Уставни суд, Велико веће, у саставу: председник Суда Снежана Марковић, председник Већа и судије Весна Илић Прелић, др Драгана Коларић, др Тамаш Корхец (Korhecz Tamás), Гордана Ајншпилер Поповић, др Владан Петров, др Наташа Плавшић и др Милан Шкулић, чланови Већа, на основу члана 167. став 1. тачка 1. Устава Републике Србије, на седници Већа одржаној 20. марта 2025. године, донео је
Р Е Ш Е Њ Е
1. Одбацује се иницијатива за покретање поступка за оцену уставности и сагласности са потврђеним међународним уговором одредаба члана 25. став 3, члана 29. став 2. и члана 31. став 1. Закона о попису становништва, домаћинстава и станова 2022. године („Службени гласник РС“, бр. 9/20 и 35/21).
2. Одбацује се иницијатива за покретање поступка за оцену уставности и сагласности са потврђеним међународним уговором Закона из тачке 1. у целини.
О б р а з л о ж е њ е
Уставном суду је поднета заједничка иницијатива пет подносилаца за покретање поступка за оцену уставности и сагласности са потврђеним међународним уговором одредаба Закона наведених у изреци, као и Закона у целини.
Подносиоци иницијативе сматрају да оспорени Закон не гарантује обраду, чување и брисање прикупљених личних података (идентификатора) на начин како то захтевају начела за организацију и спровођење пописа у државама чији правни систем предвиђа начело приватности и заштите података о личности као основно право и у том смислу истичу: да принцип из члана 31. став 1. Закона по коме се сви у попису прикупљени подаци, укључујући и строго личне податке, чувају трајно, представља повреду члана 42. Устава; да је начело искључивог коришћења података у статистичке сврхе у члану 29. став 2. Закона прецизирано на нов и непрецизан начин који представља правно недопуштено сужење тог начела, а посредно и повреду принципа nemo tenetur (према коме се појединцу гарантује да никад неће бити обавезан да сам износи чињенице и могуће доказе против себе, односно да нико није обавезан да сам себе оптужује); да одредбе о чувању тајне у члану 25. став 3. у вези са чланом 33. тачка 3. Закона не представљају правно довољне мере за ефективну заштиту личних података, што из угла члана 42. Устава образује повреду активне обавезе законодавца да у случају када прикупља личне податке предвиди и евидентно ефективне облике њихове заштите; да опште правило трајног чувања података из члана 31. став 1. Закона није у складу ни са потврђеним међународним уговором – чланом 5. тачка е) Конвенције о заштити лица у односу на аутоматску обраду података. Образлажући овакво своје мишљење, подносиоци иницијативе, поред осталог, наводе: да је законодавац у члану 31. став 1. Закона као опште правило предвидео да се сви подаци, у смислу члана 6. овог закона, без обзира на то да ли су у питању општи подаци који улазе у статистику или помоћни лични подаци који служе контроли квалитета и свеобухватности пописа чувају трајно, што је противно начелу о заштити података о личности из члана 42. Устава, које је систематизовано у оквиру дела Устава којим се уређује материја основних права и слобода, те да су евентуална ограничења или умањења тог права дозвољена само у складу са начелом сразмерности из члана 20. став 3. Устава и да се применом критеријума начела сразмерности у оцени члана 31. став 1. Закона долази до тога да је одредба, у погледу дела императива да се лични подаци морају чувати трајно, несразмерна и да није у сагласности са Уставом; да правило трајног чувања дела података из члана 6. Закона који су лични (име и презиме, име једног родитеља, ЈМБГ, тачна адреса становања итд.), за разлику од трајног чувања општих података (број матерњих говорника српског језика, број мушкараца, број жена), нема легитимни циљ; да је оспореном одредбом члана 29. став 2. Закона значајно релатизована, односно сужена одредба става 1. у истом члану Закона; да ако је смисао оспорене одредбе става 1. члана 29. Закона да прецизира садржај одредбе у ставу 1. истог члана Закона, онда се подаци прикупљени у попису не могу користити за утврђивање обавезе (нпр. висине пореског дуга, обавезе издржавања), али би могли да се користе у разне друге нестатистичке сврхе, као што је утврђивање забрана, утврђивање услова за запошљавање или утврђивање кривице; да сужење начела ексклузивног коришћења података у статистичке сврхе у оспореном Закону представља темељни проблем за примену овог закона и спровођење прописа и није спојиво са Уставом; да обавеза према којој је свако лице (које се обухвата пописом) дужно да на свако питање да тачан и потпун одговор представља повреду принципа (nemo tenetur) утемељеног у члану 3. и члану 23. став 1. Устава; да је законодавац пропустио да прикупљене податке означи као службену тајну, те да је и у том осетљивом домену превидео значај и домашај заштите података о личности у савременом уставном оквиру; да из члана 42. Устава проистиче позитивна обавеза законодавца да предвиди евидентно ефективне мере за заштиту тајности података који се на основу закона прикупљају, а да је у члану 25. став 3. оспореног Закона предвиђена обична обавеза чувања тајне и да су адресати те обавезе само лица која учествују у попису, а не и остала лица која услед функције или послова које обављају код органа задуженог за спровођење пописа и повезаних правних лица могу доћи до грађе и садржаја осетљивих личних података; да казнени оквир предвиђен за одавање пописне тајне – члан 33. тачка 3) Закона ни изблиза није сразмеран обиму штете и тежини деликта за који је прописана санкција; да би ради ефективне заштите података о личности и приватног – личног, породичног и пословног живота свих грађана податке из пописа требало утврдити као службена тајна, чије одавање представља кривично дело; да је опште правило трајног чувања свих у попису прикупљених података из члана 31. став 1. Закона у супротности са одредбом члана 5. тачка е) Конвенције о заштити лица у односу на аутоматску обраду података, према којој се лични подаци који се аутоматски обрађују смеју, у облику који омогућава идентификацију заинтересованих лица, чувати само у периоду „који не премашује онај неопходан период за сврхе за које су и похрањени“, те да је паушално опште правило из члана 31. став 1. Закона, које прописује трајно чување и општих и личних података, у супротности са обавезом коју је наша држава као држава потписница преузела чланом 5. тачка е) Конвенције Савета Европе број 108, чија су права према члану 18. став 2. Устава део домаћег материјалног уставног права, а обавеза усклађивања домаћег законодавства са потврђеним међународним уговорима утврђена је у члану 194. став 4. Устава. Подносиоци даље критикују законске одредбе и износе мишљење како је Законом требало уредити оспорена решења, при чему као примере наводе: савезни Закон о попису становништва, домаћинстава и имовине из 2002. године, републички Закон о попису становништва, домаћинстава и станова из 2011. године, као и прописе Босне и Херцеговине, Републике Хрватске и Савезне Републике Немачке. Иницијативом се, поред осталог, предлаже покретање поступка за оцену уставности оспорених одредаба Закона и „алтернативно наведеног Закона у целини“ и да Суд „у поступку преко Министарства спољних послова затражи мишљење Саветодавног комитета из члана 19. тачка д) Конвенције о заштити лица у односу на аутоматску обраду података на околност сагласности општег правила трајног чувања података из члана 31. став 1. спорног Закона са конвенцијским правом“. Уз иницијативу достављени су: извод из пресуде немачког Савезног уставног суда BVerfGE 65, 1 (на српском језику); Правилник о уништавању пописне грађе Босне и Херцеговине и хрватски Напутак о уништавању основне пописне грађе.
У мишљењу Народне скупштине, доносиоца оспореног Закона, наводи се: да је Актом о процени утицаја на заштиту података о личности у попису становништва, домаћинстава и станова 2021. године, који је донео директор Републичког завода за статистику, између осталог, а везано за члан 92. Закона о заштити података о личности, констатовано да је ограничење права на приступ подацима, права на исправку и допуну, права на ограничење обраде и права на приговор неопходно, јер се у процесу обраде података прикупљених пописом уклањају идентификатори, тј. сви подаци о лицу на основу којих је могуће идентификовати лице на које се подаци односе; да се у смислу наведеног и обрада посебних врста података о личности, односно података о националној припадности, матерњем језику и вероисповести врши искључиво у статистичке сврхе, тј. у циљу добијања агрегираних података о укупном броју и територијалном распореду припадника различитих националних и верских заједница, као и укупном броју и територијалном распореду говорника различитих матерњих језика, при чему се обрадом не открива етничко порекло, нити се откривају верска уверења појединих лица, јер се обрађују анонимизирани подаци, тј. подаци којима су уклоњене или модификоване идентификационе варијабле како би се онемогућила идентификација лица на које су се подаци претходно односили; да из наведеног јасно произлази да се подаци прикупљени у Попису обрађују у статистичке сврхе, уз примену свих техничких и организационих мера за спречавање идентификације особе на коју се подаци односе, укључујући и псеудонимизацију, те да се чувају трајно, али без идентификатора након завршене обраде података која је у складу са одредбама Закона предвиђена да траје до 30. јуна 2024. године, те да предметне одредбе Закона нису у супротности са чланом 42. Устава; да имајући у виду да је чланом 29. став 1. Закона прописано да се „подаци прикупљени у Попису користе искључиво у статистичке сврхе и Републички завод за статистику их не може уступати другим физичким и правним лицима“, оспорени члан 29. став 2. Закона не искључује, нити на било који начин сужава став 1. истог члана Закона, па стога предметне одредбе нису у супротности са чл. 3. и 23. Устава, као ни са начелом „nemo tenetur“; да поводом оспоравања члана 25. став 3, а у вези са чланом 33. тачка 3) Закона, израз „друга лица која су задужена за обављање послова у вези са Пописом“ обухвата најшири круг лица задужених за обављање послова у вези са Пописом, те да се односи на свако лице које у оквиру свог рада обавља било који посао у вези са Пописом (пописивачи, инструктори, општински координатори, лица задужена за теренску реализацију постпописне анкете, информатичари и др.); да је употреба, заштита и чување података прикупљених у Попису предмет уређења у посебној глави VII Закона, те да је заштита личних података Законом врло детаљно и прецизно уређена и да нема места разматрању повреде Уставом загарантованих права и да стога предметне одредбе нису у супротности са чланом 42. Устава; да је ради консултација нацрт Закона, у поступку доношења, достављен и Европској комисији која је оценила да је Закон усклађен са релевантним законодавством Европске уније, те да стога оспорена одредба члана 31. став 1. Закона није у супротности са чланом 5. тачка е) потврђене међународне Конвенције о заштити лица у односу на аутоматску обраду података.
У спроведеном претходном поступку, Уставни суд је констатовао да је оспорени Закон донела Народна скупштина, на седници одржаној 4. фебруара 2020. године, као и да је овај закон ступио на снагу 12. фебруара 2020. године. Оспореним Законом се уређују припрема, организација и спровођење Пописа становништва, домаћинстава и станова 2022. године у Републици Србији (у даљем тексту: Попис), период пописивања, начин прикупљања података, јединице које се обухватају Пописом, садржај Пописа, обавезе државних и других органа и организација у припреми, организацији и спровођењу Пописа, финансирање Пописа, дужности лица која обављају послове у вези са Пописом, дужности лица која се обухватају Пописом, обрада података, објављивање пописних резултата, употреба, заштита и чување података прикупљених у Попису (члан 1.). Оспореним одредбама Закона је прописано: да је лице из става 2. овог члана (пописивач, инструктор и друго физичко лице ангажовано у Попису) дужно да чува као тајну све податке о пописаним лицима до којих дође током обављања послова који су му поверени (члан 25. став 3.); да се подаци прикупљени у Попису не могу употребљавати у сврху утврђивања обавеза грађана, нити се могу користити као доказ за остваривање права грађана (члан 29. став 2.); да се подаци прикупљени у Попису чувају трајно, у електронској форми (члан 31. став 1.).
Одредбама Устава Републике Србије, у односу на које је тражена оцена уставности, утврђено је: да је владавина права основна претпоставка Устава и почива на неотуђивим људским правима, да се владавина права остварује слободним и непосредним изборима, уставним јемствима људских и мањинских права, поделом власти, независном судском влашћу и повиновањем власти Уставу и закону (члан 3.); да је људско достојанство неприкосновено и сви су дужни да га поштују и штите (члан 23. став 1.); да је зајемчена заштита података о личности, да се прикупљање, држање, обрада и коришћење података о личности уређују законом; да је забрањена и кажњива употреба података о личности изван сврхе за коју су прикупљени, у складу са законом, осим за потребе вођења кривичног поступка или заштите безбедности Републике Србије, на начин предвиђен законом, да свако има право да буде обавештен о прикупљеним подацима о својој личности, у складу са законом, и право на судску заштиту због њихове злоупотребе (члан 42.).
Разматрајући оспорене одредбе Закона у смислу навода изнетих у иницијативи, а имајући при том у виду како садржину оспореног Закона у целини, тако и других закона који уређују поједина питања која су од значаја за прописивање оспорених законских решења, Уставни суд је закључио да се разлози оспоравања иницијатора заснивају на погрешном и непотпуном сагледавању значења оспорених одредаба Закона. Тако је, сагласно одредбама члана 42. ст. 2. и 3. Устава којима је зајемчена заштита података о личности, оспореном одредбом члана 25. став 3. Закона стриктно прописана дужност пописивача, инструктора и другог физичког лица које је ангажовано у Попису становништва, домаћинстава и станова 2022. године у Републици Србији (у даљем тексту: Попис) да чува као тајну све податке о пописаним лицима до којих дође током обављања послова који су му поверени. Сагласно одредбама члана 2. став 1. тач. 4) и 5) Закона, пописивач је лице које је овлашћено да на терену прикупља податке непосредно од лица која се пописују, а инструктор лице које је овлашћено да обучава пописиваче и да прати и контролише њихов рад током теренског прикупљања података. Значи, законодавац је овластио ова лица, као и друга лица ангажована у Попису, да обављају послове прикупљања и обраде података физичких лица, али уз обавезу да као тајну чувају све податке о пописаним лицима, а с тим у вези је прописао и санкцију (новчану казну) уколико та лица прекрше ову обавезу (члан 33. тачка 3) оспореног Закона). Такође су Кривичним закоником („Службени гласник РС“, бр. 85/05, 88/05 – исправка, 107/05 – исправка, 72/09, 111/09, 121/12, 104/13, 108/14, 94/16, 35/19 и 94/24), у оквиру кривичних дела против слобода и права човека и грађанина, прописана кривична дела: „Неовлашћено откривање тајне“ (члан 141.) и „Неовлашћено прикупљање личних података“ (члан 146.). Одредбом члана 141. став 1. Кривичног законика је прописана новчана казна или затвор до једне године лицима који неовлашћено открију тајну коју су сазнали у вршењу свог позива, док је одредбама члана 146. ст. 1. и 3. истог Законика предвиђено да ће се новчаном казном или казном затвора до једне године казнити онај ко податке о личности који се прикупљају, обрађују и користе на основу закона неовлашћено прибави, саопшти другом или употреби у сврху за коју нису намењени, а да ће се казном затвора до три године казнити службено лице уколико ово дело учини у вршењу службе. На овај начин је законодавац у оба закона прописао санкције у случају да лица којима су поверени послови припреме, организације и спровођења Пописа открију податке које су дужни да чувају као тајну, или употребе у сврху за коју нису намењени, те стога нису основани наводи иницијативе да из угла члана 42. Устава нису законом предвиђени ефективни облици заштите података о личности који се прикупљају и обрађују Пописом.
Оспореним Законом је прописано да се подаци прикупљени у Попису користе искључиво у статистичке сврхе (члан 29. став 1.), док се за потребе коришћења пописних података у научноистраживачке сврхе образује посебна база са анонимизираним микроподацима (члан 29. став 4.). Анонимизирани микроподаци су подаци којима су уклоњене или модификоване идентификационе варијабле како би се онемогућила идентификација лица на које су се подаци претходно односили (члан 2. став 1. тачка 13) Закона). Оспореном одредбом члана 29. став 2. Закона је само додатно прописано да се подаци прикупљени у Попису не могу употребљавати у сврху утврђивања обавеза грађана, нити се могу користити као доказ за остваривање права грађана, чиме ова забрана не искључује, нити ограничава уставну и законску обавезу да се ови подаци (подаци о личности) могу користити искључиво у сврхе предвиђене законом, односно у конкретном случају у статистичке сврхе. Стога наводи иницијатора да се оспореном одредбом члана 29. став 2. Закона искључује, односно сужава став 1. истог члана Закона и да се тиме посредно повређује начело „nemo tenetur se ipsum accusare“, а с тим у вези и начело о владавини права из члана 3. Устава и право на људско достојанство из члана 23. став 1. Устава, нису основани, с обзиром на то да се тако прикупљени подаци не могу користити у неке друге сврхе, осим статистичких, док за потребе коришћења тих података у научноистраживачке сврхе, Републички завод за статистику образује посебну базу са анонимизираним микроподацима. Осим тога, оспорени Закон налаже да се подаци о личности прикупљени у статистичке сврхе, обрађују уз примену свих техничких и организационих мера за спречавање идентификације особе на коју се подаци односе, укључујући и псеудонимизацију (обраду на начин који онемогућава приписивање података о личности одређеном лицу без коришћења додатних података, под условом да се ови додатни подаци чувају посебно и да су предузете техничке, организационе и кадровске мере које обезбеђују да се податак о личности не може приписати одређеном или одредивом лицу), као и да се обрада података о личности врши у складу са законом који уређује заштиту података о личности (члан 27. ст. 3. и 4.). Такође је оспореним Законом прописано да Републички завод за статистику (који припрема, организује и спроводи Попис) може користити податке прикупљене Пописом за успостављање статистичких регистара, у складу са законом који уређује област званичне статистике и законом који уређује заштиту података о личности, као и да за потребе коришћења пописних података у научноистраживачке сврхе, Републички завод за статистику образује посебну базу са анонимизираним микроподацима (члан 29. ст. 3. и 4.). Законом о званичној статистици („Службени гласник РС“, број 104/09), на који упућује оспорени Закон, прописани су, поред осталог, начело статистичке поверљивости и начело употребе личних података искључиво у статистичке сврхе (члан 5. тач. 9) и 10)), којима се налаже да се одредбе о поверљивости примењују од момента када извештајна јединица достави податке одговорним произвођачима званичне статистике (члан 44. став 1.). Извештајне јединице у смислу тог Закона јесу правна лица или њихови делови, затим физичка лица, домаћинства, органи државне управе, органи локалних власти и све остале јединице на територији Републике, које, у оквиру статистичких истраживања, дају податке искључиво у статистичке сврхе (члан 4. тачка 6.)), док је одговорни произвођач званичне статистике државни орган, односно установа, задужен за прикупљање, израду и објављивање података званичне статистике, у складу с петогодишњим статистичким програмом (члан 4. тачка 2)), међу којима и Републички завод за статистику (члан 6. тачка 1)).
Поводом навода иницијативе којима се оспорава одредба члана 31. став 1. Закона којом је прописано трајно чување података прикупљених у Попису, у односу на одредбу члана 5(е) потврђене Конвенције о заштити лица у односу на аутоматску обраду личних података („Службени лист СРЈ – Међународни уговори“, бр. 1/92, „Службени лист СЦГ – Међународни уговори“, бр. 11/05 – др. закон и „Службени гласник РС – Међународни уговори“, бр. 92/08 – др. закон и 12/10), којом је било предвиђено да су лични подаци који се аутоматски обрађују похрањени у облику који омогућује идентификацију заинтересованих лица у периоду који не премашује онај неопходан период за сврхе за које су похрањени, а која је измењена Протоколом о изменама и допунама ове конвенције („Службени гласник РС – Међународни уговори“, број 4/20), тако што је сада прописано да лични подаци који се обрађују треба да буду сачувани у форми која омогућава идентификовање субјекта података не дуже него што је потребно за сврхе за које се обрађују ови подаци (члан 5. став 4д.), Уставни суд указује поново на члан 29. став 3. оспореног Закона, као и на члан 30. и члан 31. став 2. истог Закона којима је прописано да је Републички завод за статистику дужан да предузме све прописане административне, техничке и организационе мере неопходне за заштиту података прикупљених у Попису од нелегалног приступа, објављивања или коришћења, у складу са законом којим се регулише област информационе безбедности и да директор Републичког завода за статистику доноси, у складу са важећим стандардима, посебан акт којим се ближе регулише складиштење и чување података прикупљених у Попису. Тако се, сагласно Акту о процени утицаја за заштиту података о личности у попису становништва, домаћинстава и станова из 2021. године (доступан на сајту Републичког завода за статистику: www.stat.gov.rs), подаци прикупљени у Попису чувају трајно али уз примену свих техничких и организационих мера за спречавање идентификације особе на коју се подаци односе, укључујући и псеудонимизацију. У том смислу се у процесу обраде података прикупљених у статистичке сврхе уклањају идентификатори, односно сви подаци о лицу (име и презиме, ЈМБГ и др.) на основу којих је могуће идентификовати лице на које се подаци односе. Стога, нису основани ни наводи иницијативе да оспорена одредба члана 31. став 1. Закона није у сагласности са Конвенцијом о заштити лица у односу на аутоматску обраду података и са чланом 42. Устава.
Имајући у виду наведено, Уставни суд је, на основу члана 36. став 1. тачка 5) Закона о Уставном суду („Службени гласник“ РС, бр. 109/07, 99/11, 18/13 – Одлука УС, 40/15 – др. Закон, 103/15, 10/23 и 92/23), иницијативу у делу којим се оспоравају одредбе члана 25. став 3, члана 29. став 2. и члана 31. став 1. Закона у односу на Устав и потврђени међународни уговор одбацио као очигледно неосновану, решавајући као у тачки 1. изреке.
Уставни суд додатно указује да није у његовој надлежности да тражи мишљење од тела Савета Европе у погледу сагласности законских одредаба са Конвенцијом о заштити лица у односу на аутоматску обраду личних података, већ Уставни суд само може да, сагласно одредби члана 33. став 2. Закона о Уставном суду, пре покретања поступка затражи мишљење од Народне скупштине, што је у конкретном случају и учињено.
Поводом оспоравања Закона у целини, Уставни суд указује да наводи иницијативе којима се критикују законска решења уз поређење са прописима других држава и износи мишљење како би поједина питања требало уредити не представљају уставноправне разлоге за тврдњу о несагласности оспорених одредаба Закона са Уставом, па је иницијативу у том делу одбацио на основу члана 36. став 1. тачка 7) Закона о Уставном суду, због непостојања претпоставки за вођење поступка, решавајући као у тачки 2. изреке.
Полазећи од свега наведеног, Уставни суд је нашао да изнетим разлозима оспоравања није поткрепљена тврдња да има основа за покретање поступка за оцену уставности и сагласности са потврђеним међународним уговором одредаба члана 25. став 3, члана 29. став 2. и члана 31. став 1. Закона о попису становништва, домаћинстава и станова 2022. године, као и овог закона у целини, па је, на основу члана 53. став 2. Закона о Уставном суду, поднету иницијативу одбацио.
Сагласно свему изнетом, Уставни суд је, на основу одредаба члана 42б став 1. тачка 2) и члана 46. тачка 5) Закона о Уставном суду, донео Решење као у изреци.
ПРЕДСЕДНИК ВЕЋА
Снежана Марковић, с.р.