Уставни суд у саставу: председник др Драгиша Слијепчевић и судије др Оливера Вучић, др Марија Драшкић, Братислав Ђокић, Весна Илић Прелић, др Горан Илић, др Агнеш Картаг Одри, Катарина Манојловић Андрић, мр Милан Марковић, др Боса Ненадић, Милан Станић, др Драган Стојановић, мр Томислав Стојковић, Сабахудин Тахировић и Предраг Ћетковић на основу члана 167. став 1. тачка 1. Устава Републике Србије, на седници одржаној 24. марта 2011. године, донео је
Р Е Ш Е Њ Е
1. Не прихвата се иницијатива за покретање поступка за утврђивање неуставности одредбе члана 3. Закона о пољопривредном земљишту ("Службени гласник РС", бр. 62/06, 65/08 и 41/09).
2. Одбацује се захтев за обуставу извршења Измена програма заштите, уређења и коришћења пољопривредног земљишта на територији града Новог Сада за 2008. годину.
О б р а з л о ж е њ е
Уставном суду поднета је иницијатива за оцену уставности одредбе члана 3. Закона о пољопривредном земљишту ("Службени гласник РС", бр. 62/06, 65/08 и 41/09). У иницијативи се наводи: да је оспорена одредба Закона сама по себи контрадикторна; да је њоме поистовећен правни статус пољопривредног земљишта са фактичким стањем, што је у супротности са чланом 82. Закона о планирању и изградњи ("Службени гласник РС", број 72/09), којим је предвиђено да "грађевинско земљиште јесте земљиште одређено законом и планским документом као грађевинско, које је предвиђено за градњу и редовно коришћење објекта, као и земљиште на којем су изграђени објекти у складу са законом и земљиште које служи за редовну употребу тих објеката", те да се пољопривредно земљиште користи независно од постојећег планског акта, јер за такво земљиште плански акт и не постоји. Затражена је обустава извршења Измена програма заштите, уређења и коришћења пољопривредног земљишта на територији града Новог Сада за 2008. годину, до доношења коначне одлуке. У допуни иницијативе затражена је оцена уставности оспорене одредбе Закона у односу на одредбе члана 84. став 3, члана 86. и члана 88. Устава Републике Србије, а разлог оспоравања подносилац иницијативе налази у тврдњи да се "стечена права иницијатора и у јавне књиге уписано право коришћења земљишта као грађевинског, умањују". Наиме, по мишљењу иницијатора, право приватне својине на грађевинском земљишту које се остварује конверзијом права коришћења у право својине по члану 100. Закона о планирању и изградњи, ограничава се, али само на пољопривредном земљишту. Стога је, по мишљењу иницијатора, "евидентно да ове две категорије земљишта (грађевинско и пољопривредно) имају различит правни статус, а сагласно томе и њиховим титуларима дају одговарајућа права и различита средства заштите истих".
У одговору доносиоца акта наводи се: да Законом утврђен појам пољопривредног земљишта и његова дефиниција отклања недоумицу о томе да ли се земљиште које се користи за пољопривредну производњу, а урбанистичким планом је за то земљиште предвиђена друга намена, сматра пољопривредним или грађевинским земљиштем, односно да ли се на њега примењују прописи који се односе на грађевинско или на пољопривредно земљиште; да се намена површина и грађевински реони утврђују генералним урбанистичким планом, а други урбанистички параметри разрађују се урбанистичким планом нижег реда; да од одређивања пољопривредног земљишта за грађевинско, односно од доношења планског акта до привођења земљишта планираној намени, може да прође и више година, те би то земљиште постало запуштено ако се не користи за пољопривредну производњу и да се право корисника, односно власника пољопривредног земљишта оспореном одредбом Закона не нарушава, односно не ограничава тиме што се одређује да се оно и даље користи за пољопривредну производњу до његовог привођења намени. Имајући у виду да је пољопривредно земљиште намењено пољопривредној производњи, доносилац акта сматра да се Законом омогућује власнику да може користити то земљиште са дотадашњом наменом, да не би претрпео штету. Стога се истиче да се прописивање начина коришћења пољопривредног земљишта не може сматрати ограничењем располагања, јер је у интересу власника и у општем интересу. Такође се истиче да оспорена одредба Закона ни на који начин не утиче на право располагања оваквим земљиштем (продају, залагање, давање у закуп и слично, у складу са законом).
Устав Републике Србије јемчи приватну, задружну и јавну својину. Јавна својина је државна својина, својина аутономне покрајине и својина јединице локалне самоуправе, сви облици својине имају једнаку правну заштиту, а средства се из јавне својине отуђују на начин и под условима утврђеним законом (члан 86. ст. 1. и 3.). Одредбом члана 87. став 1. Устава утврђено је да су у државној имовини природна богатства, добра за које је законом одређено да су од општег интереса и имовина коју користе органи Републике Србије и да у државној имовини могу бити и друге ствари и права, у складу са законом, ставом 2. истог члана утврђено је да физичка и правна лица могу стећи поједина права на одређеним добрима у општој употреби, под условима и на начин предвиђен законом, а ставом 4. - да се имовина аутономних покрајина и јединица локалне самоуправе, начин њеног коришћења и располагања, уређују законом. Према одредби члана 88. став 1. Устава, коришћење и располагање пољопривредним земљиштем, шумским земљиштем и градским грађевинским земљиштем у приватној својини, је слободно. Сагласно одредбама члана 97. тач. 12. и 17. Устава, Република Србија, између осталог, уређује организацију и коришћење простора и уређује и обезбеђује остале односе који су од значаја за републику.
Сходно уставном овлашћењу, Законом о планирању и изградњи ("Службени гласник РС", бр. 72/09 и 81/09), прописују се услови и начин уређења простора, уређивање и коришћење грађевинског земљишта и изградња објеката. Према том закону, уређење простора врши се просторним и урбанистичким планирањем, односно доношењем просторних и урбанистичких планова којима се уређује стање у простору и утврђује намена површине. Одредбама члана 85. Закона, дефинисано је градско грађевинско земљиште и прописано је да се оно одређује планским документом којим се не мења облик својине на земљишту које се одређује као градско грађевинско земљиште. Одредбама члана 87. Закона прописана је могућност промене намене пољопривредног земљишта уз одговарајућу накнаду која се плаћа пре издавања локацијске дозволе, у складу са законом којим се уређује пољопривредно земљиште.
У спроведеном поступку Уставни суд је утврдио да је Законом о пољопривредном земљишту прописано: да се њиме уређује планирање, заштита, уређење и коришћење пољопривредног земљишта, надзор над спровођењем овог закона и друга питања од значаја за заштиту, уређење и коришћење пољопривредног земљишта као добра од општег интереса (члан 1. став 1.); да се пољопривредно земљиште које је у складу са посебним законом одређено као грађевинско земљиште, до привођења планираној намени, користи за пољопривредну производњу (оспорени члан 3.); да се пољопривредно земљиште користи за пољопривредну производњу и не може се користити у друге сврхе, осим у случајевима и под условима утврђеним овим законом (члан 15.); да је забрањено коришћење обрадивог пољопривредног земљишта прве, друге, треће, четврте и пете катастарске класе у непољопривредне сврхе (члан 22.), а као изузетак од забране коришћења обрадивог пољопривредног земљишта у непољопривредне сврхе, одређени су случајеви, између осталог и ако је утврђен општи интерес на основу закона, уз плаћање накнаде за промену намене (члан 23. тачка 3)); да се за промену намене обрадивог пољопривредног земљишта мора поднети захтев за издавање те сагласности уз који се доставља и одговарајућа документација прописана одредбом члана 24. Закона; да се за промену намене обрадивог пољопривредног земљишта плаћа накнада, што је прописано одредбом члана 25. Закона, а да су одредбом члана 26. Закона, одређени случајеви у којима се може извршити ослобађање од обавезе плаћања накнаде за промену намене пољопривредног земљишта.
На основу изложених одредаба Устава и закона, Уставни суд је у спроведеном поступку утврдио да је пољопривредно земљиште добро од општег интереса и да Закон о пољопривредном земљишту предвиђа могућност промене намене пољопривредног земљишта уз услове и на начин утврђен у Закону. Оспорена одредба Закона, по оцени Суда, не утиче на стечена права власника или корисника тог земљишта, нити уређује својинске односе на пољопривредном земљишту. Напротив, оваквим прописивањем омогућава се власницима или корисницима да градско грађевинско земљиште коме је намена утврђена урбанистичким планом и даље користе у дотадашње сврхе до његовог привођења намени. Оспореном одредбом Закона не уређује се питање ко ће и када привести то земљиште намени. Оспорена одредба члана 3. Закона о пољопривредном земљишту, по оцени Суда, представља норму декларативног карактера којом се уређује начин коришћења пољопривредног земљишта које је већ, по другим прописима, одређено за грађевинско земљиште. Стога је поступање доносиоца акта како је учињено оспореном одредбом Закона, сагласно уставном овлашћењу законодавца да уређује и обезбеђује услове за коришћење пољопривредног земљишта као добра од општег интереса. Сагласно изложеном, уставне одредбе које се односе на облике својине и на коришћење и располагање пољопривредним земљиштем у приватној својини, у конкретном случају нису релевантне за решавање овог уставноправног питања, с обзиром на то да оспорена одредба Закона не уређује својинска права на пољопривредном земљишту.
Уставни суд указује да је питање утврђивања стечених права на пољопривредном земљишту у смислу ограничења права или располагања правом, у домену примене прописа, што није у надлежности Уставног суда. Уставни суд такође указује да, у смислу одредаба члана 167. Устава, није надлежан да оцењује међусобну сагласност закона.
Будући да је Уставни суд утврдио да оспорена одредба члана 3. Закона није несагласна са Уставом, иницијативу није прихватио, сагласно одредби члана 53. став 3. Закона о Уставном суду ("Службени гласник РС", број 109/07).
Захтев за обуставу извршења Измена програма заштите, уређења и коришћења пољопривредног земљишта на територији града Новог Сада за 2008. годину, Уставни суд је одбацио, из разлога што наведена Измена програма није донета у циљу извршења оспорене одредбе члана 3. Закона, већ као спроведбени акт у циљу извршења одредбе члана 14. Закона, која није предмет оспоравања и одлучивања у овом уставносудском поступку. Стога Уставни суд, у конкретном случају, није надлежан за обуставу извршења наведеног акта.
С обзиром на изложено, Уставни суд је, на основу одредаба члана 36. став 1. тачка 1) и члана 46. тачка 5) Закона о Уставном суду и члана 84. Пословника о раду Уставног суда ("Службени гласник РС", бр. 24/08 и 27/08), донео Решење као у изреци.
ПРЕДСЕДНИК
УСТАВНОГ СУДА
др Драгиша Слијепчевић