Уставни суд, Велико веће, у саставу: председник Суда др Владан Петров, председник Већа и судије др Михајло Рабреновић, др Зоран Лончар, др Атила Дудаш (Dudás Attila), др Бојан Тубић, Јелена Деретић, др Добросав Миловановић и др Никола Бањац, чланови Већа, у поступку по уставној жалби А. М. из Сокобање, на основу члана 167. став 4. у вези са чланом 170. Устава Републике Србије, на седници Већа одржаној 18. јуна 2026. године, донео је
О Д Л У К У
1. Усваја се уставна жалба А. М. и утврђује да је, због неодлучивања о захтеву за враћање на рад поднетом 30. јуна 2016. године Основном суду у Алексинцу, подноситељки уставне жалбе повређено право на правично суђење и право на рад, зајемчена одредбама члана 32. став 1. и члана 60. став 1. Устава Републике Србије.
2. Налаже се надлежном државном органу да у року од 30 дана од дана пријема ове одлуке Уставног суда донесе одлуку којом се уређује радноправни статус подноситељке уставне жалбе, у складу са законом.
3. Одбија се као неоснован захтев подноситељке уставне жалбе за накнаду нематеријалне штете.
4. Одбацује се захтев подноситељке уставне жалбе за накнаду трошкова поступка пред Уставним судом.
О б р а з л о ж е њ е
1. А. М. из Сокобање поднела је Уставном суду, 14. априла 2021. године, преко пуномоћника С. М, адвоката из Сокобање, уставну жалбу против пресуде Врховног касационог суда Узп. 23/2021 од 12. марта 2021. године, због повреде права на правично суђење, права на једнаку заштиту права и на правно средство, као и права на рад, зајемчених одредбама члана 32. став 1. и чл. 36. и 60. Устава Републике Србије.
У тој уставној жалби је наведено: да је подноситељка била у радном односу на неодређено време у Општинском суду у Сокобањи; да јој је председник тог суда два пута одобрио мировање радног односа због избора на функцију секретара Скупштине општине Сокобања; да је, по истеку трећег мандата на тој функцији, тражила да се врати на рад у Основни суд у Алексинцу, где су распоређени радници некадашњег Општинског суда у Сокобањи; да је од стране председника Основног суда у Алексинцу обавештена да не може да буде враћена на рад јер није одлуком Високог савета судства распоређена у том суду; да је потом поднела захтев за враћање на рад Високом савету судства, који је исти захтев проследио Жалбеној комисији судова, која јој је доставила акт сачињен у форми обавештења у коме је наведено да подноситељка нема својство државног службеника, па зато не може да одлучује о њеном захтеву, који јој је и враћен; да је Управни суд одбацио као недозвољену тужбу подноситељке поднету против наведеног акта Жалбене комисије судова, уз оцену да није реч о управном акт јер њиме није одлучивано о њеним правима и обавезама, што је као правилно прихватио Врховни касациони суд у оспореној пресуди.
Подноситељка сматра да су јој таквим поступањем повређена означена уставна права: прво, зато што није утврђено да ли јој је законито престао радни однос заснован на неодређено време, имајући у виду да о томе никада није донет никакав акт; друго, да обавештење Жалбене комисије судова представља управни акт, у смислу одредбе члана 4. Закона о управним споровима, иако није сачињено у форми решења, јер је тим актом утврђено, без правног основа, да подноситељка нема својство државног службеника и да због тога не може да буде распоређена.
Предложено је да Уставни суд поништи оспорену пресуду Врховног касационог суда и решења Управног суда – Одељење у Нишу У. 2654/18 од 5. марта 2020. године и Управног суда Ув. 114/20 од 18. децембра 2020. године, те да наложи Управном суду да мериторно одлучи о поднетој тужби.
Подноситељка је 2. марта 2023. године, преко истог пуномоћника, поднела уставну жалбу против решења Врховног касационог суда Рев2. 2071/2021 од 6. октобра 2022. године, због повреде начела забране дискриминације из члана 21. Устава, као и права на правично суђење и права на једнаку заштиту права и на правно средство, зајемчених одредбама члана 32. став 1. и члана 36. Устава.
У тој уставној жалби је, такође, наведено да подноситељка не зна по ком основу и када јој је престао радни однос, као и да јој послодавац, осим решења о мировању радног односа, није доставио никакво решење о престанку радног односа.
Предложено је да Уставни суд утврди повреде означених уставних права и начела, поништи одлуке парничних судова и врати предмет на поновни поступак и одлучивање, као и да досуди подноситељки опредељени новчани износ на име правичног задовољења и да јој призна трошкове поступка пред Уставним судом.
Уставни суд је, у складу са одредбама члана 43. ст. 1. и 3. Пословника о раду Уставног суда („Службени гласник РС“, број 103/13), спојио наведене уставне жалбе подноситељке ради јединственог поступања.
Уставни суд је из садржине обе уставне жалбе закључио да подноситељка, поред наведених судских одлука, оспорава и радњу неодлучивања о њеним захтевима за враћање на рад, по престанку функције на коју је била постављена и престанку мировања радног односа.
2. Сагласно одредби члана 170. Устава Републике Србије, којом је уставна жалба установљена као посебно и изузетно правно средство за заштиту Уставом зајемчених људских и мањинских права, Уставни суд је у поступку по уставној жалби надлежан искључиво да испитује постојање повреде или ускраћивања зајемчених права и слобода, те стога и наводи уставне жалбе морају, са становишта Уставом утврђене садржине означеног права или слободе, очигледно указивати на његову повреду или ускраћивање.
У поступку пружања уставносудске заштите, поводом испитивања основаности уставне жалбе у границама истакнутог захтева, Уставни суд утврђује да ли је у поступку одлучивања о правима и обавезама подносиоца уставне жалбе повређено или ускраћено његово Уставом зајемчено право или слобода.
3. Уставни суд је у спроведеном поступку из списа предмета Управног суда – Одељење у Нишу У. 2654/18, Управног суда Ув. 114/20 и Првог основног суда у Београду П1. 2403/16, дописа Основног суда у Алексинцу – Судска јединица у Сокобањи од 14. марта 2025. године, Високог савета судства број 037-03-32/2025-01 од 1. априла 2025. године, Основног суда у Зајечару VIII-Су-27-1/2025 од 8. априла 2025. године и Жалбене комисије судова број 112-01-00074/2016-01 од 10. новембра 2025. године, као и из целокупне приложене документације, утврдио следеће чињенице и околности од значаја за одлучивање у овој уставносудској ствари:
3.1. Подноситељка је била запослена у Општинском суду у Сокобањи, од 7. децембра 1994. године као приправник, а од 1. марта 1997. до 31. октобра 2004. године на неодређено време као стручни сарадник, виши стручни сарадник и виши судијски сарадник.
Подноситељка је први пут постављена на функцију секретара Скупштине општине Сокобања (у даљем тексту: СО Сокобања), почев од 1. новембра 2004. године. Решењем Општинског суда у Сокобањи V Су број 32/04-8 од 2. новембра 2004. године, у тачки 1. диспозитива, подноситељки је, по њеном захтеву, одобрено мировање радног односа у том суду, почев од 1. новембра 2004. године, на период од четири године, док је у тачки 2. диспозитива одређено да подноситељка има право да се у року од 15 дана од дана престанка функције врати на рад у наведени суд.
Подноситељка је други пут постављена за секретара СО Сокобања, почев од 1. јула 2008. године. Решењем Општинског суда у Сокобањи V Су број 32/08-26 од 3. септембра 2008. године подноситељки је, по њеном захтеву, у тачки 1. диспозитива, одобрено мировање радног односа у том суду, почев од 30. јуна 2008. године, на период од четири године, док је у тачки 2. диспозитива одређено да има право да се у року од 15 дана од дана престанка функције врати на рад у наведени суд.
Подноситељка је 17. фебруара 2010. године поднела захтев в.ф. председника Основног суда у Зајечару, тражећи доношење решења о распоређивању на радно место вишег судијског сарадника у том суду, пошто више није заинтересована за вршење функције секретара СО Сокобања. По том захтеву није поступљено.
Подноситељка је трећи пут постављена за секретара СО Сокобања, на период од четири године, почев од 9. јуна 2012. године.
Одлуком СО Сокобања I број 011-39/2016 од 24. јуна 2016. године подноситељка уставне жалбе је разрешена дужности секретара СО Сокобања са 24. јуном 2016. године, због истека мандата на који је постављена.
Решењем Комисије за кадровска, административна и мандатно имунитетска питања СО Сокобања број 06-41/2016 од 4. јула 2016. године подноситељки је утврђено право на накнаду плате, по престанку функције, у трајању од три месеца, од 24. јуна до 24. септембра 2016. године, када јој престаје радни однос, као и право на накнаду штете за неискоришћени годишњи одмор за 2016. године. У образложењу тог решења је наведено да је на основу дописа Основног суда у Зајечару број V-Су-35/2016-282 од 1. јула 2016. године и дописа Основног суда у Алексинцу Су број VIII-45/16 од 4. јула 2016. године утврђено да подноситељки не мирује радни однос у тим судовима, те је она стога незапослено лице.
3.2. Поступци по захтевима за враћање на рад у Основни суд у Алексинцу
Подноситељка је 30. јуна 2016. године поднела захтев председнику Основног суда у Алексинцу за враћање на рад, почев од 25. јуна 2016. године, када јој је престала дужност секретара СО Сокобања. У том захтеву је навела: да према тачки 2. диспозитива решења Општинског суда у Сокобањи од 3. септембра 2008. године, има право да се врати на рад, у року од 15 дана од дана престанка функције; да јој је функција престала 24. јуна 2016. године; да је ниједан суд, који је преузимао „функцију“ некадашњег Општинског суда у Сокобањи, није позвао да се врати на посао под претњом пропуштања, нити је донео било какво решење, као и да се ради о стеченом праву и да нема њене кривице због евентуалних пропуста; да стога моли да се донесе решење у законском року.
Председник Основног суда у Алексинцу је актом Су. број V-35 44/16 од 14. септембра 2016. године обавестио подноситељку да није овлашћен да одлучује о њеном захтеву, с обзиром на то да она није радник Основног суда у Алексинцу, нити је одлуком Високог савета судства – Комисије за распоређивање запослених распоређена на радно место у Основном суду у Алексинцу, који је почео са радом 1. јануара 2014. године, у складу са Законом о седиштима и подручјима судова и јавних тужилаштава („Службени гласник РС“, број 101/13).
Подноситељка је потом 21. септембра 2016. године поднела захтев Високом савету судства за доношење решења о враћању на рад у Основни суд у Алексинцу. У том захтеву је наведeно: да је председник Основног суда у Алексинцу повредио закон из разлога што је био дужан, уколико је сматрао да није надлежан да одлучи о захтеву од 30. јуна 2016. године, да исти проследи на одлучивање надлежном органу и да о томе обавести подноситељку; да није познато из којих разлога подноситељка није пријављена као радник суда са мировањем радног односа, након „прве и друге реорганизације“ правосуђа, и зашто њен персонални досије није прослеђен Високом савету судства – Комисији за распоређивање запослених; да никада није донето решење о престанку радног односа или решење којим би на било који начин било одлучено о њеном радноправном статусу.
Високи савет судства је 26. септембра 2016. године проследио захтев подноситељке од 21. септембра 2016. године Жалбеној комисији судова, која је актом број 112-01-00074/2016-01 од 13. децембра 2017. године обавестила подноситељку да је одредбом члана 142. став 1. Закона о државним службеницима прописано да жалбена комисија одлучује само о жалбама државних службеника на решења којима се у управном поступку одлучује о њиховим правима и дужностима и о жалбама учесника интерног и јавног конкурса, па имајући у виду да подноситељка није државни службеник, нити се ради о жалби против решења којим је одлучено о њеним правима или обавезама, подноситељки је уз наведени акт Жалбене комисије судова враћен захтев од 21. септембра 2016. године.
Подноситељка је покренула два судска поступка – парнични поступак тужбом од 24. октобра 2016. године и управни спор тужбом од 12. фебруара 2018. године.
3.3. Парнични поступак
Пресудом Првог основног суда у Београду П1. 2403/16 од 26. фебруара 2020. године, у ставу 1. изреке, одбијен је као неоснован примарни тужбени захтев подноситељке којим је тражила да се утврди да је била запослена код тужене на неодређено време, и то у Општинском суду у Сокобањи до 31. децембра 2009. године, у Основном суду у Зајечару – Судска јединица у Сокобањи од 1. јануара 2010. до 31. децембра 2013. године и у Основном суду у Алексинцу – Судска јединица у Сокобањи од 1. јануара 2014. године па надаље, те да се обавеже тужена Република Србија – Основни суд у Алексинцу – Судска јединица у Сокобањи да је врати на рад, док је у ставу 2. изреке одбијен као неоснован евентуални тужбени захтев подноситељке којим је тражила да се утврди да је била запослена код тужене на неодређено време, и то почев од 1. јануара 2014. године па надаље у Основном суду у Зајечару, као и да се обавеже тужена да је врати на рад и да јој призна сва права по основу рада, почев од 25. септембра 2016. године па надаље. По оцени првостепеног суда, подноситељка је, након формирања нове мреже судова 1. јануара 2010. године, била нераспоређена и није била премештена на друго радно место, па јој је радни однос престао по сили закона, са 2. јуном 2010. године, у складу са одредбом члана 131. став 1. тачка 3) Закона о државним службеницима, након истека шест месеци од дана оснивања нове мреже судова, од када је остала нераспоређена, иако није донето решење о престанку радног односа.
Решењем Апелационог суда у Београду Гж1. 2471/20 од 16. октобра 2020. године је укинута пресуда првостепеног суда у ст. 1. и 2. изреке, те је одбачена као неблаговремена тужба подноситељке у делу примарног и евентуалног тужбеног захтева. Другостепени суд је нашао да је подноситељка за повреду права сазнала најкасније 30. јуна 2012. године, када је престало мировање радног односа, од када је имала право да у року од 60 дана, сагласно важећој одредби члана 195. став 2. Закона о раду, поднесе тужбу за утврђење радног односа на неодређено време код туженог, а како је тужбу поднела 24. октобра 2016. године, њена тужба је неблаговремена, због чега је тај суд исту одбацио.
Решењем Врховног касационог суда Рев2. 2071/2021 од 6. октобра 2022. године одбијена је ревизија подноситељке изјављена против наведеног решења другостепеног суда. Оцена о неблаговремености тужбе је заснована на одлучним чињеницама да је подноситељки последњи пут решењем од 30. јуна 2008. године одобрено мировање радног односа за период од четири године, до 30. јуна 2012. године, због постављења на функцију секретара СО Сокобања, а да је тужбу поднела 24. октобра 2016. године. Како се подноситељка од 30. јуна 2012. године није вратила на рад, јер није била распоређена у неки од судова одлуком Комисије за распоређивање запослених Високог савета судства, по Закону о седиштима и подручјима судова и јавних тужилаштава, а није јој мировао радни однос у суду у периоду од 30. јуна 2012. до 30. јуна 2016. године (док је у трећем мандату обављала послове секретара СО Сокобања), Врховни касациони суд је оценио да је подноситељка преклудирана са правом да тражи судску заштиту по истеку 90 дана рачунајући од 30. јуна 2012. године, који рок је био прописан тада важећом одредбом члана 195. став 2. Закона о раду. Истакнуто је да је подноситељка имала делотворно правно средство, тужбу за судску заштиту, коју је требало да поднесе у року од 90 дана по истеку рока на који јој је одређено мировање радног односа, 30. јуна 2012. године, што није учинила, већ је прихватила још један мандат у СО Сокобања.
3.4. Управни спор
Тужба подноситељке ради поништаја акта Жалбене комисије судова број 112-01-00074/2016-01 од 13. децембра 2017. године је одбачена као недозвољена решењем Управног суда – Одељење у Нишу У. 2654/18 од 5. марта 2020. године, уз оцену да побијани акт – обавештење, по својој садржини и правној природи, не представља управни акт у смислу члана 4. Закона о управним споровима, јер се њиме не одлучује о појединачном праву или обавези физичког или правног лица у каквој управној ствари, па стога не представља акт против кога се може водити управни спор, у смислу члана 3. Закона о управним споровима.
Решењем Управног суда – Одељење у Нишу У. 2654/18 од 5. марта 2020. године одбачена је тужба подноситељке поднета против акта Жалбене комисије судова број 112-01-00074/2016-01 од 13. децембра 2017. године,
Решењем Управног суда Ув. 114/20 од 18. децембра 2020. године одбијен је приговор подноситељке изјављен против наведеног решења тог суда.
Оспореном пресудом Врховног касационог суда Узп. 23/2021 од 12. марта 2021. године одбијен је захтев подноситељке за преиспитивање судске одлуке – решења Управног суда Ув. 114/20 од 18. децембра 2020. године. Врховни касациони суд је нашао да је посебно веће Управног суда правилно одлучило у побијаном решењу јер тужбом оспорени акт – обавештење Жалбене комисије судова не представља акт о чијој се законитости одлучује у управном спору. Цењени су и наводи подноситељке који се односе на престанак њеног радног односа и њен статус државног службеника, али је код несумњиво утврђене чињенице да акт који је тужбом оспорен нема карактер акта против кога се води управни спор у смислу члана 3. Закона о управним споровима, ти наводи нису од утицаја на другачије одлучивање о законитости побијаног решења.
3.5. Високи савет судства је дописом број 037-03-32/2025-01 од 1. априла 2025. године обавестио Уставни суд: да су решења о распоређивању запослених из судова, на основу Одлуке Високог савета судства број 06-00-0036/2009-01 од 23. новембра 2009. године, доносили в.ф. председника судова; да је, након успостављања нове мреже судова у Републици Србији, целокупна надлежност Општинског суда у Сокобањи пренета на Основни суд у Зајечару; да подноситељка није тражила од надлежног суда доношење решења о одобрењу мировања радног односа за период од 30. јуна 2012. године, након што је по трећи пут (погрешно је наведено по други пут) постављена за секретара СО Сокобања; да није у надлежности Високог савета судства, већ у надлежности председника судова да одлучује о захтевима за враћање на рад.
Основни суда у Зајечару је дописом VIII-Су-27-1/2025 од 8. априла 2025. године обавестио Уставни суд да у евиденцији управе и архиви Основног суда у Зајечару није евидентирано решење о престанку радног односа, нити било која друга одлука којом је одлучивано о радноправном статусу подноситељке.
4. У конкретном случају је релевантна одредба члана 32. став 1. Устава, којом је утврђено да свако има право да независан, непристрасан и законом већ установљен суд, правично и у разумном року, јавно расправи и одлучи о његовим правима и обавезама, основаности сумње која је била разлог за покретање поступка, као и о оптужбама против њега, и одредба члана 60. став 1. Устава којом се јемчи право на рад, у складу са законом.
Одредбама Закона о општем управном поступку („Службени лист СРЈ“, бр. 33/97 и 31/01 и „Службени гласник РС“, број 30/10) било је прописано: да ће орган кад поштом добије поднесак за чији пријем није надлежан, а несумњиво је који је орган надлежан за пријем, послати поднесак без одлагања надлежном органу, односно суду и о томе ће обавестити странку, а ако орган који је добио поднесак не може да утврди који је орган надлежан за рад по поднеску, донеће без одлагања закључак којим ће одбацити поднесак због ненадлежности и закључак одмах доставити странци (члан 56. став 4.); да је, кад се поступак покреће поводом захтева странке, односно по службеној дужности ако је то у интересу странке, а пре доношења решења није потребно спроводити посебан испитни поступак, нити постоје други разлози због којих се не може донети решење без одлагања (решавање претходног питања и др.), орган дужан да донесе решење и достави га странци што пре, а најдоцније у року од једног месеца од дана предаје уредног захтева, односно од дана покретања поступка по службеној дужности, ако посебним законом није одређен краћи рок, да је у осталим случајевима, кад се поступак покреће поводом захтева странке, односно по службеној дужности, ако је то у интересу странке, орган дужан да донесе решење и достави га странци најдоцније у року од два месеца, ако посебним законом није одређен краћи рок (члан 208. став 1.); да ако орган против чијег је решења допуштена жалба не донесе решење и не достави га странци у прописаном року, странка има право на жалбу као да је њен захтев одбијен, да ако жалба није допуштена, странка може непосредно покренути управни спор (члан 208. став 2.); да ће другостепени орган, ако је жалбу изјавила странка зато што првостепени орган није донео решење у прописаном року (члан 208. став 2.), тражити да му првостепени орган саопшти разлоге због којих решење није донесено у року; да ће, ако нађе да решење није донесено у року из оправданих разлога, или због кривице странке, одредити првостепеном органу рок за доношење решења, који не може бити дужи од једног месеца; да ће другостепени орган, ако разлози због којих решење није донесено у року нису оправдани, тражити да му првостепени орган достави списе предмета (члан 236. став 1.); да ће другостепени орган ако може решити управну ствар према списима предмета, донети своје решење, а ако не може, сам спровести поступак и својим решењем решити управну ствар, да ће другостепени орган, изузетно, ако нађе да ће поступак брже и економичније спровести првостепени орган, наложити да то учини и да му прикупљене податке достави у одређеном року, после чега ће сам решити управну ствар, а да је такво решење коначно (члан 236. став 2.).
Одредбама Закона о општем управном поступку („Службени гласник РС“, бр. 18/16 и 95/18 – аутентично тумачење) је прописано: да странка има право на жалбу ако решење није издато у законом одређеном року (члан 151. став 3.); да кад орган не изда решење у законом прописаном року жалба може да се поднесе после истека тог рока, а најкасније у року од годину дана од истека тог рока (члан 153. став 2.); да кад првостепени орган није издао решење у законом одређеном року, другостепени орган захтева да му првостепени орган саопшти зашто благовремено није издао решење, да ако другостепени орган нађе да првостепени орган није издао решење у законом одређеном року из оправданог разлога, продужава рок за издавање решења за онолико колико је трајао оправдани разлог, а најдуже за 30 дана (члан 173. став 1.); да ако другостепени орган нађе да не постоји оправдани разлог због кога решење није издато у законом одређеном року, он сам одлучује о управној ствари или налаже првостепеном органу да изда решење у року не дужем од 15 дана (члан 173. став 2.); да ако првостепени орган поново не изда решење у року који је одредио другостепени орган, он сам одлучује о управној ствари (члан 173. став 3.); да ће се поступци који до почетка примене овог закона нису окончани, окончати према одредбама закона који се примењивао до почетка примене овог закона (члан 213. став 1.).
Одредбама Закона о управним споровима („Службени гласник РС“, број 111/09) је прописано: да у управном спору суд одлучује о законитости коначних управних аката, осим оних у погледу којих је предвиђена другачија судска заштита (члан 3. став 1.); да у управном спору суд одлучује и о законитости коначних појединачних аката којима се решава о праву, обавези или на закону заснованом интересу, у погледу којих у одређеном случају законом није предвиђена другачија судска заштита (став 2.); да управни акт, у смислу овог закона, јесте појединачни правни акт којим надлежни орган, непосредном применом прописа, решава о одређеном праву или обавези физичког или правног лица, односно друге странке у управној ствари (члан 4.); да ако другостепени орган, у року од 60 дана од дана пријема жалбе или у законом одређеном краћем року, није донео решење по жалби странке против првостепеног решења, а не донесе га ни у даљем року од седам дана по накнадном захтеву странке поднетом другостепеном органу, странка по истеку тога рока може поднети тужбу због недоношења захтеваног акта (члан 19. став 1.).
Одредбама Закона о раду („Службени гласник РС“, бр. 24/05, 61/05, 54/09, 32/13, 75/14, 13/17 – Одлука УС, 113/17 и 95/18 - аутентично тумачење) је прописано: да се одредбе овог закона примењују и на запослене у државним органима, органима територијалне аутономије и локалне самоуправе и јавним службама, ако законом није друкчије одређено (члан 2. став 2.); да запосленом мирују права и обавезе које се стичу на раду и по основу рада, осим права и обавеза за које је законом, општим актом, односно уговором о раду друкчије одређено, ако одсуствује са рада због избора, односно именовања на функцију у државном органу, синдикату, политичкој организацији или другу јавну функцију чије вршење захтева да привремено престане да ради код послодавца (члан 79. став 1. тачка 4)); да запослени коме мирују права и обавезе из става 1. овог члана има право да се у року од 15 дана од дана престанка функције врати на рад код послодавца (члан 79. став 2.); да се запосленом у писменом облику доставља решење о остваривању права, обавеза и одговорности, са образложењем и поуком о правном леку (…) (члан 193. став 1.).
Одредбом члана 195. став 2. Закона о раду, у тексту који је важио до измене објављене у „Службеном гласнику РС“, број 75/14, било је прописано да је рок за покретање спора 90 дана од дана достављања решења, односно сазнања за повреду права.
Одредбама Закона о државним службеницима („Службени гласник РС“, бр. 79/05, 81/05 - исправка, 83/05 - исправка, 64/07, 67/07 - исправка, 116/08, 104/09, 99/14, 94/17 и 95/18) је прописано: да се на права и дужности државних службеника који нису уређени овим или посебним законом или другим прописом примењују општи прописи о раду и посебан колективни уговор за државне органе (члан 4. став 1.); да државни службеник има право жалбе на решење којим се одлучује о његовим правима и дужностима, ако жалба овим законом није изричито искључена (члан 16. став 1.); да руководилац отказује радни однос државном службенику ако после престанка разлога за мировање радног односа не ступи на рад у року од 15 дана (члан 130. став 1. тачка 3)); да државном службенику престаје радни однос по сили закона ако неоправдано изостане с рада најмање три узастопна радна дана - трећег дана изостанка с рада (члан 131. став 1. тачка 4)); да о правима и дужностима државног службеника одлучује руководилац решењем, ако овим или другим законом или другим прописом није друкчије одређено (члан 140. став 1.); да се при одлучивању о правима и дужностима државног службеника примењује закон којим се уређује општи управни поступак, изузев код одлучивања о одговорности за штету (члан 140. став 4.); да жалбене комисије одлучују о жалбама државних службеника на решења којима се у управном поступку одлучује о њиховим правима и дужностима и о жалбама учесника интерног и јавног конкурса (члан 142. став 1.); да жалбене комисије имају сва овлашћења другостепеног органа и примењују закон којим се уређује општи управни поступак (члан 142. став 2.); да је жалбена комисија дужна да одлучи о жалби у року од 30 дана од дана њеног пријема ако овим законом није друкчије одређено, иначе се сматра да је жалба одбијена (члан 143. став 1.); да против одлуке жалбене комисије може да се покрене управни спор (члан 143. став 3.); да (…) о жалбама државних службеника из судова одлучује Жалбена комисија судова (члан 144. став 1.).
Одредбама Закона о седиштима и подручјима судова и јавних тужилаштава („Службени гласник РС“, број 116/08) основана је нова мрежа судова (члан 1.), међу којима и Основни суд у Зајечару, поред осталог, за територију општине Сокобања, са судском јединицом у Сокобањи (члан 3. тачка 7)), а даном почетка примене тог закона, односно 1. јануара 2010. године (члан 19.), престали су са радом судови основани претходним Законом о седиштима и подручјима судова и јавних тужилаштава („Службени гласник РС“, бр. 63/01 и 42/02), међу којима је и Општински суд у Сокобањи. Одредбама члана 16. Закона било је прописано: да потребна средства за рад, опрему, архиву и запослене судова и јавних тужилаштава која престају да раде даном почетка примене овог закона, као и из окружних судова и окружних јавних тужилаштава, преузимају судови и јавна тужилаштва у складу са надлежношћу одређеном овим законом, Законом о уређењу судова и Законом о јавном тужилаштву (став 1.); да ће Високи савет судства и Државно веће тужилаца образовати комисије које ће донети решења о распоређивању запослених из судова и јавних тужилаштава из става 1. овог члана, у складу са привременим актом о унутрашњем уређењу и систематизацији радних места, који ће донети министар надлежан за правосуђе до 1. септембра 2009. године (став 3.).
Одредбама Закона о седиштима и подручјима судова и јавних тужилаштава („Службени гласник РС“, број 101/13) основана је почев од 1. јануара 2014. године нова мрежа судова (члан 1.), међу којима и Основни суд у Алексинцу, поред осталог, за територију општине Сокобања, са судском јединицом у Сокобањи (члан 3. став 1. тачка 1)). Одредбама члана 16. Закона било је прописано: да судови и јавна тужилаштва која су основана овим законом преузимају потребна средства за рад, опрему, архиву и запослене из судова и јавних тужилаштава која су основана Законом о седиштима и подручјима судова и јавних тужилаштава („Службени гласник РС“, број 116/08) (став 1.); да ће Високи савет судства и Државно веће тужилаца образовати комисије које ће донети решења о распоређивању запослених из судова и јавних тужилаштава из става 1. овог члана, у складу са привременим актом о унутрашњем уређењу и систематизацији радних места, који ће донети министар надлежан за правосуђе до 1. децембра 2013. године (став 3.).
5. Испитујући постојање Уставом утврђених претпоставки за вођење поступка по спојеним уставним жалбама, Уставни суд констатује да је подноситељка покренула два паралелна поступка ради враћања на рад у Основни суд у Алексинцу, по истеку трећег мандата на функцији секретара СО Сокобања.
Прво, подноситељка је поднела захтеве од 30. јуна 2016. године председнику Основног суда у Алексинцу и 21. септембра 2016. године Високом савету судства, прослеђен Жалбеној комисији судова, којима је тражила доношење решења о враћању на рад и распоређивању, о којима није одлучено. До одлучивања о тим захтевима није могао довести управни спор окончан оспореном пресудом Врховног касационог суда од 12. марта 2021. године, који је подноситељка покренула против акта Жалбене комисије судова од 13. децембра 2017. године, имајући у виду да је наведеном пресудом утврђено да тај акт, којим је подноситељка обавештена да се не може поступати по њеном захтеву од 21. септембра 2016. године, по својој правној природи и садржини није акт против кога се може водити управни спор.
Друго, подноситељка је поднела тужбу у парничном поступку од 24. октобра 2016. године, тражећи да се утврди да је у радном односу на неодређено време и враћање на рад, који поступак је окончан оспореним решењем Врховног касационог суда од 6. октобра 2022. године. Тужба у парничном поступку је одбачена као неблаговремена, јер је оцењено да је поднета по истеку Законом прописаног рока, који је износио 90 дана рачунајући од 30. јуна 2012. године, када је истекао период на који је подноситељки било одобрено мировање радног односа.
Имајући у виду да захтеви од 30. јуна и 21. септембра 2016. године и тужба у парничном поступку од 24. октобра 2016. године садрже исти захтев да се подноситељка врати на рад у Основни суд у Алексинцу, у чијем саставу је Судска јединица у Сокобањи, Уставни суд је наведене поступке у којима је подноситељка покушала да регулише свој радноправни статус у својству државног службеника у суду, после престанка функције на коју је била постављена и мировања радног односа у суду, разматрао као целину.
Оцењујући испуњеност претпоставке о исцрпљености правних средстава пре подношења уставних жалби, Уставни суд је узео у обзир релевантне ставове из праксе Европског суда за људска права, који је успоставио начелне изузетке од примене правила о исцрпљености домаћих правних лекова, који се могу применити и на поступак по уставној жалби, која је као и представка Европском суду, супсидијарног карактера. Правило о исцрпљености домаћих правних средстава мора се применити уз одређени степен флексибилности и без претераног формализма, те оно није апсолутно и не примењује се аутоматски. Од кључног значаја је узети у обзир посебне околности сваког појединачног случаја, што значи како постојање формалних правних лекова у правном систему одређене државе, тако и општи контекст у коме се они примењују, као и личне околности подносиоца представке. Стога је потребно испитати да ли је подносилац, с обзиром на све околности датог предмета, учинио све што би се од њега могло разумно очекивати да исцрпи домаће правне лекове. Био би претерани формализам ако би се од подносиоца представке захтевало да користи правна средства на чију примену га не обавезује ни највиши суд у земљи (пресуда ЕСЉП, Велико веће, D.H. и други против Чешке Републике, број представке 57325/00, од 13. новембра 2007. године, ст. 116. и 118.). Ако унутрашње право пружа могућност да се користи неколико паралелних правних лекова у разним областима права, подносилац представке који настоји да добије правно задовољење за наводно кршење Конвенције помоћу једног од тих правних лекова, није нужно дужан да примени и друге правне лекове који суштински имају исти циљ (ЕСЉП, Jasinskis против Летоније, број представке 45744/08, од 21. децембра 2010. године, став 50. и ст. 53-54.). Другим речима, ако постоји више од једног потенцијално делотворног правног лека, од подносиоца представке се тражи да прибегне само једном од њих. Подносилац треба да изабере правни лек који је најпримеренији његовом предмету (ЕСЉП, одлука Moreira Barbosa против Португалије, број представке 65681/01, од 29. априла 2004. године).
Уставни суд је потом испитао у ком поступку је подноситељка могла да оствари и заштити своја права у конкретном случају. Уставни суд је пошао од тога да је државни службеник, према Закону о државним службеницима, поред осталог, лице чије се радно место састоји од послова из делокруга судова. О правима и дужностима државног службеника, по правилу, одлучује руководилац државног органа решењем, а њихова заштита се обезбеђује у жалбеном поступку, који се води пред одговарајућом жалбеном комисијом, и по тужби у управном спору, који се води пред Управним судом. У поступку одлучивања о правима и дужностима државних службеника примењује се Закон о општем управном поступку, изузев код одлучивања о одговорности за штету када се примењују правила парничног поступка. Судска заштита државних службеника у овој ситуацији се остварује у управном спору по правилима Закона о управним споровима, а не у радном спору по правилима Закона о парничном поступку.
Из наведеног произлази да је подноситељка остваривање права на враћање на рад у својству државног службеника могла да захтева у првостепеном управном поступку пред председником суда у који је тражила да се врати на рад, а заштиту тих права у другостепеном управном поступку пред Жалбеном комисијом судова, а потом и у управном спору пред Управним судом. Дакле, правна заштита у случају неодлучивања руководиоца о захтеву за враћање на рад као државног службеника не може се тражити тужбом у парничном поступку, већ подношењем правних средства због ћутања управе прописаних Законом о општем управном поступку и Законом о управним споровима.
Стога је Уставни суд нашао да је уставноправно неприхватљива оцена Врховног касационог суда изражена у оспореном решењу од 6. октобра 2022. године да је подноситељка делотворну судску заштиту могла да оствари у парничном поступку и то само у одређеном року који је истекао 2012. године.
Са једне стране, подноситељка је пре подношења уставне жалбе од 2. марта 2023. године искористила правна средства у парничном поступку који је окончан оспореним решењем Врховног касационог суда од 6. октобра 2022. године. Са друге стране, подноситељка пре подношења уставне жалбе од 14. априла 2021. године није искористила правна средства због ћутања управе која су јој стајала на располагању због неодлучивања о захтевима за враћање на рад од 30. јуна и 21. септембра 2016. године, што се није могло постићи подношењем тужбе у управном спору против акта (обавештења) Жалбене комисије судова.
Полазећи од тога да је Врховни касациони суд у решењу од 6. октобра 2022. године указао подноситељки да је делотворну судску заштиту могла да оствари у парничном поступку и то само у одређеном року који је истекао још 2012. године, да изван парничног поступка ни један државни орган није прихватио да одлучује о захтевима подноситељке за враћања на рад, већ јој је, штавише, један такав захтев и враћен, иако је постојала обавеза да се по службеној дужности уреди њен радноправни статус, што још увек није учињено, нити јој је указано на то да је своја права могла да оствари и заштити у складу са правилима управног поступка и управног спора, Уставни суд сматра да за подноситељку други правни пут, односно управни поступак и управни спор, није био у довољној мери известан, након доношења решења Врховног касационог суда од 6. октобра 2022. године. Стога, Суд закључује да се у конкретном случају од подноситељке није могло очекивати, нити тражити, да поред подношења тужбе и изјављивања жалбе и ревизије о којима су одлучили надлежни судови у парничном поступку, покуша да, пре обраћања Уставном суду, заштиту права оствари и другим правним средствима због неодлучивања о њеном захтеву за враћање на рад од 30. јуна 2016. године. При томе, други захтев за враћање на рад од 21. септембра 2016. године није релевантан за даљу оцену, јер је пре њега поднет поменути захтев исте садржине о коме није одлучено, због чега није било потребно подносити други захтев, који је уосталом и враћен подноситељки.
Сагласно претходно изложеном, Уставни суд оцењује да постоје Уставом утврђене претпоставке за вођење поступка и одлучивање о уставној жалби подноситељке.
6. Подноситељка у обема уставним жалбама повреду означених уставних права образлаже тиме што јој није било дозвољено да се врати на рад у Основни суд у Алексинцу, по престанку функције на коју је постављена и престанку мировања радног односа, иако претходно није донето решење о престанку радног односа.
Полазећи од тога да претходно наведени поступци у којима је подноситељка покушала да регулише свој радноправни статус нису довели до доношења било какве одлуке о томе, при чему таква одлука још увек није донета, Уставни суд је ове наводе уставне жалбе разматрао са становишта истакнутих повреда права на правично суђење из члана 32. став 1. Устава и права на рад из члана 60. став 1. Устава.
Уставни суд најпре констатује да, иако приликом нормирања уставног права на правично суђење, није изричито утврђено право на приступ суду, оно чини његов иманентни и неодвојиви део, као нужни услов да би се ово право уопште могло остварити. Ово зато, јер ако се странци онемогући расправљање и одлучивање пред судом или другим државним органом, односно организацијом која врши јавна овлашћења, о постављеном захтеву, сви остали елементи сложеног права на правично суђење постају илузорни и апстрактни, односно беспредметни (видети Одлуку Уставног суда Уж-11610/2013 од 23. октобра 2014. године). Уставни суд констатује да подноситељка није могла пред надлежним органом – председником суда ни да покрене поступак ради враћања на рад и регулисања свог радноправног статуса, у коме је даља правна заштита обезбеђена пред Жалбеном комисијом судова и Управним судом.
Право на рад, у складу са законом, подразумева, поред осталог, право запосленог да се под законом прописаним условима врати на рад код послодавца код кога му је мировао радни однос и право да му радни однос не престане на начин супротан закону. У тим случајевима, запосленом мора бити достављено решење којим је одлучено о његовим правима, обавезама и одговорности, у чијем образложењу се морају навести разлози који са становишта одредаба меродавног права упућују на донету одлуку, од чега зависи остваривање делотворне правне заштите. Уставно право на рад је у конкретном случају ближе уређено одредбама Закона о раду којима је прописан институт мировања радног односа и одредбама Закона о државним службеницима којима су прописани начини и разлози престанка радног односа државног службеника и његова правна заштита.
Уставни суд је повреде права на приступ надлежном државном органу, као елемент права на правично суђење, и права на рад разматрао у односу на радњу неодлучивања о захтеву подноситељке за враћање на рад од 30. јуна 2016. године који је поднет председнику Основног суда у Алексинцу, од кога је подноситељка могла да захтева остваривање права на рад, у складу са законом.
Мировање радног односа је регулисано одредбама члана 79. Закона о раду, којима је прописано када долази до мировања радног односа запосленог и његовог поновног активирања. Одредбом члана 2. став 2. Закона о раду је прописано да се одредбе тог закона примењују и на запослене у државним органима, ако законом није друкчије одређено, што се односи на одредбе тог закона о мировању радног односа. Да би запослени остварио право на мировање радног односа дужан је да поднесе писани захтев послодавцу, уз достављање потребних доказа, поводом кога је послодавац дужан да доносе решење којим се одобрава мировање радног односа из законом прописаног разлога. Мировањем радног односа обезбеђује се очување радног односа, који и даље постоји док траје мировање. Запослени коме мирују права и обавезе из радног односа, има право да се, по престанку разлога и истеку рока одређеног у решењу о мировању, у законом прописаном року врати на рад код послодавца, чиме се поново успостављају наведена права и обавезе. То подразумева доношење решења послодавца о враћању на рад и распоређивању на одређене послове, подношење пријаве на обавезно социјално осигурање и ступање запосленог на рад. При томе је враћање на рад могуће само из статуса мировања радног односа које је одобрено решењем послодавца.
У конкретном случају, подноситељка је била на функцији секретара СО Сокобања у периоду од 1. новембра 2004. до 24. јуна 2016. године, у три узастопна мандата, с тим што јој је, по престанку функције, утврђено право на накнаду плате у трајању од три месеца, до 24. септембра 2016. године. До постављења на наведену функцију била је виши судијски сарадник у Општинском суду у Сокобањи у радном односу на неодређено време. Подноситељки је решењима Општинског суда у Сокобањи од 2. новембра 2004. и 3. септембра 2008. године, по њеним захтевима, одобрено мировање радног односа у том суду, оба пута на период од по четири године, због постављења на функцију. Током мировања радног односа подноситељка није обављала фактички рад у суду, али је и даље била у радном односу који је био у стању мировања. При томе је 1. јануара 2010. године, током другог мандата подноситељке од 2008. до 2012. године, дошло до успостављања нове мреже судова у Републици Србији, те је Општински суд у Сокобањи престао да ради и његов правни следбеник је био Основни суд у Зајечару, а 1. јануара 2014. године, током трећег мандата подноситељке од 2012. до 2016. године, основан је Основни суд у Алексинцу, са Судском јединицом у Сокобањи. Приликом распоређивања државних службеника из Општинског суда у Сокобањи у Основни суд у Зајечару, почев од 1. јануара 2010. године, подноситељка није узета у обзир, као ни приликом распоређивања државних службеника у Основни суд у Алексинцу, почев од 1. јануара 2014. године.
Подноситељка је 30. јуна 2016. године поднела захтев за враћање на рад председнику Основног суда у Алексинцу, који о том захтеву није одлучио. Подноситељка због неодлучивања о том захтеву није поднела жалбу због ћутања управе, а потом евентуално и тужбу због ћутања управе, већ је покренула парнични поступак ради утврђења постојања радног односа и враћања на рад, као и управни спор против акта (обавештења) Жалбене комисије судова, што су поступци у којима, по претходно датој оцени, није могла исходовати доношење одлуке о свом радноправном статусу у суду у који је тражила враћање на рад.
Уставни суд указује на то да је приликом одлучивања о захтеву подноситељке за враћање на рад после престанка функције на коју је била постављена, претходно потребно утврдити до када је подноситељки мировао радни однос у суду и у зависности од тога утврдити да ли је подноситељки радни однос престао пре подношења захтева за враћање на рад. Председник Основног суда у Алексинцу и Жалбена комисија судова нису прихватили да одлучују о њеним захтевима за враћање на рад, наводећи да она није државни службеник и није распоређена на рад у том суду. Међутим, Уставни суд констатује да је подноситељка управо тражила да се врати на рад у својству државног службеника и да претходно није донето решење којим се утврђује из ког разлога и када је подноситељки престао радни однос који је мировао због постављења на функцију, иако је постојала обавеза да се по службеној дужности решењем уреди њен радноправни статус у суду. На ту обавезу није могла утицати чињеница да је Општински суд у Сокобањи, у коме је подноситељки 2004. и 2008. године било одобрено мировање радног односа, престао да ради 1. јануара 2010. године, имајући у виду да је надлежност и запослене из тог суда преузео Основни суд у Зајечару, са Судском јединицом у Сокобањи, а да је наведена судска јединица од 1. јануара 2014. године у саставу Основног суд у Алексинцу.
Овај суд указује на то да је одредбом члана 193. став 1. Закона о раду, која се сагласно одредбама члана 2. став 2. тог закона и члана 4. став 1. Закона о државним службеницима, примењује и на права и дужности државних службеника, прописано да се запосленом у писменом облику доставља решење о остваривању права, обавеза и одговорности, са образложењем и поуком о правном леку. Последица недоношења решења којим се утврђује законом прописани разлог и датум престанка радног односа подноситељке који је мировао у суду, као и разлог због кога не може да се врати на рад, са образложењем и поуком о правном леку, јесте да подноситељка то не може да оспори делотворним правним средствима – жалбом прописаном одредбом члана 16. став 1. Закона о државним службеницима, а потом евентуално и тужбом прописаном одредбом члана 143. став 3. тог закона.
Полазећи од свега изложеног, Уставни суд оцењује да радноправни статус подноситељке није уређен у складу са законом, јер никакво решење о томе није донето. С обзиром на то да постоји обавеза доношења таквог решења по захтеву подноситељке за враћање на рад који је 30. јуна 2016. године поднет председнику Основног суда у Алексинцу, Уставни суд је утврдио да је подноситељки због непокретања поступка и неодлучивања о том захтеву у дугом временском периоду повређено право на приступ надлежном државном органу, као елемент права на правично суђење из члана 32. став 1. Устава, и право на рад из члана 60. став 1. Устава. Стога је Суд, сагласно одредби члана 89. став 1. Закона о Уставном суду („Службени гласник РС“, бр. 109/07, 99/11 и 18/13 – Одлука УС, 40/15 – др. закон, 103/15, 10/23, 92/23 и 47/26), усвојио уставну жалбу у односу на наведену радњу, одлучујући као у тачки 1. изреке.
Уставни суд, не улазећи у то да ли су испуњени законом прописани услови за враћање подноситељке на рад после престанка функције на коју је била постављена или за престанак радног односа, овом одлуком не прејудицира одлуку надлежног органа о њеном радноправном статусу.
7. На основу одредбе члана 89. став 2. Закона о Уставном суду, Уставни суд је у тачки 2. изреке наложио надлежном државном органу да у року од 30 дана од дана пријема ове одлуке Уставног суда доносе одлуку којом се уређује радноправни статус подноситељке уставне жалбе, у складу са законом. У том смислу се ова одлука Уставног суда доставља Основном суду у Зајечару и Основном суду у Алексинцу ради поступања у складу са тачком 2. изреке.
8. Како подноситељка у конкретном случају није могла да оствари делотворну заштиту права на рад у управном спору који је окончан оспореном пресудом Врховног касационог суда Узп. 23/2021 од 12. марта 2021. године, нити у парничном поступку који је окончан оспореним решењем Врховног касационог суда Рев2. 2071/2021 од 6. октобра 2022. године, Уставни суд није посебно разматрао уставне жалбе у односу на наведене оспорене судске одлуке. Такође, Суд није разматрао ни истакнуте повреде других уставних права и уставног начела, с обзиром на то да је утврдио повреду права на правично суђење и права на рад и одредио начин отклањања штетних последица утврђених повреда.
9. Одлучујући о захтеву за накнаду нематеријалне штете истакнутом у уставној жалби од 2. марта 2023. године, Уставни суд констатује да је наведеном уставном жалбом оспорено решење Врховног касационог суда Рев2. 2071/2021 од 6. октобра 2022. године, којим је окончан парнични поступак, у коме подноситељка није могла да оствари делотворну заштиту права на рад, већ је то могла само у управном поступку и управном спору. Имајући то у виду, као и да је утврђивање повреде права на правично суђење и права на рад довољна мера да се постигне адекватна и правична сатисфакција подноситељки уставне жалбе, те да је претходно одређено да ће се штетне последице због учињених повреда права отклонити доношењем одлуке надлежног државног органа којом се уређује радноправни статус подноситељке, у складу са законом, Уставни суд је, сагласно одредби члана 89. став 3. Закона о Уставном суду, одбио захтев за накнаду нематеријалне штете, одлучујући као у тачки 3. изреке.
10. У погледу захтева подносиоца уставне жалбе за накнаду трошкова поступка пред Уставним судом истакнутом у уставној жалби од 2. марта 2023. године, Уставни суд подсећа да је у својој досадашњој пракси више пута разматрао наведено питање, те да је заузео начелан став да, у смислу члана 6. Закона о Уставном суду, нема основа за накнаду трошкова поступка пред Уставним судом. Како у конкретном случају не постоје било какве изузетне и посебне околности које би оправдале другачију примену члана 6. став 2. Закона о Уставном суду (видети пресуду ЕСЉП, Драган Ковачевић против Хрватске, број представке 49281/15, од 12. маја 2022. године, став 83.), посебно због тога што се наведена уставна жалба односи на парнични поступак, у коме подноситељка није могла да оствари делотворну заштиту права на рад, Суд је, сагласно одредби члана 36. став 1. тачка 7) Закона о Уставном суду, одбацио овај захтев, решавајући као у тачки 4. изреке.
11. Полазећи од свега изнетог, Уставни суд је, на основу одредаба члана 42б став 1. тачка 1), члана 45. тачка 9), члана 46. тачка 9) и члана 47. став 2. Закона о Уставном суду и члана 89. Пословника о раду Уставног суда, донео Одлуку као у изреци.
ПРЕДСЕДНИК ВЕЋА
др Владан Петров, с.р.