о повериоцима који своје потраживање намирују из те цене.
Неосновани су наводи иницијатива којима се указује на несагласност оспорених одредаба члана 20ж Закона о приватизацији са чланом 32. став 1. Устава, којим се гарантује право на правично суђење, односно суђење у разумном року, због тога што члан 32. Устава одређује суђење у разумном року као једно од основних процедуралних стандарда којима би требало да се руководе судови у конкретном судском поступку, па стога није увек могуће оцењивати опште правне норме у односу на наведену уставну одредбу. Оспореним одредбама члана 20ж Закона о приватизацији није изричито прописан рок у коме се мора окончати поступак реструктурирања, нити рок у коме се одлаже спровођење принудног извршења потраживања, али из саме дефиниције појма реструктуирања и циља због кога се оно спроводи произлази да је овај поступак требало окончати у што краћем („разумном“) року, јер он представља меру ограниченог трајања, која претходи продаји капитала или имовине субјекта приватизације, а која је морала бити окончана пре 31. децембра 2008. године, који је чланом 14. Закона означен као крајњи рок у коме се мора објавити јавни позив за учешће на јавном тендеру, односно јавној аукцији за продају неприватизованог друштвеног капитала. Стога, Уставни суд указује да се одредба члана 20ж Закона нужно мора тумачити у вези са одредбом члана 14. Закона, која изричито одређује крајњи рок (31. децембра 2008. године) у коме је, у поступку приватизације неприватизованог друштвеног капитала јавни позив за учешће на јавном тендеру, односно јавној аукцији морао бити објављен, а у супротном Агенција је била дужна да донесе решење о покретању принудне ликвидације субјекта приватизације. Како је циљ реструктурирања субјекта приватизације, сагласно члану 19. Закона о приватизацији, да након спроведеног реструктурирања Агенција прода капитал, односно имовину методом јавног тендера или јавне аукције, а према члану 14. Закона, јавни тендер или јавна аукција су морали да се објаве најкасније до 31. децембра 2008. године то, по становишту Уставног суда, након наведеног датума више није могуће спроводити реструктурирање субјекта приватизације, већ је Агенција за приватизацију морала покренути поступак принудне ликвидације за све неприватизоване привредне субјекте. Другачија примена оспорених законских одредаба и њихова евентуална злоупотреба у пракси, на шта се у иницијативама указује, не може бити предмет одлучивања Уставног суда у поступку оцене уставности закона, већ у поступку одлучивања о уставним жалбама у којима се истиче повреда права на суђење у разумном року у конкретном судском поступку. У том смислу Уставни суд је одлучујући о уставним жалбама, заузео правни став да је приликом оцењивања да ли је временски рок за одлучивање о правима и обавезама странке, односно за спровођење извршења на основу извршних исправа прописаних законом разуман, потребно преиспитати поступање не само судова пред којима се води конкретан поступак, већ и поступање других државних органа или вршилаца јавних овлашћења који предузимају поједине радње у поступку или у вези са поступком, а чије учешће може утицати на његову дужину трајања.
У односу на наводе иницијативе да су оспорене одредбе члана 20ж Закона несагласне са одредбама Устава које гарантују једнакост пред Уставом и законом и забрану сваке дискриминације (члан 21.), једнаку заштиту права пред судовима (члан 36.), равноправност свих облика својине и једнак правни положај свих на тржишту (члан 82. став 1. и члан 84. став 1.), Уставни суд је оценио да спорним законским одредбама није учињена дискриминација по било ком личном својству физичког лица, нити дискриминација према било ком правном субјекту, већ је на исти начин уређено исто чињенично стање, тако што су стављени у исти правни положај сви повериоци, као и сви дужници у поступку реструктуирања. Са тог становишта не може се говорити о једнакости бивших радника и запослених у субјекту приватизације, радника поверилаца и других запослених, свих радника у Републици Србији, поверилаца и дужника и сл. јер су у питању различити правни субјекти који се не могу третирати на исти начин. Према досадашњем ставу Уставног суда, Устав не познаје принцип једнакости као општи, апстрактни појам који се у свакој правној ситуацији подједнако односи и на различите правне субјекте, већ гарантује једнакост при истом чињеничном и правном стању, у оквиру исте категорије правних субјеката, односно исте врсте права.
Према налажењу Уставног суда, одредбе члана 20ж Закона о приватизацији привремено суспендују могућност принудног извршења правноснажне судске одлуке, али не ускраћују права и обавезе утврђене правноснажном судском одлуком, па стога нема повреде одредбе члана 145. Устава која утврђује обавезност судских одлука и забрану њихове вансудске контроле (став 3.), нити одступања од уставног опредељења да судску одлуку може преиспитати само надлежни суд, у законом прописаном поступку (став 4.)
Полазећи од изложеног, Уставни суд је утврдио да нема основа за покретање поступка поводом поднетих иницијатива па је, сагласно члану 53. став 3. Закона о Уставном суду, одлучио да не прихвати иницијативе.
С обзиром на то да Закон о приватизацији, у оквиру изричитог уставног овлашћења, уређује један посебан сегмент друштвених односа, он у делу којим се, на начин примерен поступку приватизације, уређују и питања дужничко-поверилачких односа, представља lex specialis у односу на друге законе којима се уређују облигациони односи и извршни поступак. Оцену сагласности оспореног Закона са Законом о извршном поступку није надлежан да цени Уставни суд, према одредбама члана 167. Устава, па је Суд, сагласно члану 36. став 1. тачка 1) Закона о Уставном суду, захтев у овом делу одбацио.
Пошто је Уставни суд донео коначну одлуку о уставности члана 20ж Закона о приватизацији, захтев за обуставу извршења појединачних аката, односно радњи предузетих на основу оспорених одредаба Закона је одбацио, сагласно члану 56. став 3. Закона о Уставном суду.
С обзиром на изложено, Уставни суд је, на основу одредаба члана 46. тач. 3) и 5) и члана 48. Закона о Уставном суду, као и члана 84. Пословника о раду Уставног суд ("Службени гласник РС", бр. 24/08 и 27/08), донео Решење као у изреци.
ПРЕДСЕДНИК
УСТАВНОГ СУДА
др Драгиша Слијепчевић