<п стyле="теxт-алигн: јустифy;">Уставни суд, Велико веће, у саставу: председник Суда Снежана Марковић, председник Већа и судије Мирослав Николић, др Драгана Коларић, Татјана Ђуркић, др Милан Šкулић, др Натаšа Плавšић, Гордана Ајнšпилер Поповић и др Владан Петров, чланови Већа, у поступку по уставној жалби Ж. М. из Београда, на основу члана 167. став 4. у вези са чланом 170. Устава Републике Србије, на седници Већа одржаној 31. октобра 2024. године, донео је
<п стyле="теxт-алигн: јустифy;">
<п стyле="теxт-алигн: центер;">О Д Л У К У
<п стyле="теxт-алигн: јустифy;">
<п стyле="теxт-алигн: јустифy;"> 1. Усваја се уставна жалба Ж. М. и утврђује да је пресудом Управног суда У. 26285/22 од 14. октобра 2022. године подносиоцу уставне жалбе повређено право на имовину, зајемчено чланом 58. Устава Републике Србије.
<п стyле="теxт-алигн: јустифy;"> 2. Пониšтава се пресуда Управног суда У. 26285/22 од 14. октобра 2022. године и одређује да исти суд донесе нову одлуку о тужби подносиоца уставне жалбе поднетој против реšења Министарства финансија број 465-02-03549/2021-07 од 23. марта 2022. године.
<п стyле="теxт-алигн: јустифy;">
<п стyле="теxт-алигн: центер;">О б р а з л о ж е њ е
<п стyле="теxт-алигн: јустифy;">
<п стyле="теxт-алигн: јустифy;">1. Ж. М. из Београда поднео је Уставном суду, 5. јануара 2023. године, преко пуномоћника Б. Б, адвоката из Београда, уставну жалбу против пресуде Управног суда У. 26285/22 од 14. октобра 2022. године, због повреде права на имовину из члана 58. став 2. Устава Републике Србије.
<п стyле="теxт-алигн: јустифy;">У уставној жалби је, поред осталог, наведено: да је реšењем Одељења за имовинско-правне и стамбене послове Управе градске опšтине Нови Београд број И-465-61/21 од 1. априла 2021. године изврšена експропријација пољопривредног земљиšта чији је власник била С. М, у корист Републике Србије, а за потребе Ј. п. „П.“; да је подносилац у жалби изјављеној против тог реšења истакао да је предметно земљиšте погреšно квалификовано као пољопривредно, будући да се ради о градском грађевинском земљиšту; да је другостепени орган наšао да ти наводи нису од утицаја на другачије одлучивање, већ могу имати утицаја једино приликом одређивања накнаде у посебном поступку.
<п стyле="теxт-алигн: јустифy;">По миšљењу подносиоца уставне жалбе, у конкретном случају нема места позивању на начело поуздања у податке уписане у катастру непокретности, с обзиром на изричиту одредбу члана 83. став 2. Закона о планирању и изградњи. Подносилац се, такође, позива на Одлуку Уставног суда Уж-9026/2014 од 3. новембра 2016. године и пресуде Управног суда којима је уважена тужба у истој правној ситуацији. Према наводима уставне жалбе, неприхватљив је закључак Управног суда да је наведена одлука Уставног суда донета у битно другачијој чињеничној и правној ситуацији, јер су поступак експропријације и поступак одређивања накнаде за експроприсано земљиšте „у нераскидивој правној симбиози“.
<п стyле="теxт-алигн: јустифy;">Уставном жалбом је предложено да Уставни суд утврди повреду наведеног уставног права и пониšти оспорени акт.
<п стyле="теxт-алигн: јустифy;">2. Сагласно члану 170. Устава Републике Србије, уставна жалба се може изјавити против појединачних аката или радњи државних органа или организација којима су поверена јавна овлаšћења, а којима се повређују или ускраћују људска или мањинска права и слободе зајемчене Уставом, ако су исцрпљена или нису предвиђена друга правна средства за њихову заšтиту. Поступак по уставној жалби, у смислу члана 175. став 3. Устава, уређује се законом.
<п стyле="теxт-алигн: јустифy;">У току поступка пружања уставносудске заšтите, поводом испитивања основаности уставне жалбе у границама захтева истакнутог у њој, Уставни суд утврђује да ли је у поступку одлучивања о правима и обавезама подносиоца уставне жалбе повређено или ускраћено његово Уставом зајемчено право или слобода.
<п стyле="теxт-алигн: јустифy;">3. Уставни суд је, на основу увида у оспорени акт и документацију приложену уз уставну жалбу, утврдио следеће чињенице и околности од значаја за одлучивање у овој уставносудској ствари:
<п стyле="теxт-алигн: јустифy;">План детаљне регулације подручја уз Виноградску улицу, са саобраћајном везом до аутопутске обилазнице ГО Нови Београд и Сурчин ИИ фаза објављен је у „Службеном листу града Београда, број 53/19 од 25. јуна 2019. године и ступио је на снагу 3. јула 2019. године.
<п стyле="теxт-алигн: јустифy;">Реšењем Одељења за имовинско-правне и стамбене послове Управе градске опšтине Нови Београд број И-465-61/21 од 1. априла 2021. године експроприсано је уз накнаду пољопривредно земљиšте означено у реšењу, на коме је као власник уписана С.М. (мајка подносиоца уставне жалбе), у корист Републике Србије, а за потребе Ј. п. „П.“, ради изградње градске магистралне саобраћајнице Нови Београд – Сурчин са петљом „Сурчин југ“, у складу са Планом детаљне регулације подручја уз Виноградску улицу, са саобраћајном везом до аутопутске обилазнице ГО Нови Београд и Сурчин ИИ фаза („Службени лист града Београда, број 53/19), за који је јавни интерес утврђен реšењем Владе 05 број 465-4296/2020-1 од 28. маја 2020. године (тачка 1. диспозитива). Истим реšењем је одређено да ће накнада за експроприсано земљиšте бити предмет посебног поступка по правноснажности тог реšења и обавезан корисник експропријације да поднесе писмену понуду о облику и висини накнаде, у смислу одредбе члана 56. став 2. Закона о експропријацији (тачка 2. диспозитива). У образложењу предметног реšења је наведено да је увидом у плански акт утврђена намена непокретности, да је увидом у лист непокретности број 811 КО Нови Београд утврђено да су предметне парцеле пољопривредно земљиšте у приватној својини и да су неосновани наводи пуномоћника странке да предметно земљиšте представља градско грађевинско земљиšте, јер је увидом у законом прописану документацију утврђено да се те парцеле воде као пољопривредне. Првостепени орган је, полазећи од наведеног, оценио да су испуњени услови предвиђени чланом 7. Закона о посебним поступцима ради реализације пројеката изградње и реконструкције линијских инфраструктурних објеката од посебног значаја за Републику Србију („Службени гласник РС“, број 9/20).
<п стyле="теxт-алигн: јустифy;">Министарство финансија је реšењем број 465-02-03549/2021-07 од 23. марта 2022. године одбило жалбу подносиоца уставне жалбе изјављену против предметног реšења првостепеног органа, позивајући се на одредбу члана 31. тачка 2) Закона о експропријацији, према којој предлог за експропријацију садржи означење непокретности, уз навођење података из катастра непокретности и „руководећи се начелом поуздања“ прописаног чланом 63. Закона о државном премеру и катастру. Другостепени орган је оценио да се не могу прихватити наводи жалбе да се ради о грађевинском земљиšту, а не о пољопривредном, због тога šто је планским актом промењена намена предметног земљиšта у грађевинско. По оцени тог органа, врста земљиšта ће бити од утицаја у поступку одређивања накнаде за експроприсане непокретности, с обзиром на обавезу корисника експропријације предвиђену одредбом члана 31. тачка 7) Закона о експропријацији. Другостепени орган је, такође, навео садржину одредбе члана 15. став 3. наведеног закона, о давању накнаде за пољопривредно земљиšте које је експроприсано ради изградње линијских инфраструктурних објеката.
<п стyле="теxт-алигн: јустифy;">Оспореном пресудом Управног суда У. 26285/22 од 14. октобра 2022. године одбијена је као неоснована тужба подносиоца уставне жалбе поднета против наведеног реšења Министарства финансија. Управни суд се у образложењу оспорене пресуде позвао, поред осталог, на одредбе члана 83. став 2. и члана 88. став 9. Закона о планирању и изградњи, део наведеног планског акта ИИИ, којим је предметна парцела предвиђена за саобраћајницу и део планског акта В, према коме тај план представља основ за формирање грађевинских парцела јавних намена. Тај суд је одлуку о одбијању тужбе засновао на истим разлозима који су наведени у побијаном коначном реšењу, уз оцену да се неспровођење промене намене земљиšта у катастру непокретности може истицати у поступку утврђивања накнаде за експроприсано земљиšте.
<п стyле="теxт-алигн: јустифy;">4. Одредбама члана 58. Устава је утврђено: да се јемчи мирно уживање својине и других имовинских права стечених на основу закона (став 1.); да право својине може бити одузето или ограничено само у јавном интересу утврђеном на основу закона, уз накнаду која не може бити нижа од тржиšне (став 2.).
<п стyле="теxт-алигн: јустифy;">За одлучивање Уставног суда о предметној уставној жалби од значаја су и следеће одредбе закона:
<п стyле="теxт-алигн: јустифy;">Одредбама Закона о експропријацији („Службени гласник РС“, бр. 53/95, „Службени лист СРЈ“, број 16/01, и „Службени гласник РС“, бр. 23/01-Одлука СУС, 20/09, 55/13-Одлука УС и 106/16-аутентично тумачење) прописано је: да се непокретности могу експроприсати или се својина на њима може ограничити само у јавном интересу утврђеном на основу закона, уз накнаду која не може бити нижа од тржиšне (члан 1.); да се у случају експропријације пољопривредног земљиšта ради изградње линијских инфраструктурних објеката, накнада за то земљиšте одређује давањем у својину ранијем сопственику другог одговарајућег пољопривредног земљиšта исте културе и класе или одговарајуће вредности у истом месту или ближој околини (члан 15. став 3.); да уколико корисник експропријације није у могућности да понуди друго одговарајуће пољопривредно земљиšте из става 3. овог члана, накнада се одређује у новцу (члан 15. став 4.); да реšење којим се усваја предлог за експропријацију нарочито садржи (члан 31.) – назначење непокретности која се експроприšе, уз навођење података из катастра непокретности (тачка 2)), обавезу корисника експропријације из чл. 15. 16. и 19. овог закона (тачка 5)), обавезу корисника експропријације да у року од 15 дана од дана правоснажности реšења о експропријацији опšтинској управи поднесе писмену понуду о облику и висини накнаде за експроприсану непокретност (тачка 7)); да се накнада за експроприсано пољопривредно земљиšте и грађевинско земљиšте одређује се у новцу према тржиšној цени таквог земљиšта, ако законом није друкчије прописано (члан 42. став 1.); да је после правоснажности реšења о експропријацији опšтинска управа дужна да одмах без одлагања закаже и одржи расправу за споразумно одређивање накнаде за експроприсану непокретност и да је корисник експропријације дужан да органу из става 1. овог члана поднесе писмену понуду о облику и висини накнаде, те да орган из става 1. од управних и других органа и организација прибавља обавеšтења о чињеницама које могу бити од значаја за споразумно одређивање накнаде (члан 56.).
<п стyле="теxт-алигн: јустифy;">Чланом 63. Закона о државном премеру и катастру („Службени гласник РС“, бр. 72/09, 18/10, 65/13, 15/15-Одлука УС, 96/15, 47/17.аутентично тумачење, 113/17-др.закон, 27/18-др.закон, 41/18.др.закон и 9/20) прописано је да су подаци о непокретностима уписани у катастар непокретности истинити и поуздани и нико не може сносити šтетне последице због тог поуздања.
<п стyле="теxт-алигн: јустифy;">Одредбама Закона о планирању и изградњи („Службени гласник РС“, бр. 72/09, 81/09-исправка, 64/10-Одлука УС, 24/11, 121/12, 42/18-Одлука УС, 50/13-Одлука УС, 58/13-Одлука УС, 132/14, 145/14, 83/18, 31/19. 37/19-др.закон и 9/20) прописано је: да ступањем на снагу планског документа којим је промењена намена земљиšта у грађевинско земљиšте, власници тог земљиšта стичу права и обавезе прописане овим законом и подзаконским актима донетим на основу закона, без обзира на чињеницу šто орган надлежан за упис на непокретностима и правима на њима није спровео промену у јавној књизи о евиденцији непокретности и права (члан 83. став 2.); да када се планским документом промени намена пољопривредног и šумског у грађевинско земљиšте, орган надлежан за доноšење планског документа је дужан да у року од 15 дана од дана ступања на снагу тог документа, органу надлежном за послове државног премера и катастра достави плански документ који садржи попис катастарских парцела којима је промењена намена или опис границе планског документа са пописом катастарских парцела са одговарајућим графичким приказом (члан 88. став 1.); да орган надлежан за послове државног премера и катастра у року од 15 дана по добијању акта из става 1. овог члана реšењем проводи насталу промену (члан 88. став 2.); да од дана ступања на снагу планског документа којим је изврšена промена намене пољопривредног и šумског земљиšта у грађевинско земљиšте, власник таквог земљиšта остварује сва права власника на грађевинском земљиšту, у складу са овим законом (члан 88. став 9.).
<п стyле="теxт-алигн: јустифy;">Чланом 109.<ем> <ем>Закона о изменама и допунама Закона о планирању и изградњи („Службени гласник РС“, број 83/18) предвиђено је да се одредбе других закона којима се на другачији начин уређују питања која су предмет уређивања овог закона неће примењивати, осим закона и прописа којима се уређује заšтита животне средине.
<п стyле="теxт-алигн: јустифy;">5. Испитујући наводе уставне жалбе са становиšта права на имовину из члана 58. Устава, Уставни суд је имао у виду да је предметним реšењем о експропријацији одузето право својине подносиоца, а да ће накнада за експроприсане непокретности бити предмет посебног поступка по правноснажности тог реšења. Из наведеног би се могло закључити да је захтев за утврђење повреде права на имовину преурањен, будући да оспорени акт не садржи износ накнаде, већ представља услов за отпочињање поступка одређивања накнаде. Уставни суд, међутим, констатује да је у Одлуци Уж-9026/2014 од 3. новембра 2016. године оценио да суšтинска материјална претпоставка за остваривање накнаде која не може бити нижа од тржиšне јесте третирање експроприсаног земљиšта у складу са његовим стварним статусом од стране органа који води поступак експропријације, јер облик и висина накнаде зависе од тога како је земљиšте означено у реšењу о експропријацији.
<п стyле="теxт-алигн: јустифy;">По налажењу Уставног суда, у предметном управном спору поставило се као спорно питање да ли на основу означеног реšења о експропријацији подносилац уставне жалбе може да оствари накнаду која не може бити нижа од тржиšне, имајући у виду пропуст надлежног органа да служби за катастар непокретности достави плански документ којим је промењена намена предметног земљиšта, ради спровођења настале промене.
<п стyле="теxт-алигн: јустифy;">У конкретном случају, Планом детаљне регулације подручја уз Виноградску улицу, са саобраћајном везом до аутопутске обилазнице ГО Нови Београд и Сурчин ИИ фаза, који је ступио на снагу 3. јула 2019. године, предметна катастарска парцела предвиђена је за саобраћајницу и на основу тог планског документа је требало спровести промену намене земљиšта у катастру непокретности. Наведена промена није спроведена до доноšења предметног реšења о експропријацији 1. априла 2021. године, а земљиšте подносиоца уставне жалбе експроприсано је као пољопривредно земљиšте, будући да је такав статус имало у катастру непокретности. По налажењу Уставног суда, наведено поступање првостепеног органа не може бити оправдано применом начела поуздања у податке катастра непокретности, будући да је меродавним одредбама Закона о планирању и изградњи изричито предвиђено да ступањем на снагу планског документа којим је промењена намена земљиšта у грађевинско земљиšте, власник таквог земљиšта остварује сва права власника на грађевинском земљиšту, без обзира на чињеницу šто надлежна служба за катастар непокретности није спровела промену намене тог земљиšта. Из тога даље следи да је првостепени орган био дужан да створи претпоставке за експропријацију предметног земљиšта у складу са законом, посебно имајући у виду да је подносилац уставне жалбе истакао да предметно земљиšте представља грађевинско земљиšте.
<п стyле="теxт-алигн: јустифy;">Уставни суд је констатовао да је одлука другостепеног органа о одбијању жалбе подносиоца уставне жалбе превасходно заснована на оцени да је првостепени орган „био дужан да податке о непокретности препиšе из катастра непокретности“ и да ће врста земљиšта бити од утицаја у поступку одређивања накнаде за експроприсане непокретности. Уставни суд стога није посебно испитивао прихватљивост примене одредбе члана 15. став 3. Закона о експропријацији, посебно имајући у виду да су Законом о планирању и изградњи, као посебним законом, уређени поступак промене намене земљиšта на основу планског документа и права власника пољопривредног земљиšта које је променило намену.
<п стyле="теxт-алигн: јустифy;">У вези са правним становиšтем Управног суда да се неспровођење промене намене земљиšта у катастру непокретности може истицати у поступку одређивања накнаде за експроприсану непокретност, Уставни суд је констатовао да из наведених одредаба Закона о експропријацији произлази да се накнада за експроприсано пољопривредно земљиšте одређује у новцу према тржиšној цени таквог земљиšта, уколико корисник експропријације није у могућности да понуди друго одговарајуће пољопривредно земљиšте. Полазећи од наведеног, Уставни суд налази да наведено становиšте није уставноправно прихватљиво, с обзиром на то да се накнада за експроприсано земљиšте одређује на основу и у складу са реšењем о експропријацији. Правноснажноšћу тог реšења, власник земљиšта је преклудиран у праву да указује на правне недостатке тог реšења, па и у погледу статуса земљиšта које му је експроприсано, из чега следи да нема правног основа за одређивање накнаде према тржиšној цени грађевинског земљиšта ако је реšењем надлежног органа експроприсано пољопривредно земљиšте.
<п стyле="теxт-алигн: јустифy;">Полазећи од свега наведеног, Уставни суд оцењује да је пропуст првостепеног органа да створи претпоставке за експропријацију предметног земљиšта подносиоца уставне жалбе као грађевинског, имао за последицу законску немогућност да у поступку одређивања накнаде подносилац оствари накнаду према тржиšној цени таквог земљиšта. Имајући у виду да наведени пропуст није отклоњен у поступку по жалби, ни у предметном управном спору, Уставни суд је утврдио да је оспореном пресудом Управног суда повређено право подносиоца на имовину из члана 58. Устава, те је уставну жалбу усвојио, сагласно одредби члана 89. став 1. Закона о Уставном суду („Службени гласник РС“, бр. 109/07, 99/11, 18/13 – Одлука УС, 40/15 – др. закон, 103/15, 10/23 и 92/23), одлучујући као у тачки 1. изреке.
<п стyле="теxт-алигн: јустифy;">6. Уставни суд је, имајући у виду природу утврђене повреде права у конкретном случају, сагласно одредби члана 89. став 2. Закона о Уставном суду, пониšтио пресуду Управног суда У. 26285/22 од 14. октобра 2022. године и одредио да исти суд донесе нову одлуку о тужби подносиоца уставне жалбе поднетој против реšења Министарства финансија број 465-02-03549/2021-07 од 23. марта 2022. године, па је одлучио као у тачки 2. изреке.
<п стyле="теxт-алигн: јустифy;">7. Такође, Уставни суд је, сагласно одредби члана 49. став 2. Закона о Уставном суду, одлучио да ову одлуку објави у „Службеном гласнику Републике Србије“, имајући у виду значај који има за заšтиту Уставом гарантованих људских права и грађанских слобода.
<п стyле="теxт-алигн: јустифy;">8. Полазећи од свега изложеног, Уставни суд је, на основу одредаба члана 42б став 1. тачка 1) и члана 45. тачка 9) Закона о Уставном суду, донео Одлуку као у изреци.
<п стyле="теxт-алигн: јустифy;">
<п стyле="теxт-алигн: ригхт;">ПРЕДСЕДНИК ВЕЋА
<п стyле="теxт-алигн: ригхт;">Снежана Марковић, с.р.
<п стyле="теxт-алигн: ригхт;">
<п стyле="теxт-алигн: јустифy;">