Уставни суд у саставу: председник др Боса Ненадић и судије др Оливера Вучић, др Марија Драшкић, Братислав Ђокић, Весна Илић Прелић, др Горан Илић, др Агнеш Картаг Одри, Катарина Манојловић Андрић, мр Милан Марковић, др Драгиша Слијепчевић, Милан Станић, др Драган Стојановић, Сабахудин Тахировић и Предраг Ћетковић, у поступку по уставној жалби Борка Недића из Ариља, на основу члана 167. став 4. у вези члана 170. Устава Републике Србије, на седници одржаној 9. децембра 2010. године, донео је
О Д Л У К У
1. Усваја се уставна жалба Борка Недића и утврђује да је пресудом Општинског суда у Ариљу Пр. 67/08 од 19. маја 2008. године и пресудом Окружног суда у Ужицу Гж1. 489/08 од 15. септембра 2008. године повређено право подносиоца уставне жалбе на правично суђење зајемчено одредбом члана 32. став 1. Устава Републике Србије, док се у преосталом делу уставна жалба одбија као неоснована.
2. Поништава се пресуда Окружног суда у Ужицу Гж1. 489/08 од 15. септембра 2008. године и налаже Вишем суду у Ужицу да поново одлучи о жалби Борка Недића изјављеној против пресуде Општинског суда у Ариљу Пр. 67/08 од 19. маја 2008. године.
О б р а з л о ж е њ е
1. Борко Недић из Ариља је 27. новембра 2008. године, преко пуномоћника – адвоката Љубодрага М. Божовића из Ариља, поднео уставну жалбу против пресуде Општинског суда у Ариљу Пр. 67/08 од 19. маја 2008. године и пресуде Окружног суда у Ужицу Гж1. 489/08 од 15. септембра 2008. године, због повреде права на правично суђење зајемченог одредбом члана 32. став 1. Устава Републике Србије и повреде начела забране дискриминације зајемченог одредбама члана 21. Устава.
У уставној жалби је наведено да је подносиоцу уставне жалбе решењем „Националне службе за запошљавање“ број 104-00814-01/01-2200 од 31. маја 2001. године признато право на новчану накнаду за време незапослености до запослења или до остваривања права на старосну пензију у висини од 79,70% од просечне месечне зараде по запосленом у привреди Републике Србије, али да му је Национална служба за запошљавање ту накнаду исплаћивала у износу умањеном за 20%, због чега је подносилац уставне жалбе покренуо парнични поступак пред Општинским судом у Ариљу. Даље је наведено да је оспореним пресудама одбијен његов тужбени захтев као неоснован, уз образложење да је решење „Националне службе за запошљавање“ донето 31. маја 2001. године, али да је постало правноснажно после 1. јуна 2001. године када је ступио на снагу Закон о изменама и допунама Закона о запошљавању и остваривању права незапослених лица, те да је по оцени редовних судова, тужена Национална служба новчану накнаду правилно обрачунавала и исплаћивала према измењеном члану 20. Закона о запошљавању и остваривању права незапослених лица. Подносилац сматра да су судови оспореним пресудама признали повратно дејство закону и на тај начин повредили његово право на правично суђење и довели га у неравноправан положај у односу на лица којима је признато право на новчану накнаду у целости, како је и предвиђено решењем Националне службе за запошљавање.
2. Сагласно члану 170. Устава Републике Србије, уставна жалба се може изјавити против појединачних аката, или радњи државних органа или организација којима су поверена јавна овлашћења, а којима се повређују или ускраћују људска или мањинска права и слободе зајемчене Уставом, ако су исцрпљена или нису предвиђена друга правна средства за њихову заштиту. Поступак по уставној жалби се, у смислу члана 175. став 3. Устава, уређује законом.
Одредбама члана 21. Устава је утврђено: да су пред Уставом и законом сви једнаки (став 1.), да свако има право на једнаку законску заштиту, без дискриминације (став 2.), да је забрањена свака дискриминација, непосредна или посредна, по било ком основу, a нарочито по основу расе, пола, националне припадности, друштвеног порекла, рођења, вероисповести, политичког или другог уверења, имовног стања, културе, језика, старости и психичког или физичког инвалидитета (став 3.).
Одредбом члана 32. став 1. Устава зајемчено је право сваког да независан, непристрасан и законом већ установљен суд, правично и у разумном року, јавно расправи и одлучи о његовим правима и обавезама, основаности сумње која је била разлог за покретање поступка, као и о оптужбама против њега.
У току поступка пружања уставносудске заштите, поводом испитивања основаности уставне жалбе у границама захтева истакнутог у њој, Уставни суд утврђује да ли је у поступку одлучивања о правима и обавезама подносиоца уставне жалбе повређено или ускраћено његово Уставом зајемчено право или слобода.
3. Уставни суд је у спроведеном поступку извршио увид оспорене пресуде и утврдио следеће чињенице и околности од значаја за одлучивање у овом уставносудском предмету:
Решењем Републичког завода за тржиште рада - Службе за запошљавање Ужице број 104-00814-01/01-2200 од 31. маја 2001. године (не Националне службе за запошљавање, како је то наведено у уставној жалби) подносиоцу уставне жалбе признато је право на новчану накнаду по основу престанка потребе за радом радника у трајању до запослења или до испуњавања услова за остваривање права на старосну пензију, почев од 29. маја 2001. године у износу од 79,70% од просечене месечене нето зараде по запосленом остварене у привреди Републике, што је у време доношења решења износило 128,71 динара дневно. Подносиоцу уставне жалбе је истим решењем признато и право на пензијско и инвалидско осигурање за време исплате новчане накнаде, а на основицу за уплату доприноса коју чини исплаћени износ новчане накнаде.
Оспореном пресудом Општинског суда у Ариљу Пр. 67/08 од 19. маја 2008. године у ставу првом изреке одбијен је тужбени захтев тужиоца, овде подносиоца уставне жалбе, којим је тражио да се обавеже тужена Национална служба за запошљавање Ужице - испостава Ариље, да исплати тужиоцу по основу разлике између новчане накнаде за време незапослености признате тужиоцу по решењу туженог број 104-00814-01/01-2200 од 31. маја 2001. године и стварно исплаћене новчане наканде у периоду март 2005. - октобар 2007. године, укупни износ од 117.424,14 динара, са припадајућом законском затезном каматом за сваки месец. У ставу другом изреке пресуде одбијен је тужбени захтев којим је тражено да се обавеже тужени да на износе неисплаћене новчане накнаде уплати доприносе за пензијско и инвалидско осигурање надлежном Фонду за пензијско и инвалидско осигурање у висини коју одреди надлежна филијала Фонда.
Поступајући по жалби тужиоца, Окружни суд у Ужицу је донео оспорену пресуду Гж1. 483/08 од 15. септембра 2008. године којом је одбио као неосновану жалбу и потврдио пресуду Општинског суда у Ариљу Пр. 67/08 од 19. маја 2008. године. У образложењу ове пресуде је, поред осталог, наведено да је првостепени суд правилно закључио да је Закон о изменама и допунама Закона о запошљавању и остваривању права незапослених лица ступио на снагу 1. јуна 2001. године, да решење тужене о праву тужиоца које је донето 31. маја 2001. године није постало правноснажно у моменту када је закон ступио на снагу, због чега се у овом спору има применити измењени члан 20. истог Закона. Даље је наведено да „тужилац очигледно греши када узима да је сам дан доношења првостепеног решења, дан када је то решење постало правоснажно, мада је очигледно да правоснажност наступа тек истеком законског рока од 15 дана од дана пријема решења, па је тако очигледно да спорно решење није могло постати правоснажно на дан када су ступиле на снагу измене Закона о запошљавању и остваривању права незапослених лица“.
4. За одлучивање о уставној жалби од значаја су одредбе Закона о општем управном поступку ("Службени лист СРЈ", бр. 33/97 и 31/01), Закона о запошљавању и остваривању права незапослених лица ("Службени гласник РС", бр. 22/92, 73/92, 82/92, 56/93, 67/93, 34/94, 52/96 и 46/98), Закона о изменама и допунама Закона о запошљавању и остваривању права незапослених лица ("Службени гласник РС", број 29/01) (у даљем тексту: Закон о изменама и допунама Закона), Закона о управним споровима („Службени лист СРЈ“, број 46/96) и Закона о парничном поступку ("Службени гласник РС", број 125/04) (у даљем тексту: ЗПП).
Одредбама Закона о општем управном поступку било је прописано: да органи који поступају у управним стварима решавају на основу закона и других прописа, као и да у управним стварима у којима је орган законом овлашћен да решава по слободној оцени решење се мора донети у границама овлашћења и у складу са циљем у коме је овлашћење дато (члан 5.); да решење против кога се не може изјавити жалба нити покренути управни спор (правноснажно решење), а којим је странка стекла одређена права, односно којим су странци одређене неке обавезе може се поништити, укинути или изменити само у случајевима који су предвиђени законом (члан 13.).
Одредбама члана Закона о запошљавању и остваривању права незапослених лица било је прописано: да се незапосленим лицем, у смислу овог закона, сматра лице које није у радном односу, нити је на други начин остварило право на рад, а уведено је у прописану евиденцију Завода (члана 3. став 1.); да се за случај незапослености обавезно осигуравају лица која су у радном односу и лица која на други начин остварују право на рад, а обавезно су осигурана по прописима о пензијском и инвалидском осигурању (члан 6. став 1.); да новчана накнада припада незапосленом лицу коме је радни однос, односно основ за обавезно осигурање за случај незапослености, поред осталог, престао због престанка потребе за радом запосленог (члан 12. став 1. тачка 1); да право на новчану накнаду има незапослено лице које је било обавезно осигурано за случај незапослености по одредбама овог закона (у даљем тексту: осигурање) најмање девет месеци непрекидно или 12 месеци са прекидима у последњих 18 месеци (члан 13.); да се висина новчане накнаде утврђује у износу од 70% нето зараде незапосленог лица остварене у складу са законом, односно колективним уговором, у месецу који је претходи месецу у коме му је престало осигурање, увећане за 2% за сваку годину стажа осигурања, као и да новчана накнада утврђена у смислу става 1. овог члана не може да буде нижа од 50% од просечне месечне нето зараде по запосленом остварене у привреди Републике према последњем објављеном податку републичког органа управе надлежног за послове статистике, нити виша од те просечне месечне нето зараде (члан 20.).
Одредбама Закона о изменама и допунама Закона било је прописано: да се члан 20. мења и гласи: „Висина новчане накнаде утврђује се у износу од 60% просечне зараде незапосленог лица, остварене у складу са законом, односно колективним уговором у последња три месеца који претходе месецу у коме му престаје радни однос, увећане за 2% за сваку годину стажа осигурања, као и да новчана накнада утврђена у смислу става 1. овог члана не може да буде нижа од 40% нити виша од 80% просечне месечне зараде по запосленом остварене у привреди Републике према последњем објављеном податку републичког органа надлежног за послове статистике (члан 2.); да незапослена лица која су права на новчану накнаду и друга права на основу незапослености остварила у складу са прописима који су били на снази до дана ступања на снагу овог закона, настављају да користе та права према тим прописима, ако је то за њих повољније, као и да се поступак по захтеву за остваривање права незапослених лица који није правноснажно окончан до дана ступања на снагу овог закона, окончаће се по одредбама овог закона (члан 14.); да се одредба члана 20. став 2. Закона примењује за обрачун и исплату новчане накнаде почев од 1. септембра 2001. године (члан 17.); да овај закон ступа на снагу 1. јуна 2001. године, осим одредаба чл. 7, 8, 9, 10. и 15. овог закона које ступају на снагу осмог дана од дана објављивања у „Службеном гласнику Републике Србије“ (члан 18.).
Одредбама Закона о управним споровима било је прописано да се тужба подноси у року од 30 дана од дана достављања управног акта странци која је подноси, као и да рок из става 1. овог члана важи и за орган овлашћен за подношење тужбе ако му је управни акт достављен, те да ако му акт није достављен, може поднети тужбу у року од 60 дана од дана достављања управног акта странци у чију је корист акт донесен (члан 22.)
Одредбом члана 12. став 1. ЗПП је било прописано да кад одлука суда зависи од претходног решења питања да ли постоји неко право или правни однос, а о том питању још није донео одлуку суд или други надлежни орган (претходно питање), суд може сам решити то питање ако посебним прописима није другачије одређено.
5. Оцењујући разлоге и наводе изнете у уставној жалби са становишта наведених одредаба Устава и закона, Уставни суд је утврдио да је oспореним пресудама повређено право подносиоца уставне жалбе зајемчено одредбом члана 32. став 1. Устава.
Из утврђеног чињеничног стања произлази да је подносилац уставне жалбе даном престанка радног односа (29. маја 2001. године) стекао права утврђена Законом о запошљавању и остваривању права незапослених лица, која су му призната решењем Републичког завода за тржиште рада - Службе за запошљавање Ужице број 104-00814-01/01-2200 од 31. маја 2001. године, да би тек након доношења предметног решења, 1. јуна 2001. године ступио на снагу Закон о изменама и допунама Закона. У таквој правној ситуацији, Уставни суд налази да није од значаја то што је одредбом члана 14. став 2. Закона о изменама и допунама Закона прописано да ће се поступак по захтеву за остваривање права незапослених лица који није правноснажно окончан до дана ступања на снагу овог закона, окончати по одредбама овог закона, већ се на конретан случај примењује одредба члана 17. истог закона који је примену одредбе члана 20. став 2. Закона која се примењује за обрачун и исплату новчане накнаде одложио до 1. септембра 2001. године. Имајући у виду да је предметно решење Републичког завода за тржиште рада постало правноснажно 29. јуна 2001. године - пре почетка примене новелиране одредбе члана 20. став 2. Закона о запошљавању и остваривању права незапослених лица, Уставни суд оцењује да управни орган није могао подносиоцу уставне жалбе ускратити исплату пуног износа новчане накнаде које је утврђено правноснажним управним актом.
У вези са наведеним, Уставни суд налази да ни судови у парници која је вођена ради исплате разлике новчане накнаде између износа утврђеног правноснажним управним решењем и исплаћиваног износа, нису могли одбити тужбени захтев подносиоца уставне жалбе позивајући се на новелирану одредбу члана 20. Закона о запошљавању и остваривању права незапослених лица. Наиме, судови су својим тумачењем одредаба Закона о изменама и допунама Закона на штету тужиоца, овде подносиоца уставне жалбе, de facto ставили ван снаге правноснажни управни акт. То даље отвара питање дејства управног акта у парници, као и границе правноснажности аката донетих у управном поступку. У овом случају се радило о парници у којој је мериторна одлука зависила од управноправног питања решеног правноснажним решењем управног органа, с обзиром на то да висина тужбеног захтева међу парничним странкама није била спорна. ЗПП садржи одредбу из које се a contrario намеће закључак да је суд везан решењем управног органа. Наиме, суд је у парници овлашћен да сам реши претходно питање о коме не постоји правноснажна одлука суда или другог надлежног органа. Другим речима, суд такво овлашћење нема ако одлука другог (у овом случају управног) органа о питању од прејудицијалног значаја већ постоји. Оваква регулатива се заснива на темељу поделе надлежности између судства и управе у примени закона која је установљена уставним и организационим прописима. Последица такве поделе је дужност судова да поштују правноснажне акте управе, управо због потребе одржавања јединства правног система, реда и сигурности у правним односима. Независност судства од управе не може ићи дотле да парнични суд игнорише одговор који о питању постојања једног односа даје управни орган. Чињеница да орган управе који је донео решење које је постало правноснажно не поступа у складу са његовом садржином, не ослобађа суд обавезе да поштује такав правни акт, јер о законитости коначних управних аката одлучују редовни судови у управном спору, што је важно уставно средство контроле законитости појединачних аката управних органа.
Оцењујући постојање повреде начела забране дискриминације из члана 21. Устава, Уставни суд оцењује да нема основа за тврдње да је оспореним одлукама подносилац уставне жалбе на било који начин дискриминисан. У уставној жалби нису пружени докази да му је због неког личног својства повређено људско или мањинско право зајемчено Уставом, што је неопходна претпоставка да би се могла утврдити повреда начела забране дискриминације.
6. На основу изложеног и одредбе члана 89. став 1. Закона о Уставном суду („Службени гласник РС“, број 109/07), Уставни суд је уставну жалбу усвојио, те утврдио да је оспореним пресудама Општинског суда у Ариљу Пр. 67/08 од 19. маја 2008. године и Окружног суда у Ужицу Гж1. 489/08 од 15. септембра 2008. године, повређено право подносиоца уставне жалбе на правично суђење из члана 32. став 1. Устава, док је у преосталом делу уставну жалбу одбио као неосновану и одлучио као у тачки 1. изреке.
Уставни суд је оценио да се штетне последице повреде права могу уклонити поништајем оспорене другостепене пресуде Окружног суда у Ужицу Гж1. 489/08 од 15. септембра 2008. године и одређивањем да се донесе нова одлука о жалби коју је подносилац уставне жалбе изјавио против пресуде Општинског суда у Ариљу Пр. 67/08 од 19. маја 2008. године, па је сагласно одредби члана 89. став 2. Закона, одлучено као у тачки 2. изреке.
Овакав став је Уставни суд већ заузео и у предмету Уж-541/2008, Одлука Уставног суда од 4. новембра 2010. године.
7. На основу свега изложеног, Уставни суд је, на основу одредбе члана 45. тачка 9) Закона о Уставном суду, одлучио као у изреци Одлуке.
ПРЕДСЕДНИК
УСТАВНОГ СУДА
др Боса Ненадић