Уставни суд у саставу: председник др Драгиша Слијепчевић и судије др Оливера Вучић, др Марија Драшкић, Братислав Ђокић, Весна Илић Прелић, др Горан Илић, мр Милан Марковић, др Боса Ненадић, Милан Станић, мр Томислав Стојковић, Сабахудин Тахировић и Предраг Ћетковић, на основу члана 167. став 1. тачка 1. Устава Републике Србије, на седници одржаној 10. фебруара 2011. године, донео је
Р Е Ш Е Њ Е
1. Не прихвата се иницијатива за покретање поступка за утврђивање неуставности одредаба члана 64, члана 65. ст. 5. и 6, члана 73. став 1. и члана 94. став 2. Закона о јавном тужилаштву („Службени гласник РС“, бр. 116/08, 104/09 и 101/10).
2. Одбацује се захтев за обуставу извршења појединачног акта или радње која је предузета на основу Закона из тачке 1.
О б р а з л о ж е њ е
Уставном суду поднетa је иницијатива за оцену уставности одредаба члана 64, члана 65. ст. 5. и 6, члана 73. став 1. и члана 94. став 2. Закона о јавном тужилаштву („Службени гласник РС“, бр. 116/08, 104/09 и 101/10). У иницијативи се наводи да оспорене одредбе Закона о јавном тужилаштву нису у складу са циљевима и начелима владавине права, поделе власти, забране сукоба интереса, једнаке доступности радних места, забране дискриминације, самосталности јавног тужилаштва и неспојивости тужилачке функције који су утврђени у члану 1, чл. 3. до 6, чл. 21, 60. и 157, чл. 159. до 161. и чл. 163. и 165. Устава и општеприхваћеним правилима међународног права. Иницијатор сматра да одредба члана 64. став 1. Закона није у складу са Уставом по више основа, а посебно из разлога што Устав не прописује могућност упућивања заменика јавног тужиоца у друге органе и организације, односно могућност да се то пропише законом. Наводи да овим и другим одредбама Закона није утврђено да ли за време упућивања заменик јавног тужиоца задржава функцију и наставља обављање послова у тужилаштву, или задржава функцију, а не обавља послове у тужилаштву или се разрешава функције како не би био у сукобу интереса због обављања „стручних послова“ у органима управе који истовремено доносе и одређене прописе од значаја за вршење тужилачке функције и рад јавног тужилаштва. Из наведеног следи да је нејасан и радноправни статус заменика јавног тужиоца за време „упућивања“. Иницијатор сматра да прописивање могућности упућивања заменика јавног тужиоца у друге органе, установе, организације и међународне организације није у складу са уставним начелом независности судске власти из члана 4. став 4. Устава, као ни са одредбом члана 156. став 1. Устава, којом је утврђено да је јавно тужилаштво самосталан државни орган. Прописивањем могућности да министар надлежан за правосуђе може бити предлагач одлуке о упућивању, а затим о свом предлогу одлучивати као члан Државног већа тужилаца, по мишљењу иницијатора, повређено је уставно начело забране сукоба интереса из члана 6. Устава. Одредба члана 64. Закона према којој је за предлагање упућивања заменика јавног тужиоца у међународну организацију надлежан руководилац те организације, по мишљењу иницијатора, није у складу са општеприхваћеним правилима да представнике, па и службенике у међународним организацијама предлажу државе чији су они држављани. Подносилац иницијативе сматра да одредба члана 64. став 4. Закона није у складу са одредбом члана 165. Устава којом је утврђена надлежност Државног већа тужилаца у погледу избора и престанка функције јавних тужилаца и њихових заменика, јер се наведеном одредбом Устава не утврђује право Државног већа да доноси одлуку о упућивању заменика јавног тужиоца у друге органе или организације, односно (привременом) престанку вршења функције по том основу. По наводима подносиоца иницијативе, спорна је и одредба члана 65. став 5. Закона којом је тужиоцима дозвољено да се ван радног времена баве наставном и научном делатношћу уз накнаду, зато што се бављење делатношћу може вршити само ако тужилац оснује правно лице које је регистровано за обављање тих делатности, или је у радном или другом уговорном односу са таквим правним лицем, а што је неспојиво са тужилачком функцијом. Наиме, Уставом је у члану 163. став 2. утврђено да се законом уређује који су послови неспојиви са тужилачком функцијом, али је то уређивање, по мишљењу иницијатора, ограничено начелима и циљевима утврђеним Уставом, а у овом случају је очито да су овакви послови и интереси неспојиви. Што се тиче оспорене одредбе члана 65. став 6. Закона, иницијатор истиче да ова одредба Закона није у складу са чланом 156. став 1. Устава, којим су утврђени положај и надлежност јавног тужилаштва, јер се надлежност утврђена Уставом не може проширивати законом, а посебно се не може односити на обављање било које делатности, јер се државни органи не баве делатностима. По схватању иницијатора, прописивањем права да тужилац може у току радног времена да се бави научном и наставном делатношћу врши се проширивање надлежности јавног тужилаштва на бављење том делатношћу. Оспоравајући одредбу члана 73. став 1. Закона иницијатор истиче да ова одредба Закона није у складу са одредбама члана 21. и члана 60. став 4. Устава, јер заменика јавног тужиоца упућеног у министарство, установу или организацију доводе у привилегован положај у односу на друге запослене на истим пословима код истог послодавца, одређујући да ће примати плату заменика јавног тужиоца ако је то за њега повољније. Поводом оспорене одредбе члана 94. став 2. Закона иницијатор сматра да ова одредба Закона у делу који се односи на право министра надлежног за правосуђе да може покренути поступак за разрешење јавног тужиоца или његовог заменика, није у складу са чланом 4. став 4. и чл. 6, 156. и 160. Устава, јер се наведеним овлашћењем министра, који је носилац извршне власти, нарушава начело поделе власти и начело самосталности јавног тужилаштва. Чињеницом да министар као члан Државног већа тужилаца одлучује о свом предлогу за разрешење повређен је члан 6. Устава о забрани сукоба интереса, а како је у исто време министар и члан Владе која је надлежна за предлагање разрешења јавног тужиоца по члану 161. став 2. Устава, то се министар поново налази у ситуацији да одлучује о сопственом предлогу. С обзиром на то да је чланом 160. Устава утврђено да вршиоци тужилачке функције за свој рад одговарају надређеном тужиоцу, односно Народној скупштини, истиче се да ова одредба Закона није у сагласности ни са овим чланом Устава, јер посредно уводи одговорност свих јавних тужилаца и заменика јавних тужилаца према министру, као представнику извршне власти. Подносилац иницијативе, такође, тражи да Уставни суд до доношења коначне одлуке обустави извршење појединачних аката и радњи предузетих на основу оспорених одредаба Закона о јавном тужилаштву.
Закон о јавном тужилаштву („Службени гласник РС“, бр. 116/08, 104/09 и 101/10) донела је Народна скупштина 22. децембра 2008. године, на основу члана 97. тачка 16. Устава Републике Србије, који утврђује да Република Србија, поред осталог, уређује и обезбеђује организацију и рад републичких органа, и члана 157. Устава, према коме се оснивање, организација и надлежност јавног тужилаштва уређују законом. Закон је ступио на снагу даном конституисања Државног већа тужилаца, а примењује се од 1. јануара 2010. године, изузев одредаба чл. 74. до 84. овог Закона, које су почеле да се примењују од дана конституисања Државног већа тужилаца. Овим законом уређују се организација и надлежност јавних тужилаштава, услови и поступак за избор и престанак функције јавног тужиоца и заменика јавног тужиоца, права и дужности јавног тужиоца и заменика јавног тужиоца, вредновање рада јавног тужиоца и заменика јавног тужиоца, напредовање и дисциплинска одговорност јавног тужиоца и заменика јавног тужиоца, обављање послова правосудне управе и тужилачке управе у јавним тужилаштвима, обезбеђивање средстава за рад јавних тужилаштава и друга питања од значаја за рад јавних тужилаштава (члан 1.).
Оспореним одредбама Закона о јавном тужилаштву прописано је: да заменик јавног тужиоца може бити упућен, ради обављања стручних послова, у Државно веће тужилаца, министарство надлежно за правосуђе, институцију надлежну за обуку у правосуђу и међународну организацију у области правосуђа, да се упућивање из става 1. овог члана врши на предлог руководиоца органа, односно институције или организације у коју се заменик јавног тужиоца упућује, по прибављеном мишљењу јавног тужиоца у коме заменик јавног тужиоца врши своју функцију, уз писмену сагласност заменика јавног тужиоца, да упућивање може трајати најдуже три године и да решење о упућивању доноси Државно веће тужилаца (члан 64.); да јавни тужилац и заменик јавног тужиоца може, ван радног времена, да се без посебног одобрења бави наставном и научном делатношћу, уз накнаду, да у случајевима одређеним законом, јавни тужилац и заменик јавног тужиоца може, у току радног времена, да обавља наставну и научну делатност (члан 65. ст. 5. и 6.); да заменик јавног тужиоца који је премештен, односно упућен у друго јавно тужилаштво, министарство надлежно за правосуђе, установу или међународну организацију има право на основну плату заменика јавног тужиоца тог јавног тужилаштва, односно основну плату у министарству надлежном за правосуђе, установи или међународној организацији у коју је премештен, односно упућен, ако је за њега повољнија (члан 73. став 1.); да се поступак за разрешење покреће предлогом јавног тужиоца, непосредно вишег јавног тужиоца, Републичког јавног тужиоца, министра надлежног за правосуђе, органа надлежних за вредновање рада и Дисциплинске комисије, као и да поступак за разрешење јавног тужиоца и заменика јавног тужиоца може покренути и Државно веће тужилаца по службеној дужности (члан 94. став 2.).
Уставом је утврђено: да се владавина права остварује слободним и непосредним изборима, уставним јемствима људских и мањинских права, поделом власти, независном судском влашћу и повиновањем власти Уставу и закону (члан 3. став 2.); да је судска власт независна (члан 4. став 4.); да нико не може вршити државну или јавну функцију која је у сукобу са његовим другим функцијама, пословима или приватним интересима и да се постојање сукоба интереса и одговорност при његовом решавању одређује Уставом и законом (члан 6.); да су сви пред Уставом и законом једнаки, да свако има право на једнаку законску заштиту, без дискриминације и да је забрањена свака дискриминација, непосредна или посредна, по било ком основу, а нарочито по основу расе, пола, националне припадности, друштвеног порекла, рођења, вероисповести, политичког или другог уверења, имовног стања, културе, језика, старости и психичког или физичког инвалидитета (члан 21. ст. 1. до 3.); да свако има право на слободан избор рада, да су свима, под једнаким условима, доступна сва радна места (члан 60. ст. 2. и 3.); да Република Србија уређује и обезбеђује организацију, надлежност и рад републичких органа (члан 97. тачка 16.); да је јавно тужилаштво самосталан државни орган који гони учиниоце кривичних и других кажњивих дела и предузима мере за заштиту уставности и законитости, да јавно тужилаштво врши своју функцију на основу Устава, закона, потврђеног међународног уговора и прописа донетог на основу закона (члан 156.); да се оснивање, организација и надлежност јавног тужилаштва уређује законом (члан 157. став 1.); да функцију јавног тужилаштва врши јавни тужилац, да јавног тужиоца бира Народна скупштина, на предлог Владе, да мандат јавног тужиоца траје шест година и да може бити поново биран, да заменик јавног тужиоца замењује јавног тужиоца при вршењу тужилачке функције и да је дужан да поступа по његовим упутствима, да Народна скупштина, на предлог Државног већа тужилаца, бира за заменика јавног тужиоца лице које се први пут бира на ову функцију, да мандат заменику јавног тужиоца који је први пут изабран на функцију траје три године, да Државно веће тужилаца, у складу са законом, бира заменике јавних тужилаца за трајно обављање функције, у истом или другом јавном тужилаштву, да Државно веће тужилаца одлучује и о избору заменика јавних тужилаца који су на сталној функцији у друго или више јавно тужилаштво (члан 159.); да је Републички јавни тужилац одговоран за рад јавног тужилаштва и за свој рад Народној скупштини, да јавни тужиоци одговарају за рад јавног тужилаштва и за свој рад Републичком јавном тужиоцу и Народној скупштини, а нижи јавни тужиоци и непосредно вишем јавном тужиоцу, да заменици јавног тужиоца одговарају за свој рад јавном тужиоцу (члан 160.); да одлуку о престанку функције јавног тужиоца, у складу са законом доноси Народна скупштина, при чему одлуку о разрешењу доноси на предлог Владе, те да одлуку о престанку функције заменика јавног тужиоца, у складу са законом, доноси Државно веће тужилаца (члан 161. ст. 2. и 3.); да је забрањено политичко деловање јавних тужилаца и заменика јавних тужилаца, да се законом уређује које су друге функције, послови или приватни интереси неспојиви са тужилачком функцијом (члан 163.); да Државно веће тужилаца предлаже Народној скупштини кандидате за први избор за заменика јавног тужиоца, бира заменике јавних тужилаца за трајно обављање функције заменика јавног тужиоца, бира заменике јавних тужилаца који су на сталној функцији за заменике јавног тужиоца у другом јавном тужилаштву, одлучује у поступку за престанак функције заменика јавних тужилаца, на начин предвиђен Уставом и законом, врши и друге послове одређене законом (члан 165.).
Из наведених одредаба Устава следи да је Република Србија надлежна да уреди и обезбеди организацију, надлежност и рад републичких органа, као и да је јавно тужилаштво самосталан државни орган, чије се оснивање, организација и надлежност уређују законом. На тај начин је самим Уставом опредељен предмет закона који регулише материју која се односи на јавно тужилаштво, а што је конкретизовано чланом 1. оспореног Закона. Одредбама овог закона су уређена и права и дужности јавног тужиоца и заменика јавног тужиоца у обављању јавнотужилачке функције, што, између осталог, обухвата и упућивање заменика јавног тужиоца, ради обављања стручних послова у Државно веће тужилаца, министарство надлежно за правосуђе, институцију надлежну за обуку у правосуђу или међународну организацију у области правосуђа (оспорени члан 64.). Упућивање се, према Закону, врши на предлог руководиоца тих органа, институција и организација, уз писмену сагласност заменика јавног тужиоца и не може трајати дуже од три године, а решење о упућивању доноси Државно веће тужилаца. Оцењујући уставност оспорених одредаба члана 64. Закона, Уставни суд је оценио да упућивање заменика јавног тужиоца у други државни орган представља законску могућност која се у оквиру обављања јавнотужилачке функције може остварити само уз писмену сагласност заменика јавног тужиоца. Сагласно наведеном, Уставни суд је оценио да оваквим уређивањем законодавац није прекорачио своја овлашћења утврђена Уставом да се организација, надлежност и рад јавног тужилаштва уређују законом.
У погледу навода иницијатора да је оспореним одредбама члана 64. Закона повређено уставно начело независности судске власти из члана 4. став 4. Устава, као и одредба члана 156. став 1. Устава о самосталности јавног тужилаштва, Уставни суд је оценио да се уређивањем поступка за упућивање заменика јавног тужиоца у други државни орган ради обављања стручних послова, не може довести у везу са независношћу судства, нити може утицати на самосталност јавног тужилаштва као државног органа. Уређење власти у правном поретку Републике Србије се темељи на подели власти, па се однос судске власти према законодавној и извршној заснива на равнотежи и међусобној контроли (члан 4. ст. 2. и 3. Устава). Уставни суд истиче да је вршење судске власти поверено судовима чије оснивање, организацију, надлежност, уређење и састав прописује закон (члан 143. ст. 1. и 2. Устава). Једну од најважнијих гаранција независности судства представља начело уставности и законитости. У складу са њим, судови суде на основу Устава, закона и других општих аката, када је то предвиђено законом, општеприхваћених правила међународног права и потврђених међународних уговора (члан 142. став 2. Устава). Када је реч о самосталности јавног тужилаштва, Суд указује да је јавно тужилаштво самостални државни орган који врши функцију прогона учинилаца кривичних и других кажњивих дела и предузима мере за заштиту уставности и законитости (члан 156. став 1. Устава). Самосталност јавног тужилаштва се у организационом смислу огледа у издвојености тужилаштва од осталих органа управе, док се самосталност у функционалном смислу може сагледати како у односу на носиоце власти, а посебно на суд, тако и у односу на учеснике у поступку. Оцењујући наводе иницијатора да се оспореним одредбама члана 64. Закона крши уставно начело забране сукоба интереса из члана 6. Устава, због тога што министар надлежан за правосуђе може предложити упућивање заменика јавног тужиоца у министарство којим руководи, као и да приликом одлучивања о његовом упућивању учествује као члан Државног већа тужилаца, Уставни суд сматра да се наведена законска одредба не може довести у везу са овим уставним начелом. У прилог томе, Суд указује да забрана сукоба интереса представља један од инструмената којима се обезбеђује поштовање начела поделе власти (персонална подела власти) и владавине права. С обзиром да је министар надлежан за послове правосуђа на основу члана 164. став 3. Устава одређен као члан по положају Државног већа тужилаца, то је условило и његову другу функцију члана Државног већа тужилаштва, као обавезну. Поводом навода иницијативе да одредбом члана 165. Устава није утврђена надлежност Државног већа тужилаца да доноси решење о упућивању заменика јавног тужиоца у други државни орган, институцију надлежну за обуку у правосуђу или у међународну организацију у области правосуђа, Уставни суд је оценио да наводи иницијатора нису оправдани, с обзиром на то да наведеном уставном одредбом није исцрпена надлежност Државног већа тужилаца, јер је њоме утврђено да Државно веће тужилаца врши и друге послове одређене законом. Један од послова Државног већа тужилаца који су одређени законом је и доношење решења о упућивању заменика јавног тужиоца у други државни орган, институцију или међународну организацију, сагласно одредби члана 64. став 4. Закона о јавном тужилаштву. Из тих разлога, Уставни суд је оценио да оспорена одредба члана 64. став 4. Закона није у несагласности са чланом 165. Устава.
У односу на оспорене одредбе члана 65. ст. 5. и 6. Закона, Уставни суд најпре констатује да је одредбама члана 65. Закона о јавном тужилаштву уређен однос других функција, послова или приватних интереса са функцијом јавног тужиоца и заменика јавног тужиоца, сагласно одредби члана 163. став 2. Устава којом је утврђено да се наведена материја уређује законом. Полазећи од тога, законодавац је са једне стране одредио функције, послове и приватне интересе који нису спојиви са функцијом јавног тужиоца и заменика јавног тужиоца, а са друге стране функције и послове које могу да обављају за време вршења функције јавног тужиоца, односно заменика јавног тужиоца. Један од предвиђених послова који се не коси са функцијом јавног тужиоца и заменика јавног тужиоца је бављење наставном и научном делатношћу, које је регулисано оспореним одредбама члана 65. ст. 5. и 6. Закона. Наиме, јавном тужиоцу и заменику јавног тужиоца је дозвољено да се баве наставном и научном делатношћу уз накнаду, ван радног времена и без посебног одобрења, док им је бављење овом делатношћу у време радног времена дозвољено само у случајевима који су одређени законом. Разматрајући наведена законска решења, Уставни суд је оценио да се њима не крше одредбе члана 156. Устава, којима је утврђен положај јавног тужилаштва као самосталног државног органа, јер се вршење послова из наставне и научне делатности од стране јавног тужиоца или заменика јавног тужиоца не може сматрати повредом самосталности државног органа, будући да се ти послови и не врше у оквиру обављања јавнотужилачке функције као такве. Што се тиче навода иницијатора да се одредбом члана 65. став 6. Закона врши проширивање надлежности јавног тужилаштва на тај начин да се прописује да јавни тужилац или заменик јавног тужиоца могу и за време радног времена да обављају наставну и научну делатност, Уставни суд указује да се ова одредба Закона не може довести у везу са чланом 156. Устава. С обзиром на то да се наведене делатности не могу подвести под гоњење учинилаца кривичних и других кажњивих дела и предузимање мера за заштиту уставности и законитости, неоснована је тврдња да је одредбом члана 65. став 6. Закона проширена надлежност јавног тужилаштва која је утврђена Уставом.
Наводи иницијатора да се оспореном одредбом члана 73. став 1. Закона којом је предвиђено право избора основне плате премештеног, односно упућеног заменика јавног тужиоца у зависности од тога да ли је она повољнија за њега, нарушава основно начело забране дискриминације из члана 21. Устава, јер се на тај начин премештени, односно упућени заменици јавних тужилаца стављају у повољнији положај у односу на све друге заменике јавних тужилаца, пошто за исти посао имају право избора основне плате, нису оправдани, с обзиром на то да се ради о заменицима јавних тужилаца који се не налазе у истој правној ситуацији. Наиме, суштина премештаја, односно упућивања заменика јавног тужиоца у друго јавно тужилаштво, други државни орган, институцију или међународну организацију је обављање послова у органима, институцијама и организацијама у које су премештени, односно упућени, ради обављања стручних послова, што је чињеница која их битно разликује од осталих заменика јавних тужилаца. Поред тога, до премештаја, односно упућивања долази на захтев или предлог надлежног органа, што представља предуслове за одређивање наведеног права избора основне плате, ради заштите права на плату заменика јавних тужилаца који су премештени, односно упућени у други државни орган. Када је реч о наводима да се овом оспореном одредбом Закона нарушава право на правичну накнаду из члана 60. став 4. Устава, Уставни суд је оценио да је управо оваквим уређењем права на избор основне плате у случају премештаја, односно упућивања заменика јавног тужиоца, наведено уставно право заштићено, јер је омогућен избор основне плате који је повољнији за заменика јавног тужиоца.
Поводом оспоравања права министра надлежног за правосуђе да буде један од подносилаца предлога за покретање поступка за разрешење јавног тужиоца, односно заменика јавног тужиоца, које је утврђено оспореном одредбом члана 94. став 2. Закона, Уставни суд је оценио да се наведеном одредбом Закона не нарушава начело поделе власти из члана 4. став 4. Устава нити самосталност јавног тужилаштва утврђена чланом 156. став 1. Устава. Суд најпре истиче да јавно тужилаштво не представља грану власти. Поред тога, самосталност јавног тужилаштва се не може довести у питање подношењем предлога за разрешење, јер у покренутом поступку одлуку о предлогу самостално доноси Државно веће тужилаца, у којем већину чланова чине јавни тужиоци или заменици јавних тужилаца са сталном функцијом. У погледу навода иницијатора да се овом оспореном одредбом Закона посредно уводи одговорност јавних тужилаца и заменика јавних тужилаца према министру надлежном за правосуђе, што би било у супротности са одредбама члана 160. ст. 2. и 3. Устава којима је утврђена одговорност јавног тужиоца и заменика јавног тужиоца, Уставни суд је оценио да се оспорена одредба не односи на утврђивање одговорности јавног тужиоца, односно заменика јавног тужиоца, већ се њоме прописује надлежност и покретање поступка за њихово разрешење, па се стога не могу довести ни у какву правну везу оспорена одредба члана 94. став 2. Закона и одредбе члана 160. ст. 2. и 3. Устава. Како је иницијатор и поводом ове оспорене одредбе Закона истакао њену несагласност са начелом забране сукоба интереса из члана 6. став 1. Устава из истих разлога који су наведени приликом оспоравања одредаба члана 64. Закона, Уставни суд је на основу истих аргумената истакнутих приликом оцене уставности одредаба члана 64. Закона, оценио да се одредба члана 94. став 2. Закона не може довести у правну везу са уставним начелом забране сукоба интереса из члана 6. Устава. О овим питањима Уставни суд је већ заузео став у Одлуци број IУ–179/2002 од 19. јуна 2003. године („Службени гласник РС“, број 70/03).
На основу свега наведеног, Уставни суд, сагласно одредби члана 53. став 3. Закона о Уставном суду („Службени гласник РС“, број 109/07), није нашао основа за покретање поступка за оцену уставности одредаба члана 64, члана 65. ст. 5. и 6, члана 73. став 1. и члана 94. став 2. оспореног Закона о јавном тужилаштву, па иницијативу није прихватио.
Како је Суд донео коначну одлуку, захтев за обуставу извршења појединачног акта или радње предузете на основу оспорених одредаба Закона о јавном тужилаштву, Суд је одбацио, сагласно одредби члана 56. став 3. Закона о Уставном суду, као у тачки 2. изреке.
На основу свега изложеног и одредаба члана 46. тач. 3) и 5) Закона о Уставном суду, Уставни суд је донео Решење као у изреци.
ПРЕДСЕДНИК
УСТАВНОГ СУДА
др Драгиша Слијепчевић