Уставни суд у саставу: председник др Боса Ненадић и судије др Оливера Вучић, др Марија Драшкић, Братислав Ђокић, Весна Илић Прелић, др Горан Илић, др Агнеш Картаг Одри, Катарина Манојловић Андрић, мр Милан Марковић, др Драгиша Слијепчевић, Милан Станић, др Драган Стојановић, мр Томислав Стојковић и Предраг Ћетковић, у поступку по уставној жалби Николе Ковића из Ниша, на основу члана 167. став 4. у вези члана 170. Устава Републике Србије, на седници одржаној 4. новембра 2010. године, донео је
О Д Л У К У
1. Усваја се уставна жалба Николе Ковића и утврђује да је у управном поступку који се водио пред Управом за планирање и изградњу града Ниша под бројем 353-500/2000-06 и Министарством животне средине и просторног планирања под бројем 220-35-00029/2006 и управном спору који се водио пред Врховним судом Србије у предмету број У. 9809/07 повређено право подносиоца уставне жалбе на суђење у разумном року из члана 32. став 1. Устава Републике Србије, док се у преосталом делу уставна жалба одбија.
2. Утврђује се право подносиоца уставне жалбе на накнаду нематеријалне штете, коју може остварити на начин предвиђен одредбама члана 90. Закона о Уставном суду.
3. Налаже се Управном суду да предузме све неопходне мере како би се поступак по тужби подносиоца уставне жалбе окончао у најкраћем могућем року.
О б р а з л о ж е њ е
1. Никола Ковић из Ниша је 18. марта 2009. године поднео Уставном суду уставну жалбу због повреде начела забране дискриминације из члана 21. Устава Републике Србије, права на суђење у разумном року из члана 32. став 1. Устава и права на имовину из члана 58. Устава, у поступку који се води пред Управом за планирање и изградњу града Ниша у предмету број 353-500/2000-06.
У уставној жалби је, између осталог, наведено: да је подносилац уставне жалбе 2. марта 2000. године поднео Секретаријату за урбанизам и комуналне делатности захтев за издавање сагласности за надзиђивање зграде у којој живи у Нишу, те да је Секретаријат по овом захтеву издао урбанистичку дозволу број 353-500/2000-06 од 23. августа 2000. године; да је 31. маја 2001. године Секретаријат "противно Закону о општем управном поступку" донео нову урбанистичку дозволу број 353-500/2001, којом је заменио урбанистичку дозволу од 23. августа 2000. године; да је подносилац уставне жалбе изјавио приговор против нове урбанистичке дозволе, који је одбијен решењем Секретаријата од 24. септембра 2001. године, а потом и жалбу против овог решења, која је одбијена као неоснована решењем другостепеног органа од 14. новембра 2001. године; да је подносилац уставне жалбе против решења другостепеног органа тужбом покренуо управни спор, те да је Врховни суд Србије донео пресуду У. 1680/2002 од 21. марта 2003. године којом је тужба уважена и предмет враћен на поновни поступак; да је до подношења уставне жалбе Врховни суд Србије још два пута поништавао решења другостепеног органа и предмет враћао на поновни поступак и одлучивање, те да је 24. новембра 2007. године подносилац уставне жалбе покренуо четврти по реду управни спор у овој правној ствари, али да до подношења уставне жалбе надлежни суд није донео одлуку по његовој тужби.
2. Сагласно одредби члана 170. Устава Републике Србије, уставна жалба се може изјавити против појединачних аката или радњи државних органа или организација којима су поверена јавна овлашћења, а којима се повређују или ускраћују људска или мањинска права и слободе зајемчене Уставом, ако су исцрпљена или нису предвиђена друга правна средства за њихову заштиту. Поступак по уставној жалби се, у смислу члана 175. став 3. Устава, уређује законом.
Чланом 82. став 2. Закона о Уставном суду (''Службени гласник РС'', број 109/07) прописано је да се уставна жалба може изјавити и ако нису исцрпљена правна средства, у случају када је подносиоцу жалбе повређено право на суђење у разумном року.
У току поступка пружања уставносудске заштите, поводом испитивања основаности уставне жалбе у границама захтева истакнутог у њој, Уставни суд утврђује да ли је у поступку одлучивања о правима и обавезама подносиоца уставне жалбе повређено или ускраћено његово Уставом зајемчено право или слобода.
3. Уставни суд је у спроведеном поступку извршио увид у спис предмета Управног суда, Одељење у Новом Саду, број У. 1916/10 и документацију приложену уз уставну жалбу, те утврдио следеће чињенице и околности од значаја за одлучивање:
Подносилац уставне жалбе је 2. марта 2000. године поднео Секретаријату за урбанизам и комуналне делатности Градске управе града Ниша захтев за надзиђивање стамбене зграде у Улици светог цара Константина број 25 у Нишу, по коме је овај орган издао урбанистичку дозволу број 353-500/2000-06 од 23. августа 2000. године. Урбанистичка дозвола је издата за надградњу петог спрата и поткровља и изградњу косог крова на објекту колективног становања у Улици свети цар Константин број 25, на катастарским парцелама 1537/1 и 1537/11 катастарске општине Ниш – Пантелеј.
Градска управа града Ниша – Секретаријат за урбанизам и комуналне делатности је 31. маја 2001. године издала урбанистичку дозволу број 353-500/2001-06, којом је замењена урбанистичка дозвола број 353-500/2000-06 од 23. августа 2000. године. Урбанистичка дозвола је издата за изградњу поткровља и косог крова на објекту колективног становања у Улици свети цар Константин број 25, на катастарскима парцелама 1537/1 и 1537/11 катастарске општине Ниш – Пантелеј.
Подносилац уставне жалбе је 9. јула 2001. године изјавио приговор против наведеног акта, који је решењем Градске управа града Ниша – Секретаријат за урбанизам и комуналне делатности Уп. 353-500/2001-06 од 24. септембра 2001. године одбијен као неоснован.
Против наведеног решења подносилац уставне жалбе је 31. октобра 2001. године изјавио жалбу, која је решењем Министарства урбанизма и грађевина – Нишавски округ број 360-353-00048/2001-05 од 14. новембра 2001. године одбијена као неоснована.
Против наведеног коначног управног акта, подносилац уставне жалбе је покренуо управни спор подношењем тужбе надлежном суду. Врховни суд Србије је пресудом У. 1680/2002 од 21. марта 2003. године тужбу уважио и поништио решење другостепеног управног органа.
Министарство урбанизма и грађевина – Нишавски округ је 14. августа 2003. године, поступајући по наложеном из пресуде Врховног суда Србије, донело решење 360-353-00048/2001-05 којим је поништено решење Градске управе Града Ниша – Секретаријат за урбанизам и комуналне делатности Уп. 353-500/2001-06 од 24. септембра 2001. године и предмет је враћен првостепеном органу на допуну и поновно одлучивање.
У поновном поступку, првостепени орган је донео решење Уп. 353-500/2001-06 од 23. фебруара 2004. године, којим је одбијен приговор као неоснован.
Подносилац уставне жалбе је 25. марта 2004. године изјавио жалбу против наведеног решења првостепеног органа, која је решењем Министарства за капиталне инвестиције – Нишавски округ 360-353-00048/2004-05 од 22. априла 2004. године одбијена као неоснована.
Против наведеног коначног управног акта, подносилац уставне жалбе је покренуо управни спор подношењем тужбе надлежном суду. Врховни суд Србије је пресудом У. 2268/04 од 11. маја 2005. године тужбу уважио и поништио решење другостепеног управног органа.
Министарство за капиталне инвестиције – Нишавски управни округ је 14. децембра 2005. године донело решење којим је поништено решење првостепеног органа од 23. фебруара 2004. године и предмет је враћен том органу на допуну поступка и одлучивање.
У поновном поступку, првостепени орган, Град Ниш – Управа за планирање и изградњу, је донео решење УП. 353-500/2000-06 од 1. марта 2006. године, којим је оглашена ништавом урбанистичка дозвола број 353-500/2000-06 од 23. августа 2000. године за надградњу петог спрата и поткровља и изградњу косог крова на објекту колективног становања у Улици свети цар Константин број 25, на катастарским парцелама 1537/1 и 1537/11 катастарске општине Ниш – Пантелеј и оглашена ништавом урбанистичка сагласност издата на техничку документацију (главни пројекат) од 22. јануара 2001. године.
Против наведеног решења подносилац уставне жалбе је 15. марта 2006. године изјавио жалбу, те је Министарство за капиталне инвестиције – Нишавски округ својим решењем 360-353-00048/2001-05 од 7. априла 2006. године поништило решење првостепеног органа против кога је жалба била изјављена. Првостепени орган је, поступајући по решењу 360-353-00048/2001-05 од 7. априла 2006. године, донео решење УП. 353-500/2000-06 од 8. маја 2006. године, којим су оглашене ништавим урбанистичке дозволе бр. 353-500/2001-06 од 31. маја 2001. године и 353-500/2000-06 од 23. августа 2000. године, оглашена ништавом урбанистичка сагласност издата на техничку документацију (главни пројекат) од 22. јануара 2001. године и одбијен захтев подносиоца уставне жалбе за издавање урбанистичке дозволе (акта о урбанистичким условима) за надградњу петог спрата и поткровља и изградњу косог крова на објекту колективног становања у Улици свети цар Константин број 25, на катастарским парцелама 1537/1 и 1537/11 катастарске општине Ниш – Пантелеј.
Подносилац уставне жалбе је 2. јуна 2006. године изјавио жалбу против решења УП. 353-500/2000-06 од 8. маја 2006. године, па је другостепени орган 29. јуна 2006. године донео решење 220-35-00029/2006-04 којим је жалба одбијена као неоснована и наложено је првостепеном органу управе да, по важећим законским прописима и важећој планској документацији, изда акт о урбанистичким условима (или извод из урбанистичког плана) за надградњу стамбене зграде колективног становања у Нишу у Улици свети цар Константин број 25, на катастарским парцелама 1537/1 и 1537/11 катастарске општине Ниш – Пантелеј, и исти достави подносиоцу уставне жалбе да би именовани, уколико жели, на основу напред наведеног акта о урбанистичким условима, наставио даље вођење поступка и предузимање даљих мера на добијању одобрења за изградњу (у конкретном случају надградњу), те да ће трошкове око издавања наведеног акта сносити сам орган управе, док ће даљи поступак по поднетом захтеву за добијање одобрења пасти на терет подносиоца захтева.
Против наведеног коначног управног акта, подносилац уставне жалбе је покренуо управни спор подношењем тужбе надлежном суду. Врховни суд Србије је пресудом У. 4440/06 од 4. априла 2007. године тужбу уважио и поништио решење другостепеног управног органа.
Министарство за инфраструктуру – Нишавски управни округ је 6. августа 2007. године донело решење 220-35-00029/2006-04 којим је поништено решење УП. 353-500/2000-06 од 8. маја 2006. године и предмет враћен првостепеном органу на допуну поступка и поновно одлучивање.
У поновном поступку, Град Ниш – Управа за планирање и изградњу је донео решење УП. 353-500/2000-06 од 14. септембра 2007. године којим су оглашене ништавим урбанистичке дозволе бр. 353-500/2001-06 од 31. маја 2001. године и 353-500/2000-06 од 23. августа 2000. године, оглашена ништавом урбанистичка сагласност издата на техничку документацију (главни пројекат) од 22. јануара 2001. године и одбијен захтев подносиоца уставне жалбе за издавање урбанистичке дозволе (акта о урбанистичким условима) за надградњу петог спрата и поткровља и изградњу косог крова на објекту колективног становања у Улици свети цар Константин број 25, на катастарским парцелама 1537/1 и 1537/11 катастарске општине Ниш – Пантелеј.
Подносилац уставне жалбе је 15. октобра 2007. године изјавио жалбу против решења УП. 353-500/2000-06 од 14. септембра 2007. године, која је решењем Министарства за инфраструктуру – Нишавски управни округ 220-35-00029/2006-04 од 23. октобра 2007. године, одбијена као неоснована.
Против наведеног коначног управног акта, подносилац уставне жалбе је 26. новембра 2007. године покренуо управни спор подношењем тужбе Врховном суду Србије и предмет је заведен под бројем У. 9809/07. Врховни суд Србије је примљену тужбу доставио 3. априла 2008. године доносиоцу оспореног решења на одговор и наложио да се доставе комплетни списи предмета, а одговор туженог органа је примљен у том суду 8. маја 2008. године.
Предмет је тренутно заведен у Управном суду, Одељење у Новом Саду под бројем У. 1916/10.
4. Одредбама Устава на чију повреду се подносилац позива у уставној жалби, утврђено је: да су пред Уставом и законом сви једнаки и да свако има право на једнаку законску заштиту, без дискриминације (члан 21. ст. 1. и 2.); да свако има право да независан, непристрасан и законом већ установљен суд, правично и у разумном року, јавно расправи и одлучи о његовим правима и обавезама, основаности сумње која је била разлог за покретање поступка, као и о оптужбама против њега (члан 32. став 1.); да се јемчи мирно уживање својине и других имовинских права стечених на основу закона (члан 58. став 1.).
Одредбама Закона о општем управном поступку ("Службени лист СРЈ", бр. 33/97 и 31/01) прописано је: да кад се поступак покреће поводом захтева странке, односно по службеној дужности ако је то у интересу странке, а пре доношења решења није потребно спроводити посебан испитни поступак, нити постоје други разлози због којих се не може донети решење без одлагања (решавање претходног питања и др.), да је орган дужан да донесе решење и достави га странци што пре, а најдоцније у року од једног месеца од дана предаје уредног захтева, односно од дана покретања поступка по службеној дужности, ако посебним законом није одређен краћи рок, као и да у осталим случајевима, када се поступак покреће по захтеву странке, односно по службеној дужности, ако је то у интересу странке, орган је дужан да донесе решење и достави га странци најдоцније у року од два месеца, ако посебним законом није одређен краћи рок (члан 208. став 1.); да кад другостепени орган утврди да су у првостепеном поступку одлучне чињенице непотпуно или погрешно утврђене, да се у поступку није водило рачуна о правилима поступка која су од утицаја на решење ствари, или да је диспозитив побијаног решења нејасан или је у противречности са образложењем, он ће допунити поступак и отклонити наведене недостатке сам или преко првостепеног органа или замољеног органа; да ако другостепени орган нађе да се на основу чињеница утврђених у допуњеном поступку управна ствар мора решити друкчије него што је решена првостепеним решењем, он ће својим решењем поништити првостепено решење и сам решити управну ствар (члан 232. став 1.); да се решење по жалби мора донети и доставити странци што пре, а надоцније у року од два месеца од дана предаје жалбе, ако посебним законом није одређен краћи рок (члан 237. став 1.); да ако је правноснажним решењем странка стекла неко право, а орган који је донео то решење сматра да је у том решењу неправилно примењен материјални закон, може решење укинути или изменити ради његовог усклађивања са законом само ако странка која је, на основу тог решења, стекла право пристане на то и ако се тиме не вређа право трећег лица, као и да је пристанак странке обавезан и за измену на штету странке правноснажног решења којим је странци одређена обавеза (члан 255. став 1.).
5. Оцењујући разлоге и наводе изнете у уставној жалби са становишта повреде права на суђење у разумном року зајемченог одредбом члана 32. став 1. Устава, Уставни суд констатује да је период за оцену разумне дужине трајања поступка, који спада у надлежност Уставног суда, почео да тече од 8. новембра 2006. године, када је ступио на снагу Устав Републике Србије. Међутим, Уставни суд је оценио да се ради утврђивања оправданости дужине трајања поступка мора узети у обзир и стање предмета на дан 8. новембра 2006. године и да су, у конкретном случају, испуњени услови да се приликом оцене узме у обзир целокупан период трајања поступка.
Анализирајући дужину трајања поступка, Уставни суд је утврдио да је оспорени поступак отпочео 2. марта 2000. године и да још увек није окончан. Приликом одлучивања о томе да ли је подносиоцу уставне жалбе повређено Уставом зајемчено право из члана 32. став 1. Устава, треба указати на следеће чињенице и околности:
Подносилац уставне жалбе је 2. марта 2000. године поднео захтев Секретаријату за урбанизам и комуналне делатности Градске управе града Ниша за надзиђивање стамбене зграде у Улици светог цара Константина број 25 у Нишу, те је обавеза првостепеног органа била да утврди да ли су за то испуњени прописани услови. Првостепени орган је најпре издао подносиоцу урбанистичку дозволу број 353-500/2000-06 од 23. августа 2000. године, али је 31. маја 2001. године донео нову урбанистичку дозволу број 353-500/2001-06 којом је замењена претходно издата урбанистичка дозвола, без претходне сагласности подносиоца, а што није било у складу са наведеном одредбом члана 255. став 1. Закона о општем управном поступку. Имајући у виду да ни другостепени орган управе није у поступку по жалби отклонио пропусте првостепеног органа, Врховни суд Србије је најпре пресудом У. 1680/2002 од 21. марта 2003. године уважио тужбу и поништио решење другостепеног управног органа, а потом и пресудом У. 2268/04 од 11. маја 2005. године, из истих оних разлога због којих је то учињено пресудом од 21. марта 2003. године. Након поновно спроведеног управног поступка, Врховни суд Србије је, поступајући по тужби подносиоца, донео трећу по реду пресуду којом је тужба уважена и поништено решење другостепеног управног органа, са образложењем да је решење донето уз битну повреду правила управног поступка и уз погрешну примену материјалног права, из разлога што ни првостепени ни другостепени орган нису дали довољне разлоге за оглашавање решења ништавим у смислу члана 257. Закона о општем управном поступку. Након поново спроведеног управног поступка, подносилац уставне жалбе је опет покренуо управни спор, подношењем тужбе Врховном суду Србије 26. новембра 2007. године, али о овој тужби још увек није одлучено.
Имајући у виду наведено, Уставни суд је оценио да је у поступку који се водио пред Управом за планирање и изградњу града Ниша под бројем 353-500/2000-06 и Министарством животне средине и просторног планирања под бројем 220-35-00029/2006, повређено право подносиоца уставне жалбе на суђење у разумном року зајемчено одредбом члана 32. став 1. Устава. Наиме, другостепени орган је, сагласно члану 232. став 1. Закона о општем управном поступку, могао сам допунити поступак и отклонити недостатке поступка који је вођен пред првостепеним органом, те сам решити предметну управну ствар, имајући у виду да првостепени орган управе није поступио у складу са примедбама и ставовима из пресуде суда. Такође, имајући у виду да је последња тужба поднета 26. новембра 2007. године, те да о истој Врховни суд Србије није одлучио, Уставни суд је оценио да је и у управном спору који се водио пред Врховним судом Србије у предмету број У. 9809/07 повређено право подносиоца уставне жалбе на суђење у разумном року из члана 32. став 1. Устава.
Полазећи од изложеног, Уставни суд је, сагласно члану 89. став 1. Закона о Уставном суду (''Службени гласник РС'', број 109/07), уставну жалбу у овом делу усвојио.
С обзиром на то да поступак поводом кога је поднета уставна жалба није окончан и да је зато подносилац уставне жалбе поставио захтев за накнаду нематеријалне штете, Уставни суд је, сагласно одредби члана 89. став 2. Закона о Уставном суду, одредио да се штетне последице утврђене повреде Уставом зајемченог права отклоне утврђивањем права на накнаду нематеријалне штете и налагањем Управном суду да предузме све неопходне мере како би се поступак по тужби подносиоца уставне жалбе окончао у најкраћем могућем року.
Имајући у виду да управни поступак по захтеву подносиоца уставне жалбе још увек није правноснажно окончан, Уставни суд сматра да је захтев подносиоца уставне жалбе за утврђивање повреде начела забране дискриминације из члана 21. ст. 1. и 2. Устава и права на имовину из члана 58. став 1. Устава преурањен, те је у односу на истицање повреде овог начела и права уставну жалбу одбио.
6. На основу одредбе члана 45. тачка 9) Закона о Уставном суду, Суд је донео Одлуку као у изреци.
ПРЕДСЕДНИК
УСТАВНОГ СУДА
др Боса Ненадић