Уставни суд у саставу: председник др Боса Ненадић и судије др Оливера Вучић, др Марија Драшкић, Братислав Ђокић, Весна Илић Прелић, др Горан Илић, др Агнеш Картаг Одри, Катарина Манојловић Андрић, мр Милан Марковић, др Драгиша Слијепчевић, Милан Станић, др Драган Стојановић, мр Томислав Стојковић и Предраг Ћетковић, у поступку по уставној жалби Милоја Радишића из Ариља, на основу члана 167. став 4. у вези члана 170. Устава Републике Србије, на седници одржаној 4. новембра 2010. године, донео је
О Д Л У К У
1. Усваја се уставна жалба Милоја Радишића и утврђује да је пресудом Општинског суда у Ариљу Пр. 46/08 од 26. фебруара 2008. године и пресудом Окружног суда у Ужицу Гж1. 237/08 од 20. марта 2008. године повређено право подносиоца уставне жалбе на правично суђење зајемчено одредбом члана 32. став 1. Устава Републике Србије, док се у преосталом делу уставна жалба одбија као неоснована.
2. Поништава се пресуда Окружног суда у Ужицу Гж1. 237/08 од 20. марта 2008. године и налаже Вишем суду у Ужицу да поново одлучи о жалби Милоја Радишића изјављеној против пресуде Општинског суда у Ариљу Пр. 46/08 од 26. фебруара 2008. године.
О б р а з л о ж е њ е
1. Милоје Радишић из Ариља је 7. маја 2008. године, преко пуномоћника – адвоката Љубодрага М. Божовића из Ариља, поднео уставну жалбу против пресуде Општинског суда у Ариљу Пр. 46/08 од 26. фебруара 2008. године и пресуде Окружног суда у Ужицу Гж1. 237/08 од 20. марта 2008. године, због повреде права на правично суђење зајемченог одредбом члана 32. став 1. Устава Републике Србије и повреде начела забране дискриминације зајемченог одредбама члана 21. Устава.
У уставној жалби је наведено да је подносиоцу уставне жалбе решењем „Националне службе за запошљавање“ број 104-00803-01/01-2200 од 31. маја 2001. године признато право на новчану накнаду за време незапослености до запослења или до остваривања права на старосну пензију у висини од 100% од просечне месечне зараде по запосленом у привреди Републике Србије, али да му је „Национална служба за запошљавање“ ту накнаду исплаћивала у износу умањеном за 20%, због чега је подносилац уставне жалбе покренуо парнични поступак пред Општинским судом у Ариљу. Даље је наведено да је оспореним пресудама одбијен његов тужбени захтев као неоснован, уз образложење да је решење „Националне службе за запошљавање“ донето 31. маја 2001. године, али да је постало правноснажно после 1. јуна 2001. године, када је ступио на снагу Закон о изменама и допунама Закона о запошљавању и остваривању права незапослених лица по коме новчана накнада за време незапослености не може износити 100%, као по ранијем закону, него највише 80% од просечне зараде остварене у привреди Републике Србије. Подносилац сматра да је закон ретроактивно примењен на његову штету, чиме је доведен у неравноправан положај у односу на лица којима је признато право на новчану накнаду у износу од 100% просечне месечне зараде у привреди Републике.
2. Сагласно члану 170. Устава Републике Србије, уставна жалба се може изјавити против појединачних аката или радњи државних органа или организација којима су поверена јавна овлашћења, а којима се повређују или ускраћују људска или мањинска права и слободе зајемчене Уставом, ако су исцрпљена или нису предвиђена друга правна средства за њихову заштиту. Поступак по уставној жалби се, у смислу члана 175. став 3. Устава, уређује законом.
Одредбама члана 21. Устава је утврђено: да су пред Уставом и законом сви једнаки (став 1.); да свако има право на једнаку законску заштиту, без дискриминације (став 2.); да је забрањена свака дискриминација, непосредна или посредна, по било ком основу, a нарочито по основу расе, пола, националне припадности, друштвеног порекла, рођења, вероисповести, политичког или другог уверења, имовног стања, културе, језика, старости и психичког или физичког инвалидитета (став 3.).
Одредбом члана 32. став 1. Устава зајемчено је право сваког да независан, непристрасан и законом већ установљен суд, правично и у разумном року, јавно расправи и одлучи о његовим правима и обавезама, основаности сумње која је била разлог за покретање поступка, као и о оптужбама против њега.
У току поступка пружања уставносудске заштите, поводом испитивања основаности уставне жалбе у границама захтева истакнутог у њој, Уставни суд утврђује да ли је у поступку одлучивања о правима и обавезама подносиоца уставне жалбе повређено или ускраћено његово Уставом зајемчено право или слобода.
3. Уставни суд је у спроведеном поступку извршио увид у целокупну документацију приложену уз уставну жалбу, као и у спис предмета Пр. 46/08 Општинског суда у Ариљу и утврдио следеће чињенице и околности од значаја за одлучивање:
Решењем Републичког завода за тржиште рада - Службе за запошљавање Ужице број 104-00803-01/01-2200 од 31. маја 2001. године (не Националне службе за запошљавање, како је то наведено у уставној жалби) подносиоцу уставне жалбе признато је право на новчану накнаду у трајању до запослења или до испуњавања услова за остваривање права на старосну пензију, почев од 29. маја 2001. године у износу од 161,50 динара дневно, што је 100% просечне месечне нето зараде по запосленом остварене у привреди Републике. Подносиоцу уставне жалбе је признато и право на пензијско и инвалидско осигурање за време исплате новчане накнаде, а на основицу за уплату доприноса коју чини исплаћени износ новчане накнаде. Против наведеног решења није изјављена жалба, тако да је решење постало правноснажно 29. јуна 2001. године.
Оспореном пресудом Општинског суда у Ариљу Пр. 46/08 од 26. фебруара 2008. године у ставу првом изреке одбијен је тужбени захтев тужиоца, овде подносиоца уставне жалбе, којим је тражио да се обавеже тужена Национална служба за запошљавање Ужице - Испостава Ариље, да исплати тужиоцу на основу мање исплаћене новчане накнаде за време незапослености у периоду фебруар 2005. - април 2007. године укупан износ од 52.398,34 динара, са припадајућом законском затезном каматом за сваки месец. У ставу другом изреке ове пресуде одбијен је тужбени захтев којим је тражено да се обавеже тужени да на износе неисплаћене новчане накнаде уплати за тужиоца доприносе за пензијско и инвалидско осигурање надлежном Фонду за пензијско и инвалидско осигурање у висини коју одреди надлежна филијала Фонда.
Поступајући по жалби тужиоца, Окружни суд у Ужицу је донео оспорену пресуду Гж1. 237/08 од 20. марта 2008. године којом је жалбу одбио као неосновану, а пресуду Општинског суда у Ариљу Пр. 46/08 од 26. фебруара 2008. године потврдио. У образложењу пресуде је, inter alia, наведено да је првостепени суд правилно закључио да је Закон о изменама и допунама Закона о запошљавању и остваривању права незапослених лица ступио на снагу 1. јуна 2001. године, тако да решење тужене о праву тужиоца које је донето 31. маја 2001. године није постало правноснажно у моменту када је овај закон ступио на снагу због чега се сагласно одредби члана 14. став 2. наведеног Закона о изменама и допунама Закона о запошљавању и остваривању права незапослених лица примењује измењени члан 20. наведеног Закона, по коме се накнада за време незапослености не одређује у висини од 100%, већ се одређује према последњем објављеном статистичком податку, тако да не може бити нижа од 40% нити виша од 80% просечне месечне зараде. Даље је наведено да је предмет спора било расправљање о висини накнаде за период фебруар 2005. - април 2007. године и да је због тога неосновано позивање тужиоца на одредбу члана 17. Закона о изменама и допунама Закона о запошљавању и остваривању права незапослених лица, према којој се нови начин обрачуна накнаде примењује почев од 1. септембра 2001. године.
4. За одлучивање о уставној жалби од значаја су одредбе Закона о општем управном поступку ("Службени лист СРЈ", бр. 33/97 и 31/01), Закона о запошљавању и остваривању права незапослених лица ("Службени гласник РС", бр. 22/92, 73/92, 82/92, 56/93, 67/93, 34/94, 52/96 и 46/98), Закона о изменама и допунама Закона о запошљавању и остваривању права незапослених лица ("Службени гласник РС", број 29/01) (у даљем тексту: Закон о изменама и допунама Закона), Закона о управним споровима („Службени лист СРЈ“, број 46/96) и Закона о парничном поступку ("Службени гласник РС", број 125/04) (у даљем тексту: ЗПП).
Одредбама Закона о општем управном поступку је прописано: да органи који поступају у управним стварима решавају на основу закона и других прописа, као и да у управним стварима у којима је орган законом овлашћен да решава по слободној оцени решење се мора донети у границама овлашћења и у складу са циљем у коме је овлашћење дато (члан 5.); да против решења донесеног у првом степену странка има право на жалбу, као и да против решења донесеног у другом степену жалба није допуштена (члан 12. ст. 1. и 3.); да се решење против кога се не може изјавити жалба нити покренути управни спор (правноснажно решење), а којим је странка стекла одређена права, односно којим су странци одређене неке обавезе може поништити, укинути или изменити само у случајевима који су предвиђени законом (члан 13.).
Одредбама Закона о запошљавању и остваривању права незапослених лица било је прописано: да се незапосленим лицем, у смислу овог закона, сматра лице које није у радном односу, нити је на други начин остварило право на рад, а уведено је у прописану евиденцију Завода (члан 3. став 1.); да се за случај незапослености обавезно осигуравају лица која су у радном односу и лица која на други начин остварују право на рад, а обавезно су осигурана по прописима о пензијском и инвалидском осигурању (члан 6. став 1.); да новчана накнада припада незапосленом лицу коме је радни однос, односно основ за обавезно осигурање за случај незапослености, поред осталог, престао због престанка потребе за радом запосленог (члан 12. став 1. тачка 1)); да право на новчану накнаду има незапослено лице које је било обавезно осигурано за случај незапослености по одредбама овог закона (у даљем тексту: осигурање) најмање девет месеци непрекидно или 12 месеци са прекидима у последњих 18 месеци (члан 13.); да се висина новчане накнаде утврђује у износу од 70% нето зараде незапосленог лица остварене у складу са законом, односно колективним уговором, у месецу који је претходи месецу у коме му је престало осигурање, увећане за 2% за сваку годину стажа осигурања, као и да новчана накнада утврђена у смислу става 1. овог члана не може да буде нижа од 50% од просечне месечне нето зараде по запосленом остварене у привреди Републике према последњем објављеном податку републичког органа управе надлежног за послове статистике, нити виша од те просечне месечне нето зараде (члан 20.).
Одредбама Закона о изменама и допунама Закона било је прописано: да се члан 20. Закона о запошљавању и остваривању права незапослених лица мења и гласи: „Висина новчане накнаде утврђује се у износу од 60% просечне зараде незапосленог лица, остварене у складу са законом, односно колективним уговором у последња три месеца који претходе месецу у коме му престаје радни однос, увећане за 2% за сваку годину стажа осигурања, као и да новчана накнада утврђена у смислу става 1. овог члана не може да буде нижа од 40% нити виша од 80% просечне месечне зараде по запосленом остварене у привреди Републике према последњем објављеном податку републичког органа надлежног за послове статистике (члан 2.); да незапослена лица која су права на новчану накнаду и друга права на основу незапослености остварила у складу са прописима који су били на снази до дана ступања на снагу овог закона, настављају да користе та права према тим прописима, ако је то за њих повољније, као и да ће се поступак по захтеву за остваривање права незапослених лица који није правноснажно окончан до дана ступања на снагу овог закона, окончати по одредбама овог закона (члан 14.); да се одредба члана 20. став 2. Закона примењује за обрачун и исплату новчане накнаде почев од 1. септембра 2001. године (члан 17.); да овај закон ступа на снагу 1. јуна 2001. године, осим одредаба чл. 7, 8, 9, 10. и 15. овог закона које ступају на снагу осмог дана од дана објављивања у „Службеном гласнику Републике Србије“ (члан 18.).
Одредбама Закона о управним споровима било је прописано: да у управним споровима судови одлучују о законитости аката којима државни органи и предузећа или друге организације које врше јавна овлашћења решавају о правима или обавезама физичких лица, правних лица или других странака у појединачним управним стварима (члан 1.); да се тужба подноси у року од 30 дана од дана достављања управног акта странци која је подноси, као и да рок из става 1. овог члана важи и за орган овлашћен за подношење тужбе ако му је управни акт достављен, те да ако му акт није достављен, може поднети тужбу у року од 60 дана од дана достављања управног акта странци у чију је корист акт донесен (члан 22.)
Одредбом члана 12. став 1. ЗПП је прописано да кад одлука суда зависи од претходног решења питања да ли постоји неко право или правни однос, а о том питању још није донео одлуку суд или други надлежни орган (претходно питање), суд може сам решити то питање ако посебним прописима није другачије одређено.
5. Оцењујући разлоге и наводе изнете у уставној жалби са становишта наведених одредаба Устава и закона, Уставни суд је утврдио да је oспореним пресудама повређено право подносиоца уставне жалбе зајемчено одредбом члана 32. став 1. Устава.
Из утврђеног чињеничног стања произлази да је подносилац уставне жалбе даном престанка радног односа (28. маја 2001. године) стекао права утврђена Законом о запошљавању и остваривању права незапослених лица (29. маја 2001. године подносилац се пријавио на евиденцију незапослених лица), која су му призната решењем Републичког завода за тржиште рада - Службе за запошљавање Ужице број 104-00803-01/01-2200 од 31. маја 2001. године, да би тек након доношења предметног решења, 1. јуна 2001. године ступио на снагу Закон о изменама и допунама Закона. У таквој правној ситуацији, судови су заузели став да подносиоцу уставне жалбе не припада износ новчане накнаде утврђен правноснажним управним актом, налазећи да се у конкретном случају има применити одредба члана 14. став 2. Закона о изменама и допунама Закона којом је прописано да ће се поступак по захтеву за остваривање права незапослених лица који није правноснажно окончан до дана ступања на снагу овог закона, окончати по одредбама овог закона. Међутим, одредбом члана 17. истог закона је примена измењене одредбе члана 20. став 2. основног Закона која се примењује за обрачун и исплату новчане накнаде одложена до 1. септембра 2001. године. Уставни суд подсећа да је предметно решење Републичког завода за тржиште рада постало правноснажно 29. јуна 2001. године, дакле пре почетка примене новелиране одредбе члана 20. став 2. Закона о запошљавању и остваривању права незапослених лица.
Полазећи од наведеног, Уставни суд налази да судови у парници која је вођена ради исплате разлике новчане накнаде између износа утврђеног правноснажним управним решењем и исплаћиваног износа, нису могли одбити тужбени захтев подносиоца уставне жалбе позивајући се на новелирану одредбу члана 20. Закона о запошљавању и остваривању права незапослених лица. Наиме, судови су оваквим тумачењем одредаба Закона о изменама и допунама Закона на штету подносиоца уставне жалбе de facto ставили ван снаге правноснажни управни акт. То даље отвара питање дејства управног акта у парници, као и границе правноснажности аката донетих у управном поступку. У конкретном случају се радило о парници у којој је мериторна одлука зависила од управноправног питања решеног правноснажним актом управног органа, с обзиром на то да висина тужбеног захтева међу парничним странкама није била спорна. Из одредбе члана 12. став 1. ЗПП, којом је прописано да кад одлука суда зависи од претходног решења питања да ли постоји неко право или правни однос, а о том питању још није донео одлуку суд или други надлежни орган (претходно питање), суд може сам решити то питање ако посебним прописима није другачије одређено, a contrario се намеће закључак да је суд везан решењем управног органа. Дакле, суд је у парници овлашћен да сам реши претходно питање о коме не постоји правноснажна одлука суда или другог надлежног органа. Другим речима, суд такво овлашћење нема ако одлука другог (у овом случају управног) органа о питању од прејудицијалног значаја већ постоји. Оваква регулатива се заснива на темељу поделе надлежности између судства и управе у примени закона. Последица такве поделе надлежности је дужност судова да поштују правноснажне акте управе, управо због потребе одржавања јединства правног система, реда и сигурности у правним односима. Независност судства од управе не може ићи дотле да парнични суд игнорише одговор који о питању постојања једног односа даје управни орган. Чињеница да орган управе који је донео решење које је постало правноснажно не поступа у складу са његовом садржином, не ослобађа суд обавезе да поштује такав правни акт, јер о законитости коначних управних аката могу одлучивати само редовни судови у управном спору.
Оцењујући постојање повреде начела забране дискриминације из члана 21. Устава, Уставни суд оцењује да нема основа за тврдње да је оспореним одлукама подносилац уставне жалбе на било који начин дискриминисан. У уставној жалби нису пружени докази да му је због неког личног својства повређено људско или мањинско право зајемчено Уставом, што је неопходна претпоставка да би се могла утврдити повреда уставног начела забране дискриминације.
6. На основу изложеног и одредбе члана 89. став 1. Закона о Уставном суду („Службени гласник РС“, број 109/07), Уставни суд је уставну жалбу усвојио, те утврдио да је оспореним пресудама Општинског суда у Ариљу Пр. 46/08 од 26. фебруара 2008. године и Окружног суда у Ужицу Гж1. 237/08 од 20. марта 2008. године повређено право подносиоца уставне жалбе на правично суђење из члана 32. став 1. Устава, док је у преосталом делу уставну жалбу одбио као неосновану и одлучио као у тачки 1. изреке.
Уставни суд је оценио да се штетне последице повреде права могу уклонити поништајем оспорене другостепене пресуде Окружног суда у Ужицу Гж1. 237/08 од 20. марта 2008. године и одређивањем да се донесе нова одлука о жалби коју је подносилац уставне жалбе изјавио против пресуде Општинског суда у Ариљу Пр. 46/08 од 26. фебруара 2008. године, па је сагласно одредби члана 89. став 2. Закона одлучено као у тачки 2. изреке.
7. На основу свега изложеног, Уставни суд је, на основу одредбе члана 45. тачка 9) Закона о Уставном суду, донео Одлуку као у изреци.
ПРЕДСЕДНИК
УСТАВНОГ СУДА
др Боса Ненадић